Festsetzung von Erstattungen durch Verwaltungsakt im zwischenbehördlichen Über- und Unterordnungsverhältnis; Begrenzung des Ersatzanspruchs auf die Ausgabenhöhe Leitsatz 1. Raum für eine einseitige Fe
§ 5Abs. 1 Satz 1 Thür
HHBeglG 2008/2009 unmittelbar die Verwaltungsaktbefugnis nicht entnehmen. Sie ergibt sich aber - wie auch in zahlreichen anderen Fällen des Verwaltungsrechts - durch Auslegung. Es reicht regelmäßig aus, wenn sich die Verwaltungsaktbefugnis dem Gesetz im Wege der Auslegung entnehmen lässt (Thüringer OVG, Beschluss vom
- Dezember 2002 - 4 ZEO 4/02 - juris Rdn. 5; BVerwG, Urteil vom
- Dezember 2011 - 6 C 39/10 - BVerwGE 141, 243 ff., juris Rdn. 14; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
- März 2014 - 7 A 1844/12 - juris Rdn. 84). So liegt der Fall auch hier. Randnummer 33 Für eine solche Auslegung der Bestimmung des Art. 14 § 1 Abs. 1, § 3 und § 5 ThürHHBeglG 2008/2009 spricht bereits der darin vorgesehene Verfahrens- und Entscheidungsablauf. Der Gesetzgeber hat das Erstattungsverfahren zum Ersatz der Personalkosten (Art. 14 § 3 ThürHHBeglG 2008/2009) und der Sach- und Raumkosten (Art. 14 § 5 ThürHHBeglG 2008/2009) jeweils zweistufig ausgestaltet. Zunächst werden in vierteljährlichen Abständen pauschale Abschlagszahlungen während des laufenden Haushaltsjahres auf Basis der prognostizierten Aufwendungen geleistet. In einem zweiten Schritt werden dann nach Ablauf des Kalenderjahres sowohl die entstandenen angemessenen Personalkosten (§ 3 Abs. 2 Satz 3 ThürHHBeglG 2008/2009), als auch die Sach- und Raumkosten - nach Vorlage geeigneter Nachweise - (§ 5 Abs. 1 Satz 4 ThürHHBeglG 2008/2009) in voller Höhe abgerechnet. Daraus ergibt sich ohne Weiteres, dass der Gesetzgeber der die zweite Stufe abschließenden Entscheidung die Merkmale eines Verwaltungsaktes ( § 35 ThürVwVfG ) beigemessen hat. Diese Entscheidung erfordert eine auf den Einzelfall bezogene Prüfung, die auch den formellen Anforderungen an das auf den Erlass eines Verwaltungsakts zielende Verwaltungsverfahren, wie etwa das Anhörungsrecht nach § 28 ThürVwVfG , unterworfen ist. In der abschließenden Entscheidung nach Prüfung der Angemessenheit auf Basis der tatsächlich entstandenen jeweiligen Kosten liegt die Regelung eines Einzelfalls. Randnummer 34 Es sprechen im Übrigen überwiegende Sachgründe dafür, für das Erstattungsverfahren den rechtlichen Rahmen des formellen Verwaltungsaktsverfahrens mit seinen Anhörungs-, Beteiligungs-, aber auch Bestandskraft- und Rechtsmittelregelungen anzuwenden. Es ist kein in der Gesetzesmaterie verankerter Grund für die Annahme erkennbar, dass der Gesetzgeber diese abschließende Entscheidung nicht den für den Verwaltungsakt allgemein geltenden Regelungen über Bestandskraft und die Gewährung von Rechtsmitteln unterwerfen wollte. Davon sind im Übrigen auch die Beteiligten übereinstimmend bis zum Abschluss des Vorverfahrens gemäß §§ 68 Abs. 1 Satz 1, 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ausgegangen. Randnummer 35 b. Die Klage ist auch, soweit im Berufungsverfahren noch anhängig, begründet. Randnummer 36 aa. Der Beklagte ist nach Art. 14 § 1 Abs. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 bzw. § 5 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009 verpflichtet, dem Kläger die geltend gemachten, im Rahmen der Übertragung bisher staatlich wahrgenommener Aufgaben entstandenen Personal- und Raumkosten in der geltend gemachten Höhe zu ersetzen. Randnummer 37 Nach dieser Anspruchsgrundlage erstattet das Land für die Jahre 2008 und 2009 die in Gestalt von Personal- sowie Sach- und Raumkostenkosten entstandenen, angemessenen Kosten in vollem Umfang, soweit die Kommunen zusätzliche, in den Art. 8, 9, 15 bis 17 und 22 ThürHHBeglG 2008/2009 aufgeführte Aufgaben des eigenen oder übertragenen Wirkungskreises zu erfüllen haben. Diese Anspruchsvoraussetzungen sind hinsichtlich der vom Kläger noch begehrten Erstattungsleistungen erfüllt. Randnummer 38
(1)Der Geltendmachung des Anspruches im gerichtlichen Verfahren steht nicht entgegen, dass die maßgebliche Anspruchsregelung des Art. 14 ThürHHBeglG 2008/2009 gemäß Art. 25 Abs. 2 ThürHHBeglG 2008/2009 zum
- Dezember 2012 außer Kraft getreten ist. Randnummer 39 Ein Kläger kann im verwaltungsgerichtlichen Rechtsstreit mit einem Aufhebungsbegehren wie mit einem Verpflichtungsbegehren nur dann Erfolg haben, wenn er im Zeitpunkt der letzten gerichtlichen Entscheidung einen Anspruch auf die erstrebte Aufhebung des Verwaltungsakts bzw. auf die erstrebte Leistung hat. Ob ein solcher Anspruch zu diesem Zeitpunkt jedoch besteht, d. h. ob ein belastender Verwaltungsakt den Kläger im Sinne des § 113 Abs. 1 VwGO rechtswidrig in seinen Rechten verletzt oder die Ablehnung eines begehrten Verwaltungsakts im Sinne des § 113 Abs. 5 VwGO rechtswidrig ist, beurteilt sich nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage oder eines Anspruchs selbst, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (BVerwG, Urteil vom
- März 2004 - 8 C 5/03 - BVerwGE 120, 246 ff. und Beschluss vom
- Juli 2006 - 5 B 90/05 - juris). Randnummer 40 Aus dem materiellen Recht ergibt sich hier, dass auch wenn zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung das einschlägige Gesetz außer Kraft getreten ist, für den geltend gemachten Erstattungsanspruch weiterhin die vormalige Rechtslage gelten soll. Ziel der Regelung des ThürHHBeglG 2008/2009 ist es, einen Ersatzanspruch für die aus einem einmaligen Vorgang, nämlich der Übertragung bestimmter staatlicher Aufgaben an die Kommunen in einem bestimmten, nach genauen Jahreszahlen - 2008 bis 2009 - bestimmten Zeitraum entstehenden Kosten zu schaffen. Ist ein solcher Anspruch in diesem Zeitraum entstanden, kommt einem späteren Außerkrafttreten der gesetzlichen Regelung keine den Anspruch vernichtende Wirkung zu. Das etwas anderes gelten soll, ist dem Gesetz und seinen Materialien (Landtags-Drucksache 4/3159 ff.) nicht zu entnehmen. Randnummer 41
(2)Sowohl die geltend gemachten Personalkosten als auch die Kosten für die zusätzlichen Büroräume sind im Sinne des Art. 14 § 3 Abs.
§ 5Abs. 1 Satz 1 Thür
HHBeglG 2008/2009 entstanden. Sie sind durch die gesetzliche Aufgabenübertragung im Bereich des Schwerbehindertenfeststellungsverfahrens, des Blindengeldes und der Blindenhilfe (Art. 8, 9 ThürHHBeglG 2008/2009) verursacht. Dass dies sowohl hinsichtlich der auf dem Einsatz von 11,55 VbE beruhenden streitgegenständlichen Personalkosten, als auch hinsichtlich der Kosten für die zusätzlich im Gebäude in Anspruch genommenen Raumkapazitäten der Fall ist, haben die Beteiligten nicht in Zweifel gezogen; es ergeben sich hieran auch keine für den Senat erkennbare objektive Zweifel. Randnummer 42
(3)Die geltend gemachten Ansprüche auf Erstattung der Personalkosten als auch der Sach- und Raumkosten sind auch angemessen im Sinne der gesetzlichen Regelungen. Randnummer 43 (a) Der Begriff der Angemessenheit hat in den Kostenersatzvorschriften des Art. 14 ThürHHBeglG 2008/2009 keine ausdrückliche Definition erfahren. Der hierbei sowohl für die Personalkosten- als auch die Sach- und Raumkosten einheitlich anzulegende Maßstab ergibt sich aber aus dem Ziel der Erstattungsregelung. Grundsätzlich ist der Begriff „angemessen“ unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der jeweiligen Vorschrift auszulegen, zu deren Tatbestandsmerkmalen er gehört (Urteil des Senates vom
- Juli 2015 - 3 KO 565/13 - juris Rdn. 101, ThürVBl. 2016, 140 ff.; BVerwG, Urteil vom
- Juni 2002 - 5 C 43/01 - BVerwGE 116, 34). Ausgehend davon sind die maßgeblichen Erstattungsregelungen so zu verstehen, dass sie den auf Ersatz in voller Höhe der entstandenen Kosten gerichteten Anspruch auf die Ausgaben begrenzen, die sachgerecht sind und nicht außer Verhältnis zu den übernommenen Aufgaben stehen. Randnummer 44 Dafür spricht zunächst, dass der in Art. 14 § 1 Abs. 1, § 3 und § 5 ThürHHBeglG 2008/2009 geregelte Ersatzanspruch dem Ausgleich von Belastungen dient, die mit der erstmaligen Übertragung bisher staatlich wahrgenommener Aufgaben an die Landkreise - der sogenannten Kommunalisierung staatlicher Aufgaben - einhergehen. Dies folgt unschwer aus der Systematik des Gesetzes. Art. 14 § 1 Abs. 1 ThürHHBeglG 2008/2009 bestimmt, dass die aus §§ 3 bis 7 folgenden Ansprüche auf die Jahre 2008 und 2009 beschränkt sind. Die im nachfolgenden Zeitraum - also ab 2010 - entstehenden Belastungen aus der Wahrnehmung dieser durch die Kommunalisierung übergegangenen Aufgaben werden dann nicht mehr in diesem Gesetz, sondern in der im geltenden Finanzausgleichssystem nach dem Finanzausgleichsgesetz vorgesehenen Weise ausgeglichen (Art. 14 § 1 Abs. 2 ThürHHBeglG 2008/2009). Randnummer 45 Dass diese Regelung auf den vollen Ausgleich der entstandenen Kosten und nicht lediglich zu erwartender Durchschnittskosten gerichtet ist, mithin der hier verwendete Begriff der Angemessenheit eine solche Beschränkung nicht enthält, spricht bereits der Wortlaut der Erstattungsregelungen. Gegenstand des Ersatzanspruches sind ausdrücklich die entstandenen Kosten „in vollem Umfang“. Wenn nur angemessene Durchschnittskosten ersetzt werden sollen, käme der Formulierung „in vollem Umfang“ keine Bedeutung zu. Vielmehr stellt die hier verwendete Formulierung ein Korrektiv dar, das dem Anspruch insofern eine Grenze setzt, soweit der Aufwand als nicht mehr sachgerecht der Erfüllung der Aufgabe zugerechnet werden kann. Dafür spricht zudem die jeweils in Art. 14 § 3 Abs. 2 Satz 3 und in § 5 Abs. 1 Satz 4 ThürHHBeglG 2008/2009 verwendete Formulierung, nach der nach Ablauf des Kalenderjahres die angemessenen Personal-, Sach- und Raumkosten „in voller Höhe“ abgerechnet werden. Randnummer 46 Die Auffassung des Beklagten, dass hinsichtlich der Personalkosten der angemessene Umfang bereits durch die die Bereiche Schwerbehindertenfeststellungsverfahren, Blindengeld und Blindenhilfe in Art. 14 § 2 Abs. 3 ThürHHBeglG 2008/2009 enthaltene Festlegung von insgesamt 130 Vollbeschäftigteneinheiten (VbE), davon 8 für den Kläger, vorbestimmt sei, findet im Gesetz keine Stütze. Art. 14 § 1 Abs. 1 ThürHHBeglG 2008/2009 legt fest, dass die entstehenden, angemessenen Kosten nach Maßgabe der §§ 3 bis 7 zu erstatten sind und enthält gerade keinen Bezug auf die Personalbedarfsregelungen des Art. 14 § 2 Abs. 3 ThürHHBeglG 2008/
- Randnummer 47 Wäre die Angemessenheit an dieser gesetzlichen Vorgabe zu orientieren, wäre weiterhin die vom Gesetzgeber selbst vorgeschriebene zweite Stufe des Erstattungsverfahrens, nämlich die konkrete Berechnung mit Nachweisen sinnlos. Vielmehr dienen die in Art. 14 § 2 Abs. 3 ThürHHBeglG 2008/2009 enthaltenen Personalaufschlüsselungen in diesem Zusammenhang gemäß Art. 14 § 3 Abs. 2 ThürHHBeglG 2008/2009 der Festlegung zur Höhe der Pauschalzahlungen, während die konkrete Abrechnung in der zweiten Stufe des Erstattungsverfahrens auf Basis der tatsächlich entstandenen Kosten erfolgt. Randnummer 48 Der in Art. 14 § 1 Abs. 1, § 3 Abs.
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HHBeglG 2008/2009 verwendete Begriff der Angemessenheit entspricht entgegen der Auffassung des Beklagten nicht dem in Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf verwendeten Begriff der Angemessenheit. Der dort geregelte Anspruch auf angemessenen Ausgleich betrifft den Ersatz der dauernden Mehrbelastung durch die Wahrnehmung der Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis nach Art. 91 Abs. 3 ThürVerf . Die Vorschrift gewährleistet eine besondere, ausschließlich den übertragenen Wirkungskreis der Gemeinde betreffende Finanzgarantie (Meyn, in: Linck/Baldus u. a., ThürVerf, Art. 93 Rdn. 1). Dazu führt der Thüringer Verfassungsgerichtshof (Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03 - ThürVBl. 2005, 228 ff.) aus: Randnummer 49 Während die allgemeine Verpflichtung des Landes zur angemessenen Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände nach Satz 1 des Art. 93 Abs. 1 ThürVerf auf alle kommunalen Aufgaben, also sowohl die des eigenen als auch die des übertragenen Wirkungskreises bezogen ist, besteht die Pflicht zum Mehrbelastungsausgleich nach Satz 2 dieser Verfassungsnorm nur für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises. Randnummer 50 Art. 14 ThürHHBeglG 2008/2009 geht jedoch darüber hinaus; er schafft eine besondere Erstattungsregelung für die mit besonderem Aufwand verbundene erstmalige Übertragung der Aufgaben durch die Kommunalisierung. Dies folgt bereits daraus, dass, wie bereits ausgeführt, der Gesetzgeber nach Art. 14 § 1 Abs. 1 ThürHHBeglG 2008/2009 Ansprüche auf Erstattung angemessener Kosten nach §§ 3 bis 7 des Gesetzes schafft, die mit der Erfüllung von Aufgaben des übertragenen und des eigenen Wirkungskreises entstehen, und zwar nur für das Jahr 2008 und 2009. Konsequenterweise unterscheidet dann Art. 14 § 1 Abs. 2 ThürHHBeglG 2008/2009 für die Zeit ab 2010 wieder zwischen übertragenem Wirkungskreis (Ersatz in herkömmlicher Weise durch Auftragskostenpauschale) und eigenem Wirkungskreis (allg. Finanzbedarfsermittlung). Im vorliegenden Fall sind auch Kosten aus der Kommunalisierung einer Aufgabe im eigenen Wirkungskreis entstanden, nämlich im Bereich der Blindenhilfe nach Art. 8 Nr. 9 ThürHHBeglG 2008/2009. Die Erwägungen des Thüringer Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 21. Juni 2005 - 28/03 - zum Begriff der Angemessenheit als Regulativ zur Steuerung des kollektiven Ausgabeverhaltens betreffen aber ausschließlich den übertragenen Wirkungskreis. Randnummer 51 Letztlich lässt sich auch aus dem Gesetzgebungsverfahrens nichts dafür herleiten, hier den Angemessenheitsbegriff des Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf anzuwenden. Zwar sah eine im ursprünglichen Regierungsentwurf (Landtagsdrucksache 4/3159) enthaltene Regelung, soweit nicht Personal vom Land auf die Kommunen überging, für die Personalkostenerstattung eine auf den prognostischen Bedarf zurückgehende Pauschalberechnung nach Maßgabe des Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf vor. Diese Regelung wurde dann jedoch auf Antrag des Haushalts- und Finanzausschusses (Landtagsdrucksache 4/3584) fallengelassen und stattdessen vom Landtag das Gesetz in einer gegenüber dem Regierungsentwurf deutlich veränderten Form beschlossen, die hinsichtlich der hier streitentscheidenden Erstattungsregelung des Art. 14 § 1 Abs. 1 ThürHHBeglG 2008/2009 keine Anknüpfung an den Angemessenheitsbegriff des Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf mehr enthält und daher davon auszugehen ist, diese Verknüpfung bewusst zu lösen. Randnummer 52 (
- b)Nach diesen Maßgaben sind die weiterhin geltend gemachten Erstattungsansprüche angemessen. Randnummer 53 (
- aa)Der Kläger kann aus Art. 14 § 3 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009 Ersatz der begehrten, streitigen weiteren Personalkosten in Höhe von 24.611,75 Euro verlangen, wobei sich die Summe zunächst aus der Differenz des Aufwandes für die vom Beklagten akzeptierten 9 VbE zu den vom Kläger errechneten, auf die Erledigung der übernommenen Aufgaben errechneten 11,55 VbE ergibt. Unstreitig ist - wie bereits angeführt - insoweit, dass die Kosten für die 11,55 VbE im Sinne des Art. 14 § 3 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009 „entstanden“, nämlich durch Stellenübersichten nachgewiesen wurden. Randnummer 54 Die Angemessenheit dieser Kosten ergibt sich daraus, dass der Personalaufwand unmittelbar dem Vollzug der übernommenen Aufgaben diente und nicht außer Verhältnis zum erzielten Ergebnis stand. Dies gilt für den - über den anerkannten Aufwand von 9 VbE - geltend gemachten Personalbedarf für die Bearbeitung der Blindengeld- und Blindenhilfefälle als auch für das auf der Leitungsebene zusätzlich benötigte Personal. Gleiches gilt für den geltend gemachten Personalaufwand für das „Umdeckeln“ der übernommenen Akten. Dies ist ein typischer, mit der Neustrukturierung zusammenhängender, ersatzfähiger Aufwand. Randnummer 55 Mit der dagegen im Einzelnen vorgebrachten Argumentation dringt der Beklagte nicht durch; er wiederholt im Wesentlichen nur die Gesichtspunkte, die bereits für die Festlegung des vom Land gemäß der Regelung des Art. 14 § 2 Abs. 3 Nr. 1 ThürHHBeglG 2008/2009 für erforderlich gehaltenen Personalbedarfs maßgeblich waren. Dies ist aber aus den oben genannten Gründen für den hier streitigen, besonderen Erstattungsanspruch nicht maßgeblich. Der Beklagte verkennt, dass das Gesetz dem Kläger im Rahmen des hier zu beurteilenden Kostenersatzanspruches für die Übergangszeit bis zum Eingreifen der regulären Mehrbelastungsvergütungsregeln ein Maß an Organisationsfreiheit zugesteht, dessen Grenzen hier nicht überschritten wurden. Randnummer 56 (
- bb)Gleiches gilt für den Anspruch des Klägers auf Ersatz der streitigen Raumkosten in Höhe von 7.025,28 Euro aus Art. 14 § 5 Abs. 1 Satz 1 ThürHHBeglG 2008/2009. Auch diese Kosten sind zum Zweck der Erfüllung der übernommenen Aufgaben entstanden und unstreitig nachgewiesen. Sie überschreiten den hier gezogenen Angemessenheitsrahmen nicht. Zwar handelt es sich nicht um reine Mietausgaben, sondern um Kosten eines Finanzierungsleasings von Räumen im bestehenden Kreisverwaltungsgebäude im Rahmen eines Gebäudeleasings mit Erwerbsoption, die mit einem Preis von 12,40 Euro/qm die ortsübliche Nettokaltmiete für Büroraum deutlich überschreitet. Die Entscheidung, zur Bewältigung der übernommenen Aufgaben zunächst auf ein im genutzten Gebäude bestehendes Raumangebot zurückzugreifen, ist jedoch sachgerecht, weil dadurch eine optimale Erreichbarkeit für die Antragsteller und sonstigen Beteiligten des Verfahrens in der Versorgungsverwaltung sichergestellt werden und auch dem anfänglich jedenfalls bestehenden Abstimmungs- und Besprechungsbedarf der mit dem neuen Sachgebiet betrauten Mitarbeiter entsprochen werden kann. Randnummer 57 bb. Der Zinsanspruch ergibt sich aus § 291 BGB in sinngemäßer Anwendung. Es gilt der Grundsatz, dass für öffentlich-rechtliche Geldforderungen Prozesszinsen zu entrichten sind, wenn das jeweils einschlägige Fachrecht keine gegenteilige Regelung trifft (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 2001 - 5 C 34/00 - juris Rdn. 6). Dies ist hier nicht der Fall. Randnummer 58 2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Danach hat der Beklagte als unterlegener Berufungskläger die Kosten des Rechtsmittelverfahrens zu tragen. Randnummer 59 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Randnummer 60 Gründe für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO). Randnummer 61 Beschluss Randnummer 62 Der Streitwert wird für das zweitinstanzliche Verfahren gemäß §§ 62 Abs. 2, 47, 52 Abs. 3 Gerichtskostengesetz - GKG - auf 31.637,04 Euro festgesetzt. Permalink Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://landesrecht.thueringen.de/perma?d=NJRE001330872