VerfGH Weimar: Volksbegehren "Anti-Impfzwang-Initiative" mangels ausreichender Begründung ( Art 82 Abs 3 S 2 Alt 1 Verf TH iVm § 11 Abs 2, § 6 VoBegG TH ) unzulässig Leitsatz Die Begründung eines Volksbegehrens genügt nicht den sich aus Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ThürVerf i. V. m. § 11 Abs. 2, § 6 ThürBVVG ergebenden Anforderungen, wenn sie einen unzutreffenden Eindruck über die Reichweite des Gesetzentwurfs vermittelt (im Anschluss an Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 10. April 2013 - VerfGH 22/11 - LVerfGE 24, 539 ). Orientierungssatz 1a. Ein Volksbegehren ist zulässig, wenn die Voraussetzungen für seine Zulassung erfüllt sind ( Art 82 Abs 3 S 2 Alt 1 ThürVerf <RIS: Verf TH>, § 12 Abs 2 Alt 1 iVm § 11 Abs 2 ThürBVVG <RIS: VoBegG TH>), kein die Volksgesetzgebung ausschließender Vorbehalt eingreift ( Art 82 Abs 2 Verf TH ) und das begehrte Gesetz auch ansonsten mit höherrangigem Recht ( Art 82 Abs 3 S 2 Alt 2 Verf TH , § 12 Abs 2 Alt 2 VoBegG TH ) vereinbar ist (vgl VerfGH Weimar, 10.04.2013, 22/11, LVerfGE 24, 539 <545 = Rn 43 >). (Rn.29) 1b. Im Rahmen dieses Prüfungsmaßstabs hat der VerfGH den Gesetzentwurf des Volksbegehrens umfassend auf seine Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu überprüfen. Er ist insoweit nicht an die Rügen der Antragstellerin und an das Ergebnis einer möglichen Beratung durch die Präsidentin des Landtags ( § 4 VoBegG TH ) sowie ihrer Prüfung ( § 11 VoBegG TH ) gebunden ( VerfGH Weimar, 10.04.2013, 22/11, LVerfGE 24, 539 <545 = Rn 44 >). (Rn.30) 2. Zum Ls: 2a. Nach Art 82 Abs 3 S 2 Alt 1 Verf TH iVm § 11 Abs 2, §§ 6 , 9 und 10 VoBegG TH muss ein Volksbegehren bestimmten Anforderungen an seinen Inhalt und seine Begründung entsprechen. (Rn.31) 2b. Der Gesetzentwurf muss so formuliert sein, dass der Inhalt der Materie verständlich ist. Aus dem Gesetzentwurf und der Begründung müssen sich die Auswirkungen des Vorhabens überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen lassen (vgl VerfGH München, 16.07.2019, Vf. 41-IX-19 <RIS Rn 109>; VerfG Hamburg, 12.07.2023, 12/20). (Rn.39) 2c. Im Rahmen der bindenden vom Verfassungsgericht vorzunehmenden Auslegung ist der Wortlaut der Initiative maßgeblich (VerfG Hamburg, 30.11.2005, 16/04, LVerfGE 16, 232 <242f = RIS Rn 68>). Für die erforderliche Auslegung ist auf den Blickwinkel eines objektiven Betrachters abzustellen. Auf die Vorstellung der Initiatoren oder deren im Gerichtsverfahren abgegebene Erklärungen kommt es hingegen nicht an (VerfG Hamburg, 12.07.2023, 12/20). (Rn.40) 2d. Ua muss ein Volksbegehren darüber unterrichten, wenn einer landesrechtliche Regelung aufgrund konkurrierender und vorrangiger bundesgesetzlicher Regelungen und der Bindung von Landesbehörden und -gerichten hieran nur eine begrenzte Reichweite zukommt. Es kann nicht vorausgesetzt werden, dass solche komplexen juristischen Rahmenbedingungen (hier: konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes ua für das Infektionsschutzrecht gem Art 74 Abs 1 Nr 19 GG) auch ohne eine entsprechende Unterrichtung allgemein bekannt sind. (Rn.46) 3. Hier: Die Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens sind jedenfalls deshalb nicht gegeben, weil die Begründung des Gesetzentwurfs den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen nicht genügt. Die Begründung des Volksbegehrens enthält nicht die erforderliche Information über die – begrenzte – Reichweite des Gesetzentwurfs, sondern vermittelt im Gegenteil hierzu einen unzutreffenden Eindruck (wird ausgeführt). (Rn.31) (Rn.45) Tenor Das Volksbegehren „Anti-Impfzwang-Initiative“ ist unzulässig. Gründe A. I. Randnummer 1 1. Gegenstand des Verfahrens ist die Zulässigkeit des Volksbegehrens „Anti-Impfzwang-Initiative“ zur Änderung der Thüringer Verfassung (ThürVerf). Die Antragstellerin (die Thüringer Landesregierung) hält das Volksbegehren für unzulässig, da es gegen höherrangiges Recht verstoße. Randnummer 2 2. Am 30. September 2022 beantragte die Anhörungsberechtigte zu 1. (die Vertrauensperson des Volksbegehrens) sowie die stellvertretende Vertrauensperson bei der Präsidentin des Thüringer Landtags die Zulassung des Volksbegehrens. Dem Antrag lagen Unterschriftsbögen mit mehr als 5.000 Unterschriften bei. Der Text und die Begründung des angestrebten Gesetzes lauten wie folgt: Randnummer 3 3. Am 8. November 2022 stellte die Präsidentin des Thüringer Landtags die Zulässigkeit des Antrags auf Zulassung des Volksbegehrens fest. II. Randnummer 4 1. Mit Schriftsatz vom 5. Dezember 2022 hat die Antragstellerin ein Verfahren auf Feststellung der Unzulässigkeit des Volksbegehrens eingeleitet. Randnummer 5 Die Antragstellerin ist der Ansicht, dass die erstrebte Verfassungsänderung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 i. V. m. Art. 72 Abs. 1 Grundgesetz (GG) unvereinbar ist. Die Bestimmungen der Art. 70 ff. GG zur Gesetzgebungskompetenz seien auch auf Landesverfassungsrecht anwendbar, da es keinen kompetenzfreien Raum der Rechtsetzung von Bund und Ländern geben könne. Randnummer 6 Das mit dem Volksbegehren erstrebte Verbot sei einerseits eine Konkretisierung des in Art. 3 Abs. 1 Satz 1 ThürVerf garantierten Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit, andererseits bestehe ein Bezug zum Recht der Maßnahmen gegen übertragbare Krankheiten bei Menschen (Infektionsschutzrecht), das dem Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 Var. 1 GG unterfalle, der auch Maßnahmen der Vorbeugung erfasse. Randnummer 7 Die Sperrwirkung des Art. 72 Abs. 1 GG stehe der vorgesehenen Regelung entgegen. Der Bundesgesetzgeber habe die Materie der Schutzimpfungen und Impfpflichten im Interesse des bundeseinheitlichen Gesundheitsschutzes insofern abschließend geregelt, als keine landesrechtlichen Regelungen vorgesehen und möglich seien, ausgenommen wenige Ermächtigungen, die das Bundesrecht den Ländern ausdrücklich erteile. Mit den detaillierten und differenzierten Bestimmungen des Infektionsschutzgesetzes habe der Bundesgesetzgeber Maßnahmen gegen übertragbare Krankheiten abschließend geregelt. Es gebe eine Impfpflicht nach § 17a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Soldatengesetz (SG), die der Funktionsfähigkeit der Bundeswehr diene, und die Masernimpfpflicht nach § 20 Abs. 8 bis 14 Infektionsschutzgesetz (IfSG), die sich auf bestimmte Einrichtungen und dort untergebrachte, betreute und beschäftigte Personen beziehe. Bis zu ihrem Außerkrafttreten am 1. Januar 2023 habe zudem nach § 20a IfSG a. F. eine einrichtungsbezogene COVID-19-Impfpflicht bestanden. Zumindest stehe die mit dem Volksbegehren erstrebte völlige Freiheit von Impfpflichten mit den Verordnungsermächtigungen nach § 20 Abs. 6 und 7 IfSG im Widerspruch. Randnummer 8 Eine Sperrwirkung gemäß Art. 72 Abs. 1 GG ergebe sich außerdem aus dem absichtsvollen, bewussten Regelungsverzicht des Bundes bezüglich einer allgemeinen COVID-19-Impfpflicht. Die bundesgesetzlichen Einführungen indirekter Impfverpflichtungen gegen Masern und COVID-19 zeigten aber auch, dass der Bundesgesetzgeber zum Instrument der indirekten oder direkten Impfpflicht zu greifen bereit sei. Randnummer 9 Das Volksbegehren verstoße außerdem gegen einfaches Bundesrecht. Die Unvereinbarkeit mit den Verordnungsermächtigungen nach § 20 Abs. 6 und 7 IfSG liege auf der Hand und folge aus der entgegengesetzten Zielrichtung und Konzeption. Soweit der Bundesgesetzgeber den Landesregierungen damit eine Ermächtigung zur Einführung von (partiellen) Impfpflichten erteilt habe, sei der sich daraus ergebende Gestaltungsspielraum bundesrechtlich determiniert. Eine bundesrechtliche Ermächtigung, die darauf hinausliefe, den Ländern generell eine Freistellung von Impfpflichten zu ermöglichen, gebe es nicht. Eine solche generelle Freistellung von Impfpflichten verstoße daher gegen höherrangiges Recht. Randnummer 10 Art. 142 GG löse diesen Widerspruch nicht auf. Zwar sei das erstrebte Verbot als Verstärkung des Selbstbestimmungsrechts auf körperliche Unversehrtheit zu verstehen, jedoch seien landesverfassungsrechtliche grundrechtliche Mehrgewährleistungen nur dann mit Art. 142 GG vereinbar, wenn sie nicht zugleich Mindergewährleistungen für andere Grundrechtsträger oder andere Verfassungsrechtsgüter bewirkten. Dies sei aber hinsichtlich der begehrten Verfassungsänderung der Fall. Das Verbot kollidiere mit aus den Grundrechten auf Leben und körperliche Unversehrtheit herzuleitenden staatlichen Schutzpflichten, denn eine Pflicht zur Impfung könne in engen Grenzen verfassungsrechtlich zulässig sein, um grundrechtliche Güter zu schützen. Das Bundesverfassungsgericht habe dies mehrfach für einrichtungsbezogene Impfpflichten bejaht. Im Zentrum der aktuellen Diskussion stehe die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer Impfpflicht im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie mit unterschiedlichen Argumentationslinien. Jedenfalls lasse sich aus dieser Diskussion kein absolutes Verbot von Zwangseingriffen in die körperliche Unversehrtheit ableiten. Zudem habe das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf einrichtungsbezogene Impfpflichten einen Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers anerkannt. Randnummer 11 Es handele sich um eine primäre Kollision, denn nicht erst bei Rechtsanwendung der Norm trete der Widerspruch zu Tage, er sei bereits bei der Betrachtung des bundes- und landesrechtlichen Normgefüges zu erkennen. „Bedrohte Teile“ im Sinne des § 20 Abs. 6 und 7 IfSG könnten auch die Gesamtheit der Bevölkerung umfassen, sofern eine entsprechende Bedrohung allgemein vorliege. Menschen könnten daher in bestimmten Situationen kraft bundesrechtlicher Vorgabe zur Impfung verpflichtet werden. Das geforderte Impfzwangverbot könne hingegen nicht bundesrechtskonform interpretiert werden. Randnummer 12 Die Begründung des Gesetzentwurfs nenne zwar unterschiedliche und teils gegenläufige von der Impfpflicht betroffene Rechtsgüter, auch finde der Vorrang des Bundesrechts Erwähnung. Die vorgeschlagene Verfassungsänderung entspreche dem in der Begründung angedeuteten Rahmen aber nicht. Die Beifügung eines Regelungsvorbehalts ändere daran nichts, da er nur die Ausgestaltung, nicht aber die Beschränkung des von ihr begründeten subjektiven Rechts ermögliche. Randnummer 13 Der vorgelegte Gesetzentwurf sei mangels Klarheit mit Art. 82 Abs. 1 ThürVerf unvereinbar. Nach der Rechtsprechung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs erfordere es die Ausgestaltung des Volksgesetzgebungsverfahrens, dass der Bürger bereits mit dem Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens über die Abstimmungsfrage sowie deren Bedeutung und Reichweite angemessen unterrichtet werde. Die Begründung für ein Volksbegehren sei so zu formulieren, dass die Gefahr der Verfälschung des Abstimmungsergebnisses ausgeschlossen sei. Das vorliegende Volksbegehren erwecke den Eindruck, dass von Impfpflichten Betroffene sich erfolgreich auf ein neues Grundrecht berufen könnten. Selbst wenn man von einer Vereinbarkeit der angestrebten Verfassungsänderung mit Art. 142 GG ausginge, wäre der Anwendungsbereich der neuen landesverfassungsrechtlichen Norm entgegen der Begründung begrenzt. Sie würde nach Art. 31 GG zwangsläufig leerlaufen. Randnummer 14 2. Die Antragstellerin beantragt, festzustellen, dass das Volksbegehren „Anti-Impfzwang-Initiative“ unzulässig ist. Randnummer 15 3. Die Anhörungsberechtigte zu 1. ist der Ansicht, der Antrag sei unzulässig und unbegründet. Randnummer 16 Der Antrag sei unzulässig, denn er erfülle die Anforderungen des § 18 Abs. 1 des Gesetzes über den Thüringer Verfassungsgerichtshof (Thüringer Verfassungsgerichtshofsgesetz - ThürVerfGHG) nicht, weil er sich nicht mit der einschlägigen und entscheidungserheblichen Rechtsprechung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs auseinandersetze, sondern auf ein ergebnisorientiertes zusammengefügtes Konstrukt stütze. Randnummer 17 Die Art. 70 ff. GG seien nur auf die einfache Gesetzgebung anwendbar, bei Verfassungsänderungen gelte die Verfassungsautonomie der Länder. Die Länder könnten Grundrechte oder Staatsziele mit eigenen Akzenten ausformen. Zudem wäre es eine Ungleichbehandlung der Länder, wenn Altregelungen aus der Zeit vor Inkrafttreten des Grundgesetzes bestehen blieben, während Beitrittsländer ihre Verfassungsautonomie nur im Rahmen von „Einzelermächtigungen“ des Grundgesetzes entfalten könnten. So sei zu den Landesgrundrechten anerkannt, dass Art. 142 GG nicht im Sinne eines bloßen Bestandsschutzes zugunsten älterer Landesgrundrechte zu verstehen sei. Randnummer 18 Zwar habe der Bundesgesetzgeber von der konkurrierenden Zuständigkeit für den Infektionsschutz grundsätzlich Gebrauch gemacht. Er lasse jedoch den Ländern Spielräume, die sie unter Beachtung ihrer Landesverfassung ausfüllen könnten. Sofern die Landesregierungen zur Einführung von Corona-Impfpflichten ermächtigt worden seien, habe der Bundesgesetzgeber ihnen bewusst und gewollt einen Spielraum eingeräumt und dies sogar bezüglich der Frage des „ob“ solcher Impfpflichten. Handelnder Akteur könne dabei nicht nur die Landesregierung sein, sondern auch der Gesetzgeber im Wege der verordnungsersetzenden Gesetzgebung. Insoweit könne auch das Volk mittels einer Verfassungsinitiative die Entscheidung an sich ziehen. Randnummer 19 Geboten sei eine geltungserhaltende verfassungskonforme Auslegung des Gesetzesentwurfs. Zunächst werde die erstrebte grundrechtliche Grundsatznorm durch einen Regelungsvorbehalt relativiert. Die erstrebte Verfassungsänderung könne zudem nur insoweit den Impfzwang verbieten, als der Bundesgesetz- oder -verordnungsgeber eine Impfpflicht nicht vorschreibe und das Bundesgrundrecht auf Lebensschutz nicht im Ausnahmefall eine Impfpflicht zwingend gebiete. Der Entwurf sage dazu das Wesentliche sehr deutlich, indem er die Berücksichtigung anderer Verfassungsgüter und höherrangigen Rechts anspreche. Ansonsten wären auch keine Verfassungsänderungen mehr möglich, da diese immer in systematische Rahmenbedingungen eingebunden seien. Alle Folgen der allgemeinen Verfassungsdogmatik auf einem Abstimmungszettel unterzubringen, sei in der Praxis nicht möglich. Randnummer 20 Es bestehe kein Geltungsvorrang des Bundesrechts, jedenfalls gegenüber inhaltsgleichen und weitergehenden Grundrechten der Landesverfassung. Dies sei auch dem Urteil des Thüringer Verfassungsgerichtshofs vom 15. Juli 2020 - VerfGH 2/20 - zu entnehmen. Die mit dem Volksbegehren angestrebte weitergehende Grundrechtsgewährleistung beinhalte keinen Widerspruch nach Art. 142 GG, denn unter der erstrebten grundrechtlichen Gewährleistung wäre eine bundeseinheitliche Rechtsanwendung immer garantiert. Die durch die Annahme einer Kollision und Derogation ausgelöste Rechtsunsicherheit wäre demgegenüber viel höher. Die rechtssichere Praktizierbarkeit des Modells des gegebenenfalls temporären Anwendungsvorrangs habe sich im Verhältnis des innerstaatlichen Rechts zum unmittelbar anwendbaren EU-Recht gezeigt. Dementsprechend habe das Bundesverfassungsgericht anerkannt, dass jedenfalls für die Kollision von Bundesrecht mit Landesverfassungsrecht die Regelungen der Landesverfassung bestehen blieben und nur im konkreten Fall durch das Bundesrecht verdrängt würden, solange dieses entgegenstehende Bundesrecht Bestand habe. Daher könne die erstrebte Grundrechtsgewährleistung „auf Reserve“ aufgenommen werden, aufgrund des Anwendungsvorrangs des Bundesrechts temporär ohne Rechtswirkung, bis der Normgeber des Bundes den Ländern wieder Spielraum gebe. Randnummer 21 3. Der Anhörungsberechtigte zu 2. (der Thüringer Landtag) hat keine Stellungnahme abgegeben. Randnummer 22 4. In der mündlichen Verhandlung vom 5. Juli 2023 haben die Antragstellerin und die Anhörungsberechtigte zu 1. ihr Vorbringen vertieft. Randnummer 23 Die Anhörungsberechtigte zu 1. hat betont, dass die Reichweite des Volksbegehrens beschränkt sei. Das Bundesrecht werde beachtet und die vorhandenen Spielräume würden genutzt. Es gehe um die Thüringer Verfassung; dass dabei Bundesrecht vorgehe, sei selbstverständlich. In der Begründung des Volksbegehrens beziehe sich der erste Satz darauf. Die Maßstäbe dürften diesbezüglich nicht überspannt werden. Das begehrte Grundrecht solle möglichst verwirklicht werden. Die Formulierung „Impfzwang“ und nicht „Impfpflicht“ sei gewählt worden, da diese für Bürger verständlicher sei und zu weniger Kollisionen führe. Verwaltungszwang sei damit nicht gemeint. B. Randnummer 24 Der Antrag auf Feststellung der Unzulässigkeit des Volksbegehrens ist zulässig und begründet. I. Randnummer 25 Der Antrag ist zulässig. Randnummer 26 Der Antrag ist statthaft, denn die Voraussetzungen des Art. 82 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. Art. 80 Abs. 1 Nr. 6 ThürVerf , § 11 Nr. 6 ThürVerfGHG und § 12 Abs. 2 des Thüringer Gesetzes über das Verfahren bei Bürgerantrag, Volksbegehren und Volksentscheid (ThürBVVG) liegen vor. Danach hat die Landesregierung den Verfassungsgerichtshof anzurufen, wenn sie die – formellen – Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens für nicht gegeben oder das Volksbegehren für mit höherrangigem Recht nicht vereinbar hält. Randnummer 27 Der am 5. Dezember 2022 wirksam gestellte Antrag ist innerhalb der Monatsfrist nach § 12 Abs. 2, § 31 ThürBVVG beim Thüringer Verfassungsgerichtshof eingegangen. Auch die Form und die Begründungsanforderungen sind gewahrt, § 49 i. V. m. § 18 Abs. 1 ThürVerfGHG . II. Randnummer 28 Der Antrag ist begründet. Das Volksbegehren ist unzulässig. Randnummer 29 1. Der Verfassungsgerichtshof hat auf einen zulässigen Antrag hin über die Zulässigkeit des Volksbegehrens zu entscheiden, Art. 80 Abs. 1 Nr. 6 ThürVerf . Den Maßstab dieser Prüfung geben Art. 82 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 sowie Abs. 8 ThürVerf i. V. m. § 12 Abs. 2 ThürBVVG vor. Danach ist ein Volksbegehren zulässig, wenn die Voraussetzungen für seine Zulassung erfüllt sind ( Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ThürVerf , § 12 Abs. 2 Alt. 1 i. V. m. § 11 Abs. 2 ThürBVVG ), kein die Volksgesetzgebung ausschließender Vorbehalt eingreift ( Art. 82 Abs. 2 ThürVerf ) und das begehrte Gesetz auch ansonsten mit höherrangigem Recht ( Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 ThürVerf , § 12 Abs. 2 Alt. 2 ThürBVVG ) vereinbar ist (vgl. ThürVerfGH, Urteil vom 10. April 2013 - VerfGH 22/11 -, LVerfGE 24, 539 [545] = juris Rn. 43 ). Randnummer 30 Im Rahmen dieses Prüfungsmaßstabs hat der Verfassungsgerichtshof den Gesetzentwurf des Volksbegehrens umfassend auf seine Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu überprüfen. Er ist insoweit nicht an die Rügen der Antragstellerin und an das Ergebnis einer möglichen Beratung durch die Präsidentin des Landtags ( § 4 ThürBVVG ) sowie ihrer Prüfung ( § 11 ThürBVVG ) gebunden (ThürVerfGH, Urteil vom 5. Dezember 2007 - VerfGH 47/06 -, LVerfGE 18, 609 [619 ff.]; Urteil vom 19. Dezember 2001 - VerfGH 4/01 -, LVerfGE 12, 405 [423 f.]; Urteil vom 10. April 2013 - VerfGH 22/11 -, LVerfGE 24, 539 [545] = juris Rn. 44 ). Randnummer 31 2. Das verfahrensgegenständliche Volksbegehren ist unzulässig, weil die Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens nicht gegeben sind, Art. 82 Abs. 3 Satz 2 Alt. 1 ThürVerf i. V. m. § 11 Abs. 2, §§ 6 , 9 und 10 ThürBVVG . Hiernach muss ein Volksbegehren bestimmten Anforderungen an seinen Inhalt und seine Begründung entsprechen. Die Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens sind jedenfalls deshalb nicht gegeben, weil die Begründung des Gesetzentwurfs den verfassungsrechtlichen Mindestanforderungen nicht genügt. Randnummer 32
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.