einem nachvollziehbaren Verfahren zu ermitteln, das eine verfassungsgerichtliche Kontrolle ermöglicht (Bestätigung von ThürVerfGH, Urteil vom
die Berechnung der Kostenbelastung der Kommunen zur Ermittlung ihres Bedarfs für pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben haben nur diejenigen Ausgaben einzufließen, die einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung entsprechen. Bei der Prüfung der Angemessenheit der Aufwendungen kommt dem Gesetzgeber die Einschätzungsprärogative zu, ob und
wieweit unter Beachtung der Organisationshoheit der Kommunen Einsparungen möglich und zumutbar sind. (Rn.92) (Rn.107) 4. Die Thüringer Verfassung verpflichtet den Gesetzgeber nicht, die Finanzausgleichsmasse
einer prozentualen Quote zu den hierfür zur Verfügung stehenden Landeseinnahmen auszuweisen (sogenannte Verbundquote). (Rn.129)
der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Finanzausgleichsgesetzes und anderer Gesetze vom
FAG) vom
Höhe von 199 150 300 Euro sowie ein weiterer Ansatz
Höhe von 121 900 000 Euro. Der weitere Ansatz entspricht 2,25 vom Hundert der Einnahmen des Landes aus dem prognostizierten Landesanteil an den Gemeinschaftssteuern, abzüglich der Gewerbesteuerumlage, einschließlich der Einnahmen des Landes aus den Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen wegen teilungsbedingter Lasten (Verbundgrundlagen) auf der Basis der Ergebnisse der November-Steuerschätzung des Jahres 2009." Randnummer 6 2. Das Verfahren zur Festlegung der Ausgleichsmasse ist
weiten Teilen im Gesetzentwurf vom
ihrer streitgegenständlichen Fassung zurückgeht (LT-Drs. 5/479). Randnummer 7 a) Ausgangspunkt des vom Gesetzgeber gewählten Verfahrens ist das Urteil des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 21. Juni 2005 (im Folgenden: VerfGH 28/03).
dieser Entscheidung stellte der Gerichtshof fest, dass das bisherige System zur Festlegung der Ausgleichsmasse nicht mit Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf vereinbar war. Zur Sicherung eines gerechten, transparenten und rationalen Systems der Finanzverteilung, das nicht bloß politischem Belieben unterliegt, ist der Finanzbedarf der Kommunen
einem nachvollziehbaren Verfahren zu erfassen (S. 69). Der Gerichtshof gab dem Gesetzgeber auf, spätestens für das Jahr 2008 den kommunalen Finanzausgleich neu zu regeln. Unter Bezugnahme auf diese Entscheidung sind im Gesetzentwurf 2008/2009 die Grundlagen und die einzelnen Schritte zur Berechnung des Finanzbedarfs dargelegt (LT-Drs. 4/3160, S. 24 ff.): Randnummer 8 Um die Kostenbelastung der Kommunen zu ermitteln, wurden von den Gemeinden und Landkreisen umfangreiche Daten zu ihrem Aufgabenbestand und ihren Aufwendungen zum Stichtag 31. Dezember 2005 erhoben. Diese Angaben wurden nach Gemeindegrößenklassen ausgewertet und hochgerechnet, wobei Gemeinden mit weniger als 500 Einwohnern
einer eigenen Klasse zusammengefasst wurden. Randnummer 9
einem nächsten Schritt wurde der ungedeckte durchschnittliche Bedarf pro Aufgabe festgestellt. Hierzu wurden von den Kosten der wahrzunehmenden Aufgaben die mit ihnen verbundenen Einnahmen abgezogen. Der überwiegende Teil des so ermittelten Finanzbedarfs wurde sodann auf seine Angemessenheit geprüft. Hierzu diente die Bildung eines Korridors,
den nur Werte zwischen 50 und 100% des rechnerischen Durchschnitts einflossen. Hierzu heißt es (S. 27 f.): Randnummer 10 "
einem weiteren Auswertungsschritt wurden die einzelnen Werte (im Folgenden: ungedeckter Finanzbedarf) der Kommunen um "Ausreißer" bereinigt. Hierbei wurde unterstellt, dass die wirtschaftlicher arbeitenden Kommunen einer Größenklasse den Maßstab
der jeweiligen Größenklasse vorgeben. Um eine Orientierung an den wirtschaftlicher arbeitenden Kommunen einer Größenklasse zu gewährleisten, wurde eine Korridorbereinigung
einer Spannbreite von 50 bis 100 vorgenommen, das heißt, die Meldungen der Kommunen, die unter 50 vom Hundert des Durchschnittswertes lagen, wurden auf 50 vom Hundert des Durchschnittswertes angehoben. Die Meldungen der Kommunen, die über dem ermittelten Durchschnittswert (dieser entspricht 100 vom Hundert) lagen, wurden auf den Durchschnittswert reduziert…." Randnummer 11 Die Kosten bestimmter Aufgaben, darunter die Aufwendungen nach dem SGB II und XII sowie dem Thüringer Kindertageseinrichtungsgesetz, blieben von dieser Kürzung ausgenommen. Ihre Festlegung beruht im Wesentlichen auf Prognosen, um tatsächliche und rechtliche Veränderungen
diesen Bereichen zu berücksichtigen. Randnummer 12 Neben diesen Änderungen
Bestand und Umfang der wahrzunehmenden Aufgaben wurden allgemeine kostenwirksame Faktoren
die Berechnung einbezogen. Dies gilt
sbesondere für den Anstieg der Verbraucherpreise sowie Tarif- und Besoldungserhöhungen (S. 36 f.). Randnummer 13 Im Ergebnis wurde die Kostenbelastung aufgrund pflichtiger Selbstverwaltungsaufgaben für das Jahr 2009 wie folgt bestimmt (LT-Drs. 4/3160, Anlage 1): Randnummer 14 Gesamtausgaben für Pflichtaufgaben des eigenen Wirkungskreises (Aufgabenbestand zum 31.12.2005) Randnummer 15 4.003.404.636 Randnummer 16 Gesamteinnahmen aus der Wahrnehmung der Pflichtaufgaben des eigenen Wirkungskreises (Gebühren, Beiträge, Verkaufserlöse usw.) Randnummer 17 752.676.894 Randnummer 18 ungedeckter Finanzbedarf im pflichtigen eigenen Wirkungskreis (Aufgabenbestand zum 31.12.2005) Randnummer 19 ungedeckter Finanzbedarf im pflichtigen eigenen Wirkungskreis (ohne Kindertageseinrichtungen (Kita)-, SGB II-, SGB XII-Bedarf, Wasser, Abwasser und Abfall) Randnummer 20 3.250.727.741 Randnummer 21 2.444.889.930 Randnummer 22 ungedeckter Finanzbedarf im pflichtigen eigenen Wirkungskreis abzüglich Korridor 50 bis 100 Randnummer 23 2.075.390.563 Randnummer 24 Reduzierung durch Korridorbereinigung von 50 bis 100 um Randnummer 25 369.499.367 Randnummer 26 Unter Berücksichtigung der Finanzkraft der Kommunen und der Leistungskraft des Landes wurde hieraus die angemessene Finanzausstattung für das Jahr 2009 berechnet. Sie betrug - einschließlich der im parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren vorgenommenen Veränderungen - 2 477 500 000 Euro (LT-Drs. 5/479, Anlage 1, S. 27). Randnummer 27 b) Dieser Betrag bildete den Ausgangspunkt für die Ermittlung der Ausgleichsmasse für das Jahr 2010. Das Verfahren der Revision ist
der Begründung des Gesetzentwurfs 2010 wiedergegeben (LT-Drs. 5/479). Randnummer 28 aa) Im Einzelnen wird dargelegt, welche Mehrbedarfe sich aus der Veränderung von Aufgaben und gesetzlichen Standards ergeben.
sbesondere sind erhöhte Aufwendungen für Leistungen nach dem SGB XII und dem Thüringer Kindertageseinrichtungsgesetz berücksichtigt. Die gesamten zusätzlichen Kosten gegenüber 2009 werden mit 88 080 000 Euro angegeben (Anlage 1, S. 27). Randnummer 29 bb) Bei der Berechnung der Finanzkraft der Gemeinden wurden - wie bereits im vorgehenden Ausgleichszeitraum - nicht nur die tatsächlichen Steuereinnahmen berücksichtigt, sondern auch ein mögliches Mehraufkommen aus der Grundsteuer B. Hierzu ist ausgeführt (S. 13): Randnummer 30 "Wie im Rahmen der Ermittlung der angemessenen Finanzausstattung 2008 und 2009 auch, werden bei der Finanzbedarfsermittlung des Jahres 2010 fiktive Steuermehreinnahmen aus der Grundsteuer B angerechnet. Eine Betrachtung des durchschnittlichen Hebesatzes der Grundsteuer B der Thüringer Kommunen zeigt, dass dieser von 342 vom Hundert im Jahr 2006 auf 336 vom Hundert im Jahr 2008 gefallen ist. Der durchschnittliche Hebesatz der ostdeutschen Flächenländer betrug im Jahr 2008
sgesamt 389 vom Hundert (Quelle: Statistisches Bundesamt). Dieser durchschnittliche Hebesatz wird bei der fiktiven Betrachtung auch
Thüringen unterstellt. Rechnerisch ergäben sich bei einem unterstellten durchschnittlichen Hebesatz von 389 vom Hundert fiktive Mehreinnahmen
Höhe von 26,4 Millionen Euro bezogen auf die tatsächlichen Einnahmen aus Grundsteuer B im Jahr 2008
Höhe von 167,7 Millionen Euro." Randnummer 31 cc) Der Anteil der Ausgleichsmasse, der den Kommunen für freiwillige Aufgaben zur Verfügung gestellt wird, wurde gegenüber dem Vorjahr reduziert. Unverändert blieb hierbei der Betrag, der als Teil der Mindestausstattung unabhängig von der Leistungskraft des Landes gewährt wird. Dieser belief sich wie im Jahr 2009 auf 135 000 000 Euro. Die darüber hinausgehende leistungskraftabhängige Summe wurde nach der im November 2009 vorgenommenen Steuerschätzung berechnet. Sie beträgt 121 900 000 Euro und ist damit gegenüber dem Vorjahr um 13 100 000 Euro verringert. Diese Reduzierung wurde mit den zu erwartenden verminderten Steuereinnahmen des Landes begründet (S. 12 f.). II. Randnummer 32 1. Die Antragstellerin vertritt die Auffassung, das Verfahren zur Berechnung der Finanzausgleichsmasse widerspreche dem Recht auf kommunale Selbstverwaltung. Des Weiteren ist sie der Ansicht, die Ausgleichsmasse müsse im Gesetzestext
einer Quote zu den für den Finanzausgleich zur Verfügung stehenden Landeseinnahmen ausgewiesen werden. Randnummer 33 Sie beantragt Randnummer 34 festzustellen, dass § 3 Abs. 1 des Finanzausgleichsgesetzes des Landes Thüringen vom 20. Dezember 2007 (GVBl. 259)
der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Thüringer Finanzausgleichsgesetzes und anderer Gesetze vom 4. Mai 2010 (GVBl. 113) mit Art. 91 Abs. 1 und Abs. 2
Verbindung mit Art. 93 Thüringer Verfassung unvereinbar ist. Randnummer 35 a) Zur Zulässigkeit ihres Antrags führt sie aus: Randnummer 36 Der Antrag auf abstrakte Normenkontrolle beruhe auf einem ordnungsgemäß zustande gekommenen Fraktionsbeschluss. Am 14. April 2010 habe die Fraktion
einer beschlussfähigen Sitzung einstimmig entschieden, ein "Normenkontrollverfahren gegen das ThürFAG" und damit gegen § 3 Abs. 1 ThürFAG einzuleiten. Randnummer 37 Es bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis. Hierfür reiche es aus, dass die Antragstellerin die Norm wegen ihrer Unvereinbarkeit mit der Thüringer Verfassung für nichtig halte. Sie müsse nicht geltend machen, dass ihre eigenen oder Rechte Dritter verletzt worden seien.
einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle gehe es allein darum, ob Landesrecht mit der Thüringer Verfassung vereinbar sei. Randnummer 38 Schließlich genüge es, Fehler im Gesetzgebungsverfahren aufzuzeigen. Aus Art. 93 Abs. 1 Thüringer Verfassung (ThürVerf) ließen sich Vorgaben ableiten, wie die Finanzausgleichsmasse zu berechnen sei. Würden diese nicht eingehalten, sei § 3 Abs. 1 ThürFAG verfassungswidrig. Randnummer 39
einem Hundertsatz ausgedrückt werden. Diese Darstellung der Ausgleichsmasse
einer Quote zähle zu den Grundstrukturen des kommunalen Finanzausgleichs. Zudem sei die Angabe einer Verbundquote aus Gründen der Nachvollziehbarkeit und Transparenz unverzichtbar. Sie ermögliche es, verschiedene Ausgleichszeiträume miteinander zu vergleichen. Der Gesetzgeber sei durch ihre Darstellung im Gesetzestext gezwungen, eine Absenkung zu begründen. Schließlich sei die Quote Ausdruck des Gleichmäßigkeitsgrundsatzes. Sie stelle sicher, dass die Gesamteinnahmen der Gemeinden und Landkreise sich im gleichen Verhältnis entwickelten wie die Nettoeinnahmen des Landes. Dies gebe den Kommunen Planungssicherheit. Randnummer 42 bb) Die Berechnung der Ausgleichsmasse sei fehlerhaft. Der Gesetzgeber habe sich allein an den Ausgaben der Kommunen
der Vergangenheit orientiert. Zudem seien diese Angaben
verfassungswidriger Weise gekürzt worden. Schließlich dürften der Finanzkraft der Gemeinden keine Steuermehreinnahmen aufgrund fiktiver Hebesätze zugerechnet werden. Randnummer 43
dem er die Ausgleichsmasse allein nach den tatsächlichen Aufwendungen der Kommunen bestimmt habe. Die Ausgaben der Gemeinden und Landkreise seien lediglich einer von mehreren Parametern, nach denen ihre Finanzausstattung zu berechnen sei. Eine höhere Leistungsfähigkeit des Landes verpflichte es, den Trägern der kommunalen Selbstverwaltung mehr Mittel zur Verfügung zu stellen als
der Vergangenheit. Ansonsten bestehe die Gefahr, den kommunalen Aufgabenbestand einzufrieren. Dies gelte
sbesondere für notwendige
vestitionen. Dieser Bedarf sei
der Ausgleichsmasse nicht enthalten. Randnummer 44
verfassungswidriger Weise auf ihre Angemessenheit hin bewertet worden. Das Verfahren der Korridorbildung dürfe nur für die Überprüfung der Ausgaben für übertragene staatliche Aufgaben angewandt werden. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung verbiete es, übertragene Aufgaben und die des eigenen Wirkungskreises gleich zu behandeln. Bei letzteren müsse die kommunale Organisationshoheit berücksichtigt werden. Ausgeklammert werden dürften nur solche Kosten, die unvertretbar hoch seien. Randnummer 45 Zudem führe die Anwendung des Korridors zu einer Nivellierung kommunaler Ausgaben und verstoße gegen den Grundsatz der Systemgerechtigkeit. Der Gesetzgeber müsse die Steuereinnahmen der Kommunen nach derselben Methode berechnen wie ihre Kostenbelastung. Randnummer 46
terkommunalen Finanzausgleich und seien nicht auf die Anforderungen übertragbar, die bei der Bestimmung der Ausgleichsmasse gelten würden. Randnummer 48 2. Die äußerungsberechtigte Landesregierung hält den Antrag für unzulässig und unbegründet. Randnummer 49 a) Der Antrag sei nicht ordnungsgemäß zustande gekommen. Der zugrunde liegende Fraktionsbeschluss sei zu allgemein formuliert und stimme nicht mit dem vor dem Verfassungsgerichtshof gestellten Antrag überein. Randnummer 50 Darüber hinaus sei zweifelhaft, ob für das Verfahren ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis bestehe. Der Vortrag der Antragstellerin sei identisch mit dem der Beschwerdeführerinnen
einer bereits entschiedenen kommunalen Verfassungsbeschwerde (VerfGH 52/08). Die beschwerdeführenden Gemeinden hätten damals die Möglichkeit einer Verletzung ihrer von der Thüringer Verfassung gewährten Rechte nicht hinreichend dargelegt. Auch im vorliegenden Verfahren gehe es allein um eine mögliche Verletzung von Rechten der Kommunen. Hierzu habe die Antragstellerin nichts Substantiiertes vorgetragen. Randnummer 51 b) Der Antrag sei unbegründet. Der Gesetzgeber sei zur Ausweisung einer Verbundquote nicht verpflichtet. Die Ausgleichsmasse sei
einem Verfahren bestimmt worden, das den Gewährleistungen der Thüringer Verfassung entspreche. Randnummer 52 aa) Die Antragstellerin verkenne das System des kommunalen Finanzausgleichs. Aufgrund der bedarfsorientierten Ermittlung der Ausgleichsmasse sei die Angabe einer Verbundquote entbehrlich. Randnummer 53 Die Verpflichtung zur Angabe einer Quote lasse sich nicht aus Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG i. V. m. Art. 93 Abs. 3 ThürVerf herleiten. Art. 93 Abs. 3 ThürVerf verleihe den Kommunen keine beschwerdefähige Rechtsposition. Art. 106 Abs. 7 GG wirke nicht
das Landesverfassungsrecht ein. Die Norm sei weder von der Thüringer Verfassung rezipiert worden noch schreibe das Homogenitätsprinzip des Art. 28 Abs. 1 GG ihre unmittelbare Geltung vor. Zudem verpflichte sie den Gesetzgeber nicht, eine von ihm gebildete Quote im Gesetzestext darzustellen. Randnummer 54 Des Weiteren steigere die Nennung einer Quote die Transparenz nicht. Die Höhe der Leistungen an die Kommunen könne aus ihr nicht abgelesen werden. § 3 Abs. 1 ThürFAG gebe dagegen präzise an, welche Mittel das Land an die Kommunen weiterreiche. Die notwendigen Angaben zur Ermittlung der Ausgleichsmasse seien
der Gesetzesbegründung enthalten. Ihre Entwicklung über die Jahre lasse sich verfolgen,
dem die jeweilige Ausgleichsmasse
absoluten Zahlen angegeben werde. Randnummer 55 bb) Die Ausgleichsmasse sei entsprechend den verfassungsrechtlichen Anforderungen festgelegt worden. Randnummer 56
der ausdrücklich auf dieses Kriterium abgestellt werde. Randnummer 57 Zur Erfassung der Kostenbelastung der Kommunen müsse auf ihre Ausgaben
der Vergangenheit zurückgegriffen werden. Die hierzu erhobenen Daten hätten ergeben, dass die Gesamtheit der Thüringer Gemeinden und Landkreise
der Lage gewesen sei, neben ihren Pflichtaufgaben freiwillige Aufgaben wahrzunehmen. Randnummer 58 Die zurückgehenden
vestitionen
den Kommunen könnten nicht zu einer Erhöhung der Zuwendungen führen. Die Gemeinden hätten über die Verwendung ihrer Mittel eigenständig entschieden und hierbei Schwerpunkte im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben gesetzt. Dies führe zwangsläufig dazu, dass die Ausgaben für pflichtige Aufgaben zurückgeführt worden seien. Keinesfalls habe der Gesetzgeber sich an einem "Gestaltungsspielraum der Zuwendungsempfänger" zu orientieren. Dies würde zu einer "Wirtschaftspolitik von unten nach oben" führen,
welcher der Bedarf öffentlicher Haushalte von den Gemeinden über die Länder zum Bund bestimmt werde. Nur die umgekehrte Sicht sei richtig. Die Finanzmittel müssten entsprechend dem jeweilig festgestellten Bedarf verteilt werden. Randnummer 59
Größenklassen einzuteilen und sodann die Ergebnisse nach wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu korrigieren. Dazu sei die Bildung von Korridoren sachgerecht. Dies führe nicht zu einer unzulässigen Nivellierung, die im Einzelfall überdies hinzunehmen wäre. Der Gesetzgeber dürfe im Sinne eines "Lernens vom Besten" bekannt gewordene Spitzenergebnisse einer Gemeinde
die Prognose einbeziehen. Es sei nicht nur gerechtfertigt, sondern zwingend, dass sich der Gesetzgeber jeweils an den Kosten der wirtschaftlicher arbeitenden Kommunen orientiere. Auch für die Gemeinden gelte das allgemeine Wirtschaftlichkeitsgebot. Randnummer 61
die Organisationshoheit der Gemeinden werde nicht eingegriffen. Diese werde nur relativ gewährt und könne durch staatliche Regelungen
haltlich ausgestaltet werden. Dies sei durch das Thüringer Finanzausgleichsgesetz erfolgt. Randnummer 62 Schließlich könne nicht verlangt werden, dass der Gesetzgeber bei der Ermittlung der Einnahmen ebenfalls einen Korridor bilde. Kommunale Ausgaben und Einnahmen müssten nicht nach der gleichen Methode ermittelt werden. Randnummer 63
formationen zur Berechnung der Ausgleichsmasse angefordert. Diese betrafen das Verfahren der Korridorbereinigung und den Katalog der Pflichtaufgaben zur Erfassung der Kostenbelastung. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. B. Randnummer 68 Der Antrag ist zulässig. I. Randnummer 69 Mit dem Antrag wird § 3 Abs. 1 ThürFAG angegriffen, soweit er die Ausgleichsmasse für die Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben festlegt. Die Bestimmung der Mittel, die für die Erstattung von Kosten übertragener staatlicher Aufgaben zur Verfügung stehen, ist nicht Gegenstand des Verfahrens. Die sogenannte Auftragskostenpauschale ist
FAG
einem eigenen Ansatz ausgewiesen. Gegen ihre Höhe und die Art und Weise ihrer Berechnung ist
der Antragsschrift nichts vorgetragen. II. Randnummer 70
Thüringen" und somit auch der hier streitgegenständliche § 3 Abs. 1 ThürFAG angegriffen werden sollen. Ferner ist es unschädlich, dass zum Zeitpunkt der Beschlussfassung das Gesetzgebungsverfahren noch nicht abgeschlossen war. § 3 Abs. 1 ThürFAG des Gesetzentwurfs, der Gegenstand des Fraktionsbeschlusses war, ist mit der später verkündeten und hier angefochtenen Fassung identisch. Randnummer 71 2. § 3 Abs. 1 ThürFAG ist als Landesgesetz ein geeigneter Gegenstand einer ab-strakten Normenkontrolle. Aufgrund des objektiven Charakters dieses Verfahrens ist es unerheblich, dass der dort geregelte Ausgleichszeitraum zwischenzeitlich abgelaufen ist. Die Norm wird entsprechend dem Haushaltsgesetz
ein- oder zweijährigen Abständen geändert, da die Ausgleichsmasse nur für diese Zeiträume festgelegt wird. Es wäre mit Art. 80 Abs. 1 Nr. 4 ThürVerf nicht zu vereinbaren, wenn nach zulässiger Antragstellung mit Ablauf des Ausgleichszeitraums die Entscheidungskompetenz des Verfassungsgerichtshofs entfiele. Der kommunale Finanzausgleich als ein wesentlicher Teil der Haushaltsgesetzgebung wäre so einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle entzogen (zur Überprüfung von Haushaltsgesetzen des Bundes: BVerfG, Urteil vom 18. April 1989 - 2 BvF 1/82, juris Rn. 51, BVerfGE 79, 311 ff.; Rozek,
: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Losebl., Stand Juni 2001, § 76 Rn. 18; siehe auch Verfassungsgericht Brandenburg, Urteile vom
teresse an der Klarstellung der Gültigkeit des § 3 Abs. 1 ThürFAG nicht zweifelhaft. Die Antragstellerin hat hinreichend substantiiert begründet, warum sie die Norm für verfassungswidrig hält. Die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 18. März 2010 (VerfGH 52/08) steht dem objektiven
teresse an einer verfassungsgerichtlichen Prüfung nicht entgegen. Der Verfassungsgerichtshof traf
diesem Urteil keine Aussage zur materiellen Rechtslage. Vielmehr wurden die kommunalen Verfassungsbeschwerden als unzulässig zurückgewiesen, da die beschwerdeführenden Gemeinden ihre Beschwerdebefugnis nicht dargelegt hatten. Randnummer 73 Die weiteren Ausführungen der Landesregierung zum Rechtsschutzbedürfnis lassen den objektiven Charakter der abstrakten Normenkontrolle außer Acht.
dieser Verfahrensart obliegt es dem Antragsteller nicht, die Möglichkeit darzulegen, dass er oder ein Dritter
einem subjektiven Recht verletzt ist.
wieweit durch § 3 Abs. 1 ThürFAG Rechte der Kommunen betroffen sind, ist keine Frage der Zulässigkeit des Antrags, sondern Teil der materiellen Prüfung der Norm. C. Randnummer 74 Der Antrag ist unbegründet. § 3 Abs. 1 ThürFAG ist mit der Thüringer Verfassung vereinbar. I. Randnummer 75 § 3 Abs. 1 ThürFAG ist Teil eines Systems von Normen, das den Kommunen ihre finanzielle Ausstattung sichert. Randnummer 76 1. Der Rahmen dieses Gesamtgefüges wird zu einem großen Teil durch das Grundgesetz gebildet. So bestimmt Art. 106 Abs. 5 und 5 a GG, dass die Gemeinden einen Anteil am Aufkommen der Einkommens- und der Umsatzsteuer erhalten.
6 Satz 1 GG sind ihnen als originäre Steuerquellen die Gewerbe- und die Grundsteuer zugewiesen. Ebenso stehen ihnen nach dieser Vorschrift die Einnahmen aus den örtlichen Verbrauchs- und Aufwandssteuern zu, soweit sie nicht nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbänden zufließen. Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG zählt zu den Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung der Gemeinden und damit zu ihrem Recht auf Selbstverwaltung eine mit Hebesatzrecht ausgestattete wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle. Das Recht der Gemeinden, im Rahmen der Gesetze die Hebesätze der Gewerbe- und der Grundsteuer festzusetzen, ist
6 Satz 2 GG festgelegt. Schließlich bestimmt Art. 106 Abs. 8 Satz 1 GG, dass den Kommunen für durch den Bund veranlasste Sonderbelastungen ein Ausgleich zu gewähren ist. Randnummer 77
Ergänzung zu diesen Regelungen ordnet Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG einen kommunalen Finanzausgleich
nerhalb der Länder an. Diese haben die Kommunen an ihrem Anteil an den Gemeinschaftssteuern zu beteiligen. Welche Steuern zu diesem Verbund zählen, ist
3 Satz 1 GG festgelegt. Eine darüber hinausgehende Beteiligung am Aufkommen der Landessteuern ist den Ländern freigestellt, Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG (vgl. hierzu: Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. Juli 2011 - 32/08, juris Rn. 39 ff.). Randnummer 78 2. Art. 93 ThürVerf bildet diesen Rahmen mit,
dem er den Kommunen sowohl eigene Einnahmequellen als auch ergänzende Zuweisungen sichert. So hat nach Art. 93 Abs. 1 ThürVerf das Land dafür zu sorgen, dass die kommunalen Träger der Selbstverwaltung ihre Aufgaben erfüllen können und die durch die Übertragung von Aufgaben entstandenen Mehrbelastungen ausgeglichen werden. Nach Art. 93 Abs. 2 ThürVerf haben die Kommunen das Recht, eigene Steuern und andere Abgaben nach Maßgabe der Gesetze zu erheben. Art. 93 Abs. 3 ThürVerf garantiert die
stitution des kommunalen Finanzausgleichs und gewährleistet den Gemeinden und Landkreisen eine angemessene Beteiligung an den Steuereinnahmen des Landes. Randnummer 79 3. § 3 Abs. 1 ThürFAG regelt
diesem durch Normen des Grundgesetzes und der Thüringer Verfassung gebildeten System nur einen Teilbereich. Er bestimmt die Mittel, die den Gemeinden und Landkreisen im Rahmen des Finanzausgleichsgesetzes im Haushaltsjahr zufließen sollen. Die Verteilung richtet sich nach den weiteren Vorschriften dieses Gesetzes. Die Gesamtausstattung der Kommunen wird
dieser Norm nicht festgelegt. Diese lässt sich erst auf der Grundlage weiterer, außerhalb des Finanzausgleichsgesetzes liegender Bestimmungen erfassen. Auf der Ebene des Bundes zählt hierzu das Gemeindefinanzreformgesetz, dessen Ausführung durch Rechtsverordnungen der Länder geregelt wird (vgl. Thüringer Verordnung zur Ausführung des Gemeindefinanzreformgesetzes vom 2. April 2009, GVBl. 368). Die weitergehenden Leistungen des Landes sind
den Einzelplänen der Fachressorts ausgewiesen (vgl. Anlage 3 und 4 des Gesetzentwurfs 2010, LT-Drs. 5/479). Randnummer 80 4. Dieser begrenzte Regelungsbereich des § 3 Abs. 1 ThürFAG gibt die Reichweite der verfassungsgerichtlichen Prüfung vor. Die Frage, ob die finanzielle Gesamtausstattung der Thüringer Kommunen der Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 91 ThürVerf hinreichend Rechnung trägt, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Hierzu müsste das Gericht bundesrechtliche und sonstige nicht streitbefangene Normen kontrollieren. Zu prüfen ist allein, ob die Festlegung der Ausgleichsmasse, die den Kommunen zur Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben zur Verfügung steht, den Anforderungen des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf entspricht. Randnummer 81 Der Verfassungsgerichtshof hat hierzu bereits entschieden: Randnummer 82 a) Entsprechend der Unterscheidung eines Kern- und eines Randbereichs kommunaler Selbstverwaltung reicht die Gewährleistung des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf unterschiedlich weit.
ihrem Kernbereich garantiert die Norm den Kommunen die Mittel, die ihnen die Erfüllung aller ihrer Pflichtaufgaben und eines Mindestmaßes an freiwilligen Aufgaben ermöglichen. Über diese Mindestausstattung hinaus gebietet die Vorschrift
ihrem Randbereich, die Kommunen
angemessenem Umfang an den Einnahmen des Landes zu beteiligen. Aus diesen unterschiedlichen Garantien folgen die Parameter, nach denen die den Gemeinden und Landkreisen zu gewährenden Mittel zu bemessen sind. Die Mindestausstattung bestimmt sich allein nach der Kostenbelastung und der Finanzkraft der Kommunen. Die darüber hinaus gehende angemessene Ausstattung richtet sich zudem nach den Einnahmen des Landes, ist also von dessen Leistungskraft abhängig (VerfGH 28/03, S. 38 ff.). Randnummer 83 b) Aus dieser Struktur des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf lassen sich auch die Anforderungen ableiten, die an das Verfahren zur Festlegung der Ausgleichsmasse zu stellen sind. Die Einstellung der oben genannten Parameter
die gesetzgeberische Entscheidung dient der Sicherung eines gerechten, transparenten und rationalen Systems der Finanzverteilung, welches nicht bloß politischem Belieben unterliegt. Sie sind
einem Verfahren zu bestimmen, das eine verfassungsgerichtliche Kontrolle ermöglicht. Dabei können die Parameter keine festen Größen sein, sondern ihre Gewichtung und wertende Bestimmung hängt von rechtlichen und tatsächlichen Rahmendaten ab. Dies gilt
besonderer Weise für die Kostenbelastung der Kommunen. Hier führen neue Pflichtaufgaben oder die Erhöhung von Standards regelmäßig zu steigenden Lasten. Hierbei trifft den Gesetzgeber eine gesteigerte Beobachtungspflicht (VerfGH 28/03, S. 50 u. 69 f.). Randnummer 84 c) Dem Verfassungsgerichtshof ist dabei eine direkte Kontrolle des Ergebnisses
sofern verwehrt, als dieses zu einem großen Teil Ausdruck politischer Wertungen
Ausnutzung eines breiten Abwägungs- und Einschätzungsspielraums ist. Aus dem "politischen" Charakter finanzausgleichsrechtlicher Entscheidungen des Gesetzgebers folgt jedoch nicht, dass auf eine
haltliche Kontrolle dieser Materie ganz verzichtet werden muss oder darf. Geboten ist eine Überprüfung,
wieweit die Parameter berücksichtigt und die Ermittlungs- und Beobachtungspflichten erfüllt wurden. Hierbei kann der Verfassungsgerichtshof
sbesondere feststellen, ob dem Gesetzgeber bei der Ermittlung der Grundlagen seiner Berechnung, seinen Prognosen und Wertungen Fehler unterlaufen sind, die mit den Gewährleistungen der Art. 91 Abs. 1 und 2 sowie Art. 93 ThürVerf nicht zu vereinbaren sind (VerfGH 28/03, S. 49 f.). Randnummer 85 5. Den Gesetzgeber trifft mithin eine gesteigerte Begründungspflicht. Er hat näher auszuweisen, also transparent werden zu lassen, nach welchen Grundsätzen er die für den kommunalen Finanzausgleich im Haushaltsjahr zur Verfügung stehenden Mittel festgestellt hat, er die ihm zustehenden Beurteilungs- und Entscheidungsspielräume gesehen und nicht fehlerhaft im obigen Sinne ausgefüllt hat. Randnummer 86 Im Rahmen eines Modells für eine Bedarfsermittlung auf der Grundlage der gegebenen und zu erzielenden Einnahmen sowie tatsächlicher bzw. erwartbarer Kostenlasten der kommunalen Gebietskörperschaften bei Erfüllung ihrer Aufgaben ist der Gesetzgeber gehalten, diese Parameter zu ermitteln und wertend zu gewichten. Letzteres folgt schon daraus, dass entsprechende Gesamterhebungen bei den Kommunen nicht notwendig das tatsächliche Einnahme- und Ausgabevolumen bei der jeweiligen Einnahmeart bzw. Pflichtaufgabe abbilden können. Einer etwaigen Erhebung sind
aller Regel schon dadurch Grenzen gesetzt, dass Art und Umfang der Beteiligung nicht vollständig sein können und die verfügbare Datenbasis nicht hinreicht. Wertungen gehen bereits auf dieser Ebene der Datenerfassung ein. Randnummer 87 Die Erfassung der Parameter kann zugleich gebieten, erfahrungsgestützte Prognosen einzubeziehen, wenn auf eine gesicherte
formationsbasis bezüglich der Einnahmen und Ausgaben der kommunalen Gebietskörperschaften für einzelne Aufgabenbereiche nicht zurückgegriffen werden kann. Dies gilt etwa auch dann, wenn Einnahmemöglichkeiten der Kommunen nicht voll ausgeschöpft werden oder wenn Kosten für bestimmte Aufgaben
der Vergangenheit nicht entstanden, sich geändert haben oder weggefallen sind. Wegen des Zukunftsbezugs des kommunalen Finanzausgleichs können allgemeine Veränderungen der Entwicklung von Einnahmen und Ausgaben, so etwa die allgemeine Personalkosten- und Preisentwicklung, oder andere gewichtige Gründe eine eigenständige Erfassung erfordern. II. Randnummer 88 Nach diesen Grundsätzen ist § 3 Abs. 1 ThürFAG 2010 mit Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf vereinbar. Die Ausgleichsmasse wurde nach der Kostenbelastung und der Finanzkraft der Kommunen sowie der Leistungskraft des Landes bestimmt. Bei der Berechnung dieser Parameter hat der Gesetzgeber sein Ermessen
verfassungsgemäßer Weise ausgeübt und die Anforderungen an ein transparentes und nachvollziehbares Verfahren beachtet. Randnummer 89 1. Die Feststellung der Kostenbelastung der Kommunen gründet auf einer hinreichend ermittelten Tatsachenbasis. Hierauf aufbauend stellt der Gesetzgeber
dem notwendigen Umfang Prognosen an. Seine Wertung, nach der die Aufwendungen der Kommunen nicht im vollen Umfang angemessen sind, ist von Verfassung wegen nicht zu beanstanden. Randnummer 90 a)
die Ermittlung der Kostenbelastung der Kommunen haben regelmäßig neben tatsächlichen auch prognostische und wertende Elemente einzufließen. Von wesentlicher Bedeutung ist hierbei die Erfassung der Aufgaben, welche die Kommunen zu erfüllen haben. Hierbei reicht es nicht aus, den jeweiligen Änderungen des Finanzausgleichsgesetzes einen einmal festgestellten Bestand zu Grunde zu legen. Vielmehr trifft den Gesetzgeber
diesem Bereich eine besondere Beobachtungspflicht: Werden die Kommunen verpflichtet, neue Aufgaben wahrzunehmen, führt dies
der Regel unmittelbar zu einer steigenden Belastung. Gleiches gilt, wenn die gesetzlichen Standards erhöht werden, nach denen bereits bestehende Aufgaben zu erfüllen sind (vgl. allgemein zu den Ermittlungspflichten im Gesetzgebungsverfahren: Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Entscheidung vom
den Blick zu nehmen. Zudem stehen bei Festlegung der Ausgleichsmasse die Kosten neu hinzugekommener Aufgaben oder die Auswirkungen veränderter Standards regelmäßig nicht fest. Auch diese Mehrbelastungen sind abzuschätzen und
die Berechnung einzubeziehen (vgl. zu Prognosen im Rahmen des Finanzausgleichs: Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
einem Verfahren ermittelt, das den Anforderungen des Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf gerecht wird (aa). Die Kürzung der Durchschnittskosten hält einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle stand (bb). Randnummer 94 aa) Die Erfassung der Kostenbelastung der Kommunen für das Jahr 2010 gründet auf nachvollziehbar ermittelten Tatsachen und bezieht notwendige Prognosen mit ein. Der Gesetzgeber nimmt mit dem gewählten Revisionsverfahren die gebotenen Maßgaben auf, die für das Gesetz 2008/2009 leitend gewesen sind, und schreibt sie fort. Randnummer 95
seinem Ermessen, wie weit er bereits
diesem Verfahrensschritt pauschaliert und typisiert,
dem er etwa Aufgaben zu Gruppen zusammenfasst oder bei seiner Ermittlung Schwerpunkte nach der Kostenintensität der wahrzunehmenden Aufgaben setzt. Bei der Erfassung der Kosten, die für die Erfüllung von Selbstverwaltungsaufgaben aufzuwenden sind, ist nicht
dem Maß zu differenzieren und präzisieren wie bei der Ermittlung der Aufwendungen zur Berechnung der Auftragskostenpauschale. Bei der Übertragung staatlicher Aufgaben sind nach dem
Verf verankerten Konnexitätsprinzip die entstehenden angemessenen Kosten
vollem Umfang zu erstatten. Für den Bereich der Selbstverwaltungsaufgaben gewährleistet Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf keinen derartigen vollständigen Ausgleich. Er sichert den Kommunen
seinem Kernbereich lediglich die Finanzausstattung, die ihnen die Erfüllung aller Pflichtaufgaben und eines Mindestmaßes an freiwilligen Ausgaben ermöglicht (VerfGH 28/03, S. 53 und 72 f.). Randnummer 96
nerhalb seines Ermessens. Es besteht keine Verpflichtung, darüber hinaus einen kommunalen "
vestitionsbedarf" gesondert
die Berechnung einzustellen. Randnummer 97 Die Mittel, die den Kommunen für
vestive Zwecke zugewiesen werden, sind
der Ausgleichsmasse enthalten. Sie werden im Rahmen der Schlüsselzuweisungen auf die Gemeinden und Landkreise verteilt (vgl. Gesetzesbegründung 2008/2009, LT-Drs. 4/3160, S. 41 sowie den Aufgabenkatalog zur Ermittlung der Kostenbelastung, Anlage zum Schriftsatz der Landesregierung vom 24. August 2011). Daneben sind
vestive Ergänzungszuweisungen für besonders geregelte Fälle vorgesehen (vgl. § 25 ThürFAG für Schulbauten). Randnummer 98 Mit dieser weitgehenden Eingliederung
vestiver Zuweisungen
die Schlüsselmasse hat der Gesetzgeber den Anforderungen entsprochen, die der Verfassungsgerichtshof
dem Urteil VerfGH 28/03 aufgestellt hat.
vestive Sonderzuweisungen sind nur eingeschränkt zulässig. Als zweckgebundene Leistungen gefährden sie das Recht auf Selbstverwaltung, wenn sie nicht
einem angemessenen Verhältnis zu den allgemeinen Schlüsselzuweisungen stehen (VerfGH 28/03, S. 75 f. zu § 26 ThürFAG
der Fassung des Gesetzes vom 11. Februar 2003). Randnummer 99 Die Forderung der Antragstellerin nach einem kommunalen Finanzausgleich, der sich an einem "Gestaltungsspielraum der Gemeinden" zu orientieren habe, lässt sich jenseits der Mindestausstattung auch für freiwillige Aufgaben nicht auf rechtliche Erwägungen stützen. Zwar verpflichtet Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf das Land, den Kommunen die Erfüllung ihrer Aufgaben zu ermöglichen. Jedoch lassen sich aus ihm keine Ansprüche herleiten, ihnen neue Aufgabenfelder zu erschließen und zu finanzieren. Randnummer 100
der Gesetzesbegründung 2008/2009 ausführlich dargestellt, welche Mehrbedarfe sich aus Veränderungen von Bestand und Umfang der Aufgaben ergeben. So werden
sbesondere die Belastungen aus der Wahrnehmung der Aufgaben nach dem SGB II und XII sowie nach dem Thüringer Kindertageseinrichtungsgesetz gesondert betrachtet. Ebenso werden kostensteigernde Faktoren, wie der Anstieg von Verbraucherpreisen und Tariferhöhungen, mit
die Berechnung einbezogen (LT-Drs. 4/3160, S. 33 ff.). Randnummer 102 Die so ermittelten Zahlen wurden für das Jahr 2010 fortgeschrieben. Auch hier ist
der Begründung des Gesetzentwurfs eingehend erläutert, welche Mehrbedarfe sich aus hinzugekommenen Aufgaben oder der Änderung von Standards ergeben.
sbesondere ist angegeben, welche zusätzlichen Kosten aus der Novellierung des Kindertageseinrichtungsgesetzes zu erwarten sind und wie die Entwicklung der Kosten für Sozialhilfe zu prognostizieren ist (LT-Drs. 5/479, S. 11 ff.). Randnummer 103
nerhalb einzelner Gemeindegrößenklassen liegt
nerhalb des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums. Randnummer 104 Die Größe der Gemeinden ist ein sachgerechtes Kriterium, um die Daten auszuwerten und aussagekräftige Werte zu erhalten. Mit der Differenzierung nach Größenklassen kann
sbesondere die unterschiedliche
tensität berücksichtigt werden,
der Pflichtaufgaben wahrgenommen werden (vgl. LT-Drs. 4/3160, S. 26 f.). Der Gesetzgeber durfte hierbei auch eine eigene Klasse von Gemeinden bis zu 500 Einwohnern bilden. Eine verfassungswidrige Benachteiligung dieser Gemeinden ist damit nicht verbunden. Vielmehr wurde ihre Kostenbelastung nach derselben Methode berechnet wie die der anderen Kommunen. Das
terkommunale Gleichbehandlungsgebot wäre erst verletzt, wenn diese Kleinstgemeinden bei der Verteilung der Ausgleichsmasse ohne sachlichen Grund gegenüber größeren Kommunen schlechter gestellt würden (hierzu: Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 30. Juni 2011 - LVerfG 10/10, juris). Randnummer 105 bb) Dem Gesetzgeber ist es nicht verwehrt, die Durchschnittskosten auf ihre Angemessenheit zu prüfen,
dem er sich an den wirtschaftlicher arbeitenden Kommunen orientiert. Die von ihm hierbei angewandte Methode eines Korridors hält einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle stand. Randnummer 106
einem Gesetz allgemein festzulegen oder
dem jeweiligen Verfahren gesondert zu bestimmen (VerfGH 28/03, S. 51). Ebenso liegt es
seinem Ermessen, welchen Ansatz er für die Verwirklichung des Wirtschaftlichkeitsgebots wählt. So kann die Grenze einer wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung weitgehend pauschalierend bestimmt werden,
dem etwa Synergieeffekte geschätzt werden, die aus der Wahrnehmung einer Vielzahl von Aufgaben folgen (vgl. zur Auftragskostenpauschale: VerfGH 28/03, S. 55 f.; Verfassungsgerichtshof Sachsen, Urteil vom 23. November 2000 - Vf. 53-II-97, LKV 2001, 223, 226). Darüber hinaus ist es möglich, die Angemessenheit der Aufwendungen anhand konkreter Einsparmöglichkeiten zu prüfen. Dabei sind die Potentiale für Kostensenkungen desto genauer zu ermitteln und zu begründen, je höher sie eingeschätzt werden. Grenze einer jeden Kürzung bleibt, dass die Kommunen die Einsparungen durch eigene zumutbare Anstrengungen erreichen können (vgl. zur
teressenquote: VerfGH 28/03, S. 56). Randnummer 107
nerhalb der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, dass nur die Aufwendungen einer wirtschaftlichen und sparsamen Haushaltsführung entsprechen, die
nerhalb eines Korridors von 50 bis 100% der durchschnittlichen Kosten liegen. Die Antragstellerin behauptet nicht, dass den überdurchschnittlich teuer arbeitenden Kommunen die Senkung ihrer Kosten nicht möglich und zumutbar wäre. Auch aus den im Verfahren beigezogenen Materialien ergeben sich hierfür keine Anhaltspunkte. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die Gemeinden und Landkreise ihre Pflichtaufgaben nicht mehr erfüllen könnten. Gegen eine solche Annahme spricht bereits der Umfang,
dem sich die Korridorbildung auf die Ausgleichsmasse auswirkt: Randnummer 108 Einem Kürzungsbetrag von 369 499 367 Euro stehen Gesamtausgaben für Pflichtaufgaben von 4 003 404 636 Euro gegenüber. Der ungedeckte Finanzbedarf
diesem Bereich beträgt 3 250 727 741 Euro. Gekürzt wurden nur die Aufwendungen, die nicht gesondert ermittelt wurden. Sie sind mit 2 444 889 930 Euro angegeben (vgl. Angaben für das Jahr 2009, Anlage 1 der Gesetzesbegründung 2008/2009, LT-Drs. 4/3160). Prozentual ist demnach eine Kürzung von ca. 11% des ungedeckten Finanzbedarfs im pflichtigen eigenen Wirkungskreis übernommen worden (0,37 Milliarden Euro zu 3,25 Milliarden Euro). Auch dieser Prozentsatz bietet keine Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Prüfung der Angemessenheit der Kosten orientiert an den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Randnummer 109
einem Schritt vornehmen. Randnummer 110 Mit der Bildung eines Korridors werden zwei Ziele verfolgt. Einerseits sichert er die statistische Validität der gemeldeten Daten,
dem offensichtlich fehlerhafte Angaben ("Ausreißer") aus der Berechnung ausgeschlossen werden. Andererseits ist er Teil der Angemessenheitsprüfung,
dem die Kosten der wirtschaftlicher arbeitenden Kommunen den Maßstab für die Bedarfsermittlung ergeben. Randnummer 111 Es liegt
nerhalb des gesetzgeberischen Ermessens, diese beiden Verfahrensschritte zusammenzufassen. Die statistische Bereinigung war notwendig, da die gemeldeten Daten nicht
vollem Umfang plausibel waren. So stimmten die gemeldeten Gesamtausgaben nicht mit den tatsächlichen Ausgaben
der Rechnungsstatistik überein. Zudem wichen die Meldungen für die einzelnen Aufgaben auch
nerhalb einer Größenklasse erheblich voneinander ab (vgl. LT-Drs. 4/3160, S. 28 und Anlage 2 des Schriftsatzes der Landesregierung vom 28. Juli 2011). Randnummer 112
Zweifel zu ziehen. Das von ihr angeführte Verbot der Nivellierung hindert den Gesetzgeber nicht, die Aufwendungen der Kommunen auf ihre Angemessenheit zu prüfen. Es beansprucht Geltung bei der Verteilung der Ausgleichsmasse auf die einzelnen Kommunen. Danach darf der Finanzausgleich nicht dazu führen, dass die Unterschiede
der Finanzkraft der Gemeinden eingeebnet oder gar überkompensiert werden (vgl. Verfassungsgerichtshof Sachsen, Urteil vom
vollem Umfang bedarfsmindernd berücksichtigt wird (siehe hierzu unten C. II. 2). Randnummer 114 Schließlich hat der Gesetzgeber bei der Angemessenheitsprüfung die Organisationshoheit der Kommunen hinreichend
seine Abwägung einbezogen. Die entsprechenden Erwägungen sind
der Begründung des Gesetzentwurfs 2008/2009 enthalten (LT-Drs. 4/3160, S. 27 ff.). Randnummer 115 Nicht richtig ist allerdings die dortige Behauptung, der Thüringer Verfassungsgerichtshof habe diese Art der Korridorbildung bereits "ausdrücklich anerkannt".
der Entscheidung VerfGH 28/03 wird nicht die Frage beantwortet, wie die Kosten der pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben auf ihre Angemessenheit zu prüfen sind. Die Ausführungen im Urteil beziehen sich auf die Berechnung des Mehrbelastungsausgleichs nach Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf . Hierzu hat der Verfassungsgerichtshof unter anderem festgestellt, dass die Auftragskostenpauschale
einer Verordnung bestimmt werden darf. Diese Verordnung,
deren Entwurf die Bildung eines Korridors erklärt wird, war nicht Gegenstand der Prüfung durch den Verfassungsgerichtshof (s. VerfGH 28/03, S. 17 und 60 ff.). Randnummer 116 Unabhängig hiervon lassen die weiteren Erwägungen im Gesetzentwurf erkennen, dass die Bedeutung der Organisationshoheit erfasst und
die Abwägung eingestellt wurde. Der Gesetzgeber berücksichtigt, dass ihm bei der Prüfung, ob die Kosten der Kommunen im eigenen Wirkungskreis angemessen sind, Grenzen gesetzt sind. Ausgehend von der Gestaltungsfreiheit der Kommunen wird betont, dass ihnen die Möglichkeit verbleiben muss, über Art und Umfang der Aufgabenerfüllung selbständig zu entscheiden. Randnummer 117 Der Gesetzgeber kommt zu dem Ergebnis, dass diese Grenze eingehalten ist. Nach dem Ergebnis seiner Abwägung ist es den Kommunen weiterhin möglich, ihr Ermessen auszuüben und Prioritäten bei der Wahrnehmung ihrer Pflichtaufgaben zu setzen. Gegen diese Einschätzung wird
der Antragsschrift nichts vorgebracht. Die Antragstellerin behauptet nicht, die gesetzgeberische Bewertung beruhe auf einem fehlerhaft ermittelten Sachverhalt. Ebenso wenig nennt sie Anhaltspunkte, aus denen sich ergeben könnte, den Kommunen seien selbständige Entscheidungen im eigenen Wirkungskreis nicht mehr möglich. Randnummer 118
FAG zugrunde zu legen. Der kommunale Finanzausgleich dient der Ergänzung der Einnahmekraft der Gemeinden und Landkreise, § 2 Abs. 1 ThürFAG . Das Land kommt so seiner Verpflichtung nach, die rechtlichen und tatsächlichen Daseinsgrundlagen der Kommunen zu schaffen und zu erhalten. Die Gemeinden und Landkreise sind ihrerseits verpflichtet, ihren Bedarf soweit wie möglich aus eigenen Kräften zu decken. Hierzu haben sie die gesetzlichen und organisatorischen Möglichkeiten auszuschöpfen (VerfGH 28/03, S. 32). Eröffnet der Gesetzgeber den Kommunen diese Einnahmequellen, kann er sie gleichzeitig verpflichten, diese auch zu nutzen. Derartige Verpflichtungen lassen sich vor der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung rechtfertigen (vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 31. Mai 2005 - 4 KO 1499/04, juris Rn. 38). Randnummer 121
das Hebesatzrecht der Gemeinden ein. Die Norm bestimmt lediglich den Betrag, der
einem Haushaltsjahr im Rahmen des Finanzausgleichs zur Verfügung steht. Sie ist Teil der Landeshaushaltsgesetzgebung und begründet keine Rechte und Pflichten, § 3 Abs. 2 Haushaltsgrundsätzegesetz (BGBl. I 1969, 1273). Randnummer 124 bb) Ebenso kann offen bleiben,
wieweit die von der Antragstellerin
diesem Zusammenhang zitierten Art. 28 Abs. 2 Satz 3 und 106 Abs. 6 Satz 1 und 2 GG
einem Verfahren vor dem Thüringer Verfassungsgerichtshof Prüfungsmaßstab sein können. Ein Verstoß gegen diese Gewährleistungen durch § 3 Abs. 1 ThürFAG ist ausgeschlossen. Wie dargelegt, begründet diese Norm keine Rechte und Pflichten. Die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft der Gemeinden wird von der Anrechnung möglicher Steuereinnahmen nicht berührt. Unabhängig von dem fiktiven Hebesatz, der bei der Berechnung der Ausgleichsmasse angewendet wird, verbleiben die tatsächlich erhobenen Steuern bei den Gemeinden. Ihnen wird nicht vorgeschrieben, einen bestimmten Hebesatz festzulegen. Randnummer 125 cc) Auch im Übrigen ist kein Abwägungsfehler des Gesetzgebers zu erkennen. Es fehlen Anhaltspunkte dafür, dass die von ihm angenommenen Mehreinnahmen nicht zu realisieren sind oder durch negative Effekte einer Steuererhöhung aufgezehrt werden könnten. Der Hebesatz entspricht dem der ostdeutschen Flächenländer. Die Antragstellerin nennt keine Gründe, warum es den Thüringer Gemeinden nicht möglich und zumutbar sein soll, diesen Hebesatz festzulegen. Randnummer 126 3.
FAG 2010 und der Begründung des Gesetzentwurfs ist hinreichend belegt, dass bei der Festlegung der Ausgleichsmasse die Leistungskraft des Landes berücksichtigt wurde. Die Thüringer Verfassung verpflichtet den Gesetzgeber nicht, die Beteiligung der Kommunen an dem Landesanteil der Gemeinschaftssteuern
einer Quote auszuweisen. Randnummer 127 a)
FAG 2010 ist als sogenannter weiterer Ansatz ein Betrag von 121 900 000 Euro angegeben. Nach § 3 Abs. 1 Satz 3 ThürFAG entspricht dieser Wert 2,25 vom Hundert der Verbundgrundlagen auf der Basis der November-Steuerschätzung des Jahres 2009. Im Gesetzesentwurf 2010 wird erläutert, dass es sich hierbei um den Teil der Ausgleichsmasse handelt, der über die finanzielle Mindestausstattung hinausgeht und an die Leistungskraft des Landes gekoppelt ist. Zudem wird erklärt, wie sich dieser Anteil gegenüber dem Vorjahr entwickelte. Danach wurde der leistungskraftabhängige Teil wegen des Absinkens der Verbundgrundlagen um 13 100 000 Euro reduziert (LT-Drs. 5/479, S. 11 und 27). Randnummer 128 b) Der Gesetzgeber ist nach der Thüringer Verfassung nicht verpflichtet, über diese Angaben hinausgehend die gesamte Ausgleichsmasse
einer Quote zu den hierfür zur Verfügung stehenden Landeseinnahmen auszuweisen. Randnummer 129 Die Thüringer Verfassung enthält keine Vorschrift, wie die Beteiligung der Kommunen an den Steuereinnahmen des Landes auszuweisen ist. Art. 93 Abs. 3 ThürVerf schreibt nur vor, dass ein Gemeindefinanzausgleich stattzufinden hat. Zu der Frage, ob diese Beteiligung
einer absoluten Zahl oder einer Quote wiederzugeben ist, enthält die Norm keine Aussage. Auch aus den verfahrensbezogenen Anforderungen zur Bildung der Ausgleichsmasse, die
Verf verankert sind, lässt sich keine Verpflichtung zur Angabe einer Verbundquote herleiten. Im bedarfsorientierten Modell besteht für sie keine Notwendigkeit. Randnummer 130 Aus einer Quote lassen sich keine Rückschlüsse ziehen, ob das Land seiner Pflicht zur angemessenen Finanzausstattung der Kommunen nachgekommen ist. Sie lässt nicht erkennen,
wieweit die Ausgleichsmasse dem Bedarf der Gemeinden und Landkreise entspricht. Die Parameter der Kostenbelastung und der Finanzkraft der Kommunen werden durch sie nicht abgebildet. Zur Verdeutlichung der dynamischen Komponente des Finanzausgleichs reicht es aus, den Teil der Ausgleichsmasse
einem Prozentsatz anzugeben, der von der Leistungskraft des Landes abhängig ist. Dies ist mit § 3 Abs. 1 Satz 3 ThürFAG geschehen. Randnummer 131 Entgegen der Ansicht der Antragstellerin kann aus der Höhe der Verbundquote nicht abgeleitet werden, ob das Land die Kommunen im Vergleich zu vorhergehenden Ausgleichszeiträumen besser oder schlechter stellte. Unabhängig davon, dass keine verfassungsrechtliche Verpflichtung besteht, einen solchen Vergleich zu ermöglichen, wäre die Darstellung der Ausgleichsmasse
einer Quote hierzu ungeeignet. Ihre Höhe sagt nichts darüber aus, ob die Kommunen im Verhältnis zu ihrer veränderlichen Kostenbelastung und Finanzkraft mehr oder weniger Mittel erhielten. Randnummer 132 Schließlich lässt sich die Quote
einem einzigen Schritt selbst errechnen, falls hierfür ein Bedürfnis bestehen sollte. Hierzu ist lediglich die Ausgleichsmasse nach § 3 Abs. 1 Satz 2 ThürFAG 2010 durch die Einnahmen des Landes zu teilen, die für den Finanzausgleich zur Verfügung stehen. Randnummer 133 c) Es kann offen bleiben, ob Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG den Gesetzgeber verpflichtet, den Betrag, der aus dem Landesanteil an den Gemeinschaftssteuern den Kommunen zufließt,
einer Quote festzulegen (vgl. hierzu Wohltmann, Der Landkreis 2010, 464, 466). Diese Norm des Grundgesetzes ist
einem Verfahren vor dem Thüringer Verfassungsgerichtshof kein Prüfungsmaßstab. Randnummer 134 Wie dargelegt, ist § 3 Abs. 1 ThürFAG Teil eines Systems, das von Normen des Grundgesetzes und der Thüringer Verfassung geprägt wird (s. oben C. I.). Von dieser teilweisen Regelung der kommunalen Finanzausstattung durch Vorschriften des Grundgesetzes ist die Frage zu unterscheiden, welches Gericht die Einhaltung der jeweiligen Bestimmungen zu kontrollieren hat. Maßstab der Prüfung durch den Thüringer Verfassungsgerichtshof ist die Landesverfassung, Art. 80 Abs. 1 Nr. 4 ThürVerf . Er prüft die Übereinstimmung eines Gesetzes mit Normen des Grundgesetzes nur, soweit diese Bestandteil der Landesverfassung sind. Für Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG ist ein solches Hineinwirken
die Thüringer Landesverfassung zu verneinen. Randnummer 135 aa) Auszugehen ist von dem Grundsatz, dass die Verfassungsräume von Bund und Freistaat Thüringen selbständig nebeneinander stehen. Für das "Hineinlesen" einer grundgesetzlichen Norm
die Thüringer Verfassung bedarf es einer besonderen Rechtfertigung. Aufgrund der Verfassungsautonomie des Freistaates muss feststehen, dass für die Aufnahme einer weiteren,
der Verfassungsurkunde nicht enthaltenen Regelung eine Notwendigkeit besteht. Zudem darf die stillschweigende Rezeption nicht dem Willen des Landesverfassungsgebers widersprechen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00, juris Rn. 56 ff., BVerfGE 103, 332 ff.). Randnummer 136 Ungeschriebener Bestandteil einer Landesverfassung können demnach allgemeine verfassungsrechtliche Grundsätze sein, die schriftlich formuliert nur im Grundgesetz zu finden sind, aber als Element eines jeden demokratischen Rechtsstaats zu gelten haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zählen hierzu
sbesondere die Bindung des Gesetzgebers an die verfassungsmäßige Ordnung (Art. 20 Abs. 3 GG) oder der Primat des Völkerrechts vor
nerstaatlichem Recht (Art. 25 GG). Ebenso wurde ein Hineinwirken bejaht für wesentliche verfassungsrechtliche Garantien wie die Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 GG) oder den Status politischer Parteien (Art. 21 GG). Dagegen wirken Kompetenznormen des Grundgesetzes nicht
eine Landesverfassung ein. Sie müssen nicht
Landesverfassungsrecht umgewandelt werden. Durch sie werden die Länder unmittelbar berechtigt,
dem vom Bund bestimmten Umfang tätig zu werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2001 - 2 BvK 1/00, juris Rn. 67 ff. und 84, BVerfGE 103, 332 ff.). Randnummer 137 bb) Danach ist nicht zu prüfen, ob Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG den Gesetzgeber zur Ausweisung einer Verbundquote verpflichtet. Die Norm schreibt zum einen die Beteiligung der Kommunen an den Gemeinschaftssteuern vor. Dieser Gehalt der Vorschrift ist durch die fehlende Angabe einer Quote nicht betroffen. Zum anderen bestimmt sie die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers, die Höhe der Beteiligung festzulegen.
soweit ist sie eine grundgesetzliche Kompetenznorm, die das Land unmittelbar zu einer gesetzlichen Regelung berechtigt. Darüber hinaus enthält Art. 106 Abs. 7 Satz 1 GG weder einen allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz noch eine für den demokratischen Rechtsstaat wesentliche Garantie. Ob die Beteiligung an den Gemeinschaftssteuern
einem Prozentsatz oder einer absoluten Zahl angegeben wird, ist lediglich eine formale Frage. D. Randnummer 138 Das Verfahren ist kostenfrei, § 28 Abs. 1 ThürVerfGHG . Auslagen sind nicht zu erstatten, § 29 Abs. 2 ThürVerfGHG . Randnummer 139 Die Entscheidung ist einstimmig ergangen. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://landesrecht.thueringen.de/perma?d=NJRE001146824
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