VerfGH Weimar: Absenkung des Wahlalters auf 16 Jahre im Bereich des Kommunalwahlrechts, Teilnahme von Minderjährigen sowie EU-Ausländern an Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden sowie Institut des Einw

Art. 44Abs. 1 Satz 2 Thür

Verf kommt auch die Prüfung der Widerspruchsfreiheit des Landesrechts zum einfachen Bundesrecht am Maßstab des Gebots der bundesstaatlichen Widerspruchsfreiheit in Betracht. (Rn.145) (Rn.146) (Rn.147) (Rn.148) 2. Die Absenkung des Wahlalters von 18 auf 16 Jahre für Kommunalwahlen verstößt nicht gegen die Thüringer Verfassung. (Rn.150) (Rn.154)

1. a)Der Grundsatz der Volkssouveränität ( Art. 45 Satz 1 ThürVerf ) gibt kein Mindestwahlalter für Aktivbürger vor. (Rn.156) (Rn.163)
2. b)Die Regelung des Mindestwahlalters in Art. 38 Abs. 2 GG gilt nur für Bundestagswahlen und kann nicht analog für Wahlen in den Ländern herangezogen werden. (Rn.162) (Rn.164)
3. c)Die Kommunikationsfunktion der Wahl setzt ein Mindestmaß an Reife und Einsichtsfähigkeit der Wahlberechtigten voraus und erfordert deshalb auch bei Kommunalwahlen die Regelung eines Mindestwahlalters. Der Gesetzgeber hat aber bei typisierender Betrachtung den ihm insoweit

Art. 95Satz 1 Thür

Verf zukommenden Beurteilungsspielraum nicht überschritten. (Rn.172) (Rn.177)

1. d)Es verstößt nicht gegen den Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl ( Art. 95 Satz 1 ThürVerf ), dass volljährige Wahlberechtigte, für die ein Betreuer zur Besorgung aller Angelegenheiten bestellt ist, regelmäßig vom Wahlrecht ausgeschlossen sind, während dies für Minderjährige nicht der Fall ist. (Rn.180)
2. e)Die Absenkung des Wahlalters verletzt nicht das rechtsstaatliche Gebot der Widerspruchsfreiheit des Landesrechts zum Bundesrecht. Dies gilt im Verhältnis zu Bestimmungen sowohl des Jugendgerichtsgesetzes als auch des Minderjährigenschutzes in §§ 106 ff. BGB. (Rn.204) 3. Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG steht der Teilnahme von ausländischen Unionsbürgern an kommunalen Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden nicht entgegen. (Rn.221) 4. Die Wahlrechtsgrundsätze der Thüringer Verfassung stehen einem einfachgesetzlichen Verbot von Doppel-Ja-Stimmen bei Bürgerentscheiden ( § 20 Abs. 4 Satz 4 ThürEBBG ) nicht entgegen. (Rn.248) 5. Das Demokratieprinzip und der Grundsatz der Volkssouveränität ( Art. 44 Abs. 1 Satz 2, Art. 45 Satz 1 ThürVerf ) schließen die - nicht mit der Ausübung von Staatsgewalt verbundene - Teilnahme der 14- bis 17-Jährigen und von Ausländern bei Einwohneranträgen nicht aus. (Rn.263) Orientierungssatz 1. Zu Ls 1 (Widerspruchsfreiheit des Landes- zum Bundesrecht als Prüfungskriterium vor dem VerfGH): Auch dem Rechtsstaatsprinzip der Thüringer Verfassung (juris: Verf TH) ist ein Gebot der bundesstaatlichen Widerspruchsfreiheit inhärent (zu einem solchen Gebot vgl BVerfG, 07.05.1998, 2 BvR 1991/95, BVerfGE 98, 106 <118f = juris Rn 58>; BVerwG, 27.09.2017, 6 C 34/16 <juris Rn 21>). Es bedarf einer Würdigung im Einzelfall, ob die konzeptionellen Widersprüche, einschließlich ihrer Auswirkungen auf die Normunterworfenen, ein rechtsstaatlich nicht mehr hinnehmbares Ausmaß mit der Folge der Verfassungswidrigkeit erreichen. (Rn.149) 2. Zur Verfassungsmäßigkeit der Absenkung des Wahlalters für Kommunalwahlen von 18 auf 16 Jahre: 2a. Zu Ls 2a (Grundsatz der Volkssouveränität gibt keine Altersgrenze vor): aa. Art 20 Abs 2 GG enthält nicht nur das Prinzip der Volkssouveränität, sondern bestimmt auch selbst das Staatsvolk, von dem Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgeht. Die Zugehörigkeit zum Staatsvolk wird grds durch die Staatsangehörigkeit vermittelt. (Rn.157) (Rn.158) bb. Die weiteren Voraussetzungen, unter denen das Staatsvolk seine Hoheitsgewalt ausübt, definiert Art 20 Abs 2 GG iÜ nicht. Art 20 Abs 2 GG schreibt selbst keine Altersgrenze für Aktivbürger vor. Über das Homogenitätsgebot des Art 28 Abs 1 S 1 GG sind den Ländern lediglich der Grundsatz der Volkssouveränität und der Volksbegriff

Art 20Abs 2 GG verbindlich vorgegeben.

(Rn.161) (Rn.163) cc. Art 45 Verf TH entspricht inhaltlich den Vorgaben des Art 20 Abs 2 GG, die mit Blick auf Art 28 Abs 1 S 1 GG bei der Auslegung der Verf TH zu berücksichtigen sind. (Rn.156) 2b. Zu Ls 2b (Volljährigkeitskriterium des Art 38 Abs 2 GG gilt nicht auch auf Ebene der Länder und Kommunen): aa. Art 38 Abs 2 GG beansprucht nur für die Wahlen zum Deutschen Bundestag, nicht aber zu den Landtagen und den kommunalen Vertretungen Geltung (vgl BVerfG, 14.05.1957, 2 BvR 1/57, BVerfGE 6, 445 <447 = juris Rn 14>). (Rn.162) bb. Eine analoge Anwendung des Art 38 Abs 2 GG auf Wahlen und Abstimmungen in den Ländern ist auch mit Rücksicht auf die selbständigen Verfassungsräume von Bund und Ländern ausgeschlossen. Zudem spricht die Genese des Art 38 Abs 2 GG gegen die Annahme, dass das Prinzip der Volkssouveränität für eine Wahlberechtigung die Volljährigkeit voraussetzt. (Rn.164) (Rn.165) 2c. Zu Ls 2c (Kommunikationsfunktion der Wahl als Grenze für Absenkung des Wahlalters): aa. Absenkungen des Mindestwahlalters finden ihre Begrenzung in der Funktion der Wahlen als zentrale politische Integrationsvorgänge einer Demokratie. Das Wahlrecht muss insoweit auch die Kommunikationsfunktion der Wahl sichern (siehe auch BVerfG, 04.07.2012, 2 BvC 1/11, BVerfGE 132, 39 <50 f; juris Rn 32f>). Erforderlich ist ein Mindestmaß an Kommunikationsvermögen des Wählers, das wiederum Verständnis für die Wahl, Kenntnisse von der Politik und die Fähigkeit, sich eine eigene Meinung zu bilden, voraussetzt. Es ist allerdings grds Sache des Gesetzgebers, den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl und die Sicherung ihrer politischen Kommunikationsfunktion zum Ausgleich zu bringen (zu den verfassungsrechtlichen Maßgaben vgl BVerfG aaO <48f = juris Rn 26f>). (Rn.172) (Rn.173) bb. Weder aus Art 95 S 1 Verf TH noch aus dem Demokratieprinzip ( Art 45 S 1, S 2 Verf TH ) folgt eine Anforderung, wonach eine Änderung des Mindestwahlalters eine vorherige fachwissenschaftliche Begutachtung hinsichtlich der Fähigkeit Minderjähriger voraussetzt, die politische Bedeutung von Kommunalwahlen zu verstehen und ihre Tragweite einzuschätzen. (Rn.176) cc. Insoweit hat der Gesetzgeber die Grenzen seines Beurteilungsspielraums jedenfalls bei typisierender Betrachtung nicht verletzt. Das Vorhandensein politischer Einsichtsfähigkeit in kommunale Belange und ein Verständnis für die Bedeutung von Wahlen lassen sich bei 16- und 17-jährigen Jugendlichen nicht offenkundig verneinen. (Rn.177) 2d. Zu Ls 2d (Wahlrecht auch jener Minderjähriger, für die bei Volljährigkeit ein Betreuer zu bestellen wäre): aa. Sofern sich eine differenzierende Regelung an einem Ziel orientiert, das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts verfolgen darf, ist ein Verstoß gegen den Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl nur feststellbar, wenn die Regelung zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erreichung dieses Zieles Erforderlichen überschreitet (vgl BVerfGE 132, 39 <48f = juris Rn 26f >; sowie VerfGH Weimar, 11.04.2008, 22/05, LVerfGE 19, 495 <505f = juris Rn 53>; zudem Hinweis auf Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers). (Rn.181) bb. Dieser gesetzgeberische Gestaltungsspielraum ist nicht dadurch überschritten, dass die Gruppe der minderjährigen Wahlberechtigten, für die bei Erreichen der Volljährigkeit ggf ein Betreuungsverhältnis angeordnet wird, gegenüber der Gruppe der unter Betreuung stehenden und vom Wahlrecht ausgeschlossenen Erwachsenen ungleich behandelt wird (wird unter Hinweis ua auf die geringe Zahl der betroffenen Minderjährigen, des Fehlens praktikabler Alternativen und der Legitimität des mit der Absenkung des Wahlalters verfolgten Ziels ausgeführt). (Rn.182) (Rn.183) 2e. Zu Ls 2e (keine Verletzung des Gebots der Widerspruchsfreiheit des Landesrechts zum Bundesrecht): Weder § 6 JGG noch §§ 106ff BGB stehen einer Absenkung des Wahlalters entgegen. Hinsichtlich § 6 JGG fehlt es an einem Wertungswiderspruch, da die Regelung offenbar selbst von einem Wahlrecht Minderjähriger ausgeht. Was §§ 106ff BGB betrifft, kennt die Rechtsordnung bereits keinen auf allen Gebieten des öffentlichen und privaten Rechts gleichgestalteten Minderjährigenschutz. Der Landesgesetzgeber ist aufgrund der §§ 106ff BGB etwa nicht verpflichtet, minderjährige Personen von jedweden öffentlich-rechtlichen Pflichten freizuhalten. (Rn.205) (Rn.206) (Rn.207)

1. Zu Ls 3 (Stimmrecht von EU-Ausländern bei Bürgerbegehren und -entscheiden): Art 28 Abs 1 S 3 GG steht der Teilnahme von ausländischen Unionsbürgern an Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden nicht entgegen. Auch ist ein Widerspruch zu den Regelungen des primären und des sekundären Unionsrechts nicht erkennbar, da diese die Möglichkeit zur Teilnahme ausländischer Unionsbürger an kommunalen Abstimmungen weder verlangen noch verbieten (vgl VerfGH München, 12.06.2013, Vf. 11-VII-11, VerfGHE BY 66, 70 <87 = juris Rn 124f>). (Rn.221) Unter dem Gesichtspunkt der Systemgerechtigkeit ist es zulässig, wenn der Landesgesetzgeber ausländischen Unionsbürgern die Mitwirkung an Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden ermöglicht. Dadurch vermeidet er den Wertungswiderspruch, der entstünde, wenn dieser Personenkreis nicht über Sachfragen des eigenen Wirkungskreises der Kommunen abstimmen dürfte, die ansonsten von den unter Beteiligung von Unionsbürgern gewählten Kommunalvertretungen entschieden würden (VerfGH München aaO <91 f = juris Rn 142>). (Rn.222)
2. Zu Ls 4 (einfachgesetzliches Verbot von Doppel-Ja-Stimmen bei Bürgerentscheiden): Mit dem einfachgesetzlichen Verbot von Doppel-Ja-Stimmen bei kommunalen Bürgerentscheiden verfolgt der Gesetzgeber ein legitimes Ziel, wenn er Abstimmungsregelungen schafft, deren Ziel es ist, möglichst widerspruchsfreie und eindeutige Abstimmungsergebnisse sicherzustellen. Auch verpflichten die Abstimmungsgrundsätze der Verf TH den Gesetzgeber nicht dazu, zur Vermeidung von widersprüchlichen Abstimmungsergebnissen in allen Fallkonstellationen die gleichen Mechanismen vorzusehen. (Rn.248)
3. Zu Ls 5 (Stimmrecht von 14- bis 17-jährigen sowie von Ausländern bei Einwohneranträgen): 5a. Das Institut des Einwohnerantrags verstößt nicht gegen das Demokratieprinzip bzw. das Prinzip der Volkssouveränität ( Art 44 Abs 1 S 2, Art 45 S 1 Verf TH ). Mit einem Einwohnerantrag gem § 16 Abs 1 KomO TH 2003 ist keine Ausübung von Staatsgewalt verbunden. Dem Institut des Einwohnerantrags entspricht auf Landesebene der Bürgerantrag gem Art 68 Verf TH , für den bereits entschieden wurde, dass dieser nicht mit der Ausübung von Staatsgewalt verbunden ist (siehe VerfGH Weimar, 19.09.2001, 4/01; zudem Hinweis auf VerfG Hamburg, 14.12.2011, HVerfG 3/10, LVerfGE 22, 161). Rspr des BVerfG steht dem nicht entgegen (wird in Bezug auf das Urteil vom 30.07.1958, 2 BvF 3/58, BVerfGE 8, 104 ausgeführt). (Rn.253) (Rn.256) (Rn.257) (Rn.258) 5b. Da die Stimmberechtigten mit dem Einwohnerantrag keine Staatsgewalt ausüben, verstößt auch das Stimmrecht aller Einwohner der Gemeinde, die das
4. Lebensjahr vollendet haben, ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit (vgl § 2 Abs 2 EBBG TH iVm § 10 Abs 1 S 1 KomO TH 2003) nicht gegen das Demokratieprinzip. (Rn.263)
5. Abweichende Meinung (Richter Baldus): 6a. Das Ergebnis der Mehrheit wird zum einen insofern nicht mitgetragen, als Volljährige und Minderjährige durch die angegriffenen Regelungen bzgl des Ausschlusses vom Wahlrecht ungleich behandelt werden. Die Mehrheit argumentiert widersprüchlich; zudem wird die für die Gleichheitsprüfung relevante Figur der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers irreführend eingesetzt. Der Gesetzgeber hat hinsichtlich beider Vergleichsgruppen keine Vereinfachung oder Typisierung vorgenommen. Die Freiheit des Gesetzgebers zur Vereinfachung ist nur für die Wahl der Vergleichsgruppen relevant. In einem zweiten Schritt ist zu prüfen, ob eine Ungleichbehandlung vorliegt und diese ggf gerechtfertigt ist. (Rn.291) (Rn.301) 6b. Zum anderen wird das Ergebnis nicht mitgetragen, soweit die Entscheidung die Teilnahme von EU-Ausländern an Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden sowie das Recht von Ausländern betrifft, Einwohneranträge zu stellen. aa. Entgegen der Ansicht der Mehrheit handelt es sich auch bei der Stellung eines Einwohnerantrags um die Ausübung von Staatsgewalt. Die von der Mehrheit herangezogene Rspr kann deren Ergebnis nicht begründen. (Rn.307) (Rn.308) (Rn.313) bb. Soweit die Mehrheit eine Mitwirkung von EU-Ausländern an kommunalen Bürgerbegehren und Bürgerentscheidungen billigt, übergeht sie trotz klarer Indizien, dass Art 28 Abs 1 S 3 GG lediglich Wahlen, nicht aber auch Abstimmungen betrifft, den Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers. Dass EU-Bürgerinnen und Bürgern die demokratische Mitwirkungsmöglichkeit allein für Wahlen eingeräumt werden sollte, ergibt sich aus dem Wortlaut des Art 28 Abs 1 S 3 GG, aus dessen systematischem Zusammenhang mit Art 20 Abs 2 GG sowie aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift. (Rn.315) (Rn.319) (Rn.320) (Rn.321) (Rn.325)
6. Zur Stattgabe eines Ablehnungsgesuchs im vorliegenden Verfahren siehe Beschluss des VerfGH vom 06.12.2017, 24/
7. Verfahrensgang vorgehend Thüringer Verfassungsgerichtshof,
8. Dezember 2017, 24/17, Beschluss Tenor
9. Art. 1 Nr. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalwahlgesetzes vom
10. Dezember 2015 (GVBl. S. 181) ist mit der Verfassung des Freistaats Thüringen vereinbar.
11. § 16 Satz 1, § 17 Satz 1 und 2 sowie § 96a der Thüringer Kommunalordnung in der Fassung des Thüringer Gesetzes zur direkten Demokratie auf kommunaler Ebene vom
12. Oktober 2016 (GVBl. S. 506) und § 1 Abs. 4, § 2 Abs. 1 und 2, § 7 Abs. 1, § 9 Abs. 1, § 10 Abs. 1 sowie § 20 Abs. 4 Satz 4 des Thüringer Gesetzes über das Verfahren bei Einwohnerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid vom
13. Oktober 2016 (GVBl. S. 506) sind mit der Verfassung des Freistaats Thüringen vereinbar.
14. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen. Gründe A. Randnummer 1 Die Antragstellerin hält die landesgesetzlichen Regelungen zum Minderjährigenwahlrecht auf kommunaler Ebene, zum Teilnahmerecht von ausländischen Unionsbürgern und Minderjährigen bei (kommunalen) Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden sowie zum Einwohnerantrag für verfassungswidrig. I. Randnummer 2
15. Mit dem Dritten Gesetz zur Änderung des Thüringer Kommunalwahlgesetzes vom
16. Dezember 2015 (GVBl. S. 181) senkte der Gesetzgeber das Mindestalter für die Ausübung des aktiven Wahlrechts bei Kommunalwahlen von 18 auf 16 Jahre. Randnummer 3 Die entscheidungsrelevanten Vorschriften des Thüringer Gesetzes über die Wahlen in den Landkreisen und Gemeinden (Thüringer Kommunalwahlgesetz - ThürKWG -) lauten wie folgt: § 1 Randnummer 4 Wahlberechtigung Randnummer 5

§ 2vom Wahlrecht ausgeschlossen sind, Randnummer 8 3.

seit mindestens drei Monaten in der Gemeinde ihren Aufenthalt haben; der Aufenthalt in der Gemeinde wird vermutet, wenn die Person in der Gemeinde seit mindestens drei Monaten gemeldet ist; ist eine Person in mehreren Gemeinden gemeldet, so ist sie in jener Gemeinde wahlberechtigt, in der sie ihre Hauptwohnung im Sinne des Melderechts hat. Randnummer 9

Maßgabe des Rechts der Europäischen Gemeinschaft ebenfalls Personen, die die Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedsstaates der Europäischen Union besitzen, sofern sie die weiteren Voraussetzungen des Absatzes 1 erfüllen. Näheres regelt die Thüringer Kommunalwahlordnung. Randnummer 10 (…) § 2 Randnummer 11 Ausschluß vom Wahlrecht Randnummer 12 Ausgeschlossen vom Wahlrecht ist, Randnummer 13

1. wer infolge Richterspruchs das Wahlrecht nicht besitzt, Randnummer 14
2. derjenige, für den zur Besorgung aller seiner Angelegenheiten ein Betreuer nicht nur durch einstweilige Anordnung bestellt ist, sofern er nicht durch eine Bescheinigung des Betreuungsgerichts

weist, daß auf seinen Antrag die Bestellung des Betreuers

§ 1896Abs.

1 Satz 3 des Bürgerlichen Gesetzbuchs erfolgt ist; der Ausschluß vom Wahlrecht gilt auch, wenn der Aufgabenkreis des Betreuers die in § 1896 Abs. 4 und § 1905 des Bürgerlichen Gesetzbuchs bezeichneten Angelegenheiten nicht erfaßt, Randnummer 15 3. wer sich aufgrund einer Anordnung

§ 63in Verbindung mit § 20 des Strafgesetzbuches in einem psychiatrischen Krankenhaus befindet. § 16 Randnummer 16 Beauftragte für die Wahlvorschläge Randnummer 17

Zustandekommen des Bürgerbegehrens wird die Angelegenheit den Bürgern zur Entscheidung vorgelegt, sofern der Gemeinderat sich das Anliegen nicht zu eigen macht. Unter bestimmten Voraussetzungen kann der Gemeinderat den Bürgern auch eine solche Angelegenheit zur Entscheidung vorlegen (Ratsreferendum). Das Nähere regelt das Thüringer Gesetz über das Verfahren bei Einwohnerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid (ThürEBBG). Randnummer 26 b) Die entscheidungsrelevanten Vorschriften des Thüringer Gesetzes über das Verfahren bei Einwohnerantrag, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid lauten wie folgt: § 1 Randnummer 27 Anwendungsbereich Randnummer 28

den §§ 1 und 2 des Thüringer Kommunalwahlgesetzes (ThürKWG) besitzt. Randnummer 33

§ 2Abs. 2 stimmberechtigten Einwohner, höchstens aber von 300 der stimmberechtigten Einwohner der Gemeinde unterzeichnet sein muss. Randnummer 43

§ 68Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (Vw

GO) findet nicht statt. § 8 Randnummer 45 Behandlung im Gemeinderat Randnummer 46 Ist der Einwohnerantrag zulässig, so hat der Gemeinderat innerhalb von zwei Monaten

Eingang über die beantragte Angelegenheit zu beraten und zu entscheiden. Randnummer 47 (…) § 9 Randnummer 48 Einwohneranträge in Ortsteilen und Ortschaften Randnummer 49

der abschließenden Behandlung des Bürgerbegehrens durch den Gemeinderat durchzuführen. Der Gemeinderat kann die Frist im Einvernehmen mit der Vertrauensperson verlängern. Randnummer 60

§ 12

entfällt, einen eigenen Vorschlag zum gleichen thematischen Gegenstand (Alternativvorschlag) mit zur Abstimmung stellen. Ein Alternativvorschlag ist zustande gekommen, wenn ihn mindestens dreieinhalb vom Hundert der stimmberechtigten Bürger, höchstens aber 3.500 der stimmberechtigten Bürger unterschrieben haben. Die Sammlungsfrist beträgt zwei Monate. Die Sammlung muss innerhalb von vier Wochen

Bekanntmachung des Beschlusses des Gemeinderats für ein Ratsreferendum beginnen. Der Beginn der Sammlungsfrist ist der Gemeindeverwaltung anzuzeigen. § 14 Abs. 4 und 5 gelten entsprechend. Der Tag der Abstimmung für das Ratsreferendum kann erst

der Entscheidung über das Zustandekommen des angezeigten Bürgerbegehrens festgelegt werden. Randnummer 63 (…) Randnummer 64

Art. 38Abs.

2 GG ausgeschlossen sei, von dem könne begriffslogisch keine Staatsgewalt ausgehen und der könne auch nicht Teil des Volkes im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG bzw. Art. 45 Satz 1 und 2 ThürVerf sein. Randnummer 81 In seinem Urteil vom

1. Juni 2016 (2 BvR 2728/13 u. a. -, BVerfGE 142, 123 ff.) führe das Bundesverfassungsgericht aus, dass jede in Deutschland ausgeübte öffentliche Gewalt auf die Wählerinnen und Wähler zurückführbar sein müsse. Dies sei nichts anderes als eine synonyme Formulierung dafür, dass jede in Deutschland ausgeübte öffentliche Gewalt auf das Aktivstaatsvolk zurückführbar sein müsse. Mit „Wählerinnen und Wählern“ könnten nur die wahl- und stimmberechtigten Deutschen i. S. v. Art. 38 Abs. 2 GG i. V. m. Art. 116 GG gemeint sein. Randnummer 82 Demgegenüber könnten die Aussagen des Bundesverfassungsgerichts in seinen Urteilen vom
2. Oktober 1990 (2 BvF 2/89 u. a. -, BVerfGE 83, 37 ff.; 2 BvF 3/89 -, BVerfGE 83, 60 ff.) gerade nicht so verstanden werden, dass allein und ausschließlich die deutsche Staatsbürgerschaft im Sinne von Art. 116 GG bzw. Art. 104 ThürVerf ausreiche, damit von einer Person Staatsgewalt im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ausgeübt werden könne. Randnummer 83 In seinem Urteil vom
3. Juni 2015 (2 BvE 7/11 -, BVerfGE 139, 194 ff.) habe das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass das „Ausgehen der Staatsgewalt“ vom Volk für das Volk wie auch für die Staatsorgane jeweils konkret erfahrbar und praktisch wirksam sein müsse. Dies schließe es aus, dass von den unter 18 Jahre alten deutschen Bürgern die Staatsgewalt im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG bzw. Art. 45 Satz 1 ThürVerf ausgehe. Randnummer 84 Art. 28 Abs. 1 GG und Art. 95 ThürVerf enthielten keinen Gesetzesvorbehalt. Dem Landesgesetzgeber könne zwar ein Beurteilungsspielraum für die Festlegung der Dauer der Wahlperiode oder die Details der gerichtlichen Überprüfung einer Kommunalwahl zustehen. Aus Art. 28 Abs. 1 GG und Art. 95 ThürVerf lasse sich jedoch keine Befugnis des Gesetzgebers herleiten, in Abweichung von der verfassungsrechtlich klar vorgegebenen Aktivbürgerschaft auf Bundes- und Landesebene ein eigenes kommunales und regionales Aktivstaatsvolk zu „gestalten“. Randnummer 85 b) Außerdem werde ein etwaiger landesgesetzgeberischer Ermessensspielraum überschritten. Randnummer 86 aa) Minderjährige mit geistigen Behinderungen dürften an kommunalen Wahlen und Abstimmungen teilnehmen, während das Wahlrecht für unter Betreuung stehende volljährige Personen ausgeschlossen sei. Dies stelle eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung zweier Wählergruppen dar. Randnummer 87 bb) Es liege ein Widerspruch zu § 6 Abs. 1 und 2 des Jugendgerichtsgesetzes (JGG) vor. Ein 16 Jahre alter Neuwähler habe keinen Verlust seines Wahl- oder Stimmrechts zu befürchten. Ein 18 Jahre alter Wähler müsse hingegen bei Begehung einer Straftat mit Nebenfolgen

§ 45des Strafgesetzbuchs (St

GB) rechnen. Randnummer 88 Der Bundesgesetzgeber habe mit den § 45, § 92a, § 101, § 102, § 108c, § 108e, § 109i StGB i. V. m. § 6 JGG wie auch mit den §§ 1896 ff. des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) ersichtlich abschließende Regelungen getroffen. Somit fehle dem Landesgesetzgeber für die Wahlaltersabsenkung die Gesetzgebungskompetenz. Randnummer 89 cc) Dem Gesetzentwurf vom 10. Juni 2015 (LTDrucks 6/685) lasse sich entnehmen, dass Landesregierung und Parlamentsmehrheit beabsichtigt hätten, Jugendliche so früh wie möglich an den demokratischen Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozess teilhaben zu lassen. Es fehle jedoch am erforderlichen

weis der Wahlmündigkeit von Jugendlichen durch seriöse wissenschaftliche Studien. Die Jugendlichen informierten sich im Durchschnitt keineswegs im ähnlichen Umfang wie ein durchschnittlicher Volljähriger. Eine reine „Bauchgefühlsentscheidung“, fast immer durch die Eltern beeinflusst, sei der Regelfall. Dies widerspreche dem Demokratiebegriff. Da es sich um einen Verfassungswert allerhöchsten Ranges handele, seien aus verfassungsrechtlicher Perspektive hohe Anforderungen an das Wissen, die Verstandesreife, die Objektivität und das politische Interesse der Wähler und Abstimmenden zu stellen. Randnummer 90 Lebenserfahrung, politisches und juristisches Fachwissen sowie Verantwortungsbewusstsein gegenüber der Allgemeinheit eines durchschnittlichen 16 Jahre alten Wählers seien nicht ansatzweise im genügenden Maße gegeben, um die auch vom Bundesverwaltungsgericht betonte Verschränkung der kommunalen Aufgabenkreise mit der Landes-, Bundes- und Europapolitik solide bewerten zu können. Wahlen dienten immer auch maßgeblich der Kontrolle der gesamten Wahlperiode. Die Annahme, dass ein 16 Jahre alter Wähler bei seiner ersten Bürgermeisterwahl auch über die Politik des Amtsinhabers zu Beginn von dessen Amtszeit abstimmen könne, sei lebensfremd und beachte nicht das verfassungsrechtliche Gebot der kontinuierlichen Auseinandersetzung der Bürger mit den politischen Entwicklungen. Randnummer 91

1. dd)Der Gesetzgeber verstoße gegen den landes- und bundesverfassungsrechtlich gewährleisteten Minderjährigenschutz und gegen das landes- und bundesverfassungsrechtlich sowie durch einfaches Bundesrecht geschützte Aufenthaltsbestimmungsrecht der Eltern über ihre jugendlichen Kinder. Da dem unmündigen Jugendlichen kein eigenes Aufenthaltsbestimmungsrecht zustehe, sondern nur dessen Eltern, sei der Grundsatz der Wahl- und Abstimmungsfreiheit verletzt. Es sei auch nicht mehr von einem etwaigen engen Ermessensspielraum des Landesgesetzgebers gedeckt, den Eltern zu vertrauen, dass diese ihren Kindern stets den Zugang zum Wahl- oder Abstimmungslokal, zu Informationsveranstaltungen, Gemeinderatssitzungen, Gerichtsverhandlungen etc. gewähren würden. Auch hierzu fehle es an entsprechenden Untersuchungen, die eine solche Annahme vertretbar erscheinen ließen. Randnummer 92 Zugleich werde das Aufenthaltsbestimmungsrecht der Eltern verletzt, da die Eltern ihren Kindern die Teilnahme an Wahlveranstaltungen und Wahlen gewähren müssten. Randnummer 93
2. c)Art. 93 Abs. 1 ThürVerf sei verletzt, da die mit der Einführung des Minderjährigenwahlrechts den Gemeinden und Landkreisen durch die Erstellung zusätzlicher Wahlunterlagen entstehenden Mehrkosten nicht ausgeglichen worden seien. Randnummer 94 2. Die Antragstellerin ist ferner der Auffassung, dass das Teilnahmerecht von ausländischen Unionsbürgern und Minderjährigen bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden mit Art. 95 i. V. m. Art. 44 Abs. 1, Art. 45 Satz 1 und 2 und Art. 104 ThürVerf unvereinbar sei. Randnummer 95
3. a)Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG gewähre den EU-Ausländern mit Wohnsitz in Thüringen das Recht, die Gemeinderäte, Bürgermeister und Kreistage mit zu wählen, lasse jedoch darüber hinaus keinen landesrechtlichen Spielraum. Für kommunale Bürgerbegehren und Bürgerentscheide sehe weder Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG noch die EU-Grundrechtecharta noch die Richtlinie 94/80/EG oder Art. 22 Abs. 1 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ein Teilnahmerecht für EU-Ausländer vor. Randnummer 96 Art. 40 der Grundrechtecharta der Europäischen Union gewährleiste den EU-Ausländern nur das Recht, an den Kommunalwahlen unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaates teilzunehmen. Ein Recht der EU-Ausländer, auch an Bürgerentscheiden teilzunehmen, gebe der Wortlaut ebenso wenig her wie die Entstehungsgeschichte der EU-Grundrechtecharta. Randnummer 97 Auch die Richtlinie 94/80/EG beziehe sich nur auf Kommunalwahlen. Die Richtlinie spreche durchgehend vom aktiven und passiven Wahlrecht auf kommunaler Ebene. Randnummer 98 Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG sei

seinem Wortlaut ebenfalls eindeutig. Es sei daher nicht zulässig, den Begriff der Sachabstimmungen in den Begriff der „Wahlen in Kreisen und Gemeinden“ hineinzuinterpretieren. Wahlen und Abstimmungen bzw. Wahlen und Volksbegehren sowie Volksentscheide seien vielmehr grundsätzlich unterschiedliche demokratische Legitimationsformen. Deshalb stehe nur volljährigen Deutschen ein Stimmrecht zu. Randnummer 99 Zum Zeitpunkt der Verfassungsberatungen im Freistaat Thüringen sei das Institut des Bürgerbegehrens bekannt gewesen. Daher könne nicht argumentiert werden, dass der Verfassungsgeber im Rahmen des Art. 95 ThürVerf eine etwaig gewollte Öffnung für Bürgerbegehren und Bürgerentscheide über die europarechtlichen Vorgaben hinaus lediglich übersehen habe. Randnummer 100 In seinem Urteil vom

1. September 2009 (HVerfG 03/08) habe das Hamburgische Verfassungsgericht Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG zu Recht im Lichte der europarechtlichen Vorgaben ausgelegt und dessen Überlagerung durch das europäische Gemeinschaftsrecht betont. Die Beschränkung der Ausübung von Staatsgewalt mittels Bürgerbegehren und Bürgerentscheide auf Deutsche führe nicht zu einer Kollision mit dem Gemeinschaftsrecht. Randnummer 101 In seinem Urteil vom
2. Januar 2014 (St 1/13) habe der Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen ausgeführt, dass Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG eine eng aus-zulegende Ausnahmevorschrift sowie ein integrationsbedingter Zurechnungstatbestand eigener Art sei. Das kommunale Wahlrecht habe für das Volk in den Gemein-den und Kreisen in dem sich aus dem Unionsrecht ergebenden Umfang erweitert werden sollen. Weitere Rechtsfolgen begründe diese Verfassungsnorm nicht. Sie bezwecke lediglich die Öffnung der bundesdeutschen Verfassungsordnung für die unionsrechtlich verankerten Rechtspositionen der Angehörigen der EU-Mitgliedstaaten, wozu Bürgerbegehren und Bürgerentscheide jedoch gerade nicht gehörten. Randnummer 102 Soweit der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom
3. Juni 2013 (Vf. 11-VII-11-, VerfGHE BY 66, 70 ff.) Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG geprüft habe, habe er sich vor einer Entscheidung „gedrückt“. Er habe lediglich einen Meinungsstreit wiedergegeben. Seine Ausführungen zum Volksgesetzgebungsverfahren, wonach die Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 der Verfassung des Freistaats Bayern der Teilnahme ausländischer Unionsbürger an kommunalen Abstimmungen nicht entgegenstünden, seien unzutreffend und ließen sich auch nicht auf den Freistaat Thüringen übertragen. Randnummer 103 Das Teilnahmerecht von EU-Ausländern an Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden verstoße gegen Art. 46 Abs. 1 und 2 i. V. m. Art. 83 Abs. 1 und 2 ThürVerf . Randnummer 104 Aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom
4. März 2016 (2 BvR 1576/13) folge nicht, dass Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG so zu lesen sei, dass die Länder verpflichtet wären, ihre kommunalen Sachabstimmungen (und auch das passive Wahlrecht für Bürgermeister und Landräte) für EU-Ausländer zu öffnen. Vielmehr lasse das Bundesverfassungsgericht eine Sympathie für eine restriktive Auslegung erkennen. Randnummer 105 Die Einräumung des Rechts an Jugendliche, Bürgerbegehren und Einwohneranträge selbständig als Vertrauensperson zu initiieren, gehe mit enormen juristischen, wirtschaftlichen, zeitlichen und finanziellen Verpflichtungen einher. So müsse beispielsweise der Minderjährige gegen einen etwaigen Ablehnungsbescheid, der ihm persönlich nicht zugestellt werden dürfe, selbst Klage einreichen und den Prozess führen. Randnummer 106 b)

§ 1Abs. 4 Thür

EBBG dienten Bürgerbegehren und Einwohneranträge auch dazu, Vertreter der Gemeinde in Zweckverbänden zu einem Handeln oder Unterlassen in der Verbandsversammlung aufzufordern. Bürgerbegehren und Einwohneranträge überschritten daher die rein kommunale Ebene, da Zweckverbände über einen überkommunalen Wirkungskreis verfügten und deshalb nicht unter Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG fielen. Randnummer 107

1. c)§ 20 Abs. 4 Satz 4 ThürEBBG sei mit Art. 95 Satz 1 ThürVerf unvereinbar. Es sei möglich, dass sich die Befürworter einer Veränderung „aufspalten“. Das führe dazu, dass selbst eine breite Mehrheit, die auf jeden Fall den jeweiligen Ist-Zustand ablehne und eine Veränderung des bestehenden Zustandes wolle, sich nicht durchsetzen könne. Hierdurch seien der Grundsatz der Freiheit der Abstimmung und der Grundsatz der Abstimmungsgleichheit sowie der im Grundsatz der Abstimmungsgleichheit wurzelnde Grundsatz der Chancengleichheit verletzt. Randnummer 108 3. Schließlich trägt die Antragstellerin vor, dass die Einwohnerantragsregelung gegen die verfassungsrechtlich verbürgte Freiheit des Mandats der Gemeinderats- und Kreistagsmitglieder, gegen das Demokratieprinzip sowie gegen die kommunale Selbstverwaltungsgarantie verstoße. Randnummer 109
2. a)Die Einwohnerantragsregelungen verstießen gegen die verfassungsrechtlich verbürgte Mandatsfreiheit der Gemeinderats- und Kreistagsmitglieder sowie der Vertreter in den Zweckverbänden. Randnummer 110 Das freie Mandat sei nicht nur für Bundestagsabgeordnete und für Landtagsabgeordnete verfassungsrechtlich verbürgt, sondern auch für kommunale Vertreter des Volkes. Randnummer 111 Der Mandatsfreiheit widerspreche insbesondere auch das imperative Mandat, das die Erteilung von Weisungen gegenüber den Gewählten beinhalte. Unzulässig seien auch faktische, insbesondere politische Pressionen, die in ihrer Wirkung einer rechtlichen Einflussnahme gleichkämen. Randnummer 112 Mittels Einwohnerantrags könnten die Vertreter der Gemeinde in Zweckverbänden zu einem Handeln oder Unterlassen in der Verbandsversammlung aufgefordert werden. Vor allem aber könnten Gemeinde- und Kreistage mittels Einwohnerantrags gezwungen werden, über eine gemeindliche Angelegenheit zu beraten und zu entscheiden. Den Gemeinde- und Kreisräten werde damit das von ihrem freien Mandat verfassungsrechtlich gewährleistete Recht, die Tagesordnung ihres Vertretungsgremiums zu bestimmen, genommen und mittels Einwohnerantrags auch in die Hand von 14 Jahre alten deutschen und ausländischen Minderjährigen gelegt. Randnummer 113
3. b)Die Einwohnerantragsregelungen verstießen auch gegen das Demokratieprinzip. Randnummer 114
4. aa)Durch § 1 Abs. 4 ThürEBBG werde ein faktisches Weisungsrecht, unter anderem zu Gunsten von Minderjährigen und Drittstaatsangehörigen, gegenüber den Vertretern der Gemeinde in den Zweckverbänden geschaffen. Randnummer 115
5. bb)Das Rechtsinstitut des Einwohnerantrags sei vergleichbar mit den Volksbefragungsgesetzen der Länder Hamburg und Bremen, die das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 30. Juli 1958 (2 BvF 3/58 u. a. -, BVerfGE 8, 104 ff.) für nichtig erklärt habe. Das Bundesverfassungsgericht habe die vorgesehenen Volksbefragungen nicht als gesellschaftlich-politisches Ereignis, sondern - trotz deren rechtlicher Unverbindlichkeit für die Adressaten der Volksbefragung - als Akt der Bildung des Staatswillens im Sinne von Art. 20 Abs. 2 GG eingestuft. Randnummer 116 Es spiele auch keine Rolle, ob man annehme, dass das Einwohnerantragsverfahren unmittelbar

außen wirke oder dass um die rechtliche Zulässigkeit eines Einwohnerantrags nur behördenintern gestritten werde. Denn als Ausübung von Staatsgewalt, die demokratischer Legitimation bedürfe, stelle sich jedenfalls alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter dar. Es komme nicht darauf an, ob es unmittelbar

außen wirke oder nur behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben schaffe. Amtliche Entscheidungen bedürften stets demokratischer Legitimation. Die Festlegung der Tagesordnung der Vertretungskörperschaft sei rechtlich verbindlich und deshalb ein Handeln mit Entscheidungscharakter. Randnummer 117

1. c)Sämtliche Staatsgewalt habe vom deutschen (Aktiv-)Volk auszugehen, denn das Grundgesetz sehe die Teilnahme von EU-Ausländern lediglich bei Gemeinde- und Kreistagswahlen vor. Entgegen dieser Vorgabe seien für einen Einwohnerantrag nicht nur Unionsbürger, sondern auch Drittstaatsangehörige teilnahmeberechtigt. Randnummer 118
2. d)Am allerwenigsten seien die 14 Jahre alten deutschen und ausländischen Kinder und Jugendlichen in der Lage, einen Einwohnerantrag selbst zu initiieren und dessen juristische Zulässigkeit vor den Verwaltungsgerichten zu erstreiten ( § 7 Abs. 4 ThürEBBG ). Minderjährige Initiatoren eines Einwohnerantrags seien zudem auch nicht in der Lage, die in § 3 Abs. 2 und 3 ThürEBBG vorgesehenen Aufgaben und Verpflichtungen zu erfüllen. Vielmehr bewirke das in Art. 6 und Art. 19 ThürVerf enthaltene allgemeine Persönlichkeitsrecht der Kinder und Jugendlichen sowie das Recht auf eine gesunde geistige Entwicklung ihren Schutz vor einer Teilnahme an einer öffentlichen Gemeinderatssitzung und der Einleitung von gerichtlichen Verfahren, für die den 14-Jährigen kraft Bundesrechts die Prozessfähigkeit fehle. Darüber hinaus sei das Elternrecht verletzt. Randnummer 119
3. e)Die Einwohnerantragsregelungen verstießen gegen das durch Art. 91 Abs. 1 und 2 ThürVerf sowie Art. 28 Abs. 2 GG garantierte Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden und Landkreise. Randnummer 120 Der Bayerische Verfassungsgerichtshof habe am 29. August 1997 (Vf. 8-VII-96 u. a., VerfGHE BY 50, 181 ff.) zutreffend entschieden, dass der Gesetzgeber bei Regelungen über Bürgerbegehren und Bürgerentscheide das kommunale Selbstverwaltungsrecht nicht im Kern einschränken dürfe. Zum Selbstverwaltungsrecht gehöre auch, dass die verfassungsmäßigen Organe der Gemeinde und des Landkreises funktionsfähig, insbesondere eigenständig und selbstverantwortlich entscheidungsfähig sein müssten. Demgegenüber sei das Quorum für Einwohneranträge in Höhe von 300 bzw. 1.000 Unterschriften ein Pseudohindernis. Jede noch so kleine Splittergruppe könne diese Schwelle innerhalb weniger Tage erreichen und ggf. durch wiederholte Einwohneranträge die Tagesordnungen der kommunalen Vertretungskörperschaften lahmlegen. Durch die niedrigen Quoren bei Bürgerbegehren stünden den Bürgern bereits ausreichende Möglichkeiten zur Verfügung, um Themen in der Vertretungskörperschaft notfalls auch gegen den Willen der dortigen Mehrheit auf die Tagesordnung zu bringen. IV. Randnummer 121 Die Anhörungsberechtigte zu 1., die Thüringer Landesregierung, hält die Anträge jedenfalls für unbegründet: Randnummer 122 1. Die Absenkung des Wahlalters sei verfassungsgemäß. Randnummer 123
4. a)Ein Wahlmindestalter von 16 Jahren im Bereich des Kommunalwahlrechts entspreche den Regelungen in den meisten Bundesländern. Die Absenkung des Wahlalters werde auch in der rechtswissenschaftlichen Literatur für verfassungsrechtlich unproblematisch gehalten. Art. 38 Abs. 2 GG beziehe sich ausschließlich auf Bundestagswahlen. Das Verfassungsrecht lasse dem Gesetzgeber Spielräume, innerhalb derer er sich auch bewege. Es handele sich im Übrigen um eine politische Entscheidung. Randnummer 124
5. b)Art. 46 Abs. 2 ThürVerf bzw. Art. 38 Abs. 2 GG regelten ausschließlich das Mindestalter für die Landtags- und Bundestagswahlen sowie für Abstimmungen

Art. 82Abs. 6 Thür

Verf . Würde es sich um Grundsatznormen für das gesamte Wahlrecht und damit auch für die kommunale Ebene handeln, dann hätte es der Regelungen zu den Wahlrechtsgrundsätzen in Art. 95 Satz 1 ThürVerf bzw. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG nicht bedurft. Randnummer 125

1. c)Das Demokratieprinzip lasse sich als organisatorische Konsequenz der Menschenwürde verstehen. Dass die Staatsgewalt vom Volk ausgehe, mache das Volk zum Subjekt. Diese demokratische Subjektqualität spiegele sich im Wahlrecht des Einzelnen wider. Je höher das Mindestwahlalter angesetzt werde, desto mehr stelle sich die Frage, ob eine solche Beschränkung des Wahlrechts mit dem Demokratieprinzip, mit der Menschenwürde sowie mit den Grundsätzen der Gleichheit und Allgemeinheit der Wahl vereinbar sei. Randnummer 126
2. d)Das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG und insbesondere auch die Wahlgrundsätze des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG geböten es nicht, das Wahlalter in allen Bundesländern und auf allen Ebenen gleich auszugestalten. Denn auch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gebiete nicht Uniformität bei der Ausgestaltung aller Wahlrechtsregelungen, sondern lediglich die Beachtung der Wahlrechtsgrundsätze als solche. Randnummer 127
3. e)Die Absenkung des Wahlalters mildere Begrenzungen des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl ab. Sie sei kein Eingriff in verfassungsrechtliche Rechte und Prinzipien und damit nicht rechtfertigungsbedürftig. Dazu stehe nicht im Widerspruch, dass eine solche Ausgestaltung des Grundsatzes nicht beliebig möglich sei. Da eine individualisierende Prüfung der Wahlmündigkeit im Einzelfall nicht in Betracht komme, sei der Gesetzgeber nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet, eine generalisierende Grenze zu ziehen. Er sei lediglich gehalten, die hinreichende Einsichtsfähigkeit in

vollziehbarer Weise zu Grunde zu legen. Dass Minderjährige ein kommunalpolitisches Interesse zeigten und zahlreich von ihrem Wahlrecht Gebrauch machten, sei hingegen kein verfassungsrechtliches Erfordernis. Randnummer 128 f) Der Vorrang des Bundesrechts vor dem Landesrecht greife nur, soweit das Bundesrecht überhaupt etwas regle, das sich mit dem Regelungsbereich eines Landesgesetzes überschneide. Das sei hier gerade nicht der Fall, da sich Art. 38 Abs. 2 GG nicht zum landesgesetzlichen Recht der Kommunalwahlen verhalte und deshalb auch nicht mit dessen Inhalt kollidieren könne. Randnummer 129 g)

dem System des Grundgesetzes sei eine gesonderte Regelung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder entbehrlich. Diese ergebe sich aus Art. 30, 70 GG bzw. im Umkehrschluss daraus, dass solche Landeskompetenzen nicht durch Gesetzgebungskompetenzen des Bundes gesperrt seien und dass die einschlägige Frage nicht materiell verfassungsunmittelbar geregelt sei. Das Wahlrecht sei

geltendem Bundes- wie Landesverfassungsrecht in hohem Maße konkretisierungsbedürftig und ausgestaltungsfähig. Art. 28 Abs. 1 GG enthalte keinen Gesetzesvorbehalt, weil er die Verfassungsautonomie der Länder voraussetze und deren Kompetenzen nicht begründe, sondern begrenze. Auch das Wahlrecht sei auf der Grundlage des Art. 95 ThürVerf weiter konkretisierungsbedürftig. Randnummer 130

1. h)Es gebe kein optimiertes, einheitliches Wahlrecht für alle Länder bzw. für alle Ebenen des Staatsaufbaus. Der Landesgesetzgeber könne beispielsweise beim Mindestwahlalter zwischen Parlamentswahlen und Kommunalwahlen differenzieren. Der Föderalismus eröffne auch die Möglichkeit, Regelungen, die sich in anderen Bundesländern bewährt hätten, zu rezipieren. Gerade im Bereich der Organisation der kommunalen Selbstverwaltung hätten die Landesgesetzgeber erhebliche Regelungsspielräume. Sie seien darin lediglich durch das in Art. 28 Abs. 1 GG geregelte Homogenitätsgebot eingeschränkt. Randnummer 131
2. i)Vom Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers sei jedenfalls eine moderate Absenkung des Wahlalters auf die Vollendung des 16. Lebensjahres erfasst. Dies sei im Ländervergleich auch keine neuartige Regelung mit experimentellem Charakter. Die Mehrheit der Länder habe das Kommunalwahlrecht auf die Vollendung des 16. Lebensjahres abgesenkt. Es zeichne sich insoweit ein Trend, wenn nicht bereits ein neuer Standard ab. Solche Standards könnten ihrerseits verfassungsrechtliche Qualität annehmen. Randnummer 132
3. j)Weil Wahlen für den demokratischen Prozess von zentraler Bedeutung seien, bedürfe es guter und spezifischer Gründe, Minderjährige auszuschließen. Die Beschränkung der Geschäftsfähigkeit schütze Minderjährige davor, individuelle rechtliche Verpflichtungen einzugehen. Beim Wahlrecht gehe es aber darum, ihnen das Recht einzuräumen, an der Legitimation der Hoheitsgewalt mitzuwirken. Unzumutbare, die Interessen Minderjähriger oder das elterliche Erziehungsrecht in verfassungswidriger Weise beeinträchtigende Verpflichtungen Minderjähriger entstünden dadurch nicht. Randnummer 133
4. k)Der Landesgesetzgeber habe in rational

vollziehbarer Weise die Altersgrenze lediglich um zwei Jahre abgesenkt. Ausweislich der Plenar- und Ausschussprotokolle habe sich der Gesetzgeber mit der Frage der Reife von Jugendlichen ab 16 Jahren für Kommunalwahlen auseinandergesetzt. In der kontroversen Diskussion seien zur Abstützung der politischen Argumente amtliche Statistiken im Ländervergleich und wissenschaftliche Studien herangezogen worden. Damit genüge der Gesetzgeber den Anforderungen der Rechtsprechung an die Begründung und Begrenzung einer Absenkung des Wahlalters. Für eine verfassungsgemäße Ausübung des bestehenden Einschätzungsspielraums reiche es aus, wenn sich der Gesetzgeber auf

vollziehbare fachliche Erwägungen stützen könne. Dadurch, dass der Gesetzgeber in Thüringen Stellungnahmen aus anderen Ländern abgefragt und ausgewertet habe, könne er die Plausibilität seiner Erwägungen auch auf die dortigen Erfahrungen stützen. Die Entscheidungsfindung sei umso

vollziehbarer, als in mehreren anderen Ländern auch Expertenanhörungen zur Frage der hinreichenden Reife 16-Jähriger in den Gesetzgebungsprozess eingeflossen seien. Randnummer 134 l) Der Umstand, dass geisteskranke Erwachsene im Falle ihrer Betreuung von der Wahl ausgeschlossen würden, geisteskranke Minderjährige hingegen nicht, verstoße nicht gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gleichheit der Wahl

Art. 95Satz 1 Thür

Verf bzw.

Art. 28Abs.

1 Satz 2 GG. Randnummer 135 Die Ratio dieser Ungleichbehandlung sei plausibel und legitim. Ausgangspunkt der Überlegungen sei, dass jeder Ausschluss vom Wahlrecht einerseits rechtfertigungsbedürftig und andererseits strikt formal zu handhaben sei. Das Demokratieprinzip mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und der Gleichheit der Wahl sei auf eine quantitative Verbreiterung der Legitimationsbasis angelegt und nicht auf eine qualitative Optimierung maximaler Urteilsfähigkeit der an der demokratischen Entscheidung Beteiligten. Es gebe auch keine legitimen Instrumente, um Stimmabgaben zu verhindern, die nicht ernsthaft bzw. aus irrationalen Motiven erfolgten. Die Demokratie lebe davon, dass es genug Menschen gebe, die ihr Wahlrecht verantwortungsvoll wahrnähmen. Unabhängig davon, ob Geisteskranke überhaupt von ihrem Wahlrecht Gebrauch machen würden und in der Lage seien, eine gültige Stimme abzugeben, sei es jedenfalls fernliegend, dass der Gesetzgeber ein eigenes Verfahren regele, um dies auszuschließen. Randnummer 136 Fernliegend sei die Annahme, das bundesrechtliche Betreuungsrecht - ebenso wie Vorschriften über die Strafbarkeit von Wahlfälschungen - beschränke den Landesgesetzgeber in der Ausgestaltung des Kommunalwahlrechts, einer seiner Kernkompetenzen. Vielmehr sei zu konstatieren, dass in einem föderalistischen System eine umfassende Konsistenz der Rechtsordnung nicht erreicht werden könne und dass die verfassungsrechtlichen Gleichheitssätze bundesstaatlich bedingten Ungleichheiten nicht entgegenstünden. Randnummer 137 2. Das Teilnahmerecht von Minderjährigen und von EU-Ausländern an Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden sei ebenfalls verfassungsgemäß. Randnummer 138 Soweit ersichtlich, werde in allen Ländern, die Bürgerbegehren und Bürgerentscheide auf kommunaler Ebene vorsähen, bestimmt, dass daran die bei Kommunalwahlen stimmberechtigten Bürger und damit auch die EU-Ausländer teilnehmen dürften.

herrschender Auffassung begegne es keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, wenn die Länder den ausländischen Bürgern der Europäischen Union neben dem Wahlrecht das Recht zur Teilnahme an kommunalen Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden einräumten. Das Recht der EU-Bürger auf demokratische Partizipation müsse unabhängig davon gelten, wie die Länder die demokratische Teilhabe an der kommunalen Selbstverwaltung ausgestalteten. Randnummer 139

1. Schließlich sei auch das Institut des Einwohnerantrags verfassungsgemäß. Randnummer 140 Dass bereits Einwohnern ab Vollendung des
2. Lebensjahres die Möglichkeit eröffnet werde, sich an einem Einwohnerantrag zu beteiligen, entspreche der Rechtslage in sechs Bundesländern. In fünf Ländern werde diese Möglichkeit den Einwohnern ab Vollendung des
3. Lebensjahres eröffnet. Beim Einwohnerantrag gehe es weder um Wahlen noch um Sachentscheidungen, sondern lediglich darum, Themen auf die Tagesordnung der gewählten Gemeinderäte zu bringen. Mangels Entscheidungscharakters werde keine Herrschaft ausgeübt. Die Entscheidungskompetenz bleibe beim Gemeinderat. V. Randnummer 141 Der Anhörungsberechtigte zu 2., der Thüringer Landtag, hat von einer Stellungnahme abgesehen. B. Randnummer 142 Der Verfassungsgerichtshof ist trotz der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht erfolgten Wahl eines

folgers für Prof. Dr. Aschke als Präsident des Verfassungsgerichtshofs ordnungsgemäß besetzt; inzwischen, am 21. Juni 2018 und damit drei Monate

dem Ausscheiden von Prof. Dr. Aschke aus dem Verfassungsgerichtshof, ist die

wahl erfolgt (vgl. zu dieser Frage u. a. ThürVerfGH, Beschluss vom 11. April 2018 - 11/18 -, S. 3 des amtlichen Umdrucks). C. Randnummer 143 Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet. I. Randnummer 144

Art. 80Abs. 1 Nr. 4 Thür

Verf , § 42 Nr. 1 ThürVerfGHG prüft der Verfassungsgerichtshof im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle die Vereinbarkeit von Landesrecht mit der Thüringer Verfassung und damit grundsätzlich weder mit dem Grundgesetz noch mit einfachem Bundesrecht. Randnummer 145

1. Allerdings lässt sich die Gesetzgebungszuständigkeit des Landes nur mit Blick auf die durch das Grundgesetz bewirkte bundesstaatliche Kompetenzteilung beurteilen. Der Verfassungsgerichtshof greift daher bei der Prüfung der Gesetzgebungszuständigkeit mittelbar auf die Kompetenznormen des Grundgesetzes zurück (ThürVerfGH, Beschluss vom
2. Dezember 2016 - 28/12 -, juris Rn. 76 m. w. N.). Randnummer 146
3. Prüfungsmaßstab des Verfassungsgerichtshofs kann zusätzlich sogenanntes hineinwirkendes Bundesverfassungsrecht sein, das als ungeschriebener Bestandteil des Landesverfassungsrechts gilt (vgl. BVerfG, Urteil vom
4. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 -, BVerfGE 120, 82 [101] = juris Rn. 94; Beschluss vom
5. Mai 2001 - 2 BvK 1/00 -, BVerfGE 103, 332 [351 f.] = juris Rn. 67 ff.), wie es etwa für Art. 21 Abs. 1 GG anerkannt ist (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom
6. Juli 2006 - 8/05 -, LVerfGE 17, 511 [515] = juris Rn. 23). Randnummer 147
7. Soweit die Landesverfassung die Vorgaben der Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 GG inkorporiert, bilden auch die darin enthaltenen Verfassungsgebote einen vom Verfassungsgerichtshof zu beachtenden Prüfungsmaßstab (so für einen Fall der Verfassungsänderung VerfGH NRW, Urteil vom
8. November 2017 - 16/16 -, juris Rn. 55, 57 f.; demgegenüber offengelassen durch ThürVerfGH, Urteil vom
9. November 2011 - 13/10 -, LVerfGE 22, 547 [569] = juris Rn. 124 ). Zwar handelt es sich bei Art. 28 Abs. 1 GG um eine bundesverfassungsrechtliche Verpflichtung, die für die Länder, aber nicht in den Ländern gilt. Die Thüringer Verfassung lässt indes eine Auslegung zu, die dem Homogenitätsgebot des Grundgesetzes in konsistenter Weise Rechnung trägt. Dies erfolgt für die Anforderungen des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG über die Auslegung von Art. 44 Abs. 1, Art. 45 und Art. 47 Abs. 4 ThürVerf und für die Wahlrechtsgrundsätze des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 bis 4 GG über die Auslegung von Art. 95 ThürVerf . Soweit das Grundgesetz dagegen keine zwingenden Vorgaben für das Landesverfassungsrecht vorsieht, gilt der Grundsatz, dass das Grundgesetz und das Landesverfassungsrecht autonome Verfassungsräume konstituieren, so dass sich auch die Entscheidungsmaßstäbe des Verfassungsgerichtshofs allein

der Thüringer Verfassung richten. Randnummer 148

1. Des Weiteren hat das Bundesverfassungsgericht aus dem Bundesstaatsprinzip und dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitet, dass der Landesgesetzgeber in Ausübung seiner Gesetzgebungskompetenz auf einen bundesrechtlich geregelten Sachbereich nur einwirken darf, wenn dadurch die Rechtsordnung nicht widersprüchlich wird (vgl. BVerfG, Urteil vom
2. Oktober 1998 - 1 BvR 2306/96 u. a. -, BVerfGE 98, 265 [301] = juris Rn. 162; Urteil vom
3. Mai 1998 - 2 BvR 1991/95 u. a. -, BVerfGE 98, 106 [118 f.] = juris Rn. 58). Das Bundesverwaltungsgericht hat diese Rechtsprechung jüngst aufgegriffen und dabei betont, dass konzeptionelle Entscheidungen des zuständigen Bundesgesetzgebers auch durch auf Spezialzuständigkeiten gründende Einzelentscheidungen eines Landesgesetzgebers nicht verfälscht werden dürfen (BVerwG, Urteil vom
4. September 2017 - 6 C 34/16 -, juris Rn. 21). Auch der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz hat in seinem Urteil vom
5. Februar 2017 (VGH N 2/15 -, juris Rn. 118) diesen Maßstab übernommen und dem Rechtsstaatsprinzip der Landesverfassung zugeordnet. Randnummer 149 Das auch dem Rechtsstaatsprinzip der Thüringer Verfassung inhärente Gebot der bundesstaatlichen Widerspruchsfreiheit unterscheidet sich von Art. 31 GG dadurch, dass nicht etwa eine landesrechtliche Norm dem einfachen Bundesrecht im Sinne eines echten Normkonflikts zu Lasten eines konkreten Normadressaten widerspricht. Vielmehr handelt es sich um Fälle einer rein wertungsmäßig zu behandelnden Widersprüchlichkeit des Landesrechts zum Regelungskonzept des Bundesgesetzgebers. Aus der bisherigen Rechtsprechung ergeben sich dabei keine eindeutigen Maßstäbe. Es bedarf einer Würdigung im Einzelfall, ob die konzeptionellen Widersprüche, einschließlich ihrer Auswirkungen auf die Normunterworfenen, ein rechtsstaatlich nicht mehr hinnehmbares Ausmaß mit der Folge der Verfassungswidrigkeit erreichen. II. Randnummer 150 Art. 1 Nr. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Thüringer Kommunalwahlgesetzes vom
6. Dezember 2015 (GVBl. S. 181) ist mit der Thüringer Verfassung vereinbar. Randnummer 151
7. Die Vorschrift ist formell verfassungsgemäß. Randnummer 152 Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gibt den Ländern nur vor, welche Wahlrechtsgrundsätze sie bei kommunalen Wahlen zu beachten haben, belässt ihnen aber die Gesetzgebungszuständigkeit zur Ausgestaltung. Auch aus den Art. 70 ff. GG ergibt sich keine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Kommunalwahlrecht, so dass die Länder für diese Materie zuständig sind, Art. 70 Abs. 1 GG. Randnummer 153 Verfahrensfehler im Gesetzgebungsprozess sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere wurden der Gemeinde- und Städtebund Thüringen sowie der Thüringische Landkreistag und damit die kommunalen Spitzenverbände angehört. Das

Art. 91Abs. 4 Thür

Verf erforderliche Anhörungsverfahren ist somit erfolgt. Randnummer 154 2. Die Vorschrift ist auch materiell verfassungsgemäß. Randnummer 155 a) Die Absenkung des Wahlalters verstößt nicht gegen den Grundsatz der Volkssouveränität ( Art. 45 Satz 1 ThürVerf ). Randnummer 156 aa)

Art. 45Satz 1 Thür

Verf geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Es verwirk-licht seinen Willen durch Wahlen, Volksbegehren und Volksentscheid ( Art. 45 Satz 2 ThürVerf ). Es handelt mittelbar durch die verfassungsgemäß bestellten Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ( Art. 45 Satz 3 ThürVerf ). Inhaltlich entspricht die Landesverfassung damit den Vorgaben des Art. 20 Abs. 2 GG, die bei ihrer Auslegung zu berücksichtigen sind, wie aus der Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG folgt. Randnummer 157 bb)

der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts enthält Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG - wie auch seine Stellung und der Normzusammenhang belegen - nicht allein das Prinzip der Volkssouveränität. Vielmehr bestimmt diese Vorschrift selbst, wer das Volk ist, das in Wahlen, Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) Staatsgewalt ausübt: Es ist das Staatsvolk der Bundesrepublik Deutschland bzw., in den Worten der Präambel und der Art. 1 Abs. 2, Art. 56 und 146 GG, das deutsche Volk. Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG hat nicht zum Inhalt, dass sich die Entscheidungen der Staatsgewalt von den jeweils Betroffenen her zu legitimieren haben. Vielmehr muss die Staatsgewalt als Subjekt das Volk - als eine zur Einheit verbundene und auf Dauer angelegte Gruppe von Menschen - haben. Randnummer 158 Das Volk, von dem die Staatsgewalt in der Bundesrepublik Deutschland ausgeht, wird

dem Grundgesetz von den deutschen Staatsangehörigen und den ihnen

Art. 116Abs.

1 gleichgestellten Personen gebildet. Die Zugehörigkeit zum Staatsvolk der Bundesrepublik wird also grundsätzlich durch die Staatsangehörigkeit vermittelt. Die Staatsangehörigkeit ist die rechtliche Voraussetzung für den gleichen staatsbürgerlichen Status, der einerseits Pflichten, andererseits und insbesondere aber auch die Rechte begründet, durch deren Ausübung die Staatsgewalt in der Demokratie ihre Legitimation erfährt (vgl. zum Ganzen BVerfGE 83, 37 [50 f.] = juris Rn. 53 f.). Randnummer 159 Auch die den Ländern zukommende Staatsgewalt kann gemäß Art. 20 Abs. 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG nur von denjenigen getragen werden, die Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sind. Insofern tritt der territorial begrenzte Verband der im Bereich des jeweiligen Landes lebenden Deutschen, das (Landes-)Volk, als Legitimationssubjekt an die Stelle des Staatsvolkes der Bundesrepublik Deutschland oder - wie etwa bei der Mitwirkung im Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene und der Ausführung von Bundesgesetzen - an seine Seite. Im Ergebnis gilt nichts anderes, soweit durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG eine Vertretung des Volkes auch für die Kreise und Gemeinden vorgeschrieben wird. Schon der Wortlaut der Norm, der - abgesehen von der territorialen Begrenzung - den Begriff „Volk“ einheitlich für Länder, Kreise und Gemeinden verwendet, weist darauf hin, dass es sich auch hier ausschließlich um die Deutschen handelt, die jeweils das Volk bilden und dessen Vertretung wählen (BVerfGE 83, 37 [53] = juris Rn. 57 f.). Die Vorschrift gewährleistet damit für alle Gebietskörperschaften auf dem Territorium der Bundesrepublik Deutschland die Einheitlichkeit der demokratischen Grundlage (BVerfGE 83, 37 [53] = juris Rn. 60). Ergänzend bestimmt Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG, dass bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen,

Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar sind. Hiermit setzt die Bundesrepublik Deutschland das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen für Unionsbürger anderer Mitgliedstaaten

Art. 22Abs.

1 AEUV um. Randnummer 160 Das Volk als Legitimationssubjekt der Gemeinden und Kreise in der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sich neben dem Staatsangehörigkeitsband ausschließlich

der Wohnsitznahme im Hoheitsbereich der jeweiligen Gebietskörperschaft (BVerfGE 83, 37 [55] = juris Rn. 63). Dementsprechend ordnet Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG den einzelnen Gemeinden und Kreisen einen territorial definierten Ausschnitt aus dem Volk zu, das durch die deutschen Staatsangehörigen und die ihnen

Art. 116Abs. 1 GG bzw. Art. 104 Thür

Verf gleichgestellten Personen gebildet wird. Hinzu treten die Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten, die ihren Hauptwohnsitz in der jeweiligen kommunalen Gebietskörperschaft haben. Randnummer 161 cc) Im Übrigen definiert Art. 20 Abs. 2 GG die weiteren Voraussetzungen nicht, unter denen das Volk seine Hoheitsgewalt durch Wahlen und Abstimmungen ausübt. Im Hinblick auf das Wahlalter regelt vielmehr der mit Art. 20 Abs. 2 GG gleichrangige Art. 38 Abs. 2 GG den Kreis der zur Teilnahme an Bundestagswahlen berechtigten Bürger im status activus. Ergäbe sich bereits aus dem Demokratieprinzip und dem Prinzip der Volkssouveränität eine Altersgrenze für die Wahlberechtigung, hätte es der Vorschrift des Art. 38 Abs. 2 GG nicht bedurft. Ferner lässt Art. 38 Abs. 3 GG eine Einschränkung des Kreises der Wahlberechtigten durch den Gesetzgeber zu, soweit er im Anwendungsbereich des Grundsatzes der Allgemeinheit der Wahl aus zwingenden verfassungsrechtlichen Gründen deutsche Staatsangehörige vom Wahlrecht ausschließt (vgl. BVerfG, Beschluss vom

1. Juli 2012 - 2 BvC 1/11 u. a. -, BVerfGE 132, 39 [47 f.] = juris Rn. 24 f.). Randnummer 162 Die verfassungsrechtliche Unterscheidung zwischen den Angehörigen des Staats-volks und - innerhalb dieser Gruppe - den Wahlberechtigten ist auch aus Gründen des Bundesstaatsprinzips geboten, da Art. 38 Abs. 2 GG nur für die Wahlen zum Deutschen Bundestag, nicht aber zu den Landtagen und den kommunalen Vertretungen Geltung beansprucht (BVerfG, Beschluss vom
2. Mai 1957 - 2 BvR 1/57 -, BVerfGE 6, 445 [447] = juris Rn. 14 m. w. N.). In dem durch Art. 28 Abs. 1 GG gezogenen Rahmen steht es den Ländern frei, die entsprechende Wahlberechtigung gesetzlich näher zu definieren. Randnummer 163 Daher schreibt Art. 20 Abs. 2 GG - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - selbst keine Altersgrenze für die Aktivbürger vor. Über das Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG sind den Ländern lediglich der Grundsatz der Volkssouveränität und der Volksbegriff

Art. 20Abs.

2 GG verbindlich vorgegeben. Hätte das Grundgesetz dagegen die Wahlberechtigung auch für Landtags- und Kommunalwahlen einheitlich festlegen wollen, hätte es einer ausdrücklichen Formulierung oder jedenfalls einer Bezugnahme auf Art. 38 Abs. 2 GG in Art. 28 Abs. 1 GG bedurft. Randnummer 164

1. dd)Eine analoge Anwendung des Art. 38 Abs. 2 GG auf Wahlen und Abstimmungen in den Ländern ist - unabhängig vom Fehlen einer Regelungslücke - auch mit Rücksicht auf die selbständigen Verfassungsräume von Bund und Ländern ausgeschlossen. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt nur, dass die Grundsätze der allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl auch bei politischen Wahlen in den Ländern gelten. Die Länder haben diesem Verfassungsgebot bei der Regelung des Wahlrechts zu ihren Länderparlamenten und auf kommunaler Ebene zu genügen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Juli 1998 - 2 BvR 1953/95 -, BVerfGE 99, 1 [7 f.] = juris Rn. 30 m. w. N.). Randnummer 165
2. ee)Zudem spricht die Genese des Art. 38 Abs. 2 GG gegen die Annahme, dass das Prinzip der Volkssouveränität für eine Wahlberechtigung die Volljährigkeit voraus-setzt. Bis zum Inkrafttreten des Siebenundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 31. Juli 1970 (BGBl. I S. 1161) am 6. August 1970 war wahlberechtigt, wer das 21. Lebensjahr und wählbar, wer das 25. Lebensjahr vollendet hatte. Der die Volljährigkeit regelnde § 2 BGB wurde jedoch erst mit dem Gesetz zur Neuregelung des Volljährigkeitsalters vom 31. Juli 1974 (BGBl. I S. 1713), das am 1. Januar 1975 in Kraft trat, abgeändert. Bis zu diesem Zeitpunkt begann die Volljährigkeit mit Vollendung des 21. Lebensjahres. Insofern stimmten Wahlrecht und Volljährigkeit in diesem Zeitraum nicht überein, was bei den Wahlen zum Deutschen Bundestag im Jahr 1972 zum Tragen kam. Hinge das Wahlrecht zwingend von der Volljährigkeit ab, hätte der verfassungsändernde Gesetzgeber Art. 38 Abs. 2 GG nicht abändern können, ohne gegen das durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Prinzip der Volkssouveränität zu verstoßen. Randnummer 166
3. b)Die Absenkung des Wahlalters verstößt nicht gegen Art. 46 Abs. 2 ThürVerf . Randnummer 167

Art. 46Abs. 2 Thür

Verf ist wahl- und stimmberechtigt sowie wählbar jeder Bürger, der das 18. Lebensjahr vollendet und seinen Wohnsitz im Freistaat hat. Zwar befindet sich dieser Artikel im Ersten Abschnitt des Zweiten Teils der Verfassung, der die Überschrift „Grundlagen“ trägt. Gleichwohl handelt es sich nicht um eine allgemeine Vorschrift, die für sämtliche Wahlen gilt. Art. 46 Abs. 2 ThürVerf steht in unmittelbarem Zusammenhang mit Art. 46 Abs. 1 ThürVerf , der sich auf die Wahlen

Art. 49Abs. 1 Thür

Verf und auf Abstimmungen

Art. 82Abs. 6 Thür

Verf bezieht. Mit Wahlen

Art. 49Abs. 1 Thür

Verf sind - nur - die Wahlen zum Thüringer Landtag gemeint. Insofern regelt Art. 46 Abs. 2 ThürVerf lediglich die Wahlberechtigung zum Thüringer Landtag und ist keine allgemeine Vorschrift für alle Wahlen in Thüringen. Auch der für die Wahlen in Gemeinden und Gemeindeverbänden geltende Art. 95 Satz 1 ThürVerf nimmt nicht auf Art. 46 Abs. 2 ThürVerf Bezug. Randnummer 168 c) Die Absenkung des Wahlalters steht im Einklang mit dem Wahlrechtsgrundsatz der Allgemeinheit der Wahl

Art. 95Satz 1 Thür

Verf . Randnummer 169 aa)

Art. 28Abs.

1 Satz 2 GG muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Diese Wahlrechtsgrundsätze gelten als allgemeine Rechtsprinzipien für Wahlen zu allen Volksvertretungen im staatlichen und kommunalen Bereich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Februar 1978 - 2 BvR 134/76 u. a. -, BVerfGE 47, 253 [276 f.] = juris Rn. 50). Art. 95 Satz 1 ThürVerf greift diese Vorgaben für die kommunale Ebene auf. Obwohl damit nur inhaltlich wiederholt wird, was auch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG für die Kommunalvertretungen vorschreibt, entfaltet Art. 95 ThürVerf seine Bedeutung vor dem Hintergrund der Systematik der Landesverfassung und ist in Bezug zu den sonstigen Normen dieser Verfassung auszulegen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 11. April 2008 - 22/05 -, LVerfGE 19, 495 [511] = juris Rn. 78). Randnummer 170

1. bb)Die Ordnung des kommunalen Wahlrechts obliegt aufgrund von Art. 28 Abs. 1 GG dem Landesgesetzgeber. Dabei kommt ihm ein Gestaltungsspielraum zu, der seine Grenzen insbesondere in den verfassungsrechtlich gewährleisteten Wahlrechtsgrundsätzen findet (vgl. BVerfGE 99, 1 [11] = juris Rn. 45 f. m. w. N.). Die Wahlrechtsgrundsätze gelten allerdings nicht schrankenlos. Die Natur der Sache bringt es mit sich, dass nicht jeder der verfassungsrechtlich festgelegten Wahlrechtsgrundsätze in voller Reinheit verwirklicht werden kann. Abweichungen von einzelnen Wahlrechtsgrundsätzen können aus zwingenden Gründen, insbesondere im Interesse der Einheitlichkeit des gesamten Wahlsystems und zur Sicherung der mit ihm verfolgten demokratischen Prinzipien entsprechenden staatspolitischen Zielen, zulässig bzw. geboten sein (vgl. ThürVerfGH, Beschluss vom 11. März 1999 - 30/97 -, LVerfGE 10, 479 [491 f.] = juris Rn. 49 m. w. N.). Randnummer 171
2. cc)Aufgrund der Allgemeinheit der Wahl haben alle Staatsbürger das Recht zu wählen und gewählt zu werden. Dieser Wahlrechtsgrundsatz untersagt den unberechtigten Ausschluss von Staatsbürgern von der Teilnahme an der Wahl überhaupt und verbietet dem Gesetzgeber, bestimmte Bevölkerungsgruppen aus politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Gründen von der Ausübung des Wahlrechts auszunehmen (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 12. Juni 1997 - 13/95 -, LVerfGE 6, 387 [397] = juris Rn. 57 m. w. N.). Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl liegt indes nicht vor, wenn für einen Ausschluss vom Wahlrecht zwingende Gründe streiten. So hat das Bundesverfassungsgericht unter anderem entschieden, dass Beschränkungen der Allgemeinheit der Wahl durch die Einführung eines Mindestwahlalters (BVerfG, Beschluss vom 21. September 1979 - 2 BvR 350/75 -, BVerfGE 42, 312 [340 f.] = juris Rn. 69) verfassungsrechtlich zulässig sind. Randnummer 172
3. dd)Die Absenkung des Mindestwahlalters auf 16 Jahre verletzt den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl nicht, da hiermit der Kreis der Wahlberechtigten nicht eingeschränkt, sondern erweitert wird. Absenkungen des Mindestwahlalters finden ihre Begrenzung allerdings in der Funktion der Wahlen als zentrale politische Integrationsvorgänge einer Demokratie. Dabei handelt es sich um eine immanente (bzw. ungeschriebene) Grenze des Grundsatzes der Allgemeinheit. Das Wahlrecht muss insoweit nicht nur den Charakter der Wahl als einen formal geordneten Vorgang der politischen Willensbildung des Volkes gewährleisten, sondern auch die Kommunikationsfunktion der Wahl sichern. Demokratie setzt, soll sie sich nicht in einem rein formalen Zurechnungsprinzip erschöpfen, freie und offene Kommunikation zwischen Regierenden und Regierten voraus. Dies gilt nicht nur für den Wahlakt selbst, in dem sich die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen hin und nicht umgekehrt vollziehen muss. Als gleichermaßen wichtig für die Legitimität demokratischer Ordnung erweist sich der beständige Dialog zwischen Parlament und gesellschaftlichen Kräften (vgl. BVerfGE 132, 39 [50 f.] = juris Rn. 32 f. m. w. N.). Eine solche Kommunikation erfordert ein Mindestmaß an Kommunikationsvermögen des Wählers, das wiederum Verständnis für die Wahl, Kenntnisse von der Politik und die Fähigkeit, sich eine eigene Meinung zu bilden, voraussetzt. Diese Bedingungen ziehen einer Absenkung des Wahlalters eine verfassungsrechtliche Grenze. Randnummer 173
4. ee)Allerdings ist es grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl und die Sicherung ihrer politischen Kommunikationsfunktion zum Ausgleich zu bringen. Aufgrund des dem Gesetzgeber zukommenden Spielraums beschränkt sich die verfassungsgerichtliche Prüfung lediglich darauf, ob dessen Grenzen überschritten sind, erstreckt sich aber nicht darauf, ob er zweckmäßige oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden hat. Sofern sich eine solche Regelung an einem Ziel orientiert, das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts verfolgen darf, ist ein Verstoß gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl wie auch seine immanenten Grenzen nur feststellbar, wenn die Regelung zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erreichung dieses Zieles Erforderlichen überschreitet (vgl. BVerfGE 132, 39 [48 f.] = juris Rn. 26 f. m. w. N.; für die Gleichheit der Wahl vgl. ThürVerfGH LVerfGE 19, 495 [505 f.] = juris Rn. 53 m. w. N.). Randnummer 174
5. ff)Der Gesetzgeber ist insbesondere befugt, bei der Ausgestaltung der Wahlberechtigung unter Berücksichtigung der Grenzen, die die Bedeutung des Wahlrechts und die Strenge demokratischer Egalität seinem Bewertungsspielraum setzen, Vereinfachungen und Typisierungen vorzunehmen. Die Befugnis zur Typisierung bedeutet, dass Lebenssachverhalte im Hinblick auf wesentliche Gemeinsamkeiten normativ zusammengefasst und dabei Besonderheiten, die im Tatsächlichen durchaus bekannt oder absehbar sind, generalisierend vernachlässigt werden dürfen. Der Gesetzgeber darf sich grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen Rechnung zu tragen. Die gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen allerdings von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen. Insbesondere darf der Gesetzgeber für eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss realitätsgerecht den typischen Fall als Maßstab zugrunde legen. Für das Wahlrecht im Besonderen gilt, dass der Gesetzgeber sich bei seinen Einschätzungen und Bewertungen nicht an abstrakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen Wirklichkeit zu orientieren hat. Zudem ist der Gesetzgeber verpflichtet, eine die Allgemeinheit der Wahl berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa durch eine Änderung der vorausgesetzten tatsächlichen oder normativen Grundlagen oder dadurch, dass sich die beim Erlass der Norm hinsichtlich ihrer Auswirkungen angestellte Prognose als irrig erwiesen hat (vgl. zum Ganzen BVerfGE 132, 39 [49 f.] = juris Rn. 28 ff. m. w. N.). Randnummer 175
6. gg)Ausweislich der Gesetzesbegründung sollen durch die Absenkung des Mindestalters für die Ausübung des aktiven Wahlrechts die Jugendlichen so früh wie möglich an den demokratischen Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozessen teilhaben können (LTDrucks 6/685, S. 4). Hierbei handelt es sich um ein verfassungsrechtlich legitimes Ziel, das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Kommunalwahlrechts verfolgen darf. Die getroffene Regelung ist auch geeignet, das vom Gesetzgeber verfolgte Ziel zu erreichen. Für die Frage, ob er die Grenzen des ihm zukommenden Gestaltungsspielraums überschritten hat, kommt es allerdings entscheidend an, ob bei einer typisierenden Betrachtung seine Einschätzung zutrifft, dass bereits 16- und 17-Jährige über ein Mindestmaß an politischen Kenntnissen und Verständnis für Kommunalwahlen verfügen. Dabei können zur Einschätzung der politischen Wirklichkeit ggf. auch Erfahrungen aus anderen Bundesländern herangezogen werden (vgl. ThürVerfGH LVerfGE 19, 495 [507] = juris Rn. 58). Randnummer 176
7. hh)Im Gesetzgebungsverfahren erfolgte eine Anhörung der kommunalen Spitzenverbände in Thüringen, der Vertreter anderer Länder, die bereits das Wahlalter abgesenkt hatten, und von Vertretern politischer Interessengruppen. Aus den zahlreichen Ausführungen ergibt sich zum einen, dass in den Ländern, in denen bereits das Wahlalter abgesenkt wurde, die Wahlbeteiligung der 16- und 17-Jährigen zumeist etwas unter der durchschnittlichen Wahlbeteiligung lag. Zum anderen verdeutlichten die Aussagen, dass die Frage

dem politischen Interesse dieser Altersgruppe und ihrer Urteilsfähigkeit von weiteren individuellen und sozialen Bedingungen abhängt, ohne dass sich insoweit eindeutige Zusammenhänge oder determinierende Faktoren feststellen lassen. Dass das Vorliegen derartiger Bedingungen kausal ausschließlich mit dem Erreichen des 18. Lebensjahrs zusammenhängt, wurde in keiner der Stellungnahmen vorgetragen. Ebenso lagen keine fachwissenschaftlichen Erkenntnisse vor, wonach 16- und 17-Jährige typischerweise nicht in der Lage wären, die politische Bedeutung von Kommunalwahlen zu verstehen und ihre Tragweite einzuschätzen. Zwar meint die Antragstellerin, dass derartige Zusammenhänge eines - positiven - wissenschaftlichen

weises bedürften. Allerdings ergibt sich weder aus Art. 95 Satz 1 ThürVerf noch aus dem Demokratieprinzip ( Art. 45 Satz 1 und 2 ThürVerf ) die Anforderung, dass Änderungen des Mindestwahlalters eine vorherige fachwissenschaftliche Begutachtung voraussetzen. Randnummer 177 ii) Art. 95 Satz 1 ThürVerf räumt dem Gesetzgeber einen weiten Beurteilungsspielraum ein, um die Reife und Einsichtsfähigkeit 16- und 17-jähriger Wähler in kommunalpolitische Zusammenhänge einzuschätzen. Jedenfalls bei einer typisierenden Betrachtung sind die Grenzen dieses Beurteilungsspielraums nicht verletzt. Das Vorhandensein politischer Einsichtsfähigkeit in kommunale Belange und ein Verständnis für die Bedeutung von Wahlen lassen sich bei Jugendlichen dieser Altersgruppe nicht offenkundig verneinen. Dass Gegenstand dieser politischen Gestaltungsentscheidung nicht nur die Absenkung des Wahlalters, sondern auch die damit verbundene Einräumung eines Stimmrechts bei Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden war, führt zu keiner anderen Bewertung. Diese Institute setzen kein höheres Maß an Reife und Einsichtsfähigkeit voraus, als es bei Kommunalwahlen erforderlich ist. Randnummer 178 Die Verschränkung der Aufgabenkreise von Europa-, Bundes-, Landes- und Kommunalpolitik begründet ebenfalls keine andere Bewertung. Dieses Phänomen mag zwar auf allen politischen Ebenen zu einer Zunahme von Komplexität geführt haben. Gemessen am Aufgabenkreis der Kommunen können die zwischen den verschiedenen politischen Ebenen bestehenden Wechselwirkungen indes nicht zu einer Reduzierung des dem Landesgesetzgeber zustehenden Gestaltungsspielraums führen mit der Folge, dass das Wahlalter unverändert mit der Volljährigkeit verknüpft bleiben muss. Zudem weisen Kommunalwahlen im Unterschied zu Parlamentswahlen

wie vor einen ausgeprägten örtlichen Bezug auf. Randnummer 179 jj) Entgegen der Annahme der Antragstellerin setzt die Wahlberechtigung auch keine kontinuierliche Befassung und Auseinandersetzung der Bürger mit den politischen Entwicklungen über eine gesamte (vergangene) Wahlperiode voraus. Dies kommt einfachrechtlich etwa in der Regelung in § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 des Bundeswahlgesetzes (BWahlG) zum Ausdruck, wonach bei Auslandsdeutschen ein dreimonatiger, ununterbrochener Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland

Vollendung des 14. Lebensjahres ausreicht, um die Wahlberechtigung zu begründen (zur Vorgängerregelung siehe BVerfGE 132, 39 [57 f.] = juris Rn. 51 ff.). Noch deutlicher zeigt sich in § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BWahlG, dass bereits die persönliche und unmittelbare Vertrautheit mit und das Betroffensein von den politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland die Wahlberechtigung vermittelt. Eine aktive und kontinuierliche Befassung verlangt der einfache Bundesgesetzgeber demgegenüber nicht. Für das Landesverfassungsrecht gilt nichts Anderes. Randnummer 180 d) Es verstößt nicht gegen den Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl

Art. 95Satz 1 Thür

Verf , dass volljährige Wahlberechtigte, für die ein Betreuer zur Besorgung aller Angelegenheiten bestellt ist, regelmäßig vom Wahlrecht ausgeschlossen sind, während dies für Minderjährige nicht der Fall ist. Randnummer 181

1. aa)Aufgrund des dem Gesetzgeber zukommenden Spielraums beschränkt sich die verfassungsgerichtliche Prüfung darauf, ob dessen Grenzen überschritten sind, erstreckt sich aber nicht darauf, ob er zweckmäßige oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden hat. Sofern sich eine differenzierende Regelung an einem Ziel orientiert, das der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Wahlrechts verfolgen darf, ist ein Verstoß gegen den Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl nur feststellbar, wenn die Regelung zur Erreichung dieses Zieles nicht geeignet ist oder das Maß des zur Erreichung dieses Zieles Erforderlichen überschreitet (vgl. BVerfGE 132, 39 [48 f.] = juris Rn. 26 f. m. w. N.; sowie ThürVerfGH LVerfGE 19, 495 [505 f.] = juris Rn. 53 m. w. N.). Der Gesetzgeber ist - wie bereits ausgeführt - insbesondere befugt, bei der Ausgestaltung der Wahlberechtigung unter Berücksichtigung der Grenzen, die die Bedeutung des Wahlrechts und die Strenge demokratischer Egalität seinem Bewertungsspielraum setzen, Vereinfachungen und Typisierungen vorzunehmen. Randnummer 182
2. bb)Die Ungleichbehandlung der Gruppe der minderjährigen Wahlberechtigten, für die bei Erreichen der Volljährigkeit gegebenenfalls ein Betreuungsverhältnis angeordnet wird, und der Gruppe der unter Betreuung stehenden und vom Wahlrecht ausgeschlossenen Erwachsenen überschreitet nicht die verfassungsrechtlichen Grenzen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums. Randnummer 183 Vom Wahlrecht ausgeschlossen ist

§ 2Nr. 2 Thür

KWG derjenige, für den zur Besorgung aller seiner Angelegenheiten ein Betreuer nicht nur durch einstweilige Anordnung bestellt ist, sofern er nicht durch eine Bescheinigung

weist, dass auf seinen Antrag die Bestellung des Betreuers

§ 1896Abs.

1 Satz 3 BGB erfolgt ist. Damit hat sich der Landesgesetzgeber in verfassungsrechtlich zulässiger Weise dafür entschieden, nur diejenigen Personen von der Wahl auszuschließen, bei denen gerichtlich festgestellt ist, dass die Krankheit oder Behinderung so gravierend ist, dass sie zur eigenverantwortlichen Entscheidung insgesamt nicht mehr in der Lage sind. Dieser Anknüpfungspunkt ist geeignet, Personen von der Wahl auszuschließen, denen die erforderliche Einsicht in das Wesen und die Bedeutung der Wahl fehlt. Er ist Bestandteil der verfassungsgemäßen Ordnung und wurde von der Verfassungsgerichtsbarkeit von jeher als mit den Wahlgrundsätzen vereinbar angesehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom

1. Mai 1984 - 2 BvC 2/84 -, BVerfGE 67, 146 [148] = juris Rn. 4). Außerdem trägt dieser Anknüpfungspunkt der verfassungsrechtlichen Werteordnung Rechnung, indem er in Ansehung der Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl den Kreis derjenigen, die vom Wahlrecht ausgeschlossen sind, möglichst klein hält und niemand von der Wahl ausschließt, bei dem die fehlende Einsicht nicht sicher feststeht (BayVerfGH, Entscheidung vom
2. Juli 2002 - Vf. 9-VII-01 -, VerfGHE BY 55, 85 [94] = juris Rn. 59). Randnummer 184 cc) Allerdings kann

§ 1896Abs.

1 Satz 1 BGB die Betreuung nur bei Volljährigen angeordnet werden. Die Altersgrenze trägt dem Personensorgerecht der Erziehungsberechtigten

§ 1626BGB Rechnung, die zeitlich bis zur Vollendung des 18.

Lebensjahres besteht. Soweit § 1908a Satz 1 BGB die vorsorgliche Betreuerbestellung auch für Personen zulässt, die das 17. Lebensjahr vollendet haben, wird diese Maßnahme erst mit dem Eintritt der Volljährigkeit wirksam (§ 1908a Satz 2 BGB). Im Rahmen des § 1 Abs. 1 Nr. 1 ThürKWG kann das zur Folge haben, dass an den Wahlen Personen teilnehmen könnten, die - wären sie volljährig - vom Wahlrecht mangels Einsichtsfähigkeit ausschließbar wären. Solche Minderjährige hätten womöglich das Kommunalwahlrecht lediglich für den Zweijahreszeitraum zwischen der Vollendung des 16. und des 18. Lebensjahres und würden es anschließend wieder verlieren. Randnummer 185

1. dd)Hierbei handelt es sich indes um atypische Fälle, die der Gesetzgeber generalisierend vernachlässigen durfte. So kann nicht davon ausgegangen werden, dass die bei Betreuten bestehenden Defizite bei der Besorgung ihrer Angelegenheiten stets oder auch nur in der Regel bereits im Alter von 16 und 17 Jahren vorlagen. Die Gründe, die zu einer Betreuung führen, sind vielfältig und werden häufig erst in späteren Lebensphasen eintreten. Ausweislich der Statistiken des Bundesamtes für Justiz gab es im Freistaat Thüringen - jeweils bezogen auf 1.000 Einwohner - 11,10 Betreuungsverfahren im Jahr 2001, 15,08 im Jahr 2005, 18,10 im Jahr 2010 und 17,61 im Jahr 2015. Darin enthalten sind auch die Verfahren, bei denen Personen zur Besorgung aller Angelegenheiten ein Betreuer bestellt wurde. Wegen des Erforderlichkeitsgrundsatzes des § 1896 Abs. 2 BGB handelt es sich hierbei schon aus Rechtsgründen um eine Ausnahme. Randnummer 186 Dass es sich bei den potentiell betroffenen 16- und 17-Jährigen um eine zahlenmäßig kleine Gruppe handelt, ergibt sich auch daraus, dass sie lediglich zwei Jahrgänge umfassen und es fernab der Lebenserfahrung liegt, dass Minderjährige, die keine ihrer Angelegenheiten selbständig regeln können, in erheblicher Anzahl von ihrem kommunalen Wahlrecht Gebrauch machen wollen oder können. Randnummer 187
2. ee)Außerdem ist auch keine Verfahrensweise ersichtlich, mit der es dem Gesetzgeber gelänge, die bezeichnete Ungleichbehandlung zu vermeiden, ohne die Rechte der Erziehungsberechtigten und der potentiell wahlberechtigten Minderjährigen erheblich einzuschränken. Randnummer 188 Der Gesetzgeber könnte nämlich kein Verfahren schaffen, das 16- und 17-Jährige, die nicht über die erforderliche Einsichtsfähigkeit verfügen, sicher ausschließt. Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl, dem auch das Gebot der Rechtssicherheit innewohnt, gebietet, dass ein Ausschluss vom Wahlrecht wegen mangelnder geistiger Einsichtsfähigkeit nur durch den Richter in einem dafür vorgesehenen Verfahren angeordnet wird (vgl. Morlok, in: Dreier, GG, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 38 Rn. 77). Einem solchem Verfahren müssten sich vor jeder Kommunalwahl sämtliche minderjährigen Wahlberechtigten unterziehen. Unabhängig davon, dass eine derartige Prüfung einen erheblichen Eingriff in die Rechtsstellung der Minderjährigen und das Elternrecht darstellen würde, wäre es schlicht unpraktikabel. Selbst eine Beschränkung auf die Minderjährigen, bei denen die Einsichtsfähigkeit zweifelhaft erscheint, wäre nicht sinnvoll, da sich eine Vielzahl von Folgeproblemen stellen würde, beispielsweise wie, wann und durch wen ein solches Verfahren eingeleitet werden sollte (Eltern, Lehrer, von Amts wegen), welche Maßstäbe angelegt werden müssten und ob es - in Anlehnung an das Betreuungsverfahren - eines medizinischen/psychiatrischen Gutachtens bedürfte. Randnummer 189
3. ff)Im Übrigen nimmt der Gesetzgeber auch bei den volljährigen Wählern in Kauf, dass Personen an der Wahl teilnehmen, denen die erforderliche Einsichtsfähigkeit fehlt. Dies ergibt sich bereits aus der Subsidiarität der Betreuung (§ 1896 Abs. 2 BGB). Es liegen auch keine Erkenntnisse über die Zahl derjenigen vor, denen ein Mindestmaß an Einsichts- und Wahlfähigkeit fehlt und die

geltender Gesetzeslage gleichwohl nicht vom Wahlrecht ausgeschlossen sind, und über die Zahl derjenigen, die aus diesem Personenkreis tatsächlich an der Wahl teilnehmen. Auch bei den volljährigen Wählern ist anerkannt, dass eine umfassende Prüfung in allen Fällen, in denen die Frage der Einsichts- und Wahlfähigkeit zu Zweifeln Anlass gibt, schon aus Praktikabilitätsgründen nicht rechtssicher durchgeführt werden könnte (VerfGHE BY 55, 85 [94 f.] = juris Rn. 60; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21. Juli 2017 - 1 S 1240/16 -, juris Rn. 47). Die hohen Voraussetzungen für die Bestellung eines Betreuers

§ 1896

BGB rechtfertigen zugleich die typisierende Annahme des Gesetzgebers, Personen, bei denen keine derartige Betreuung angeordnet worden ist, seien - ohne dass dies im Einzelnen überprüft oder festgestellt wird - zu eigenverantwortlichen Wahlentscheidungen in der Lage (vgl. VerfGHE BY 55, 85 [92] = juris Rn. 47). Randnummer 190

1. gg)Die einzige Möglichkeit, um minderjährige Wähler, denen die erforderliche Einsichtsfähigkeit fehlt, vom Wahlrecht sicher auszuschließen, wäre ein Absehen von der Absenkung des Wahlalters. Dies würde aber bedeuten, dass der Gesetzgeber sein verfassungsrechtlich legitimes Ziel nicht umsetzen kann, was angesichts der geringen Zahl „potentiell“ Betreuter und des Umstands, dass auch bei den volljährigen Wählern eine Teilnahme von Personen in Kauf genommen wird, denen die erforderliche Einsichtsfähigkeit fehlt, verfassungsrechtlich nicht geboten ist. Randnummer 191
2. hh)Selbiges gilt für eine Aufhebung des § 2 Nr. 2 ThürKWG (vgl. die abweichenden Regelungen in Bremen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein). Sie hätte zur Folge, dass Personen an der Wahl teilnehmen könnten, bei denen aufgrund der Bestellung eines Betreuers in allen Angelegenheiten sicher ausgegangen werden kann, dass sie zu einer eigenverantwortlichen Entscheidung nicht in der Lage sind. Da dies eine Vielzahl von Jahrgängen erfassen würde - bei den minderjährigen Wählern handelt es lediglich um zwei Jahrgänge -, wäre es fraglich, ob trotz des Ausnahmecharakters der „Vollbetreuung“ die Zahl der Betroffenen noch vernachlässigbar gering wäre. Jedenfalls ist eine Aufhebung des § 2 Nr. 2 ThürKWG keine Alternative, die dem Gesetzgeber zwingend vorgegeben wäre. Randnummer 192
3. e)Der Grundsatz der Freiheit der Wahl

Art. 95Satz 1 Thür

Verf ist nicht verletzt. Randnummer 193 Dieser Grundsatz gewährleistet unter anderem, dass jeder Wähler sein Wahlrecht ohne Zwang oder sonstige unzulässige Beeinflussung von außen ausüben kann. Er soll sein Urteil in einem freien, offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen können. Zwar gewährleistet das Wahlgeheimnis, dass an die individuelle Wahlentscheidung keine Sanktionen geknüpft werden dürfen. Der Wähler soll aber

dem Grundsatz der Freiheit der Wahl bereits vor Beeinflussungen geschützt werden, die geeignet sind, seine Entscheidungsfreiheit trotz bestehenden Wahlgeheimnisses ernstlich zu beeinträchtigen. Hierzu gehört auch der unzulässige Druck von Seiten anderer Bürger oder gesellschaftlicher Gruppen. Dies gilt jedenfalls dann, wenn mit Mitteln des Zwangs oder Drucks die Wahlentscheidung beeinflusst oder in ähnlich schwer wiegender Art und Weise auf die Wählerwillensbildung eingewirkt wird, ohne dass eine hinreichende Möglichkeit der Abwehr oder des Ausgleichs dieser Einflussnahme bestanden hätte (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Februar 2001 - 2 BvF 1/00 -, BVerfGE 103, 111 [132 f.] = juris Rn. 83). Randnummer 194 Zwar ist es denkbar, dass auch durch Erziehungsmaßnahmen der Eltern in den Grundsatz der Freiheit der Wahl eingegriffen wird. Dies ist aber nur der Fall, wenn sie von den oben genannten Mitteln Gebrauch machen, und den minderjährigen Kindern keine Möglichkeit der Abwehr zur Verfügung steht. Allerdings haben Eltern bereits aufgrund von § 1626 Abs. 2 Satz 1 BGB bei der Pflege und Erziehung die wachsende Fähigkeit und das wachsende Bedürfnis des Kindes zu selbständigem verantwortungsbewusstem Handeln zu berücksichtigen. Die Eltern besprechen mit dem Kind, soweit es

dessen Entwicklungsstand angezeigt ist, Fragen der elterlichen Sorge und streben Einvernehmen an (§ 1626 Abs. 2 Satz 2 BGB). Mit einer solchen partnerschaftlichen Erziehung (vgl. etwa OLG Karlsruhe, Beschluss vom 2. Juni 1989 - 5 Wx 1/89 -, juris Rn. 11) wäre beispielsweise das Untersagen der Teilnahme an einer Wahl nicht vereinbar. Es kann daher nicht mit der für eine gesetzliche Regelung des Wahlrechts notwendigen Typisierung unterstellt werden, dass Eltern mit Mitteln des Zwangs oder Drucks in die Entscheidungsfreiheit ihrer fast volljährigen Kinder bei der Ausübung des Wahlrechts eingreifen. Randnummer 195

1. f)Die Absenkung des Wahlalters verletzt entgegen der Auffassung der Antragstellerin nicht die Finanzgarantie der Kommunen ( Art. 93 Abs. 1 ThürVerf ). Randnummer 196
2. aa)Art. 93 Abs. 1 Satz 2 ThürVerf wird nicht verletzt, da durch die Absenkung des Wahlalters keine staatlichen Aufgaben übertragen werden. Kommunalwahlen haben im Hinblick auf die zu wählenden Gremien bzw. Personen einen spezifischen Bezug zum Gebiet. Es handelt sich daher um Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 21. Juni 2005 - 28/03 -, LVerfGE 16, 593 [646] = juris Rn. 182). Randnummer 197
3. bb)Auch Art. 93 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf ist nicht verletzt. Randnummer 198 Die Vorschrift schreibt eine Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände vor, die insgesamt so bemessen sein muss, dass diese die Personal- und Sachausgaben für die Pflichtaufgaben im eigenen und übertragenen Wirkungskreis bestreiten können und ihnen darüber hinaus ein gewisser - noch näher zu bestimmender - finanzieller Spielraum für Maßnahmen im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten verbleibt. Insofern garantiert die Norm den kommunalen Gebietskörperschaften eine der Gesamtheit ihrer Aufgaben angemessene Finanzausstattung als Grundlage ihres Selbstverwaltungsrechts (vgl. ThürVerfGH LVerfGE 16, 593 [623] = juris Rn. 137). Randnummer 199 Zwar tragen

§ 34Abs. 1 Thür

KWG die Gemeinden die Kosten der Gemeinde-wahlen und die Landkreise die Kosten der Landkreiswahlen. Dass aber durch die bloße Anfertigung zusätzlicher Wahlunterlagen Gemeinden und Landkreise nicht mehr die Pflichtaufgaben im eigenen und übertragenen Wirkungskreis bestreiten könnten und ihnen kein finanzieller Spielraum für Maßnahmen im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten verbliebe, erscheint abwegig. Zudem ist der Anspruch auf eine finanzielle Mindestausstattung nicht schon dann beeinträchtigt, wenn die zur Verfügung stehenden Mittel nur in einem Jahr oder einem vorübergehenden Zeitraum hinter dem aus Art. 91 Abs. 1 ThürVerf gebotenen Minimum zurückbleiben (vgl. ThürVerfGH, Beschluss vom 7. März 2018 - 1/14 -, juris Rn. 152 m. w. N.). Da es sich bei Kommunalwahlen um punktuelle Ereignisse handelt, deren Periodizität fünf bzw. sechs Jahre beträgt, erscheint es ebenfalls ausgeschlossen, dass die finanzielle Mindestausstattung für einen längeren Zeitraum nicht gewährleistet wäre. Randnummer 200 g) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin verstößt die Absenkung des Wahlalters auch nicht gegen die allgemeine Handlungsfreiheit ( Art. 3 Abs. 2 ThürVerf ), das Recht auf Entwicklung von Kindern und Jugendlichen ( Art. 19 Abs. 1 ThürVerf ) und das Elternrecht ( Art. 21 ThürVerf ). Randnummer 201 aa)

Art. 19Abs. 1 Satz 1 Thür

Verf haben Kinder und Jugendliche das Recht auf eine gesunde geistige, körperliche und psychische Entwicklung. Sie sind vor körperlicher und seelischer Vernachlässigung, Misshandlung, Missbrauch und Gewalt zu schützen (Absatz 1 Satz 2). Die Landesverfassung begründet daher die Verpflichtung der staatlichen Gemeinschaft, flankierend zur elterlichen Erziehungsverantwortung Bedingungen zu schaffen, die eine optimale Entwicklung und Entfaltung von Kindern und Jugendlichen ermöglichen. Darüber hinaus besteht

Art. 19Abs. 1 Satz 2 Thür

Verf ein Anspruch auf Schutz vor persönlichkeitsschädigenden Einflüssen, der bereits im Bereich der Vermeidung und rechtzeitigen Abwendung potentiell kindeswohlgefährdender Situationen ansetzt. Auch das Bundesverfassungsgericht hat entschieden, dass der Schutz der Jugend

der Wertung des Grundgesetzes ein Ziel von bedeutsamem Rang und ein Gemeinschaftsanliegen ist (BVerfG, Beschluss vom 13. Januar 1988 - 1 BvR 1548/82 -, BVerfGE 77, 346 [356] = juris Rn. 29). Randnummer 202 bb) Das Wahlrecht

§ 1Abs. 1 Nr. 1 Thür

KWG erweitert dagegen die Rechtsstellung der Minderjährigen und verkürzt nicht bestehende Rechte dieser Personen. Sie sind - mangels Wahlpflicht - nicht gezwungen, von ihrem Wahlrecht Gebrauch zu machen. Soweit sie an Wahlen und Wahlveranstaltungen teilnehmen wollen, haben dies die Eltern im Rahmen des § 1626 Abs. 2 BGB zu berücksichtigen. Dass durch die Möglichkeit zur Teilnahme an Kommunalwahlen das körperliche, seelische oder geistige Wohl der Jugendlichen gefährdet sein könnte, ist abwegig. Randnummer 203 cc) Hierin liegt auch kein unzulässiger Eingriff in das Elternrecht. Dieses dient als pflichtgebundenes Recht dem Wohle des Kindes; es muss seinem Wesen und Zweck

zurücktreten, wenn das Kind ein Alter erreicht hat, in dem es eine genügende Reife zur selbständigen Beurteilung der Lebensverhältnisse und zum eigenverantwortlichen Auftreten im Rechtsverkehr erlangt hat. Als ein Recht, das um des Kindes und dessen Persönlichkeitsentfaltung willen besteht, liegt es in seiner Struktur begründet, dass es in dem Maße, in dem das Kind in die Mündigkeit hineinwächst, überflüssig und gegenstandslos wird. Da die Entscheidungsfähigkeit des Jugendlichen für die verschiedenen Lebens- und Handlungsbereiche sich in der Regel unterschiedlich entwickelt, ist jeweils eine Abwägung zwischen Erziehungsbedürftigkeit und Selbstbestimmungsfähigkeit des Jugendlichen erforderlich. Dabei hat für die Ausübung höchstpersönlicher Rechte der Grundsatz zu gelten, dass der zwar noch Unmündige, aber schon Urteilsfähige die Möglichkeit haben soll, die ihm um seiner Persönlichkeit willen zustehenden Rechte eigenständig auszuüben. Die geltende Rechtsordnung kennt deshalb Regelungen, die von der allgemeinen zivilrechtlichen Mündigkeit abweichen (beispielsweise § 5 des Gesetzes über die religiöse Kindererziehung, § 36 Abs. 1 Sozialgesetzbuch Erstes Buch). Derartige Regelungen stellen keinen unzulässigen Eingriff in das Elternrecht dar, wenn sie unter Abwägung der dargelegten Gesichtspunkte sachlich gerechtfertigt sind (vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Februar 1982 - 1 BvR 845/79 -, BVerfGE 59, 360 [387 f.] = juris Rn. 90 m. w. N.). Wie dargelegt, verfolgt der Gesetzgeber mit der Einführung des Minderjährigenwahlrechts ein verfassungsrechtlich legitimes Ziel. Er greift auch nicht in unverhältnismäßiger Weise in das elterliche Erziehungsrecht ein. Randnummer 204 h) Der Absenkung des Wahlalters steht kein Bundesrecht entgegen, so dass das Rechtsstaatsprinzip ( Art. 44 Abs. 1 Satz 2, Art. 47 Abs. 4 ThürVerf ) nicht verletzt ist. Randnummer 205 aa) Für den Bereich des Strafrechts hat der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz

Art. 74Abs.

1 Nr. 1 GG Gebrauch gemacht. Er hat entschieden, dass es im Hinblick auf den Erziehungsgedanken für jugendliche und ggf. auch heranwachsende Straftäter (vgl. §§ 105 ff. JGG) spezieller Rechtsfolgen bedarf.

§ 6Abs.

1 Satz 1 JGG darf auf Unfähigkeit, öffentliche Ämter zu bekleiden, Rechte aus öffentlichen Wahlen zu erlangen oder in öffentlichen Angelegenheiten zu wählen oder zu stimmen, nicht erkannt werden. Der Verlust der Fähigkeit, öffentliche Ämter zu bekleiden und Rechte aus öffentlichen Wahlen zu erlangen (§ 45 Abs. 1 StGB), tritt nicht ein (§ 6 Abs. 2 JGG). Randnummer 206 Demgegenüber fällt die Regelung des Wahlrechts auf Landesebene und auf kommunaler Ebene in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Beide Rechtsmaterien - das Strafrecht und das Kommunalwahlrecht - stehen nebeneinander. Inhaltlich handelt es sich um Bestimmungen aus verschiedenen rechtlichen Ordnungsbereichen und unterschiedlichen systematischen Zusammenhängen. Auch eine etwaige Ungleichbehandlung zwischen den volljährigen und den minderjährigen Wählern ist nicht auf den Landesgesetzgeber, sondern allein auf den Bundesgesetzgeber zurückzuführen. Letztlich fehlt es an dem - von der Antragstellerin angenommenen - rechtsstaatlichen Wertungswiderspruch, da § 6 JGG offenbar selbst von einem Wahlrecht Minderjähriger ausgeht. Nur dann ist eine Vorschrift über den Ausschluss von Nebenfolgen überhaupt sinnvoll. Folglich wird durch die Absenkung des Wahlalters auf kommunaler Ebene gerade ein Anwendungsfall für § 6 JGG eröffnet. Randnummer 207 bb) Unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten stehen auch die §§ 106 ff. BGB der Absenkung des Wahlalters nicht entgegen. Die Rechtsordnung kennt bereits keinen auf allen Gebieten des privaten und des öffentlichen Rechts gleichgestalteten Minderjährigenschutz. Es unterfällt der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers zu entscheiden, ob und auf welche Weise er Minderjährige vor den Risiken des Lebens einschließlich der aus geschäftlicher Unerfahrenheit drohenden Gefahren schützen will (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. März 1984 - 7 B 183/82 -, juris Rn. 7). Umgekehrt ist beispielsweise der Landesgesetzgeber aufgrund der §§ 106 ff. BGB nicht verpflichtet, minderjährige Personen von jedweden öffentlich-rechtlichen Pflichten freizuhalten. So können beispielsweise Minderjährige als Verhaltensverantwortliche

§ 7Abs.

1 des Polizeiaufgabengesetzes herangezogen werden, ohne dass dem die §§ 106 ff. BGB entgegenstehen. Randnummer 208 Daher erlaubt die Wahlberechtigung den 16- und 17-Jährigen grundsätzlich auch die Wahrnehmung der damit einhergehenden Rechte wie beispielsweise die Beantragung eines Wahlscheins (vgl. § 14 der Thüringer Kommunalwahlordnung). Dies entspricht im Übrigen der Rechtslage im allgemeinen Verwaltungsrecht. Gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 2 des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes (ThürVwVfG) , der dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes entspricht, sind Minderjährige unter anderem dann zur Vornahme von Verfahrenshandlungen fähig, soweit sie für den Gegenstand des Verfahrens durch Vorschriften des öffentlichen Rechts als handlungsfähig anerkannt sind. Randnummer 209

1. cc)Die Auffassung der Antragstellerin, dass Minderjährige eine eidesstattliche Versicherung stets nur mit Zustimmung der Eltern abgegeben könnten, ist - unabhängig davon, welche Bedeutung dies im vorliegenden Zusammenhang hätte - unzutreffend. Aus § 27 Abs. 1 Satz 3 ThürVwVfG folgt, dass von einer eidesunfähigen Person im Sinne des § 393 der Zivilprozessordnung keine eidesstattliche Versicherung verlangt werden kann. Dabei handelt es sich nur um Personen, die das 16. Lebensjahr noch nicht vollendet oder wegen mangelnder Verstandesreife oder wegen Verstandesschwäche vom Wesen und der Bedeutung der Versicherung an Eides Statt keine genügende Vorstellung haben. Randnummer 210
2. dd)Soweit im Rahmen von Wahlanfechtungen bzw. Wahlprüfungen der Verwaltungsrechtsweg eröffnet wird, besteht ebenfalls kein Widerspruch zum Bundesrecht. Der Grundsatz der Wahlgleichheit gebietet die Einrichtung einer Wahlprüfung, die sich auch auf die Ermittlung des Wahlergebnisses erstreckt (vgl. ThürVerfGH LVerfGE 10, 479 [490 f.] = juris Rn. 46 m. w. N.). Dementsprechend ist

§ 31Abs. 1 Thür

KWG jeder Wahlberechtigte zur Wahlanfechtung berechtigt mit der Folge, dass auch wahlberechtigten Minderjährigen der Verwaltungsrechtsweg offen steht ( § 33 Abs. 1 Satz 1 ThürKWG ). Daher gelten sie gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 2,

1. Alt. der Verwaltungsgerichtsordnung als prozessfähig (vgl. OVG LSA, Beschluss vom
2. März 1996 - 2 L 261/95 - juris Rn. 5 ff.). III. Randnummer 211 § 17 Satz 1 und 2 ThürKO in der Fassung des Thüringer Gesetzes zur direkten Demokratie auf kommunaler Ebene vom
3. Oktober 2016 (GVBl. S. 506) sowie § 1 Abs. 4, § 2 Abs. 1 und § 20 Abs. 4 Satz 4 ThürEBBG sind mit der Verfassung des Freistaats Thüringen vereinbar. Randnummer 212
4. Die Vorschriften sind formell verfassungsgemäß. Randnummer 213 Verfahrensfehler im Gesetzgebungsprozess sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Insbesondere wurden der Gemeinde- und Städtebund Thüringen sowie der Thüringische Landkreistag und damit die kommunalen Spitzenverbände angehört. Das

Art. 91Abs. 4 Thür

Verf erforderliche Anhörungsverfahren ist somit erfolgt. Randnummer 214 2. § 17 Satz 1 ThürKO und § 2 Abs. 1 ThürEBBG sind materiell verfassungsgemäß. Randnummer 215 a)

§ 11Abs. 1 Thür

EBBG können die Bürger über eine Angelegenheit des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren). Entsprechendes gilt für die Ortschaften und Ortsteile ( § 16 ThürEBBG ) sowie für die Landkreise ( § 17 ThürEBBG ). Beim Bürgerentscheid wird das zu Stande gekommene Bürgerbegehren den Bürgern zur Entscheidung in geheimer Abstimmung vorgelegt ( § 18 Abs. 1 ThürEBBG ). Insofern betreffen Bürgerbegehren und Bürgerentscheide nicht Entscheidungen über Personen, sondern Entscheidungen über Sachfragen. Randnummer 216 Stimmberechtigt ist

§ 2Abs. 1 Thür

EBBG jeder Bürger, der am Tag der Unter-zeichnung des Einwohnerantrags, Bürgerbegehrens oder am Tag des Bürgerentscheids das Wahlrecht

den § 1 und § 2 ThürKWG besitzt. Gemäß § 10 Abs. 2 Satz 3 ThürKO stehen Personen, die die Staatsangehörigkeit eines anderen Mitgliedstaates der Europäischen Union besitzen und bei den Gemeindewahlen wahlberechtigt sind, den Bürgern gleich. Die Wahlberechtigung ausländischer Unionsbürger ergibt sich aus § 1 Abs. 2 ThürKWG . Insofern sind auch sie

§ 2Abs. 1 Thür

EBBG stimmberechtigt. Randnummer 217

1. b)Die Einräumung eines Stimmrechts an ausländische Unionsbürger ist mit Art. 95 Satz 1 ThürVerf i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG vereinbar. Randnummer 218
2. aa)Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG bestimmt, dass bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen,

Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar sind. Die Vorschrift erweitert das aktive und passive Kommunalwahlrecht in dem in Art. 22 Abs. 1 AEUV vorgesehenen Umfang auf Personen, die nicht Deutsche sind, aber die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Union besitzen und ihren Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland haben (vgl. BTDrucks 12/3338, S. 11). Die Thüringer Verfassung gewährleistet diese Vorgabe in Art. 95 Satz 1 ThürVerf , der insoweit einer grundgesetzkonformen Auslegung zugänglich ist, ohne dass diesem Auslegungsergebnis Art. 104 ThürVerf entgegensteht. Randnummer 219 Die Bezugnahme in Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG auf das Recht der Europäischen Gemeinschaft ist eine dynamische Verweisung, die einen Widerspruch zwischen deutschem und unionalem Recht vermeiden soll (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. März 2016 - 2 BvR 1576/13 -, juris Rn. 59 m. w. N.).

Art. 2Abs.

1 Buchst. b der Richtlinie 94/80/EG sind Kommunalwahlen die allgemeinen, unmittelbaren Wahlen, die darauf abzielen, die Mitglieder der Vertretungskörperschaft und ggf. gemäß den Rechtsvorschriften jedes Mitgliedstaats den Leiter und die Mitglieder des Exekutivorgans einer lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe zu bestimmen. Aus dem Anhang zur Richtlinie ergibt sich, dass als lokale Gebietskörperschaft der Grundstufe in Deutschland u. a. die kreisfreie Stadt, der Kreis und die Gemeinde gelten. Randnummer 220

1. bb)Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG modifiziert zwar nicht den Volksbegriff, er erweitert aber das Legitimationssubjekt des kommunalen Teilvolkes um die im Gemeindegebiet (bzw. Kreisgebiet) wohnhaften Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten. Hierdurch hat der verfassungsändernde Gesetzgeber die Grundlage für die demokratische Staatsgewalt auf kommunaler Ebene in personeller Hinsicht insgesamt verändert (vgl. Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 28 Rn. 28). Aufgrund von Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG können die Unionsbürger die personelle Zusammensetzung kommunaler Volksvertretungen unmittelbar mitbestimmen und dadurch mittelbar an den dort zu treffenden Entscheidungen mitwirken. Soweit sie als Inhaber des passiven Wahlrechts zum Mitglied einer Volksvertretung gewählt sind, wirken sie auch unmittelbar an den zu treffenden Sachentscheidungen mit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. März 2016 - 2 BvR 1576/13 -, juris Rn. 60 f.). Randnummer 221
2. cc)Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG steht der Teilnahme von ausländischen Unionsbürgern an Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden nicht entgegen (vgl. VerfGHE BY 66, 70 [87] = juris Rn. 124; a. A. Wehr, BayVBl. 1996, S. 549 [550]; Vogelsang, in: Friauf/Höfling, BK GG, Bd. III, Stand 2002, Art. 28 Rn. 75 m. w. N.; Schwarz, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. II, 7. Aufl. 2018, Art. 28 Rn. 121 m. w. N.). Auch ist ein Widerspruch zu den Regelungen des primären und des sekundären Unionsrechts nicht erkennbar, da diese die Möglichkeit zur Teilnahme ausländischer Unionsbürger an kommunalen Abstimmungen weder verlangen noch verbieten (VerfGHE BY 66, 70 [87] = juris Rn. 125). Randnummer 222 Unter dem Gesichtspunkt der Systemgerechtigkeit, der für die Ausgestaltung demokratischer Teilhaberechte im Rahmen des Art. 95 Satz 1 ThürVerf ebenfalls gilt, ist es zulässig, wenn der Landesgesetzgeber ausländischen Unionsbürgern die Mitwirkung an Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden ermöglicht. Dadurch vermeidet er den Wertungswiderspruch, der entstünde, wenn dieser Personenkreis nicht über Sachfragen des eigenen Wirkungskreises der Kommunen abstimmen dürfte, die ansonsten von den unter Beteiligung von Unionsbürgern gewählten Kommunalvertretungen entschieden würden. Es erscheint inkonsequent, eine Aufspaltung des kommunalen demokratischen Legitimationssubjekts anzunehmen, je

dem, ob die von den Bürgern herzuleitenden Entscheidungen einerseits von den gewählten Vertretungen bzw. Bürgermeistern oder Landräten und ihren Verwaltungen oder andererseits von den Bürgern selbst getroffen werden. Wenn bei einem Bürgerentscheid die Bürger eine Sachfrage selbst entscheiden, dann wechselt lediglich die Form, in der Staatsgewalt auf kommunaler Ebene ausgeübt wird. Das Legitimationssubjekt kann durch diesen Formenwechsel bei der Ausübung derselben Staatsgewalt nicht von Verfassungs wegen zwingend ein anderes geworden sein, nämlich ein auf die Deutschen im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG beschränkter Teilnehmerkreis (vgl. VerfGHE BY 66, 70 [91 f.] = juris Rn. 142). Randnummer 223 Überdies ist zu berücksichtigen, dass Art. 28 Abs. 1 Satz 3 GG den Ländern auch bei der Ausgestaltung des passiven Wahlrechts Spielräume einräumt. Daher dürfen Unionsbürger aus anderen Mitgliedstaaten in das Amt des Bürgermeisters oder Landrats auch dann gewählt werden, wenn diese Amtsinhaber

den kommunalrechtlichen Bestimmungen Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises wahrnehmen. Vor diesem Hintergrund ist die auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises beschränkte Mitwirkung an kommunalen Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden ebenfalls als zulässig anzusehen (vgl. Dreier, in: Dreier, GG, Bd. II, 3. Aufl. 2015, Art. 28 Rn. 72 m. w. N; Henneke, in: Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, GG, 14. Aufl. 2018, Art. 28 Rn. 28 m. w. N.). Randnummer 224 c) Die Einräumung ein