Normenkontrolle; Feststellung der Nichtigkeit der Verbandssatzung eines Zweckverbandes für Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung; Verlagerung von Zuständigkeiten; Regelungen über Vertretung und Sti

in § 6 Abs. 6 der Verbandssatzung für die Stadt E. (juris: KomGArbG TH 2001) geregelte Stimmenparität. Diese Bestimmung war aber, wie bereits ausgeführt, schon in der Verbandssatzung vom

1. Dezember 2002 als § 5 Abs. 4 enthalten, für die die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bereits abgelaufen ist. Randnummer 45 Soweit hilfsweise die Feststellung der Unwirksamkeit des Art. 1 Nr. 8 der
2. Änderungssatzung begehrt wird, durch die in § 6 Abs. 8 der Verbandssatzung vom
3. Dezember 2002 (in der Fassung der
4. Änderungssatzung vom
5. Juni 2006) geregelte Pflicht zur einheitlichen Stimmenabgabe - nunmehr in § 6 Abs. 7 - ausdrücklich für „Beschlüsse und Wahlen“ angeordnet wird, ist die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gewahrt und der Antrag zulässig. Randnummer 46 Der insoweit zulässige Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet. Art. 1 Nr. 8 der
6. Änderungssatzung vom
7. August 2011 ist formell und materiell wirksam. Randnummer 47 Die
8. Änderungssatzung vom
9. August 2011, in der der streitgegenständliche Art. 1 Nr. 8 als Änderungsbefehl enthalten ist, wurde wirksam beschlossen (1.) und wirksam bekannt gemacht (2.). Darüber hinaus ist Art. 1 Nr. 8 der
10. Änderungssatzung vom
11. August 2011 mit höherrangigem Recht vereinbar (3.). Randnummer 48
12. Die
13. Änderungssatzung der Verbandssatzung vom
14. August 2011 wurde wirksam beschlossen. Die Verbandsversammlung des Antragsgegners war nach Maßgabe des § 31 Abs. 2 ThürKGG für den Beschluss über die Änderung der Verbandssatzung zuständig. Die Verbandsversammlung des Antragsgegners konnte die
15. Änderungssatzung zur Verbandssatzung wirksam beschließen, da die im Zeitpunkt der Beschlussfassung maßgeblichen Regelungen in der Verbandssatzung des Antragsgegners vom
16. Dezember 2002 (in der Fassung der
17. Änderungssatzung vom
18. Juni 2006) wirksam waren. Randnummer 49 a. Die Verbandssatzung vom
19. Dezember 2002, die nachfolgend nur durch mehrere Änderungssatzungen geändert und nicht durch eine neue Verbandssatzung ersetzt wurde, ist wirksam. Sie wurde wirksam von den Gründungsmitgliedern beschlossen. Die Beschlüsse der Gemeindevertretungen werden in der Verbandssatzung genannt. In den beim Thüringer Landesverwaltungsamt geführten und zum Verfahren beigezogenen Akten befindet sich das Original der Verbandssatzung, die von den Bürgermeistern der Gründungsmitglieder unterzeichnet und gesiegelt ist. Einer Ausfertigung dieser Gründungssatzung (vgl. § 23 ThürKGG i. V. m. § 21 Abs. 1 Satz 1 ThürKO ) bedurfte es nicht, weil es bei einem zu gründenden Zweckverband noch kein Ausfertigungsorgan gibt (vgl. Senatsurteil vom
20. Dezember 2000 - 4 N 472/00 - zit. nach Juris Rn. 79 ff.). Randnummer 50 b. Die Verbandssatzung wurde am
21. Dezember 2002 auch den Vorgaben des § 19 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG (i. V. m. § 100 Abs. 1 Satz 2 ThürKO und § 5 Satz 2 ThürBekVO ) entsprechend in dem Bekanntmachungsorgan der zuständigen Aufsichtsbehörde wirksam bekannt gemacht. Randnummer 51 Das Landratsamt des W.-Kreises war im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Verbandssatzung des Antragsgegners am
22. Dezember 2002 zuständige Aufsichtsbehörde. Dem steht nicht entgegen, dass auch die seit dem
23. Januar 1998 kreisfreie Stadt E. Gründungsmitglied des Antragsgegners war. Zwar ist in diesen Fällen grundsätzlich nicht das Landratsamt als untere staatliche Verwaltungsbehörde gemäß § 44 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ThürKGG a. F. (

§ 46Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Thür

KGG ), sondern das Landesverwaltungsamt nach Maßgabe des § 44 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ThürKGG a. F. (

§ 46Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Thür

KGG ) zuständige Aufsichtsbehörde; im vorliegenden Fall hat jedoch das Landesverwaltungsamt bereits vor der Veröffentlichung der Verbandssatzung des Antragsgegners mit Schreiben vom 16. September 2002 nach Maßgabe des § 44 Abs. 3 Satz 2 ThürKGG a. F. (

§ 46Abs. 3 Satz 2 Thür

KGG ) das Landratsamt des W.-Kreises zur für den Antragsgegner instanziell zuständigen Aufsichtsbehörde bestimmt. Dem steht nicht entgegen, dass das Landesverwaltungsamt die Gründungsmitglieder von dieser Zuständigkeitsverlagerung auf das Landratsamt des W.-Kreises nicht schriftlich in Kenntnis setzte. Die in § 44 Abs. 3 Satz 2 ThürKGG a. F. (

§ 46Abs. 3 Satz 2 Thür

KGG ) vorgesehene schriftliche Mitteilung an die Beteiligten ist nicht Wirksamkeitsvoraussetzung für den Übergang der Zuständigkeit auf die nach Maßgabe des § 44 Abs. 3 Satz 1 ThürKGG bestimmte Aufsichtsbehörde. Vielmehr handelt es sich um eine an die vorherige Übertragung der Zuständigkeit anknüpfende Verfahrensvorschrift. Dies verdeutlicht schon die Verwendung des Wortes „das“ in § 44 Abs. 3 Satz 2 ThürKGG . Hätte man die schriftliche Mitteilung als Wirksamkeitsvoraussetzung regeln wollen, hätte dies beispielsweise durch Formulierungen wie „Die Zuständigkeit geht erst auf die nach Maßgabe des Satzes 1 bestimmte Aufsichtsbehörde über, wenn dies den Beteiligten schriftlich mitgeteilt wurde“, oder „Dies setzt die schriftliche Mitteilung an die Beteiligten voraus.“ zum Ausdruck gebracht werden können. Auch die Gesetzesbegründung spricht dagegen, dass es sich bei der Bestimmung des § 44 Abs. 3 Satz 2 ThürKGG a. F. (

§ 46Abs. 3 Satz 2 Thür

KGG ) um eine Vorschrift handelt, deren Einhaltung Voraussetzung für den Übergang der Zuständigkeit auf die nach § 44 Abs. 3 Satz 1 ThürKGG a. F. (

§ 46Abs. 3 Satz 1 Thür

KGG ) ist. So wird in der Gesetzesbegründung dazu ausgeführt, dass es sich bei der Übertragung der Aufsicht auf eine unmittelbar nachgeordnete Behörde um eine „Zuständigkeitsverlagerung“ handele, die den Beteiligten mitzuteilen sei. Dieser Begründung liegt ebenso wie dem Wortlaut und der sich daraus ergebenden Systematik der Sätze 1 und 2 des § 44 Abs. 3 ThürKGG a. F. (

§ 46Abs. 3 Thür

KGG ) zugrunde, dass die Zuständigkeit vor der schriftlichen Mitteilung bereits übergegangen ist. Randnummer 52 Auch verfassungsrechtliche Gründe gebieten es nicht, § 44 Abs. 3 Satz 2 ThürKGG a. F. (

§ 46Abs. 3 Satz 2 Thür

KGG ) so auszulegen, dass die schriftliche Mitteilung der Zuständigkeitsverlagerung konstitutiv für den Übergang der Zuständigkeit wäre. Die vorherige Bekanntgabe der Entscheidung über die Verlagerung der aufsichtsbehördlichen Zuständigkeit im Einzelfall ist rechtsstaatlich nicht geboten. In Fällen, in denen durch Gesetz die Möglichkeit der Zuständigkeitsverlagerung im Einzelfall durch Organisationsakt eingeräumt ist, entspricht es verfassungsrechtlichen Anforderungen, wenn der Betroffene - wie hier die Gründungsmitglieder durch den Genehmigungsbescheid des Landratsamtes des W.-Kreises vom

1. Dezember 2002 - durch den Bescheid die zuständige Behörde erfährt (vgl. BVerwG, Urteil vom
2. März 1989 - 8 C 98/85 - zit. nach juris Rn. 40). Im vorliegenden Fall kommt ergänzend hinzu, dass das Landratsamt des W.-Kreises auch schon für die beiden zum
3. Dezember 2002 aufgelösten Vorgängerverbände, die durch die Neugründung des Antragsgegners fusioniert werden sollten, bis zum
4. Dezember 1997 nach Maßgabe des § 44 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ThürKGG a. F. (

§ 46Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Thür

KGG ) zuständig und ab

1. Januar 1998 durch Schreiben des Landesverwaltungsamtes vom
2. Dezember 1997 zur zuständigen Aufsichtsbehörde bestimmt worden war. Vor diesem Hintergrund hätten die Mitgliedsgemeinden der beiden Vorgängerverbände, die sich an der Gründung des Antragsgegners beteiligten, es eher erwarten können, dass das Thüringer Landesverwaltungsamt die Beteiligten darüber informiert hätte, wenn es von einer Zuständigkeitsverlagerung hätte Abstand nehmen wollen. Insbesondere das Landratsamt des W.-Kreises hätte dann darüber informiert werden müssen, um die für die Vorgängerverbände - deren Betriebe der Antragsgegner zum
3. Januar 2003 übernommen hat - geführten Akten zu übergeben. Randnummer 53 Die Bekanntmachung in den vier Zeitungen „Thüringische Landeszeitung - TLZ“, „Thüringer Allgemeine - TA“, „Südthüringische Zeitung - STZ“ und „Freies Wort - FW“ entsprach der Bekanntmachungsregelung in § 6 Abs. 1 der Hauptsatzung des W.-Kreises vom
4. August
5. Gegen die Wirksamkeit der Bekanntmachungsregelung bestehen keine Bedenken. Die Hauptsatzung des W.-Kreises war ihrer eigenen Bekanntmachungsregelung entsprechend am
6. August 1994 - also vor Inkrafttreten der Thüringer Bekanntmachungsverordnung am
7. November 1994 - bekannt gemacht worden. Die Bekanntmachungsregelung des W.-Kreises wurde bis 2002 nicht geändert. Wegen des Inkrafttretens der Thüringer Bekanntmachungsverordnung am
8. November 1994 entstand auch kein Anpassungsbedarf, da die Bekanntmachungsregelung in § 6 Abs. 1 der Hauptsatzung des W.-Kreises mit § 5 Satz 2 ThürBekVO vereinbart ist. Diese Bestimmung lässt eine Bekanntmachung der Satzungen von Landkreisen in Zeitungen ausdrücklich zu. Randnummer 54 c. § 6 der Verbandssatzung (in der Fassung der
9. Änderungssatzung, mit der aber nur der Beitritt der Stadt Treffurt umgesetzt wurde) über die Zusammensetzung der Verbandsversammlung und die Stimmenverteilung ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Randnummer 55 aa. In der Verbandsversammlung werden die Mitgliedsgemeinden durch die zu entsendenden Verbandsräte ( § 28 Abs. 1 Satz 2 ThürKGG ) vertreten. Dabei ist der gesetzliche Vertreter einer Mitgliedsgemeinde - also der Bürgermeister nach § 31 Abs. 1 ThürKO - Verbandsrat kraft Amtes. Darüber hinaus ermöglicht § 28 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG die Mehrfachvertretung und das Mehrfachstimmrecht. Der Antragsgegner hat sich für eine Kombination von Mehrfachvertretung und Mehrfachstimmrecht entschieden. Im Hinblick darauf, dass den Kommunen bei der Gestaltung ihrer Beziehungen nach auf Grundlage des Thüringer Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit die „größtmögliche Freiheit“ belassen werden sollte (vgl. dazu Senatsurteil vom
10. März 2015 - 4 KO 758/14 - UA S. 9), ist § 28 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG trotz des Wortlauts, der im Hinblick auf die Verwendung des Wortes „oder“ auch eine andere Auslegung ermöglicht, so auszulegen, dass eine Kombination von Mehrfachvertretung und Stimmrecht zulässig ist (so auch Uckel/Hauth/Hoffmann, Ziff. 1.4 zu § 28 ThürKGG ; a. A. Zimmermann/Kudzielka, ThürKGG 2003, S. 122, aber nur unter Hinweis auf den Wortlaut). Verfassungsrechtliche Gründe, die eine enge Auslegung in der Weise gebieten, dass nur die Mehrfachvertretung oder das Mehrfachstimmrecht zulässig sein soll, sind nicht ersichtlich. Auch den Gesetzesmaterialien lässt sich nichts Gegenteiliges entnehmen. Randnummer 56 bb. Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 der Verbandssatzung kann jedes Verbandsmitglied für je angefangene 1.000 Einwohner einen, maximal aber 7 Verbandsräte, in die Verbandsversammlung senden. Diese Regelung existierte von Anfang an, wird von den Antragstellern nicht beanstandet und ist auch im Übrigen mit höherrangigem Recht vereinbar. Randnummer 57 In § 6 Abs. 3 Satz 5 der Verbandssatzung (entspricht § 5 Abs. 2 Satz 3 der Verbandssatzung vom
11. Dezember 2002) wird die Zahl der Verbandsräte für jedes Verbandsmitglied konkret festgelegt. Randnummer 58 Bezogen auf die Stadt E., die zum
12. Dezember 2002 44.306 Einwohner hatte, lässt sich feststellen, dass die Zahl ihrer entsendbaren Verbandsräte unter Anwendung des § 6 Abs. 2 Satz 1 der Verbandssatzung (entspricht § 5 Abs. 2 Satz 1 der Verbandssatzung vom
13. Dezember 2002) von Gründungsbeginn an auf sieben begrenzt wurde, obwohl ihr bei Gründung rechnerisch 45 Verbandsräte zugestanden hätten. Diese Begrenzung der Zahl der Verbandsräte auf sieben wird von den Antragstellerinnen nicht gerügt. Sie ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, da die Mitgliedsgemeinden die Verbandssatzung freiwillig vereinbart und insbesondere die Stadt E. sich mit der Begrenzung der Zahl der Verbandsräte einverstanden erklärt hat. Gleiches gilt für die Stadt Wutha-Farnroda, der mit 7.589 Einwohnern (Stand
14. Dezember 2002) rechnerisch acht aufgrund der Begrenzungsregelung in der Verbandssatzung nur sieben Verbandsräte zustehen. Der Stadt Ruhla wurden mit 6.912 Einwohnern anstatt der rechnerisch sieben beanspruchbaren nur fünf Verbandsräte zugesprochen. Die Antragstellerin zu 1) hatte mit 3.445 Einwohnern vom
15. Januar 2003 bis
16. Juli 2005 anstatt vier nur zwei Verbandsräte. Seit
17. August 2005 beträgt die Zahl der Verbandsräte der Antragstellerin zu 1) vier. Randnummer 59 Diese Regelungen über die Bestimmung der Zahl der einem Verbandsmitglied zustehenden Verbandsräte waren schon in der Verbandssatzung vom
18. Dezember 2002 enthalten und wurden vom Antragsgegner nur insoweit geändert, als weitere Mitglieder hinzugekommen sind und die Zahl der auf die Antragstellerin zu 1) entfallenden Verbandsräte durch die
19. Änderungssatzung ab
20. August 2005 von 1 auf 3 erhöht wurde. Wirksamkeitsbedenken werden von den Antragstellerinnen nicht geltend gemacht und drängen sich auch im Übrigen nicht auf. Gesetzliche Vorgaben zur Bestimmung der Zahl der einem Verbandsmitglied zustehenden Verbandsräte gibt es nicht. Eine vergleichbare Bestimmung existiert jedoch in § 47 Abs. 2 Satz 3 ThürKO für die Gemeinschaftsversammlung der Verwaltungsgemeinschaft, die ebenfalls für mehrere Gemeinden - aber ohne rechtlichen Übergang - Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Nach der vorgenannten Bestimmung entsenden die Mitgliedsgemeinden neben dem Bürgermeister für jedes volle Tausend ihrer Einwohner ein weiteres Gemeinderatsmitglied in die Gemeinschaftsversammlung. Damit bringt auch der Thüringer Landesgesetzgeber zum Ausdruck, dass er die Zahl der Einwohner einer Mitgliedsgemeinde als sachgerechtes Kriterium ansieht, um das Gewicht ihrer Vertretung in ein angemessenes Verhältnis zu ihrem Anteil an der gemeinsamen Erfüllung einer Verwaltungsaufgabe zu setzen. Randnummer 60 cc. Von der Zahl der Verbandsräte zu trennen ist die Zahl der einem Verbandsmitglied zustehenden Stimmen. Bei Gründung des Antragsgegners standen einem Verbandsmitglied pro angefangene 1.000 Einwohner 21 Stimmen zu (§ 5 Abs. 4 der Verbandssatzung vom
21. Dezember 2002). Mit der am
22. Februar 2004 in Kraft getretenen
23. Änderungssatzung zur Verbandssatzung vom
24. April 2003 wurde diese Stimmenzahl pro angefangene 1.000 Einwohner auf 42 erhöht. Diese Regelung wird von den Antragstellerinnen im Grundsatz nicht angegriffen und ist auch im Übrigen nicht zu beanstanden. Randnummer 61 Die Bemessung der Zahl der einem Verbandsmitglied zustehenden Stimmen nach der Zahl der Einwohner ist sachgerecht. Ebenso wie die Zahl der einem Verbandsmitglied zustehenden Verbandsräte zielt diese Bestimmung erkennbar darauf ab, einem Verbandsmitglied eine dem Anteil an der Erfüllung der gemeinsamen Aufgabe entsprechende Möglichkeit der Einflussnahme auf Entscheidungen der Verbandsversammlung zu verschaffen. Randnummer 62 Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen ist die Regelung in § 6 Abs. 6 der Verbandssatzung (ursprünglich § 5 Abs. 4) zur Ermittlung der Stimmen, die der Stadt E. zustehen, nicht unwirksam. Nach dieser Bestimmung hat die Stadt E. genauso viele Stimmen wie die anderen Verbandsmitglieder zusammen. Diese Regelung über die Stimmenparität verstößt weder gegen das Demokratieprinzip, noch gegen die verfassungsrechtlich garantierte kommunale Selbstverwaltung. Eine andere Einschätzung rechtfertigen auch nicht die tragenden Erwägungen des von den Antragstellerinnen in Bezug genommenen Urteils des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt vom
25. Oktober 2008 (Az.: 7/07). In diesem Urteil vertritt das Landesverfassungsgericht die Auffassung, dass es bezogen auf einen durch Gesetz gegründeten Zweckverband nicht mit der verfassungsrechtlich garantierten kommunalen Selbstverwaltung vereinbar sei, wenn die Stimmengewichtung so ausgestaltet wird, dass kreisfreie Städte in einem Zweckverband schon durch Hinzugewinnung der Stimmen lediglich einer weiteren Mitgliedsgemeinde eine Mehrheitsentscheidung herbeiführen können (vgl. S. 20 UA). Im vorliegenden Fall mangelt es jedoch schon an einem (gesetzlichen) Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht, weil nicht der Landesgesetzgeber durch Gesetz die Stimmenparität einseitig vorgegeben hat, sondern die Verbandsmitglieder diese Regelung für die der Stadt E. zustehenden Stimmen freiwillig und gemeinsam in der Verbandssatzung vereinbart haben. Ergänzend kommt hinzu, dass diese Regelung nicht darauf abzielt, den Einfluss der Stadt E. in der Verbandsversammlung auf Kosten der anderen zu erhöhen, sondern zu ihren Gunsten zu begrenzen. Dies bestätigen zum einen die Ausführungen des Verbandsvorsitzenden des Antragsgegners in der Verbandsversammlung vom
26. Juli 2011, wie sie im diesbezüglichen Protokoll dokumentiert sind, und zum anderen ein Abgleich mit den der Stadt E. rechnerisch zustehenden Stimmen. Der Stadt E. hätten mit 44.306 Einwohnern (zum
27. Dezember 2002) bei Anwendung des § 5 Abs. 4 der Verbandssatzung vom
28. Dezember 2002 945 Stimmen (= 21 Stimmen * 45) zugestanden. Da die Stadt E. sehr viel mehr Einwohner hatte und hat als die übrigen Mitglieder, könnte sie jede Entscheidung gegen den Willen der anderen Verbandsmitglieder treffen, wenn sie - ohne die Regelung über die ihre Stimmenanzahl begrenzende Stimmenparität - so viele Stimmen hätte, wie sie ihr rechnerisch zustehen. Es sind keine Gründe ersichtlich, die es gebieten, den Einfluss der Stadt E., die bei weitem die meisten zu versorgenden Einwohner hat, noch mehr zu beschränken. Auch die Stadt E. ist ebenso wie die anderen Verbandsmitglieder Trägerin der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie. Aus diesem Grund ist es auch hinzunehmen, dass eine 2/3-Mehrheit - so sie denn für eine Beschlussfassung erforderlich ist - nicht ohne die Stimmen der Stadt E. zustande kommen kann. Randnummer 63 Die Verbandssatzung des Antragsgegners verstößt nicht gegen § 17 Abs. 2 Nr. 4 ThürKGG . Nach der vorgenannten Bestimmung muss die Verbandsversammlung eine Regelung über die Sitz- und Stimmenverteilung in der Verbandssatzung enthalten. Diesen Anforderungen genügt die Verbandssatzung des Antragsgegners vom
29. Dezember
30. Es ist in der Verbandssatzung geregelt, wie viele Verbandsräte einem Verbandsmitglied jeweils zustehen. Aufgrund der Einwohnerzahlen ist ohne weiteres ermittelbar, wie viele Stimmen jedes Verbandsmitglied hat. Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen ist es nicht erforderlich, ausdrücklich zu regeln, wie viele der einem Verbandsmitglied zustehenden Stimmen auf die einzelnen von einem Verbandsmitglied entsandten Verbandsräte zu verteilen sind. Die Verbandssatzung des Antragsgegners ist im Lichte der gesetzlichen Vorgaben der §§ 28 , 30 ThürKGG so auszulegen, dass die auf ein Verbandsmitglied entfallenden Stimmen gleichmäßig auf die ihm zustehenden Verbandsräte zu verteilen sind. Das ergibt sich im Einzelnen aus Folgendem: Randnummer 64 Der Verbandssatzung des Antragsgegners ist - ungeachtet der abweichenden Regelungen für die nach der Einwohnerzahl größeren Verbandsmitglieder - die Städte E., Ruhla und Wutha-Farnroda sowie zunächst auch die Antragstellerin zu 1) - die Wertung zu entnehmen, dass sowohl die Anzahl der beanspruchbaren Verbandsräte als auch die Stimmenzahl jeweils mit begonnenen 1.000 Einwohnern proportional zunimmt. Für jede angefangene 1.000 Einwohner erhält das Verbandsmitglied 21 (bzw.

42) weitere Stimmen und die Möglichkeit, ein weiteres Verbandsmitglied zu bestimmen. Entsendet ein Verbandsmitglied die ihm nach diesem Einwohnerschlüssel rechnerisch zustehenden Verbandsräte, lassen sich jedem Verbandsmitglied gleichmäßig 21 (bzw.

42 Stimmen) zuordnen. Die Zahl der Verbandsräte entspricht dann dem Faktor, mit dem die Stimmenzahl pro angefangene 1.000 Einwohner multipliziert wird. Anders ist dies nur, wenn wie bei der Stadt E. (durch die satzungsmäßige Begrenzung auf sieben Verbandsräte), der Städte Ruhla und Wutha-Farnroda sowie zunächst der Antragstellerin zu 1) weniger Verbandsräte als rechnerisch nach der Einwohnerzahl zustehend entsendet werden dürfen. Dann sind auf jeden der Verbandsräte mehr als 21 (bzw. 42 Stimmen) zu verteilen. Randnummer 65 Eine Verteilung der einem Verbandsrat zustehenden Stimmen auf die von einem Verbandsmitglied entsandten Verbandsräte ist erforderlich, weil die Verbandsräte sich gemäß § 28 Abs. 3 Satz 2 ThürKGG nicht gegenseitig vertreten können. Ist ein Verbandsrat und auch der nach § 28 Abs. 3 Satz 1 ThürKGG bestellte Stellvertreter eines Verbandsrates verhindert, an einer Verbandsversammlung teilzunehmen, muss zur Feststellung der Beschlussfähigkeit nach Maßgabe des § 30 Abs. 1 ThürKGG und auch der Abstimmungsergebnisse feststehen, wie viele Stimmen eines Verbandsmitgliedes nicht repräsentiert sind, weil ein Verbandsrat abwesend ist. Daraus folgt aber nicht zwingend, eine ausdrückliche Verteilungsregelung in die Verbandssatzung aufzunehmen. Auch ohne eine ausdrückliche Verteilungsregelung, die den einzelnen ein Verbandsmitglied repräsentierenden Verbandsräten einen bestimmten Anteil der einem Verbandsmitglied zustehenden Stimmen zuordnet, ist die Verbandssatzung des Antragsgegners so auszulegen, dass die einem Verbandsmitglied zustehenden Stimmen gleichmäßig auf ihre entsandten Verbandsräte verteilt werden. Dieses Verständnis liegt auch der Verbandssatzung vom

1. Dezember 2002 zugrunde. So regelte § 5 Abs. 2 Satz 4
2. HS der Verbandssatzung vom
3. Dezember 2002, dass „die Zahl der sich aus Absatz 5 ergebenden Stimmrechte (…) in gerader Zahl durch die Anzahl der Verbandsräte teilbar sein“ muss. Eine vergleichbare Bestimmung enthielt § 5 Abs. 5 Satz 4 in der Fassung der
4. Änderungssatzung vom
5. Dezember 2004 (in Kraft ab
6. Januar 2005), wonach „der Quotient aus Stimmenanzahl eines Verbandsmitgliedes und Anzahl der Verbandsräte dieses Verbandsmitgliedes (…) eine ganze Zahl ergeben“ muss. Durch diese Bestimmungen setzte der Antragsgegner die einem Verbandsmitglied zustehenden Stimmrechte in Bezug zur Zahl der Verbandsräte. Diese satzungsrechtliche Vorgabe ist nur bei einer gleichmäßigen Verteilung der Stimmen auf die Verbandsräte notwendig und sinnvoll. Unerheblich ist insoweit, dass diese Vorgabe mit Erlass der
7. Änderungssatzung vom
8. Juli 2005 mit Wirkung vom
9. August 2005 entfiel. Die Bestimmung zur Quotientenbildung schloss sich an die Regelungen über die Feststellung der zur Ermittlung der Stimmrechte maßgeblichen Einwohnerzahl an. Durch die
10. Änderungssatzung wurden diese Regelungen durch eine Verweisung auf § 18 Abs. 2 Satz 2 der Verbandssatzung ersetzt. Diese Bestimmung enthält Vorgaben über die Feststellung der für die Erhebung der Verbandsumlage maßgeblichen Einwohnerzahl. Es ist deshalb davon auszugehen, dass der mit der Einfügung der Verweisungsvorschrift verbundene Wegfall der Vorgabe zur Quotientenbildung sich als Redaktionsversehen darstellt oder nicht mehr notwendig war, weil sich das Teilbarkeitsproblem infolge der Erhöhung der Stimmenzahl je 1.000 Einwohner auf 42 nicht mehr stellte. Randnummer 66 Auch die Bestimmungen des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit, die das Verhältnis der Verbandsräte eines Verbandsmitgliedes untereinander regeln, sprechen für eine gleichmäßige Stimmenverteilung. Nach § 28 Abs. 1 Satz 4 ThürKGG geben die Verbandsräte ihre Stimmen nach interner Abstimmung nach dem Mehrheitsprinzip durch den gesetzlichen Vertreter des Verbandsmitglieds einheitlich ab. Diese Bestimmung zielt ebenso wie § 30 Abs. 2 Satz 5 ThürKGG , wonach die Verbandsräte durch die Verbandsmitglieder angewiesen werden können, in erster Linie darauf ab, sicherzustellen, dass Verbandsräte als Vertreter ihrer Gebietskörperschaft die Interessen ihrer Gebietskörperschaft vertreten. Zweckverbände sind trotz ihrer eigenen Rechtspersönlichkeit ein Instrument der Zusammenarbeit von kommunalen Gebietskörperschaften. Deshalb soll verhindert werden, dass die Zweckverbände durch eine zu eigenständige Politik über ihren eigentlichen Zweck hinaus zu einer Art eigener Gebietskörperschaft mit eingeschränktem Aufgabengebiet werden (so ausdrücklich auch die amtliche Begründung zum BayKomZG, LT-Drs. 5/2573, S. 27 zur bayerischen Parallelvorschrift Art. 32). Eine uneinheitliche Stimmenabgabe wäre dem Gewicht des Verbandsmitgliedes in der Verbandsversammlung abträglich. Um dies zu vermeiden, stellt das Gebot der einheitlichen Stimmenabgabe insbesondere in den Fällen, in denen eine Vorbehandlung im Entscheidungsgremium des Verbandsmitgliedes und demzufolge eine Entscheidung über eine Anweisung nach § 30 Abs. 2 Satz 5 ThürKGG nicht möglich ist, das notwendige Korrektiv dar (vgl. BayVGH, Beschluss vom
11. Juni 1988 - 4 N 88.00322 - S. 8 des amtlichen Umdrucks). Randnummer 67 Im Rahmen dieses Regelungskonzepts ist es nicht weiterführend, die einem Verbandsmitglied zustehenden Stimmen auf die Verbandsräte ungleichmäßig zu verteilen. Ein unterschiedliches Stimmengewicht einzelner Verbandsräte eines Verbandsmitgliedes untereinander hätte bei der einheitlichen Stimmenabgabe durch den gesetzlichen Vertreter (Stimmführer) in der Verbandsversammlung keine Bedeutung im Verhältnis zu den anderen Verbandsmitgliedern. Bei der internen Abstimmung nach dem Mehrheitsprinzip gibt es keinen sachlichen Grund, der Stimmenabgabe einzelner Verbandsräte eines Verbandsmitgliedes ein größeres Gewicht zu verleihen, als anderen. Da alle Verbandsräte verpflichtet sind, gleichermaßen die Interessen des von ihnen repräsentierten Verbandsmitgliedes zu vertreten, spricht dies sogar eher für die Notwendigkeit einer gleichmäßigen Verteilung. Randnummer 68 Soweit in § 28 Abs. 1 Satz 5 ThürKGG geregelt ist, dass bei Stimmengleichheit in der internen Abstimmung die Stimme des gesetzlichen Vertreters entscheidend ist, rechtfertigt dies keine andere Einschätzung. Vielmehr setzt diese Bestimmung ebenfalls - unausgesprochen - voraus, dass das Gewicht der von einzelnen Verbandsräten abgegebenen Stimmen in der internen Abstimmung gleich ist. Erst bei der Feststellung des Ergebnisses der internen Abstimmung, das durch den gesetzlichen Vertreter in der Verbandsversammlung gegenüber den anderen Verbandsmitgliedern vertreten werden soll, wird seiner durch die Stimmenabgabe in der internen Abstimmung dokumentierten Auffassung - nur für den Fall der Stimmengleichheit - besonderes Gewicht verliehen. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass der Bürgermeister seine Mitgliedschaft in der Verbandsversammlung eines Zweckverbandes daraus ableitet, dass er der unmittelbar gewählte gesetzliche Vertreter einer kommunalen Selbstverwaltungskörperschaft ist. Demgegenüber werden die weiteren Verbandsräte nicht unmittelbar gewählt, sondern von dem unmittelbar gewählten Entscheidungsgremium des Verbandsmitgliedes nach Maßgabe des § 30 Abs. 2 Satz 2 ThürKGG entsandt (vgl. zu dieser Differenzierung: Wachsmuth, LKV 2011, 193 - 197). Randnummer 69 Bei der Auslegung der Bestimmungen der Verbandssatzung des Antragsgegners über die Sitz- und Stimmenverteilung im Sinne des § 17 Abs. 2 Nr. 4 ThürKGG ist darüber hinaus zu berücksichtigen, dass sie nur Bedeutung für das Rechtsverhältnis der Verbandsmitglieder untereinander und zum Antragsgegner - das Innenrechtsverhältnis - und nicht für die Rechtsverhältnisse des Antragsgegners gegenüber außenstehenden Dritten - das Außenrechtsverhältnis - haben (vgl. zu dieser Differenzierung Senatsbeschluss vom
12. Oktober 2007 - 4 KO 649/05 - zit. nach Juris Rn. 80 ff.). Die von den Verbandsmitgliedern in die Verbandsversammlung des Antragsgegners entsandten Verbandsräte haben seit der Gründung des Antragsgegners zum
13. Januar 2003 über einen längeren Zeitraum dokumentiert, dass die Regelungen ihrer eigenen Verbandssatzung über die Sitz- und Stimmenverteilung auf die Verbandsmitglieder ohne ausdrückliche Regelung über eine Stimmenverteilung auf die einzelnen von einem Verbandsmitglied entsandten Verbandsräte in der Weise anwendbar sind, dass die Stimmen gleichmäßig verteilt werden. Es ist anhand der Protokolle über die Verbandsversammlungen nachvollziehbar, dass jeweils zu Beginn der Sitzung zur Feststellung der Beschlussfähigkeit die Zahl der einem Verbandsmitglied zustehenden Stimmen festgehalten wurde. Des Weiteren wurden die einem Verbandsmitglied jeweils zustehenden Stimmen gleichmäßig auf die Zahl der ein Verbandsmitglied repräsentierenden Verbandsräte verteilt. Dann wurde festgestellt, wie viele Verbandsräte eines Verbandsmitgliedes erschienen waren und anknüpfend daran ermittelt, wie viele Stimmen eines Verbandsmitgliedes durch die erschienenen Verbandsräte repräsentiert wurden. Randnummer 70 Auch ist nachvollziehbar, dass Verbandsmitglieder und die Verbandsräte einvernehmlich eine Anwendungspraxis entwickelten, um die Vorgabe des § 5 Abs. 2 Satz 4
14. HS der Verbandssatzung vom
15. Dezember 2002 zu erfüllen, wenn die Zahl der einem Verbandsmitglied zustehenden ergebenden Stimmrechte nicht durch die Anzahl der Verbandsräte teilbar war. So standen (und stehen) der Stadt Ruhla nach der Verbandssatzung vom
16. Dezember 2002 sechs Verbandsräte zu. Nach den hier vorliegenden Einwohnerzahlen (zum
17. Dezember 2002 6.912 Einwohner) hatte die Stadt Ruhla im Zeitpunkt der Gründung 147 (= 21 * 7) Stimmen. Dies lässt sich rechnerisch nicht gleichmäßig auf sechs Verbandsräte verteilen. Den Protokollen der Verbandsversammlung ist zu entnehmen, dass dieses Problem durch Erhöhung der Stimmenzahl um 21 Stimmen gelöst wurde. Der Stadt Ruhla wurden weitere 21 und damit insgesamt 168 Stimmen zugesprochen, die dann gleichmäßig auf die Zahl der entsandten Verbandsräte verteilt wurden. Da diese einvernehmliche Anwendung der Verbandssatzung seit der Gründung über einen längeren Zeitraum von keinem der Verbandsmitglieder gerügt wurde und die Verletzung von Rechten außenstehender Dritter bei Anwendung der das Innenrechtsverhältnis betreffenden Regelungen der Verbandssatzung ausgeschlossen ist (vgl. Senatsbeschluss vom
18. Oktober 2007 - 4 KO 649/05 - a. a. O. Rn. 81), gibt es keine Veranlassung, diese Vorgehensweise im Hinblick auf die den kommunalen Gebietskörperschaften bei der Gestaltung ihrer Beziehungen zu belassende „größtmögliche Freiheit“ (vgl. dazu Senatsurteil vom
19. April 2015 - 4 KO 758/14 - zit. nach Juris Rn. 28 ) zu beanstanden. Randnummer 71
20. Die
21. Änderungssatzung zur Änderung der Verbandssatzung des Antragsgegners wurde den Anforderungen des § 19 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG entsprechend im Thüringer Staatsanzeiger wirksam bekannt gemacht. Das Landesverwaltungsamt ist seit dem
22. September 2010 wieder zuständige Aufsichtsbehörde im Sinne des § 44 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 ThürKGG a. F. (

§ 46Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Thür

KGG ). Bei dem Thüringer Staatsanzeiger handelt es sich um ein amtliches Publikationsorgan des Freistaates Thüringen, das von dem für Inneres zuständigen Ministerium herausgegeben wird (vgl. § 28 ThürGGO vom

1. August 2000, GVBl. S. 237, die seit dem
2. Juni 2015 durch die ThürGGO vom
3. Mai 2015, GVBl. S. 81 abgelöst worden ist). Randnummer 72
4. Art. 1 Nr.
5. der
6. Änderungssatzung vom
7. August 2011 zur Verbandssatzung des Antragsgegners ist auch mit höherrangigem Recht vereinbar. § 6 Abs. 7 der Verbandssatzung in der Fassung der
8. Änderungssatzung zur Verbandssatzung verstößt nicht gegen den Grundsatz der geheimen Wahl ( § 30 Abs. 3 ThürKGG i. V. m. § 39 Abs. 2 ThürKO ). Diese Bestimmung erhielt durch Art. 1 Nr. 8 der
9. Änderungssatzung zur Verbandssatzung folgenden Wortlaut: Randnummer 73 „