stimmungsklage
r Mieterhöhung für eine Wohnung in Berlin: Gerichtliche Prüfung der Vereinbarkeit der Kappungsgrenzenverordnung mit höherrangigem Recht 1. Die Zivilgerichte haben im Rahmen eines Rechtsstreits über ein Mieterhöhungsverlangen
prüfen, ob eine von der Landesregierung erlassene Kappungsgrenzen-Verordnung den Anforderungen an die gesetzliche Ermächtigung in § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB in Verbindung mit Satz 2 genügt und auch im Übrigen mit höherrangigem Recht in Einklang steht.
rückgewiesen. Die Kosten des Revisionsverfahrens hat der Kläger
tragen. Von Rechts wegen 1 Der Beklagte ist seit 2007 Mieter einer Zweizimmer-Wohnung des Klägers in Berlin-Wedding. Mit Schreiben vom
zustimmen. 2 Der Beklagte hat den geltend gemachten
stimmungsanspruch im ersten Rechtszug in Höhe eines Teilbetrags von 34,10 €, also in Höhe von 15 %, anerkannt. Zwischen den Parteien steht im Streit, ob die am
lassung der Berufung abgewiesen. Die Berufung des Klägers ist vor dem Landgericht ohne Erfolg geblieben. Mit der vom Berufungsgericht
gelassenen Revision verfolgt der Kläger sein Begehren auf
stimmung
der geforderten Erhöhung der Miete um weitere 5 %, also um 11,26 € monatlich, weiter. 4 Die Revision hat keinen Erfolg. I. 5 Das Berufungsgericht (LG Berlin, WuM 2014, 554) hat
r Begründung seiner Entscheidung - soweit für das Revisionsverfahren von Interesse - im Wesentlichen ausgeführt: 6 Dem Kläger stehe ein Anspruch auf
stimmung
r Mieterhöhung nach § 558 Abs. 1 Satz 1 BGB um mehr als 15 % nicht
. Denn der Kläger sei gemäß § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB daran gehindert, die
stimmung
einer Mieterhöhung um 20 %
verlangen. Diese Regelung setze die Kappungsgrenze des § 558 Abs. 3 Satz 1 BGB, wonach sich die Miete, von Mieterhöhungen nach den §§ 559 bis 560 BGB abgesehen, innerhalb von drei Jahren nicht um mehr als 20 % erhöhen dürfe, auf 15 % herab, wenn die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen
angemessenen Bedingungen in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde besonders gefährdet sei und diese Gebiete nach § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB von der Landesregierung bestimmt worden seien. 7 So lägen die Dinge hier. Der Berliner Senat habe als
ständiger Verordnungsgeber von der in § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB enthaltenen Ermächtigung, die Gebiete nach § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB durch Rechtsverordnung für die Dauer von jeweils höchstens fünf Jahren
bestimmen, durch Erlass der am
stimmung
r Mieterhöhung gerichteten Rechtsstreits selbständig
prüfen. Die uneingeschränkte Prüfungspflicht der Zivilgerichte folge sowohl aus dem in Art. 19 Abs. 4 GG verankerten Justizgewährungsanspruch als auch aus der in § 17 Abs. 2 Satz 1 GVG geregelten rechtswegüberschreitenden Sach- und Entscheidungskompetenz des Gerichts des
lässigen Rechtswegs. Diese gebiete neben der selbständigen Prüfung der Wirksamkeit von entscheidungserheblichen Verordnungen auch deren Verwerfung durch die Zivilgerichte im Falle ihrer Unwirksamkeit. 9 Die vom Berufungsgericht nachgeholte Überprüfung der Kappungsgrenzen-Verordnung habe deren Wirksamkeit ergeben. Dem Verordnungsgeber komme ein - vom Gericht nur beschränkt nachprüfbarer - Beurteilungsspielraum
, wenn komplexe, in der Entwicklung begriffene Sachverhalte Gegenstand der Gesetzgebung seien. Soweit Ziele, Wertungen und Prognosen in Rede stünden, sei ein angemessener Zeitraum
gewähren, um Erfahrungen sammeln, Klarheit gewinnen und Mängel einer Regelung abstellen
können. Ein Gesetz könne nicht allein deshalb als verfassungswidrig angesehen werden, weil es auf einer Prognose über den Verlauf einer späteren tatsächlichen Entwicklung beruhe, die sich nachträglich als falsch herausstelle. Ein derartiger Prognose- und Anpassungsspielraum sei dem Verordnungsgeber auch bei Erlass einer auf § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB beruhenden Verordnung
zubilligen. 10 Im Hinblick auf den dem Berliner Senat als Verordnungsgeber eingeräumten Beurteilungsspielraum bezüglich der Annahme einer besonderen Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen
angemessenen Bedingungen im gesamten Stadtgebiet oder einem Teil davon und der Ausweisung dieser Gefährdungsgebiete unterliege die Kappungsgrenzen-Verordnung
nächst nur der Kontrolle auf Prognosefehler. Der insoweit bestehende Beurteilungsspielraum sei erst dann überschritten, wenn die angestellten Erwägungen nicht vertretbar, also offensichtlich so verfehlt seien, dass sie vernünftigerweise keine Grundlagen für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben könnten. 11 Daran fehle es hier. Der Senat von Berlin habe von der Ermächtigungsgrundlage des § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB umfassend Gebrauch gemacht, da seiner Auffassung nach unter Heranziehung der in der Verordnungsbegründung genannten Grundlagendaten und der aus einem Vergleich der Berliner Mietspiegel 2011, 2009 und 2007 entnommenen Beschleunigung des jährlichen Anstiegs der ortsüblichen Vergleichsmiete von 0,8 % auf 4,0 % sowie einem überproportionalen Mietanstieg bei einzelnen Wohnungstypen, die in allen Teilen Berlins
finden seien, das gesamte Stadtgebiet einer besonderen Gefährdung nach § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB ausgesetzt sei. Mit diesen vertretbaren Erwägungen habe der Senat von Berlin den ihm
stehenden Beurteilungsspielraum nicht überschritten. 12 Insbesondere habe der Senat von Berlin seinen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum auch insoweit eingehalten, als er nicht lediglich die im "Indikatorensystem
r kleinräumigen Wohnraummarktanalyse" des GEWOS-Instituts vom April 2012 als besonders gefährdet bezeichneten Bezirke Mitte, Friedrichshain/Kreuzberg und Charlottenburg/Wilmersdorf als Gebiete im Sinne von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB ausgewiesen habe. Denn eine besondere Gefährdung in diesem Sinne liege bereits dann vor, wenn eine Gemeinde in einer Mangelsituation durch sachliche Eigenarten gekennzeichnet sei, die geeignet seien, den Wohnungsmarkt für breitere Bevölkerungsschichten negativ
beeinflussen und ihm eine spezifische Labilität
vermitteln. Diese Voraussetzungen habe der Berliner Senat bereits aufgrund der von ihm herangezogenen "Mietversorgungsquote 2011" und "Mietwohnungsversorgungsquote Prognose 2020", die jeweils eine nicht unerhebliche Unterversorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen auswiesen, ohne Überschreitung seines Beurteilungsspielraums für das gesamte Stadtgebiet bejaht. 13 Das gelte erst recht vor dem Hintergrund, dass nach allgemeiner Lebenserfahrung selbst dann noch eine Unterversorgung mit Wohnraum für die breiteren Bevölkerungsschichten angenommen werden dürfe oder
mindest in beachtlicher Weise drohe, wenn der Wohnungsmarkt in seinem vollen Umfang, also bei Berücksichtigung des gesamten Angebotes und der gesamten Nachfrage, einen Ausgleich bereits erreicht habe oder sogar schon ein leichtes Übergewicht des Angebots
erreicht haben scheine. Hinzu komme, dass die für die besondere Gefährdungslage erforderliche spezifische Labilität des Wohnungsmarktes gerade für Ballungsräume, Industrie- und Universitätsstädte sowie für Städte mit herausgehobener zentraler Lage oder Funktion kennzeichnend sei. 14 Diese Sondermerkmale träfen auf Berlin als Hauptstadt der Bundesrepublik Deutschland und als der mit 3,42 Millionen Einwohnern auch mit erheblichem Abstand bevölkerungsreichsten Stadt Deutschlands und damit nach Einwohnern der zweitgrößten Kommune der Europäischen Union in besonderer Weise - und kumulativ -
. Ausgehend von dieser in der Bundesrepublik singulären Kumulation labilitätsfördernder, die Nachfrage nach Mieträumen weiter stimulierender Faktoren für den Wohnungsmarkt sei es naheliegend und vertretbar, eine für den Erlass der Kappungsgrenzen-Verordnung ausreichende "besondere Gefährdung" der Versorgungslage selbst dann
besorgen, wenn vor Erlass der Verordnung nur in einem Teil der Bezirke bereits Mangellagen eingetreten seien und auf andere Bezirke auszustrahlen drohten. Das Gleiche gelte - unabhängig von den genannten Labilitätsfaktoren - schon allein aufgrund der vom Berliner Senat herangezogenen Grundlagenmaterialen. 15 Hinzu komme, dass der vom Kläger behauptete abweichende Grad der Wohnraumversorgung in sämtlichen Bezirken Berlins
einem nicht unwesentlichen Teil auf Bewertungsmaßstäben beruhe, die in den Beurteilungsfreiraum des Verordnungsgebers eingriffen. Es genüge nicht, den für sämtliche Bezirke des Stadtgebiets tragenden Prognosen des Berliner Senats eigene Rechenergebnisse entgegenzuhalten, unabhängig davon, ob sie methodisch schlüssiger oder aufgrund nachträglich bereinigter statistischer Grundlagendaten genauer seien. Denn das Grundlagenmaterial für die vom Verordnungsgeber
treffende Prognoseentscheidung könne bei der erheblichen Fluktuation der Großstadtbevölkerung in einer offenen Gesellschaft stets nur bedingt
verlässig und niemals zweifelsfrei sein. Daher müsse es im Rahmen seines weitgehenden Beurteilungsspielraums der exekutiven Entscheidung des Verordnungsgebers überlassen bleiben, inwieweit er sich auf einzelne Faktoren als für ihn maßgebende Indizien einer Mangelsituation stütze. 16 Schließlich sei auch der dem Berliner Senat einzuräumende Zeitraum, die bei Erlass der Kappungsgrenzen-Verordnung für sämtliche Bezirke prognostizierten Gefährdungslagen
überprüfen, herangezogenes Grundlagenmaterial
aktualisieren und erforderlichenfalls
überarbeiten, wegen des mit der Beurteilung der Komplexität des Wohnungsmarktgeschehens verbundenen Aufwands bei Schluss der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht bei Weitem noch nicht abgelaufen gewesen. 17 Aus der nach alledem
bejahenden Wirksamkeit der Kappungsgrenzen-Verordnung folge eine Absenkung der Kappungsgrenze auf 15 % für das streitgegenständliche Mieterhöhungsverlangen. Zwar sei nach dem Wortlaut des § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB sowohl das Vorliegen einer besonderen Gefährdungslage als auch die Bestimmung der gefährdeten Gebiete gemäß § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB erforderlich. Wie sich aus der Gesetzesbegründung
2 BGB ergebe, die nach dem Willen des Gesetzgebers
r Auslegung des § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB heranzuziehen sei, seien die Voraussetzungen dieser Vorschrift aber schon dann erfüllt, wenn der Verordnungsgeber wirksam von der Ermächtigung in § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB Gebrauch gemacht habe. II. 18 Diese Beurteilung hält rechtlicher Nachprüfung im Ergebnis stand. Die Revision ist daher
rückzuweisen. 19 Das Berufungsgericht hat rechtsfehlerfrei angenommen, dass im Streitfall die Kappungsgrenze für Mieterhöhungen wirksam gemäß § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB auf 15 % herabgesetzt ist. Die von der Revision gegen die Wirksamkeit der am
eng gezogen. Jedoch wirkt sich dies auf das Ergebnis nicht aus, denn auch bei
treffender Betrachtung bewegen sich die gesetzliche Regelung des § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB und die Kappungsgrenzen-Verordnung des Landes Berlin innerhalb der vom Grundgesetz eröffneten Spielräume und hat der Verordnungsgeber den ihm von der Ermächtigungsgrundlage in mehrfacher Hinsicht
gestandenen Beurteilungsspielraum nicht überschritten. 20 1. Die Revision geht mit dem Berufungsgericht
treffend davon aus, dass den Zivilgerichten im Rahmen eines Rechtsstreits über ein Mieterhöhungsverlangen die Verpflichtung obliegt, die Vereinbarkeit einer einschlägigen Kappungsgrenzen-Verordnung mit höherrangigem Recht
prüfen, und ihnen im Falle einer Unwirksamkeit der Rechtsverordnung auch eine Verwerfungskompetenz (BVerfG, NVwZ 2006, 922, 923 f.; BVerfGK 16, 418, 442)
kommt. 21
kommt (BVerfG, NVwZ 2006, 922, 923 f.; BVerfGK 16, 418, 442). Er hat also die Befugnis, die Ungültigkeit einer untergesetzlichen Norm, insbesondere einer Rechtsverordnung, festzustellen und sie bei seiner Entscheidung unbeachtet
lassen (st. Rspr.; vgl. etwa BVerfGE 18, 52, 59; 68, 319, 325 f.; BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12, juris Rn. 93). 23 c) An der uneingeschränkten Verpflichtung und Befugnis jedes Richters, eine für seine Entscheidung erhebliche Rechtsverordnung auf ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht
überprüfen, hat sich auch durch die Einführung eines verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens (§ 47 VwGO) nichts geändert. Denn dem verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzsystem kann nicht entnommen werden, dass hierdurch die Möglichkeiten des subjektiven Rechtschutzes beschnitten werden sollten (BVerwGE 111, 276, 278; 136, 54, 57). Dies übersehen jene Stimmen in der Instanzrechtsprechung und im Schrifttum, die die Prüfung der Rechtmäßigkeit einer Rechtsverordnung auch dann, wenn diese Frage für die Beurteilung eines zivilrechtlichen Anspruchs erheblich ist, als (ausschließliche) Aufgabe der Verwaltungsgerichte begreifen (AG Wedding, GE 2014, 593; AG Neukölln, GE 2014, 1145, 1146; Schmidt-Futterer/Börstinghaus, Mietrecht,
prüfen haben, ob eine Rechtsverordnung nach § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB ("Mietpreisbremse") oder nach § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB (Kappungsgrenzen-Verordnung) den Anforderungen an die gesetzliche Ermächtigung genügt und auch im Übrigen mit höherrangigem Recht in Einklang steht (vgl. BVerfG, WuM 2015, 475, 476). 25 2. Dass die gesetzliche Regelung in § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB selbst verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet und es damit an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für die Kappungsgrenzen-Verordnung des Landes Berlin fehlt, macht die Revision nicht geltend. Auch der Senat vermag eine Verfassungswidrigkeit dieser Regelung nicht
erkennen. 26 a) § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB in Verbindung mit Satz 2 verstößt nicht gegen das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Danach darf eine Ermächtigung nicht so unbestimmt sein, dass nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (BVerfG, Beschluss vom 21. April 2015 - 2 BvR 1322/12, 2 BvR 1989/12, juris Rn. 55 mwN). Gemessen daran sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hier im Gesetz hinreichend deutlich bestimmt (vgl. auch BVerfGE 38, 348, 357 ff.
m Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum nach Art. 6 § 1 Abs. 1 Mietrechtsverbesserungsgesetz [im Folgenden: MRVerbG], sowie BVerfG, NJW 1992, 3031
r hessischen Miethöheverordnung). 27 aa) Der sich schon aus dem Wortlaut der Ermächtigung deutlich ergebende Inhalt besteht darin, Mieterhöhungen im Vergleichsmietenverfahren bei bestehenden Wohnmietverhältnissen (§ 558 BGB) zeitlich und räumlich begrenzt mit einer Kappungsgrenze von 15 %
versehen und insoweit den Landesregierungen die Möglichkeit
eröffnen, lenkend in die Entwicklung der Bestandsmieten einzugreifen, indem sie sich eines bestimmten Mittels bedienen, nämlich der Festlegung von räumlichen Gebieten, in denen eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen
angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist (§ 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB). 28 Auch der Zweck der Ermächtigung ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz selbst. Ziel der Absenkung der allgemeinen Kappungsgrenze von 20 % (§ 558 Abs. 3 Satz 1 BGB) auf 15 % im Falle einer besonderen Gefährdungslage ist es, den Anstieg der im Vergleichsmietenverfahren
ermittelnden Bestandsmieten
verlangsamen (vgl. BT-Drucks. 17/11894, S. 23) und so in den betroffenen Gebieten einer Doppelbelastung der Mieter durch energetische Modernisierungen und Mieterhöhungen sowie einer drohenden Verdrängung der Mieter aus ihren bisherigen Wohnungen wegen für sie unbezahlbar werdender Mieten entgegenzuwirken (vgl. BT-Drucks. 17/9559, S. 4). 29 bb) Schließlich ist auch das Ausmaß der Ermächtigung dem Gesetz mit hinreichender Klarheit
entnehmen. Dem Verordnungsgeber wird die Aufgabe übertragen, den räumlichen (und zeitlichen) Geltungsbereich der Absenkung der Kappungsgrenze auf 15 % festzulegen und hierzu diejenigen Gemeinden oder Gemeindeteile
bestimmen, auf die die im Gesetz (§ 558 Abs. 3 Satz 2 BGB) vorgegebenen Kriterien
treffen. Dabei können nach den Vorstellungen des Gesetzgebers
r Ausfüllung der dort verwendeten unbestimmten Rechtsbegriffe die Gesetzesmaterialien und die Rechtsprechung
2 BGB (Kündigungssperre bei Umwandlung von Mietwohnungen in Wohnungseigentum) herangezogen werden (BT-Drucks. 17/11894, S. 23). Dass der Gesetzgeber die Gefährdungslage nicht weiter konkretisiert hat, etwa durch eine numerische Quantifizierung (beispielsweise durch Festlegung eines bestimmten Verhältnisses zwischen den vorhandenen Einkommen und den geforderten Mieten), ist nicht
beanstanden (BVerfGE 38, 348, 363 [
m Zweckentfremdungsverbot nach Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG]). Die in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG angeordnete Bindung des Verordnungsgebers an Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung soll nicht ausschließen, dass ihm als einem demokratisch legitimierten und politisch verantwortlichen Staatsorgan ein gewisser Beurteilungsspielraum für sein Eingreifen bleibt (BVerfGE 38, 348, 363). 30 b) Eine weitergehende Verpflichtung
r Konkretisierung der Voraussetzungen einer Absenkung der Kappungsgrenze in Gebieten mit besonderer Gefährdungslage ist dem Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht
entnehmen. Denn das Erfordernis der Bestimmtheit zwingt den Gesetzgeber nicht, den Tatbestand mit genau fassbaren Maßstäben
umschreiben (BVerfGE 78, 205, 212). Der Gesetzgeber ist also grundsätzlich nicht daran gehindert, unbestimmte Rechtsbegriffe - auch mehrere
gleich -
verwenden (st. Rspr.; vgl. BVerfGE 78, 214, 226; 106, 1, 19; 110, 33, 56 f.; 56, 1, 12 f.; BVerfGK 17, 273, 285). An die tatbestandliche Konkretisierung dürfen dabei keine nach der konkreten Sachlage unerfüllbaren Anforderungen gestellt werden (BVerfGE 56, 1, 12 f.; BVerfGK 17, 273, 285). Es ist insoweit nur
fordern, dass die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können (vgl. BVerfGE 78, 205, 212; 84, 133, 149; 87, 234, 263; 102, 254, 337). Dies ist schon dann anzunehmen, wenn sich der Regelungsgehalt der Norm im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsmethoden feststellen lässt (st. Rspr.; vgl. BVerfGE 102, 254, 337; 106, 1, 19; 110, 33, 56 f.; 117, 71, 111 f.; 131, 88, 118 f.; jeweils mwN; BGH, Urteil vom 8. April 2013 - AnwZ (Brfg) 54/11, BGHZ 197, 118 Rn. 21 f.). Hierzu kann insbesondere auf den Zweck, den Sinnzusammenhang und die Vorgeschichte des Gesetzes abgestellt werden (BVerfGE 80, 1, 20 f.; 106, 1, 19 mwN). 31 So liegen die Dinge hier. Die höchstrichterliche Rechtsprechung hat im Wege der Auslegung den auch in anderen Vorschriften (Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG; § 577a Abs. 2 BGB) verwendeten Begriffen "ausreichende Versorgung", "angemessene Bedingungen" und "besondere Gefährdung" hinreichende Konturen verliehen (vgl. BVerfGE 38, 348, 360; BVerwG, NJW 1983, 2893 f.; jeweils
G). Der Gesetzgeber war vor diesem Hintergrund auch nicht gehalten, dem Verordnungsgeber - wie dies bei dem zwischenzeitlich in Kraft getretenen § 556d Abs. 2 BGB ("Mietpreisbremse" bei Neuvermietungen) der Fall ist - Indikatoren für die Feststellung eines angespannten Wohnungsmarktes aufzuzeigen,
mal die Auswahl geeigneter Kriterien in besonderem Maße von den jeweiligen regionalen Verhältnissen abhängt (vgl. BT-Drucks. 18/3121, S. 43). 32 c) Die durch das Mietrechtsänderungsgesetz vom 11. März 2013 (BGBl. I S. 434)
m
bestimmen, in denen die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen
angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist und in denen deshalb bei Mieterhöhungen im Vergleichsmietenverfahren bei bestehenden Mietverhältnissen die allgemein gültige Kappungsgrenze für Mieterhöhungen von 20 % auf 15 % herabgesetzt werden kann. Diese Verschärfung der Kappungsgrenze stellt eine Beeinträchtigung der im Eigentumsrecht wurzelnden Befugnisse dar. Das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistete Eigentum ist in seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Dem grundrechtlichen Schutz unterliegt danach sowohl das Recht, den Eigentumsgegenstand selbst
nutzen und Dritte von Besitz und Nutzung auszuschließen, als auch die Freiheit, den Eigentumsgegenstand
veräußern oder aus der vertraglichen Überlassung
r Nutzung durch andere den Ertrag
ziehen, der
r finanziellen Grundlage für eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung beiträgt (BVerfGE 79, 292, 304; 101, 54, 74 f.; BVerfG, ZOV 2013, 115, 116). Grundsätzlich ist damit auch die Befugnis des Eigentümers geschützt, von einem Mieter die nach bisheriger Rechtslage erzielbare Miete
verlangen. 34 bb) Der in der Herabsetzung der Kappungsgrenze bei Mieterhöhungen im Vergleichsmietverfahren um 5 % liegende Eingriff in das durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsrecht des Vermieters stellt jedoch eine
lässige Inhalts- und Schrankenbestimmung gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. 35
kunft ihrem Inhalt nach unangetastet
lassen (BVerfGE 83, 201, 212; BVerfG, NVwZ 1998, 725, 726). Bei der Erfüllung des ihm in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilten Auftrags hat der Gesetzgeber vielmehr sowohl der verfassungsrechtlich garantierten Rechtsstellung des Eigentümers als auch dem aus Art. 14 Abs. 2 GG folgenden Gebot einer sozialgerechten Eigentumsordnung angemessen Rechnung
tragen. Er hat daher die schutzwürdigen Interessen aller Beteiligten in einen gerechten Ausgleich und in ein ausgewogenes Verhältnis
bringen (vgl. BVerfGE 100, 226, 240; 101, 54, 75; BVerfG, ZOV 2013, 115, 116 f.). 36 Die Bindung des Eigentumsgebrauchs an das Wohl der Allgemeinheit gemäß Art. 14 Abs. 2 GG schließt die Pflicht
r Rücksichtnahme auf die Belange desjenigen ein, der konkret auf die Nutzung des Eigentumsobjekts angewiesen ist (BVerfGE 37, 132, 140; 38, 348, 370; 52, 1, 32; 68, 361, 368; 101, 54, 75). Daher verlangt das grundgesetzliche Gebot einer am Gemeinwohl orientierten Eigentumsnutzung im Falle der entgeltlichen Überlassung des Eigentumsgegenstands an einen Dritten auch eine Rücksichtnahme auf die Interessen des Nichteigentümers, der seinerseits der Nutzung des Eigentumsobjekts
seiner Freiheitssicherung und verantwortlichen Lebensgestaltung bedarf (BVerfGE 37, 132, 140; 68, 361, 368; 95, 64, 84). Je mehr das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug und in einer sozialen Funktion steht, desto weiter reicht die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung (vgl. nur BVerfGE 50, 290, 340 f.; 68, 361, 368; 95, 64, 84; 101, 54, 75 f.; 100, 226, 241; 102, 1, 17; BVerfG, ZOV 2013, 115, 117). Bei Regelungen, die die Fremdnutzung von Wohnraum betreffen, kommt dem Gesetzgeber aus diesem Grunde und auch wegen des Umstands, dass sich auf beiden Seiten grundrechtliche Positionen gegenüberstehen - auch das Besitzrecht des Mieters an der gemieteten Wohnung ist Eigentum im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (BVerfGE 89, 1, 5 f.; BVerfG, NZM 2011, 479, 480) - ein weiter Gestaltungsspielraum
(BVerfG, NJW 1992, 1377 einerseits und BVerfGE 91, 294, 310 andererseits). Die Grenzen dieses Gestaltungsspielraums liegen dabei nicht ein für alle Mal fest. Veränderungen der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse können vielmehr
einer Verschiebung der Maßstäbe führen (vgl. BVerfGE 24, 367, 389; 52, 1, 30; 70, 191, 201; 95, 64, 84; 101, 54, 76; 112, 93, 110; BVerfG, ZOV 2013, 115, 117). Der Gesetzgeber ist daher insbesondere befugt, die jeweiligen Verhältnisse und Umstände auf dem Wohnungsmarkt
berücksichtigen (BVerfGE 91, 294, 310). 37 Allerdings hat sich der Gesetzgeber bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen
halten (BVerfG, ZOV 2013, 115, 117) und muss insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten (vgl. BVerfGE 75, 78, 97 f.; 95, 64, 84; 110, 1, 28). Darüber hinaus ist er an den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) als Grundrecht und als allgemeines rechtsstaatliches Prinzip bei der inhaltlichen Festlegung von Eigentümerbefugnissen und -pflichten gebunden (vgl. BVerfGE 37, 132, 143; 49, 382, 395; 87, 114, 139; 102, 1, 17; BVerfG, ZOV 2013, 115, 117). 38
lässige Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. 39 (a) Die genannte Regelung dient einem legitimen Regelungsziel, nämlich in Gebieten mit besonderer Gefährdungslage den Anstieg solcher Mieten, die bislang unter der ortsüblichen Vergleichsmiete lagen, in bestehenden Wohnraummietverhältnissen
dämpfen (vgl. BT-Drucks. 17/11894, S. 23) und so die in betroffenen Gebieten lebenden Mieter vor einer möglichen Doppelbelastung durch energetische Modernisierungen und Mieterhöhungen sowie vor einer drohenden Verdrängung aus ihren bisherigen Wohnungen wegen für sie unbezahlbar werdender Mieten
schützen (vgl. BT-Drucks. 17/9559, S. 4). Dieser Regelungszweck liegt im öffentlichen Interesse, weil er letztlich darauf ausgerichtet ist, die vertragstreuen Mieter faktisch vor einem (unverschuldeten) Verlust ihrer Wohnung und damit ihres Lebensmittelpunkts (vgl. dazu BVerfGE 68, 361, 370; 79, 292, 302)
bewahren. 40 (b) Das
m 1. Mai 2013 in Kraft getretene Mietrechtsänderungsgesetz führt
einem angemessenen, auch die Belange der Vermieter hinreichend berücksichtigenden und damit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügenden Interessenausgleich. 41 (aa) Die durch § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB erfolgte Herabsetzung der Kappungsgrenze bei Mieterhöhungen im Vergleichsmietenverfahren ist ersichtlich geeignet, den beschriebenen Gesetzeszweck
erfüllen. Ein Mittel ist bereits dann geeignet im verfassungsrechtlichen Sinne, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg erreicht werden kann, wobei die (abstrakte) Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (st. Rspr.; vgl. BVerfGE 63, 88, 115; 67, 157, 175; 103, 293, 307; 115, 276, 308). Bei der Einschätzung der Frage der Geeignetheit verfügt der Gesetzgeber über einen (weiten) Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfGE 103, 293, 307; 105, 17, 34; 110, 141, 157; 115, 276, 308; BVerfG, NVwZ 2004, 975). Ihm obliegt die Einschätzung der Lage und der
künftigen Entwicklung sowie der Zwecktauglichkeit (BVerfGE 105, 17, 34; vgl. BVerfGE 30, 250, 262 f.; 50, 57, 102). Diese darf nur darauf überprüft werden, ob sie "objektiv tauglich oder ungeeignet" beziehungsweise "schlechthin ungeeignet" war (BVerfGE 47, 109, 117; 61, 291, 313 f.; vgl. auch BVerfGE 39, 210, 230). Das wiederum darf nur verneint werden, wenn bei Ausschöpfung aller Erkenntnismöglichkeiten im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes eindeutig die Zweckuntauglichkeit der Maßnahme festgestellt werden könnte (BVerfGE 39, 210, 230). 42 Gemessen daran besteht an der Geeignetheit der gewählten Maßnahme kein Zweifel. Denn mit ihrer Hilfe kann das angestrebte Ziel der Dämpfung eines
raschen Anstiegs der Bestandsmieten im Interesse des Erhalts der Mietwohnung für den Mieter
mindest gefördert werden. 43 (bb) Die Absenkung der Kappungsgrenze in Gebieten, in denen eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen
angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, ist
r Erreichung des angestrebten Ziels auch erforderlich. Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können (BVerfGE 30, 292, 316; 39, 210, 230; 63, 88, 115; 67, 157, 176). Ebenso wie bei der Frage der Geeignetheit steht dem Gesetzgeber auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit des Regelungsvorhabens ein (weiter) Beurteilungs- und Prognosespielraum
(BVerfGE 102, 197, 218; 110, 141, 157; 115, 276, 309; BVerfGK 14, 328, 334). Die Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung kann grundsätzlich nur dann von Verfassungs wegen verneint werden, wenn sich eindeutig feststellen lässt, dass für die Erreichung des verfolgten Zwecks andere, weniger einschneidende Mittel
r Verfügung stehen (BVerfGE 39, 210, 231 mwN; 53, 135, 145; 77, 84, 109). Es muss also nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen eindeutig feststellbar sein, dass der als Alternative in Betracht kommende Eingriff geringerer Intensität den angestrebten Zweck sachlich gleichwertig erreicht (vgl. BVerfGE 102, 197, 218; 105, 17, 36; 115, 276, 309; BVerfG, ZOV 2013, 115, 117). 44 Eine solche Fallgestaltung ist vorliegend nicht gegeben. Es ist kein milderes gesetzgeberisches Mittel ersichtlich, mit dem die angestrebte (rasche) Verlangsamung des Anstiegs der Bestandsmieten und der damit beabsichtigte Schutz der Mieter vor einer Doppelbelastung durch energetische Modernisierungen und Mieterhöhungen sowie einer drohenden Verdrängung aus ihren bisherigen Wohnungen wegen für sie unbezahlbar werdender Mieten erreicht werden könnte. Denn der Gesetzgeber hat sich für einen Eingriff geringer Intensität entschieden. Er hat die Absenkung der Kappungsgrenze in § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB - anders als in früheren Fällen (Einführung einer Kappungsgrenze von 30 % durch die ab 1. Januar 1983 geltende Neufassung des § 2 Abs. 1 MHRG [BGBl. I 1982 S. 1912], vgl. hierzu BVerfGE 71, 230 ff.; Herabsetzung der Kappungsgrenze auf 20 % durch das 4. Mietrechtsänderungsgesetz vom 21. Juli 1993 [BGBl. I S. 1257]) - nicht flächendeckend für das gesamte Bundesgebiet eingeführt, sondern beschränkt auf die von den Landesregierungen festzulegenden Gebiete, in denen eine Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum
angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist.
dem hat er sich auf eine Reduzierung der Kappungsgrenze um 5 % beschränkt. Ferner hat er diese Absenkung mit einer zeitlichen Befristung versehen, denn die Landesregierungen sind lediglich befugt, Verordnungen für einen Zeitraum von bis
fünf Jahren
erlassen. Diese Frist liegt deutlich unter der für Verordnungen über Kündigungssperrfristen bei der Veräußerung von in Wohnungseigentum umgewandelten Mietwohnungen (§ 577a Abs. 2 Satz 1 und 2 BGB) vorgesehenen Höchstfrist von zehn Jahren. Damit hat der Gesetzgeber den Eingriff in das Eigentum der Vermieter in dreifacher Weise, nämlich räumlich, zeitlich und betragsmäßig, abgemildert und davon abgesehen, eine allgemeine und unbefristete Reduzierung der Kappungsgrenze vorzunehmen. 45 (cc) Die in § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB getroffene Regelung stellt schließlich auch eine im Verhältnis
dem angestrebten Zweck angemessene Maßnahme dar. 46 (aaa) Für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne sind
nächst die Intensität sowie die Schwere und Tragweite einer Eigentumsbeeinträchtigung von Bedeutung, die wiederum in hohem Maße davon mitbestimmt werden, ob ein Eingriff in die eigentumsrechtlichen
ordnungsverhältnisse und die Substanz des Eigentums vorliegt, also die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG berührt ist (BVerfG, ZOV 2013, 115, 117). Die Absenkung der Kappungsgrenzen für die Erhöhung von Bestandsmieten im Vergleichsmietenverfahren lässt die
ordnung der Eigentumsverhältnisse jedoch unberührt und stellt auch keinen Eingriff in die Substanz des Eigentums dar. Sie regelt lediglich die Begrenzung
künftiger Erträge aus der Vermietung von Wohnraum (vgl. BVerfGE 71, 230, 250). Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG wird aber nicht schon dadurch in Frage gestellt, dass nicht die höchstmögliche Rendite aus dem Eigentumsobjekt (BVerfGE 71, 230, 250, 253; BVerfG, NJW 1992, 3031; vgl. auch BVerfGE 38, 348, 371; 91, 294, 310; 100, 226, 242 f.) oder nicht die Marktmiete ohne jede Verzögerung und in voller Höhe erzielt werden kann (BVerfG, NJW 1992, 1377). 47 Ein unverhältnismäßiger Eingriff und damit eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG wäre nur dann anzunehmen, wenn die Vermietung von Wohnraum auch bei voller Ausschöpfung der Kappungsgrenze nach § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB im Ergebnis
Verlusten führen, also die Wirtschaftlichkeit der Vermietung ernsthaft in Frage stellen würde (vgl. BVerfGE 71, 230, 250; 91, 294, 310; BVerfG, NJW 1992, 1377, 1378; 1992, 3031; BVerfG, Beschluss vom
befürchten stehen, macht auch die Revision nicht geltend. 48 (bbb) Die Angemessenheit der Regelung in § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB ist auch nicht deswegen
beanstanden, weil sie auf eine einseitige Bevorzugung der Mieter ausgerichtet wäre, die mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang stünde (vgl. BVerfGE 37, 132, 141; 68, 361, 371; 71, 230, 247 ff.; 89, 1, 9; BVerfG, NJW 1992, 3031). 49 Die in § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB geregelten Abweichungen von der allgemeinen Kappungsgrenze in Höhe von 20 % gehen auf einen Kompromissvorschlag des Rechtsausschusses des Bundestages
rück (vgl. BT-Drucks. 17/11894, S. 21, 23); die Fraktionen der SPD und des Bündnis 90/Die Grünen hatten ursprünglich eine räumlich und zeitlich unbeschränkte Verringerung der Kappungsgrenze des § 558 Abs. 3 Satz 1 BGB auf 15 % gefordert (BT-Drucks. 17/9559, S. 4 f.; 17/10120, S. 3, 5). Jedenfalls durch die räumliche, zeitliche und betragsmäßige Begrenzung der Reichweite der Sonderregelungen des § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB wurde, obwohl die Absenkung der Kappungsgrenze für sich betrachtet allein die Rechtsposition der Mieter stärkt, auch den Interessen der Vermieter hinreichend Rechnung getragen (vgl. auch BVerfG, NJW 1992, 3031). 50 Weiter ist
berücksichtigen, dass die Absenkung der Kappungsgrenze auf 15 % Bestandteil eines umfangreichen Reformpakets war, bei dem die Rechtsposition des Vermieters an anderen Stellen, vor allem bei der energetischen Modernisierung (etwa Ausschluss eines Minderungsrechts des Mieters für drei Monate gemäß § 536 Abs. 1a BGB; Ausschlussfrist für den Härteeinwand des Mieters nach § 555d Abs. 3, 4 BGB) und bei einer darauf gestützten Mieterhöhung nach § 559 BGB (Ausschluss des Härteeinwands des Mieters nach § 559 Abs. 5 Satz 1 BGB), verbessert wurde. Gerade für diese dem Vermieter günstigen Maßnahmen sollte die Herabsetzung der Kappungsgrenze um 5 % ausweislich der Gesetzesmaterialien einen Ausgleich bieten (vgl. BT-Drucks. 17/9559, S. 4). Die Neuregelung des § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB beruht mithin bei einer Gesamtbetrachtung auf einer im Rahmen des Art. 14 GG vorgenommenen Abwägung der Interessen des Vermieters an einer angemessenen wirtschaftlichen Verwertung seines Eigentums und den Interessen des Mieters, vor übermäßigen und möglicherweise
m Verlust seines Lebensmittelpunkts führenden Mieterhöhungen geschützt
sein (vgl. hierzu auch BVerfGE 71, 230, 247 ff.). 51 (
Beginn des Mietverhältnisses in Gebieten eines angespannten Wohnungsmarkts grundsätzlich die ortsübliche Vergleichsmiete nur um höchstens 10 % übersteigen darf (§ 556d Abs. 1 BGB). 53 (bb) Die vom Schrifttum erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken greifen unabhängig von dieser Entwicklung nicht durch. Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet es, alle Menschen vor dem Gesetz gleich
behandeln; dem Gesetzgeber ist damit aber nicht jede Differenzierung verwehrt (BVerfGE 118, 1, 26; BVerfG, NJW 2014, 139). Differenzierungen bedürfen allerdings stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. BVerfGE 75, 108, 157; 93, 319, 348 f.; 107, 27, 46; 126, 400, 416; 129, 49, 68 f.). Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen ergeben sich unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis
einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen (BVerfGE 117, 1, 30; 126, 400, 416; 129, 49, 68; BVerfG, NJW 2014, 139, 140). 54 (aaa) Bei der Ungleichbehandlung von Personengruppen unterliegt der Gesetzgeber regelmäßig einer strengen Bindung. Das gilt auch dann, wenn eine Ungleichbehandlung von Sachverhalten mittelbar eine Ungleichbehandlung von Personengruppen bewirkt (BVerfGE 95, 267, 316; 118, 1, 26). Es ist dann im Einzelnen nachzuprüfen, ob für die vorgesehene Differenzierung Gründe von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleichen Rechtsfolgen rechtfertigen können (vgl. BVerfGE 110, 141, 167; 110, 274, 291; 118, 1, 26). Außerhalb des Verbots einer ungerechtfertigten Verschiedenbehandlung mehrerer Personengruppen lässt der Gleichheitssatz dem Gesetzgeber dagegen weitgehende Freiheit, Lebenssachverhalte und das Verhalten von Personen entsprechend dem Regelungszusammenhang verschieden
behandeln. Es ist dann grundsätzlich Sache des Betroffenen, sich auf diese Regelung einzustellen und nachteiligen Auswirkungen durch eigenes Verhalten
begegnen (BVerfGE 55, 72, 89; 60, 329, 346). Allerdings wird auch hier die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers durch das Willkürverbot begrenzt; sie endet dort, wo die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, wo also ein einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt und damit die Unsachlichkeit evident ist (BVerfGE 9, 334, 337; 55, 72, 90; 60, 329, 346 f.; 95, 267, 317). 55 (bbb) Im vorliegenden Fall sind durch § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB nicht mehrere Personengruppen betroffen, die ungleich behandelt werden. Vielmehr werden lediglich unterschiedliche mietrechtliche Sachverhalte verschieden bewertet (vgl. auch BVerfGE 118, 1, 26), nämlich die Mieterhöhung in laufenden Mietverhältnissen, bei denen die schon seit langem bestehende Kappungsgrenze nun bei besonderen Gefährdungslagen zeitlich beschränkt um 5 % gesenkt werden kann, und die davon
unterscheidende - von dem Mietrechtsänderungsgesetz vom 11. März 2013 nicht betroffene - erstmalige Vereinbarung der Miete im Falle einer Wiedervermietung. Es hat daher nur eine Prüfung am Maßstab des Willkürverbots
erfolgen (vgl. BVerfGE 55, 72, 89; 60, 329, 346 f.; 118, 1, 26 f.). 56 Insoweit reichen die im
sammenhang mit der Prüfung des Art. 14 Abs. 1 GG
betrachtenden Ziele des Gesetzgebers, also die mit § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB bezweckte Dämpfung des Anstiegs der Bestandsmieten in Gebieten mit besonderer Gefährdungslage, die - wie bereits mehrfach ausgeführt - wiederum dazu dienen soll, die Mieter vor einem Auszug aus der für sie infolge von Mieterhöhungen finanziell untragbar gewordenen Wohnung
bewahren (vgl. BT-Drucks. 17/9559, S. 4), als sachliche Gründe für die vorgesehene Ungleichbehandlung der genannten Sachverhalte aus. Diese Zielsetzung unterscheidet sich in wesentlichen Punkten von dem Zweck, der mit der - durch das Mietrechtsnovellierungsgesetz vom 21. April 2015 erstmals eingeführten - Deckelung bei der Festlegung der Miete im Falle der Wiedervermietung einer frei gewordenen Wohnung verfolgt wurde. Bei dieser Deckelung geht es gerade nicht darum, dem Mieter seine bisherige Wohnung
erhalten, sondern vielmehr darum, einer "Gentrifizierung" entgegenzuwirken und sicherzustellen, dass die Bevölkerung (einschließlich einkommensschwächerer Haushalte) im Falle der Wohnungssuche auch in einem angespannten Wohnungsmarkt (vgl. § 556d Abs. 2 BGB) bezahlbare Mietwohnungen in ihrem bisherigen Wohnviertel findet (vgl. BT-Drucks. 18/3121, S. 1, 11, 19). Der Gesetzgeber des Mietrechtsänderungsgesetzes vom 11. März 2013 war daher nicht aus Gleichbehandlungsgründen gehalten, für einen annähernden Gleichlauf der Entwicklung von Bestands- und Neuvertragsmieten
sorgen. 57 (cc) Eine sachlich nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung liegt schließlich - anders als die Revision im
sammenhang mit der Kappungsgrenzen-Verordnung des Landes Berlin sinngemäß geltend macht - auch nicht darin begründet, dass die in § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB vorgesehene Verschärfung der Kappungsgrenze bei Mieterhöhungen im Vergleichsmietenverfahren diejenigen Vermieter härter trifft, die die Mieterhöhungsmöglichkeiten vor Inkrafttreten dieser Regelung noch nicht ausgeschöpft hatten. Bei der gesetzlichen Neuregelung von Lebenssachverhalten ist es grundsätzlich Sache des Betroffenen, sich hierauf einzustellen und daraus folgenden nachteiligen Auswirkungen durch eigenes Verhalten
begegnen (BVerfGE 55, 72, 89; 60, 329, 346). Das Vertrauen des Betroffenen auf das unveränderte Fortbestehen einer derzeit für ihn günstigen Rechtslage ist insbesondere auf dem sozialpolitisch umstrittenen und von häufigen Gesetzesänderungen geprägten Gebiet des sozialen Mietrechts nicht schutzwürdig (BVerfGE 71, 230, 252). Der Gesetzgeber war also nicht gehalten, für die Absenkung der Kappungsgrenze eine (längere) Übergangsregelung
schaffen,
mal er aufgrund der Entwicklungen insbesondere in Ballungszentren dringenden Regelungsbedarf gesehen hat (BT-Drucks. 17/9559, S. 4) und ihm auch hinsichtlich der Frage, ob Übergangsregelungen
schaffen sind, ein Gestaltungsspielraum
kommt (BVerfG, NJW 1994, 1718; Senatsurteil vom 28. April 2004 - VIII ZR 178/03, NZM 2004, 545 unter II 3). Schließlich sind im Streitfall auch keine Gesichtspunkte ersichtlich, die den Kläger daran hätten hindern können, sein Mieterhöhungsverlangen rechtzeitig vor dem Inkrafttreten des § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB (und der darauf gestützten Kappungsgrenzen-Verordnung des Landes Berlin) geltend
machen. 58 d) Auch eine Verletzung der durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Vertragsfreiheit liegt - anders als dies die Revision gerichtet gegen die Kappungsgrenzen-Verordnung selbst vorbringt - nicht vor. Diese wäre erst dann verletzt, wenn die Regelung des § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB insgesamt
einer strukturellen Unterlegenheit des Vermieters führen und die wirtschaftlichen Folgen für den Vermieter ungewöhnlich belastend wären (BVerfGE 89, 214, 232). Eine solche Störung des Verhandlungsgleichgewichts ist nicht gegeben (BayVerfGH, ZMR 2015, 676, 678). Durch das Mietrechtsänderungsgesetz vom 11. März 2013 wird lediglich in ausgewiesenen Gebieten die Obergrenze für eine Mieterhöhung im Vergleichsmietenverfahren um 5 % abgesenkt, wobei dem Vermieter durch dasselbe Gesetz Vorteile bei der Durchführung einer energetischen Modernisierung und einer hierauf gestützten Mieterhöhung gewährt werden.
dem genießt die Erwartung des Vermieters, die höchstmögliche Rendite
erzielen, keinen verfassungsrechtlichen Schutz (BayVerfGH, ZMR 2015, 676, 678). 59
ständig für den Erlass der genannten Rechtsverordnung. Die Rechtsgrundlage für die Ermächtigung ist, wie dies in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG verlangt wird (vgl. hierzu eingehend BVerfGE 101, 1, 41 ff.), in der Verordnung angegeben. 61
unterscheiden zwischen der Ausübung von Beurteilungsspielräumen, die der Gesetzgeber Verwaltungsbehörden belässt (
m diesbezüglichen Prüfungsmaßstab vgl. BVerfGK 16, 418, 435 f.; BGH, Beschlüsse vom
m Erlass einer Kappungsgrenzen-Verordnung,
deren Auslegung nach dem Willen des Gesetzgebers auf § 577a Abs. 2 BGB
rückgegriffen werden soll (BT-Drucks. 17/11894, S. 23), der wiederum aus § 564b Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 und 4 BGB aF hervorgegangen ist (BT-Drucks. 14/4553, S. 72 f.). In den Gesetzesmaterialien
der letztgenannten Vorschrift ist ausdrücklich festgehalten, dem Verordnungsgeber stehe "bei der Einschätzung der gegenwärtigen und künftigen Wohnraumversorgungslage ein Beurteilungsspielraum
" (BT-Drucks. 11/6374, S. 6). Weiter heißt es dort: "Die Übertragung des Bestimmungsrechts auf die Länder stellt sicher, dass die Abgrenzung der Gebiete den jeweiligen örtlichen Bedürfnissen gerecht wird";
dem werde durch das Erfordernis einer "ausdrücklichen, jedermann
gänglichen und verbindlichen Gebietsbestimmung" die für die Mietvertragsparteien "unverzichtbare Rechtssicherheit gewährleistet" (BT-Drucks. 11/6374, S. 6). Daraus lässt sich bezüglich der örtlichen Gegebenheiten ein weiter wohnungsmarkt- und sozialpolitischer Beurteilungs- und Einschätzungsspielraum des Verordnungsgebers ableiten, der auch im Rahmen der nachfolgend anzustellenden gerichtlichen Kontrolle
beachten ist. 65 Von dem beschriebenen - vom Gesetzgeber gewährten - Beurteilungsspielraum und der fachgerichtlichen Kontrolle seiner Einhaltung
unterscheiden sind die - von der Revision nicht immer getrennt betrachteten - Fragen, ob dem Verordnungsgeber auch bezüglich der von ihm in einen angemessenen Ausgleich
bringenden grundrechtlichen Positionen von Vermieter und Mieter (Art. 14 Abs. 1, 2 GG; Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und des Grundsatzes der Gleichbehandlung) ein Beurteilungs- und Prognosespielraum
steht und nach welchen Maßstäben dieser
überprüfen ist. Diese Gesichtspunkte sind im Rahmen der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Kappungsgrenzen-Verordnung
erörtern (dazu unter 4). 66 bb) Der Gesetzgeber macht dem Verordnungsgeber über die in § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB aufgestellten Kriterien, der zeitlichen Befristung einer Verordnung auf höchstens fünf Jahre und der Forderung, dass als Gebiete im Sinne von Satz 2 nur (politische) Gemeinden oder Teile hiervon ausgewiesen werden können, hinaus keine weiteren Vorgaben. Die weiteren Entscheidungen hat er mit Rücksicht auf die Heterogenität der Mietwohnungsmärkte in der Bundesrepublik Deutschland den sachnäheren Landesregierungen überlassen (vgl. hierzu BT-Drucks. 18/3121, S. 28 [
dem § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB nachgebildeten § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB]). Diesen wird dabei ein anhand der örtlichen Gegebenheiten auszufüllender wohnungsmarkt- und sozialpolitischer Beurteilungsspielraum sowohl hinsichtlich der Festlegung der relevanten Gebiete nebst der Auswahl der Bezugsebene (gesamte Gemeinde oder Teile hiervon) als auch des zeitlichen Geltungsbereichs der Verordnung und der Auswahl der für die Ermittlung der erforderlichen Daten geeigneten Methodik eingeräumt, wobei ihnen teilweise auch prognostische Entscheidungen abverlangt werden. 67
rück auf eine Empfehlung des Rechtsausschusses des Bundestages, der sie strukturell dem in seinen Kriterien wortgleichen § 577a Abs. 2 BGB nachgebildet und insoweit ausgeführt hat, diese Bestimmung könne
r Auslegung des § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB herangezogen werden (BT-Drucks. 17/11894, S. 23). § 577a Abs. 2 BGB ist seinerseits hervorgegangen (vgl. BT-Drucks. 14/4553, S. 72 f.) aus den in ihren Tatbestandsvoraussetzungen ebenfalls mit § 577a Abs. 2 BGB und § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB identischen Regelungen des § 564b Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 und 4 BGB aF und des Gesetzes über eine Sozialklausel in Gebieten mit gefährdeter Wohnversorgung (Art. 14 des Gesetzes
r Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland vom 22. April 1993, BGBl. I 466, 487). In den Gesetzesmaterialien
F wurde, wie oben ausgeführt, ausdrücklich klargestellt, dass dem Landesverordnungsgeber "bei der Einschätzung der gegenwärtigen und künftigen Wohnraumversorgungslage ein Beurteilungsspielraum"
steht (BT-Drucks. 11/6374, S. 6). 69 Diesem Beurteilungsspielraum sollte
nächst durch die §§ 5a, 16 WoBindG nachempfundene Formulierung "Gebiete mit erhöhtem Wohnbedarf" Rechnung getragen werden (BT-Drucks. 11/6374, S. 6). Auf Vorschlag des Rechtsausschusses des Bundestages (BT-Drucks. 11/7258, S. 4, 6 f.), der sich seinerseits den Empfehlungen des mitberatenden Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau angeschlossen hatte (BT-Drucks. 11/7258, S. 6 f.), wurden stattdessen die ausdrücklich der bundesgesetzlichen Ermächtigung für Zweckentfremdungsverordnungen der Länder (Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG, BGBl. I 1971 S. 1745) entlehnten Begriffe der "besonderen Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen" verwendet (vgl. Kurzprotokoll der
nächst an der Auslegung der Kriterien "ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen
angemessenen Bedingungen ist besonders gefährdet" durch die höchstrichterliche Rechtsprechung
orientieren, denn die Auslegung generell-abstrakter Rechtsnormen und der in ihnen enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe ist eine originäre Funktion der rechtsprechenden Gewalt (vgl. BVerfGK 16, 418, 435). Die höchstrichterliche Rechtsprechung hat sich zwar - soweit ersichtlich - bislang nicht mit der Auslegung der Regelungen in § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB, § 577a Abs. 2 BGB oder § 564b Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 und 4 BGB aF befasst. Da die Vorschrift des § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB aber letztlich auf die im Wesentlichen wortgleiche Ermächtigung in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG
rückgeht und - ebenso wie diese (vgl. BT-Drucks. VI/2564, S. 4) - dem Schutz des Mieters vor den Auswirkungen einer Mangellage dient, kann jedoch, trotz der im Konkreten unterschiedlichen Zielsetzungen der beiden Regelungen (Dämpfung des Anstiegs der Bestandsmieten
m Zwecke des Erhalts des konkreten Mietverhältnisses einerseits und Erhalt des Bestandes vorhandenen Wohnraums andererseits [vgl. BVerfGE 38, 348, 359 f.]), auf die hierzu ergangene höchstrichterliche Rechtsprechung
rückgegriffen werden (ebenso Bub/Treier/Schultz, Handbuch der Geschäfts- und Wohnraummiete, 4. Aufl., Kap. III. A Rn. 1103; vgl. auch Staudinger/Rolfs, BGB, Neubearb. 2014, § 577a Rn. 38; Schneider/Spielbauer/Krenek, Mietrecht, § 577a BGB Rn. 51; vgl. ferner die Stellungnahme des Bundestags-Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau
einem möglichen Rückgriff auf die Rechtsprechung
G bei der Auslegung des § 564b Abs. 2 Satz 3 und 4 BGB aF, Kurzprotokoll der
verstehen (BVerfGE 38, 348, 360). Nach der Lebenserfahrung ist allerdings davon auszugehen, dass selbst dann noch eine Unterversorgung mit Mietwohnraum für die breiteren Bevölkerungsschichten gegeben sein oder doch in beachtlicher Weise drohen kann, wenn der Wohnungsmarkt in seinem vollen Umfang, das heißt bei Berücksichtigung des gesamten Angebots und der gesamten Nachfrage, einen Ausgleich bereits erreicht hat oder sogar schon ein leichtes Übergewicht des Angebots
erreicht haben scheint (vgl. BVerwG, NJW 1983, 2893, 2894; ferner BVerwG, NZM 2003, 606, 607 f.). 72 (
angemessenen Bedingungen ist "gefährdet", wenn als Folge der Mangelsituation grundsätzlich latente Versorgungsschwierigkeiten bestehen (BVerwG, NJW 1983, 2893). Diese quantitative, das Maß der Unterversorgung betreffende Voraussetzung wird durch das weitere Tatbestandsmerkmal "besonders" um eine qualitative Komponente ergänzt. Gefordert wird insoweit, dass eine Gemeinde oder ein Teil einer Gemeinde durch sachliche Eigenarten gekennzeichnet ist, die geeignet sind, den Wohnungsmarkt für breitere Bevölkerungsschichten negativ
beeinflussen und ihm so eine spezifische Labilität
vermitteln, was insbesondere bei Ballungsräumen, in Industriestädten, in Städten mit herausgehobener zentraler Lage oder Funktion sowie (bei entsprechenden Größenverhältnissen) in Universitätsstädten der Fall
sein pflegt (vgl. BVerwG, NJW 1983, 2893, 2894). 74 (dd) Weiter sind der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
früheren Verordnungsermächtigungen auf dem Gebiet des Mietrechts Hinweise für die Beurteilung der voraussichtlichen zeitlichen Entwicklung einer Mangellage
entnehmen. § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB verlangt - wie schon die Regelungen in § 577a Abs. 2 BGB, in § 564b Abs. 2 Nr. 2 Satz 4 BGB aF und in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG oder in § 16 Abs. 4 Satz 2 WoBindG 1980 - den Landesregierungen eine Prognoseentscheidung über die erforderliche Laufzeit der
erlassenden Verordnung ab (vgl. auch BT-Drucks. 14/4553, S. 73 [
2 BGB]), denn der Gesetzgeber hat sich mit der Setzung einer Höchstfrist von fünf Jahren begnügt. Auch insoweit besteht also ein Beurteilungsspielraum der Landesregierung (vgl. BVerwGE 80, 113, 120 [
BindG 1980]). Dabei ist
beachten, dass der Erlass einer Kappungsgrenzen-Verordnung nur dann angemessen ist, wenn sich damit die Erwartung verbinden lässt, dass die (vorübergehende) Absenkung der Kappungsgrenze um 5 % für einen gehörigen Zeitraum gerechtfertigt ist (vgl. BVerwG, NJW 1983, 2893, 2894 [
G]; BVerwGE 80, 113, 119). 75 Ausschlaggebend ist daher nicht, ob an einem bestimmten Stichtag ein Wohnraumversorgungsdefizit in einer bestimmten zahlenmäßig festgelegten Mindesthöhe besteht (BVerwGE 80, 113, 119 f.; BVerwG, NJW 1983, 2893, 2894). Statt einer solchen punktuellen Betrachtung des maßgeblichen Wohnungsmarktes, bei der mehr oder minder
fällig die eine oder andere Versorgungslage ermittelt wird, bedarf es vielmehr - ausgehend von der bisherigen Entwicklung des örtlichen Wohnungsmarktes - einer prognostischen Beurteilung, ob ein dauerhafter Ausgleich erreicht ist oder ob - gegebenenfalls trotz einer zeitweilig eingetretenen Entspannung (oder einer Verbesserung der Wohnungsversorgung auf sachlichen Teilsegmenten des Wohnungsmarktes; vgl. BVerwG, NZM 2003, 606, 607) - auf längere Sicht mit einer nicht nur vorübergehenden Mangellage
rechnen ist (BVerwGE 80, 113, 120; vgl. auch BVerwG, NJW 1983, 2893, 2894). Eine zahlenmäßige "Momentaufnahme" darf daher nicht Grundlage der Rechtsetzung durch den Verordnungsgeber sein; dieser muss vielmehr die künftige Bedarfsentwicklung aufgrund einer vorausschauenden Betrachtung der sie beeinflussenden Faktoren einzuschätzen versuchen (BVerwGE 80, 113, 120). 76 (c) Dagegen kann bezüglich der Reichweite der Entscheidungskompetenz des Verordnungsgebers bei der räumlichen Bestimmung der relevanten Gebiete ("in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde") nicht auf Rechtsprechung
anderen Verordnungsermächtigungen auf dem Gebiet des Mietrechts
rückgegriffen werden. Auch aus den Gesetzesmaterialien
3 Satz 2 und 3 BGB oder
früher vom Bundesgesetzgeber verabschiedeten Verordnungsermächtigungen lassen sich keine hinreichende Rückschlüsse dazu ableiten, ob der Gesetzgeber mit der in § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB verwendeten Formulierung "in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde" dem Verordnungsgeber die Verpflichtung auferlegen wollte, die Ausweisung der Gebiete möglichst kleinräumig vorzunehmen oder ob er ihm damit nur mehrere gleichrangige Handlungsmöglichkeiten
r Verfügung stellen wollte. Daher ist
r Ermittlung des Inhalts dieser Tatbestandsvoraussetzungen neben dem Wortlaut der genannten Bestimmung maßgeblich auf den mit ihr verfolgten Gesetzeszweck abzustellen. 77 (aa) Die bundesgesetzliche Ermächtigung
m Erlass eines Zweckentfremdungsverbots durch die
ständige Landesregierung (Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG) sieht eine solche Maßnahme ausschließlich bezogen auf Gemeinden vor, lässt also eine Beschränkung auf einen Teil einer Gemeinde nicht
. Bei dieser Formulierung blieb es bis heute. Eine im Jahr 2003 von den Stadtstaaten aus Gründen der "Flexibilisierung des Zweckentfremdungsrechts" beantragte Änderung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG dahin, dass nach den Worten "für Gemeinden" die Ergänzung "und in den Ländern Berlin, Bremen und Hamburg auch für Teilgebiete" eingefügt wird (BT-Drucks. 15/2133, S. 5 f.), wurde vom Bundestag nicht verabschiedet. 78 (bb) Die Wendung "in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde" findet sich erstmals im Rahmen der Beratung des Bundestags-Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau über eine - in § 564b Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 und 4 BGB aF
verankernde - Ermächtigung der Landesregierungen
r Verlängerung der bundesgesetzlichen Kündigungssperrfrist bei der Umwandlung von Mietwohnungen in Wohnungseigentum in Gebieten, in denen eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung
angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist (Kurzprotokoll der
stimmung des genannten Ausschusses (Kurzprotokoll der
satz "oder einem Teil einer Gemeinde"
kommen sollte, ob also damit eine Verpflichtung des Verordnungsgebers
einer möglichst kleinräumigen Ausweisung der betroffenen Gebiete begründet oder ob diesem mehr Flexibilität eingeräumt werden sollte. 79 (cc) Auch den Gesetzesmaterialien
den - hinsichtlich ihrer Tatbestandsmerkmale im Wesentlichen § 564b Abs. 2 Nr. 2 Satz 3 und 4 BGB aF nachempfundenen - Regelungen des § 577a Abs. 2 BGB (vgl. BT-Drucks. 14/4553, S. 72 f.), des Gesetzes über eine Sozialklausel in Gebieten mit gefährdeter Wohnversorgung (Art. 14 des Gesetzes
r Erleichterung von Investitionen und der Ausweisung und Bereitstellung von Wohnbauland vom 22. April 1993, BGBl. I 466, 487) und des § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB (BT-Drucks. 17/11894, S. 23) lassen sich keine (klaren) Aussagen über die Auslegung des
satzes "oder einem Teil einer Gemeinde" entnehmen. Es ist weder die Rede davon, dass damit der Beurteilungsspielraum des Verordnungsgebers beschränkt noch dass er umgekehrt durch die Ausweitung des
r Verfügung gestellten Instrumentariums erweitert werden sollte. Soweit der Entwurf eines Mietrechtsreformgesetzes hinsichtlich der Neufassung des § 577a Abs. 2 BGB ausführt, dass die Landesregierungen dazu angehalten werden sollen, den erheblichen Eingriff in die Eigentumsrechte des Vermieters auf das für den Schutz des Mieters zwingend erforderliche Maß
beschränken und bei Erlass einer entsprechenden Rechtsverordnung auch den mit der Sperrfrist verbundenen Eingriff in das Eigentumsrecht des Käufers
berücksichtigen, beziehen sich diese Erwägungen - anders als die Revision meint - nicht auf den räumlichen Geltungsbereich der Länderverordnungen, sondern ausschließlich auf die festzusetzende Dauer der Kündigungssperrfrist, für die nun eine Höchstfrist von bis
zehn Jahren vorgesehen ist (BT-Drucks. 14/4553, S. 73). Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass in der genannten Bundestagsdrucksache an einer Stelle auch die "konkrete Wohnungsmarktsituation" erwähnt wird. Denn dieser Begriff wird allein im
sammenhang mit der - nicht Gesetz gewordenen Möglichkeit - verwendet, eine Kündigung des Erwerbers einer umgewandelten Wohnung wegen Eigenbedarfs oder wegen angemessener wirtschaftlicher Verwertung in Durchbrechung der Kündigungssperre
zulassen, wenn er dem Mieter einen vergleichbaren Ersatzwohnraum nachweist (BT-Drucks. 14/4553, S. 73; § 577a Abs. 2 Satz 3 und 4 BGB-E). 80 (dd) Letztlich ist daher
r Auslegung des Tatbestandsmerkmals "in einer Gemeinde oder einem Teil einer Gemeinde" neben dem Wortlaut auf den vom Verordnungsgeber bei der Ausweisung von Gebieten, in denen eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen
angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist,
beachtenden Zweck der gesetzlichen Regelung des § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB
rückzugreifen (vgl. BVerfGE 101, 1, 36). 81 (aaa) Der Wortlaut lässt an sich sowohl die Deutung
, dass dem Verordnungsgeber gleichermaßen die Ausweisung der Gesamtgemeinde sowie eines Teils hiervon als gleichberechtigte Alternativen
r Auswahl gestellt werden, als auch die Interpretation, dass der Verordnungsgeber nur dann die gesamte Gemeinde als Gebiet im Sinne des § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB bestimmen darf, wenn eine Begrenzung auf einen Gemeindeteil nicht (ernsthaft) in Betracht kommt. Die erstgenannte Auslegung erscheint - anders als offenbar die Revision meint - allerdings im Hinblick auf die vom Gesetzgeber gewählte stufen- und einschränkungslose Aneinanderreihung der beiden Alternativen und den Umstand, dass die Gesamtgemeinde an erster Stelle genannt wird, naheliegender (so wohl auch BayVerfGH, ZMR 2015, 676, 679). Hierfür könnte auch der Umstand sprechen, dass die Befugnis
r Ausweisung von Teilgebieten in einem früheren Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich als eine Erweiterung der Befugnisse des Verordnungsgebers im Interesse der Flexibilisierung begriffen wurde (vgl. die von den Stadtstaaten beantragte Änderung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG dahin, dass nach den Worten "für Gemeinden" die Ergänzung "und in den Ländern Berlin, Bremen und Hamburg auch für Teilgebiete" eingefügt wird - BT-Drucks. 15/2133, S. 5 f.). 82 (bbb) Entscheidend ist letztlich der mit § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB verfolgte Regelungszweck. Dieser spricht dafür, dass der Gesetzgeber dem Verordnungsgeber hinsichtlich der räumlichen Abgrenzung der betroffenen Gebiete (Gesamtgemeinde oder Teile hiervon) über die von diesem ohnehin
beachtenden grundrechtlichen Gewährleistungen hinaus (vgl. dazu unten unter 4) keine weiteren Vorgaben machen wollte. Dass der Gesetzgeber den Landesregierungen hierbei einen (weiten) Beurteilungsspielraum einräumen wollte, ergibt sich aus zwei Gesichtspunkten. 83
m einen entzieht sich die
regelnde Materie (unterschiedliche Verhältnisse in Ballungs- und Verdichtungsräumen einerseits und strukturschwachen Gebieten andererseits) aufgrund ihrer Eigenart einer sachgerechten Regelung durch den Gesetzgeber selbst. Dieser sah daher von einer flächendeckenden Regelung ab und entschied sich stattdessen, durch die Übertragung des Bestimmungsrechts auf die sachnäheren Landesregierungen sicherzustellen, dass die Abgrenzung der Gebiete den jeweiligen örtlichen Bedürfnissen gerecht wird (vgl. hierzu BT-Drucks. 11/6374, S. 6 [
F]; vgl. ferner BT-Drucks. 18/3121, S. 28 [
dem § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB nachgebildeten § 556d Abs. 2 Satz 1 BGB]). Dabei sollte die vom Verordnungsgeber vorzunehmende Gebietsbestimmung im Interesse der Rechtssicherheit verbindlich sein (vgl. BT-Drucks. 11/6374, S. 6 [
F]). 84
m anderen sollte die in § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB ausgesprochene Ermächtigung
m Erlass einer Landesverordnung dazu dienen, den Anstieg von Bestandsmieten im Vergleichsmietverfahren wirksam
dämpfen (BT-Drucks. 17/11894, S. 23). Um dieser Zielsetzung gerecht
werden, ist nicht nur eine möglichst zügige Reaktion der jeweiligen Landesregierung erforderlich. Vielmehr ist diese in Anbetracht dessen, dass eine besondere Gefährdung einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen
angemessenen Bedingungen aufgrund vielfältiger auf dem Wohnungsmarkt wirkender Impulse weder zeitlich noch räumlich exakt eingegrenzt werden kann,
r (wirksamen) Erreichung des genannten Regelungszwecks darauf angewiesen, die betroffenen Gebiete nicht
eng
fassen. 85 Hierbei spielt insbesondere eine Rolle, dass nach allgemeiner Lebenserfahrung die Erstreckung einer solchen Gefährdungslage auf das gesamte Gemeindegebiet insbesondere wegen der erheblichen Fluktuation der Bevölkerung in größeren Städten (vgl. BVerwGE 59, 194, 198) und der - vor allem bei Ballungsräumen, Industrie- und Universitätsstädten sowie Städten mit herausgehobener zentraler Lage oder Funktion vorhandenen (BVerwG, NJW 1983, 2893, 2894), häufig nicht ausreichend steuerbaren - spezifischen Labilität des Wohnungsmarktes nicht ausgeschlossen werden kann (vgl. auch Derleder, WuM 2013, 717, 719, 721). Der Verordnungsgeber darf daher in den Fällen, in denen die Annahme gerechtfertigt ist, dass eine unzureichende Versorgung der Bevölkerung örtlich nicht auf einen Teil der Gemeinde beschränkt bleibt, sondern auf andere Gemeindeteile überzugreifen droht, die Gesamtgemeinde als Gebiet mit "besonderer Gefährdungslage" im Sinne von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB ausweisen (vgl. Lehmann-Richter, WuM 2015, 204, 207 [
2 Satz 1 BGB]),
mal aussagekräftige Daten für einzelne Stadtteile häufig nicht vorliegen dürften. 86 Die Revision, die dies anders sieht, berücksichtigt nicht hinreichend, dass § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB
m Zeitpunkt des Erlasses einer Verordnung nicht das Bestehen einer Unterversorgung der Bevölkerung im gesamten Gemeindegebiet verlangt, sondern nur das Vorhandensein einer "besonderen Gefährdungslage". Wenn der Verordnungsgeber keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür hat, dass sich eine solche Lage auf abgrenzbare Gemeindeteile beschränkt, und er sich in dieser Situation entscheidet, die gesamte Gemeinde als Gebiet im Sinne von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB auszuweisen, überschreitet er hierdurch nicht den ihm eingeräumten politischen Beurteilungsspielraum. Vielmehr hält er sich im Rahmen der Zweckbindung des ihn ermächtigenden Gesetzes. 87 (d) Der Gesetzgeber räumt den Landesregierungen auch hinsichtlich der Auswahl der
r Feststellung einer besonderen Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen
angemessenen Bedingungen geeigneten Methoden einen Beurteilungsspielraum ein. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass aufgrund der Eigenart der Materie eine vollständig
treffende Einschätzung der Lage des Wohnungsmarktes nicht möglich ist. Da sich die Frage, ob und inwieweit eine besondere Gefährdungslage vorliegt, nicht auf der Grundlage eines festumrissenen Sachverhalts beurteilen lässt und hierfür auch keine allein
verlässige und aussagekräftige Ermittlungsmethode
r Verfügung steht, ist der Verordnungsgeber gehalten, die Lage anhand von Faktoren einzuschätzen, denen Indizwirkung für die beschriebene Mangelsituation
geschrieben werden kann (BVerwGE 59, 195, 198 f.). Bei dieser schwierigen Analyse und Prognose ist ihm ein Beurteilungsspielraum eingeräumt (BVerwGE 59, 195, 198 f.; vgl. auch Lehmann-Richter, WuM 2015, 204, 207 [
2 BGB]). Dieser Spielraum ist im Rahmen von § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB weit gefasst, denn der Gesetzgeber hat - anders als später bei § 556d Abs. 2 BGB - sogar davon abgesehen, mögliche Indikatoren
benennen. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass - was später auch in der Gesetzesbegründung
r Mietpreisbremse und der Stellungnahme des Bundesrates hierzu ausgeführt worden ist (BT-Drucks. 18/3121, S. 29, 43) - sich letztlich nur aus einer wertenden Gesamtschau unter Berücksichtigung der individuellen Gegebenheiten ergeben kann, ob eine besondere Gefährdungslage im Sinne von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB vorliegt oder nicht. Die Auswahl der Indikatoren hängt damit in besonderem Maße von den jeweiligen regionalen Verhältnissen ab (vgl. auch BT-Drucks. 18/3121, S. 43). 88
r ortsüblichen Vergleichsmiete". 89 (a) Dabei ist er
treffend davon ausgegangen, dass der Gesetzgeber den Landesregierungen nicht zwingend aufgeben wollte, bei der Beurteilung einer Mangellage eine Differenzierung nach Gemeindeteilen vorzunehmen, sondern im Gegenteil in Anbetracht der mit § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB verfolgten Zielsetzung durch die gleichrangige Aneinanderreihung von "Gemeinden" und "Gemeindeteilen" - wie oben unter II 3 b bb
beurteilen, ob und unter welchen Voraussetzungen eine Beschränkung der Gebietsbestimmung auf Gemeindeteile erfolgen soll. In Ausfüllung dieses Spielraums hat der Senat von Berlin bei der Bestimmung des räumlichen Geltungsbereichs der Verordnung unter anderem auf ein Instrumentarium
rückgegriffen, das nach seinem eigentlichen Bestimmungszweck dazu dienen soll, die ortsübliche Vergleichsmiete
verlässig abzubilden, nämlich auf den alle zwei Jahre neu erstellten Berliner Mietspiegel (vgl. Seite 3 f. der Verordnungsbegründung). Die Heranziehung dieses Datenmaterials widerspricht - entgegen der Auffassung der Revision - nicht dem Gesetzeszweck. Denn aus Mietspiegeln lassen sich über ihren unmittelbaren Bestimmungszweck hinaus auch Erkenntnisse über den Umfang und die Geschwindigkeit eines möglichen Mietanstiegs gewinnen, dessen Dämpfung gerade von der gesetzlichen Ermächtigung des § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB bezweckt wird. 90 Aus einem Vergleich der
m Zeitpunkt des Erlasses der Kappungsgrenzen-Verordnung vorliegenden Mietspiegel 2007, 2009 und 2011 ergibt sich eine deutliche Beschleunigung des jährlichen Anstiegs der ortsüblichen Vergleichsmiete von 0,8 % (2007 bis 2009) auf 4 % (2009 bis 2011) bezogen auf das gesamte Stadtgebiet (Verordnungsbegründung S. 4). Hinzu kommt, dass ausweislich des Berliner Mietspiegels 2011 bei bestimmten Wohnungstypen, die in allen Stadtteilen anzutreffen sind, sogar ein Mietanstieg von bis
8,8 % jährlich
verzeichnen war (Seite 4 der Verordnungsbegründung). 91 (b) Vor diesem Hintergrund wäre die auf die gesamte Stadt Berlin erstreckte Gebietsausweisung nur dann nicht mehr von der Ermächtigungsgrundlage in § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB gedeckt, wenn allein eine Beschränkung der Gebietsbestimmung auf bestimmte Teile von Berlin (etwa Innenstadtlagen oder beliebte Stadtbezirke) sachgerecht gewesen oder wenn sich der Senat von Berlin bei der Ermittlung der in § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB genannten Voraussetzungen objektiv ungeeigneter Indikatoren bedient hätte. An dieser Stelle ist - anders als die Revision meint - nicht
untersuchen, ob der Senat von Berlin eine entsprechende Gebietsbegrenzung im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit hätte vornehmen müssen. Diese Frage stellt sich erst im Rahmen der Prüfung, ob die Kappungsgrenzen-Verordnung von Berlin gegen materielles Verfassungsrecht verstößt (dazu unter 4). 92 (aa) Dass allein eine Begrenzung der Gebietsausweisung auf bestimmte (Innen-)Stadtbezirke sachgerecht gewesen wäre, ist nicht
erkennen. Auch die Revision führt hierfür keine tragfähigen Gesichtspunkte an. Sie verweist zwar auf die vom Kläger vorgelegte Studie des Unternehmens GEWOS vom April 2012 (Indikatorensystem
r kleinräumigen Wohnungsmarktanalyse), die vom Senat von Berlin
r Vorbereitung eines vom Land Berlin geplanten Zweckentfremdungsgesetzes in Auftrag gegeben worden war und die - unter Heranziehung von (überwiegend) anderen Indikatoren - nur in den Bezirken Mitte, Friedrichshain/Kreuzberg und Charlottenburg/Willmersdorf "eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung als gefährdet angesehen" hat (S. 24 der Studie). Dabei verkennt sie, dass das von GEWOS gelieferte Datenmaterial schon in Anbetracht der unterschiedlichen Zielsetzungen eines Zweckentfremdungsverbots (Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum; vgl. BVerfGE 38, 348, 364) und der Absenkung der Kappungsgrenze bei Mieterhöhungen im Vergleichsmietverfahren (Schutz der Bestandsmieter vor einem Auszug aus der für sie infolge von Mieterhöhungen finanziell untragbar gewordenen Wohnung; vgl. BT-Drucks. 17/9559, S. 4) nur von begrenzter Aussagekraft für eine Gebietsausweisung nach § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB ist. Denn hierbei handelt es sich um unterschiedliche Aspekte, die
einer unterschiedlichen Beurteilung der Gebietskulisse führen können (vgl. BayVerfGH, ZMR 2015, 676, 679; Schmidt-Futterer/Börstinghaus, Mietrecht, 12. Aufl., § 558 BGB Rn. 182e; jeweils
3 Satz 2 und 3 BGB und § 577a Abs. 2 BGB). 93
dem übersieht die Revision, dass statistische Erhebungen über das Vorliegen einer Mangellage in Anbetracht der erheblichen Fluktuation einer Großstadtbevölkerung stets nur bedingt
verlässig und nie unumstritten sein werden (BVerwGE 59, 195, 198 f.), so dass die auf sämtliche Bezirke von Berlin ausgerichtete Entscheidung des Berliner Senats - wie das Berufungsgericht
treffend ausgeführt hat - nicht schon dadurch in Frage gestellt wird, dass von diesem nicht verwendetes Datenmaterial, selbst wenn dieses genauer oder methodisch schlüssiger sein sollte,
einer anderen Beurteilung gelangt. Denn dadurch würde letztlich - in unzulässiger Weise - eine fremde Bewertung an die Stelle der weitreichenden Beurteilungsprärogative des Verordnungsgebers gesetzt, dem die Entscheidung vorbehalten ist, inwieweit er sich auf einzelne (evidente) Faktoren als maßgebende Indizien einer Mangelsituation stützen will (vgl. BVerwGE 59, 195, 198 f.). 94 Die Prüfungskompetenz der Gerichte ist daher beschränkt auf die Frage, ob das vom Verordnungsgeber angewandte methodische Konzept selbst in sich tragfähig ist (vgl. auch BVerwG, NZM 2003, 606, 607 f.). Insbesondere ist es den Gerichten verwehrt, eigene Berechnungsmodelle heranzuziehen, die möglicherweise (noch) besser geeignet wären, die "Lebenswirklichkeit" abzubilden. Aus denselben Gründen war auch das vom Kläger beantragte Sachverständigengutachten nicht
erheben. Die Revision, die das anders bewertet, übersieht letztlich, dass es im vorliegenden Prozess nicht darum geht, das Vorliegen der Voraussetzungen des § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB festzustellen, sondern nur die Frage
klären ist, ob der Verordnungsgeber den ihm eingeräumten Spielraum überschritten hat. 95 (bb) Dass der Senat von Berlin ungeeignete Indikatoren herangezogen hätte, ist nicht ersichtlich. Die Wohnungsmarktsituation lässt sich durch Nachfragekriterien (
m Beispiel Bevölkerungswachstum, Einkommen), durch Angebotsindikatoren (
m Beispiel Leerstand) und durch Marktindikatoren (
m Beispiel Mietentwicklung und Belastung) oder auch durch das Mietniveau abbilden, wobei allerdings eine wertende Gesamtschau unter Berücksichtigung der regionalen Gegebenheiten angezeigt ist und letztlich vom Verordnungsgeber
entscheiden ist, welchen Kriterien Aussagekraft von Gewicht für die örtlichen Verhältnisse
kommt (vgl. auch BT-Drucks. 18/3121, S. 29). 96 Der Senat von Berlin hat
r Prüfung der Frage der "ausreichenden Versorgung" mit Mietwohnungen auf eine Kombination von drei - auf Datenerhebungen beruhenden - Indikatoren abgestellt, nämlich auf die Mietwohnungsversorgungsquote 2011, die das Verhältnis von marktrelevanten Miethaushalten
m marktrelevanten Mietwohnungsbestand darstellt, die Mietwohnungsversorgungsentwicklung 2006 bis 2011, die dieses Verhältnis in seiner zeitlichen Entwicklung betrachtet, und die Prognose der Mietwohnungsversorgungsquote 2020 (S. 5 der Verordnungsbegründung). 97 Hinsichtlich des Prüfkriteriums "angemessene Bedingungen" hat der Senat von Berlin fünf - ebenfalls auf Datenerhebungen beruhende - Indikatoren herangezogen, nämlich den Index Angebotsmieten/Bestandsmieten, der die Entwicklung der Angebotsmieten
den Bestandsmieten im Zeitraum von 2006 bis 2011/2012 ausweist, den Index Bruttokaltmieten/Nettoeinkommen, der das Verhältnis der Entwicklung der Bruttokaltmieten
m Nettoeinkommen darstellt, die Entwicklung der Mobilitätsrate 2011 gegenüber 2006, den Wohnflächenverbrauch 2011 im Verhältnis
2006 und den Index preisgünstige Mietangebote/Berechtigte Haushalte (S. 5 f. der Verordnungsbegründung). 98 Dem Kriterium "besondere Gefährdung" hat der Berliner Senat durch eine Skalierung der für die Indikatoren vergebenen Punktzahlen Rechnung getragen, wobei zwischen einer "Gefährdung" und einer "besonderen Gefährdung" unterschieden wird (Seite 7 der Verordnungsbegründung). 99 4. Die Kappungsgrenzen-Verordnung des Landes Berlin vom 7. Mai 2013 genügt ihrerseits den verfassungsrechtlichen Anforderungen. 100
r Nutzung durch andere den Ertrag
ziehen, der
r finanziellen Grundlage für eine eigenverantwortliche Lebensgestaltung beiträgt (BVerfGE 79, 292, 304; 101, 54, 74 f.; BVerfG, ZOV 2013, 115, 116). Damit ist grundsätzlich auch die Befugnis des Eigentümers geschützt, von einem Mieter die nach bisheriger Rechtslage erzielbare Miete
verlangen. Diese Berechtigung wird durch die Berliner Kappungsgrenzen-Verordnung insoweit beschnitten, als im gesamten Stadtgebiet für die Dauer von fünf Jahren Bestandsmieten im Vergleichsmietenverfahren innerhalb von drei Jahren nicht um höchstens 20 %, sondern nur um höchstens 15 % erhöht werden können. 102 bb) Die darin liegende Inhalts- und Schrankenbestimmung des Verordnungsgebers nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfG, NVwZ 2004, 975 mwN) genügt jedoch den verfassungsrechtlichen Anforderungen. 103
nehmen, der auf die Nutzung des ihm entgeltlich überlassenen Eigentumsobjekts
seiner Freiheitssicherung und verantwortlichen Lebensgestaltung angewiesen ist (vgl. BVerfGE 37, 132, 140; 68, 361, 368; 95, 64, 84). Insoweit steht ihm ein vom Gesetzgeber delegierter Gestaltungs- und Einschätzungsspielraum
(vgl. hierzu oben unter II 3 b bb
bestimmen (vgl. auch BVerfGE 38, 348, 363; 56, 298, 318). Hierbei sind ihm allerdings gewisse Grenzen gesetzt. Er hat sich - ebenso wie der Gesetzgeber - im Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen
halten, muss also in dem ihm
r Ausfüllung übertragenen Bereich für einen ausgewogenen Ausgleich der betroffenen Interessen Sorge tragen und dabei sowohl den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerfGE 75, 78, 97 f.; 95, 64, 84; 110, 1, 28) als auch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) als Grundrecht und als allgemeines rechtsstaatliches Prinzip bei der inhaltlichen Festlegung von Eigentümerbefugnissen und -pflichten beachten (vgl. BVerfGE 37, 132, 143; 49, 382, 395; 87, 114, 139; 102, 1, 17; BVerfG, ZOV 2013, 115, 117). 104
treffend und vollständig
ermitteln und dem Gesetz oder der Verordnung
grunde
legen (BVerfGE 50, 50, 51 [
r Eingliederung von Gemeindegebietsteilen]; 56, 298, 319 [
r Festsetzung von Fluglärmschutzbereichen]), ist damit lediglich die Verpflichtung gemeint,
treffende Entscheidungen nicht auf ersichtlich unrichtige Sachverhaltsannahmen
stützen (vgl. BVerfGE 50, 50, 51) und nicht etwaige Auswirkungen eines Gesetzes oder einer Verordnung für betroffene Träger grundgesetzlicher Garantien (offenkundig) unberücksichtigt
lassen (vgl. BVerfGE 56, 298, 319). Diesen Anforderungen ist der Senat von Berlin gerecht geworden. Er hat - wie oben unter II 3 b bb
r Ermittlung des Sachverhalts angewandt (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 5. Oktober 1984 - 1 BvR 701/83, S. 3, nicht veröffentlicht). Außerdem hat er, was in der Verordnungsbegründung
m Ausdruck kommt, die Tragweite seiner Verordnung für die Berliner Vermieter erkannt. 106 (b) Hinsichtlich der Laufzeit der Verordnung hat der Berliner Senat von dem ihm bezüglich der Einschätzung künftiger Auswirkungen der getroffenen Regelungen eingeräumten Prognose- und Einschätzungsspielräumen Gebrauch gemacht. Diese Spielräume sind regelmäßig erst überschritten, wenn die Erwägungen des Normgebers nicht mehr vertretbar, also so offensichtlich verfehlt sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für Maßnahmen des Gesetz- oder Verordnungsgebers abgeben können (BVerfGE 30, 292, 317; 77, 84, 106; BVerfG, NJW-RR 2000, 1241, 1242; differenzierend BVerfGE 50, 290, 332 ff.). Davon kann hier nicht die Rede sein. Auch die Revision macht dies nicht geltend. 107 Die Kappungsgrenzen-Verordnung erwiese sich daher selbst dann nicht als verfassungswidrig, wenn sich später herausstellte, dass die Prognose über das (fünfjährige) Andauern der besonderen Gefährdungslage unzutreffend gewesen ist (vgl. BVerfGE 25, 1, 13; 30, 250, 263; 50, 290, 335; BVerfG, NJW 2005, 3132, 3133). Allerdings obliegt den Landesregierungen insoweit die Verpflichtung, laufend
überprüfen, ob die Voraussetzungen für die Einbeziehung der ausgewählten Gemeinden oder Gemeindeteile in die gefährdeten Gebiete noch gegeben sind (vgl. BT-Drucks. 14/4553, S. 73 [
GE 49, 89, 130; 95, 267, 314; BVerfG, NVwZ 2004, 975 mwN; BVerfG, NJW 2005, 3132, 3133). 108 (
angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist (§ 558 Abs. 3 Satz 2 BGB) und damit die Kappungsgrenze bei Mieterhöhungen im Vergleichsmietenverfahren für die Laufzeit der Verordnung um 5 % abgesenkt ist, ist ersichtlich geeignet, den damit verfolgten Zweck einer Dämpfung des Anstiegs von Bestandsmieten
erfüllen. Ein Mittel ist - wie oben unter II 2 c bb
künftigen Entwicklung sowie der Zwecktauglichkeit der Gebietsausweisung (vgl. BVerfGE 30, 250, 262 f.; 105, 17, 34 [jeweils
gesetzgeberischen Maßnahmen]). Diese darf nur darauf überprüft werden, ob sie "objektiv tauglich oder ungeeignet" beziehungsweise "schlechthin ungeeignet" war (BVerfGE 47, 109, 117; 61, 291, 313 f.; vgl. auch BVerfGE 39, 210, 230). Das wiederum darf nur verneint werden, wenn die Maßnahme bei Ausschöpfung aller Erkenntnismöglichkeiten im Zeitpunkt des Erlasses des Gesetzes eindeutig als zweckuntauglich festgestellt werden könnte (BVerfGE 39, 210, 230). 110 Die vom Berliner Senat vorgenommene Gebietsausweisung hält sich im Rahmen dieses Beurteilungsspielraums. Denn durch die Ausweisung des gesamten Stadtgebiets als besonders gefährdetes Gebiet kann das damit angestrebte Ziel der Verlangsamung des Anstiegs der Bestandsmieten im Interesse des Erhalts der Mietwohnung für den Berliner Mieter
mindest gefördert werden. 111 (bb) Die Absenkung der Kappungsgrenze im gesamten Stadtgebiet ist
r Erreichung des angestrebten Ziels auch erforderlich. 112 (aaa) Eine Maßnahme ist erforderlich, wenn der Verordnungsgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können (vgl. BVerfGE 30, 292, 316; 63, 88, 115; 67, 157, 176). Ebenso wie bei der Frage der Geeignetheit steht dem Verordnungsgeber auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit des Regelungsvorhabens ein (weiter) Beurteilungs- und Prognosespielraum
(vgl. BVerfGE 53, 135, 145; BVerfG, NVwZ 2004, 975; BVerwG, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 28 Rn. 24; jeweils
den Spielräumen des Verordnungsgebers; vgl. BVerfGE 102, 197, 218; 110, 141, 157; 115, 276, 309; BVerfGK 14, 328, 334; jeweils
den Spielräumen des Gesetzgebers). An der Erforderlichkeit einer Verordnung fehlt es daher nur dann, wenn sich eindeutig feststellen lässt, dass
r Erreichung des verfolgten Zwecks andere, weniger einschneidende Mittel
r Verfügung stehen (BVerfGE 53, 135, 145 mwN). Es muss also nach den dem Verordnungsgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen eindeutig feststellbar sein, dass der als Alternative in Betracht kommende Eingriff geringerer Intensität den angestrebten Zweck sachlich gleichwertig erreicht (BVerfGE 102, 197, 218; 105, 17, 36; 115, 276, 309; BVerfG, ZOV 2013, 115, 117). 113 (bbb) Bei Erlass der Berliner Kappungsgrenzen-Verordnung vom 7. Mai 2013 war ein milderes Mittel, mit dem die - vom Gesetz- und Verordnungsgeber angestrebte - Dämpfung eines
starken Anstiegs der Bestandsmieten (und der damit beabsichtigte Schutz der Mieter vor einer möglichen Doppelbelastung durch energetische Modernisierungen und Mieterhöhungen sowie einer drohenden Verdrängung aus ihren bisherigen Wohnungen wegen für sie unbezahlbar werdender Mieten; vgl. BT-Drucks. 17/9559, S. 4) ebenso wirksam wie durch die erfolgte Gebietsbestimmung erreicht werden könnte, nicht ersichtlich. Eine auf einzelne Stadtteile von Berlin beschränkte Gebietsausweisung wäre zwar weniger einschneidend, weil von ihr nicht alle Berliner Vermieter betroffen wären. Jedoch wäre eine solche Maßnahme nicht in gleicher Weise geeignet, den angestrebten Zweck einer raschen und wirksamen Verlangsamung des Ansteigens von Bestandsmieten
verwirklichen, denn es wäre damit nicht sichergestellt, dass im Wesentlichen alle vom Gesetzgeber in den Blick genommenen Mieter geschützt wären. 114 Eine besondere Gefährdung der ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen
angemessenen Bedingungen ist aufgrund der vor allem in Ballungsräumen, Industrie- und Universitätsstädten sowie in Städten mit herausgehobener zentraler Lage oder Funktion (BVerwG, NJW 1983, 2893, 2894) wirkenden vielfältigen Impulse und der hierdurch ausgelösten spezifischen Labilität des Wohnungsmarktes grundsätzlich räumlich nicht exakt eingrenzbar. Eine solche, sich auf das gesamte Gemeindegebiet auswirkende Labilität wird daher regelmäßig nur dann ausgeschlossen werden können, wenn
verlässiges Datenmaterial
r Verfügung steht, das den sicheren Schluss
lässt, dass nur in einem bestimmten Teil einer Gemeinde eine besondere Gefährdungslage gegeben ist. Das dürfte auch erklären, warum keines der elf Bundesländer, die bislang von der Ermächtigung in § 558 Abs. 3 Satz 3 BGB Gebrauch gemacht haben, bei den vorgenommenen Gebietsbestimmungen auf Teile von Gemeinden abgestellt haben. 115 Anders als die Revision und auch ein Teil des Schrifttums (vgl. etwa Schach, GE 2013, 795, 796) meinen, ist der Verordnungsgeber regelmäßig nicht gehalten, mit dem Erlass einer Kappungsgrenzenverordnung so lange
zuwarten und ein an sich
r Verwirklichung des Gesetzeszwecks gebotenes zügiges Einschreiten hinauszuschieben, bis er über aussagekräftige Daten hinsichtlich der einzelnen Gemeindeteile verfügt. Aus der Begründung der Bundesregierung
-E ("Mietpreisbremse"), wonach die Bestimmung und Abgrenzung der Gebiete eine sorgsame Überprüfung der Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit der Gebietsbestimmung erfordert (BT-Drucks. 18/3121, S. 28), lässt sich entgegen der Auffassung der Revision nicht ablesen, dass für den Erlass einer Kappungsgrenzenverordnung erhöhte Anforderungen an die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes
stellen seien. Abgesehen von der noch ungeklärten Frage, ob hiermit gesteigerte Anforderungen formuliert oder lediglich auf die Bedeutung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit hingewiesen werden sollte, können aus einem späteren Gesetz keine Rückschlüsse auf den Inhalt einer davor geschaffenen Ermächtigungsgrundlage für eine Kappungsgrenzenverordnung gezogen werden. 116 Die Revision und das zitierte Schrifttum lassen außer Acht, dass der Gesetzgeber mit § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB - wie bereits an anderer Stelle ausgeführt - eine niedrige Eingriffsschwelle gewählt hat, weil er anstelle einer zeitlich unbegrenzten, flächendeckenden Herabsetzung der Kappungsgrenze lediglich eine räumlich und zeitlich begrenzte Absenkungsmöglichkeit vorgesehen hat, die
dem betragsmäßig eher moderat ausgefallen ist. Vor diesem Hintergrund besteht aus verfassungsrechtlicher Sicht kein Bedürfnis, den bei der Beurteilung der Erforderlichkeit einer Gebietsbestimmung dem Verordnungsgeber eingeräumten Spielraum hinsichtlich der Frage, ob eine Gemeinde, in der die Voraussetzungen des § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB erfüllt sind, insgesamt als Gebiet im Sinne dieser Vorschrift auszuweisen ist oder nur Teile hiervon, möglichst eng
ziehen (so im Ergebnis auch Bub/Treier/Schultz, Handbuch der Geschäfts- und Wohnraummiete, 4. Aufl., Kap. III. A Rn. 1105). 117 Auch wenn es, wie die Revision
treffend anführt, hinsichtlich der Einschätzung der räumlichen Reichweite der Gefährdungslage auf den Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung ankommt und insoweit nicht - wie das Berufungsgericht meint - eine Prognoseentscheidung (über künftige Entwicklungen) anzustellen ist, ist nach alledem der dem Verordnungsgeber hinsichtlich der Beurteilung der Erforderlichkeit der getroffenen Maßnahme eingeräumte Spielraum hier nicht überschritten. 118 Es hat sich also letztlich nicht ausgewirkt, dass das Berufungsgericht den dem Gesetz- und Verordnungsgeber bei der Bewertung der Erforderlichkeit einer Regelung eingeräumten Beurteilungs- und Prognosespielraum mit dem hiervon
unterscheidenden (oben unter II 3 b bb beschriebenen) Prognose- und Einschätzungsspielraum des Normgebers bei der Bewertung der künftigen Entwicklungen der von ihm
grunde gelegten Annahmen (vgl. BVerfGE 95, 267, 314; 50, 290, 331 ff.; 30, 292, 317 ff.; missverständlich BVerfGE 77, 84, 106 ff.; BVerfGE 106, 1, 16 f. [
m Verordnungsgeber]; BVerfG, NJW 2005, 3132, 3133 [
m Gesetz- und Verordnungsgeber]) verwechselt und infolgedessen einen etwas milderen Maßstab angelegt hat. Die letztgenannten Spielräume sind regelmäßig erst überschritten, wenn die Erwägungen des Normgebers nicht mehr vertretbar, also so offensichtlich verfehlt sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für Maßnahmen des Gesetz- oder Verordnungsgebers abgeben können (BVerfGE 30, 292, 317; 77, 84, 106; BVerfG, NJW-RR 2000, 1241, 1242; differenzierend BVerfGE 50, 290, 332 ff.). Bei der Überprüfung der Einschätzung der Erforderlichkeit einer Regelung gilt dagegen ein etwas strengerer, auf eine begrenzte inhaltliche Kontrolle gerichteter Maßstab dahin, ob sich eine mildere Maßnahme "aufgedrängt" hätte. Dies ist, wie ausgeführt, nicht der Fall. 119 (ccc) Die Erforderlichkeit kann der getroffenen Regelung auch insoweit nicht abgesprochen werden, als der Berliner Senat die vom Gesetzgeber erlaubte Höchstdauer einer Kappungsgrenzenverordnung von fünf Jahren ausgeschöpft hat. Die angeordnete Dauer von fünf Jahren ist vor allem in Anbetracht dessen erforderlich im verfassungsrechtlichen Sinne, dass die Kappungsgrenze des § 558 Abs. 3 BGB auf einen Dreijahreszeitraum ausgerichtet ist. Dass eine kürzere Laufzeit eindeutig feststellbar
gleichwertigen Ergebnissen führen würde, ist nicht ersichtlich. Der Verordnungsgeber hat damit auch insoweit seinen Beurteilungs- und Prognosespielraum nicht überschritten. 120 (cc) Die in der Kappungsgrenzen-Verordnung des Landes Berlin vom 7. Mai 2013 vorgenommene Ausweisung des gesamten Stadtgebiets als Gebiet im Sinne von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB ist schließlich auch im Verhältnis
dem angestrebten Zweck angemessen. Insoweit gelten die gleichen Grundsätze, die bereits bei der Prüfung der Angemessenheit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage angestellt worden sind (dazu unter II 2 c bb
einer Begrenzung
künftiger Erträge aus der Vermietung von Wohnraum und berührt nicht die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 71, 230, 250, 253). Denn diese wird nicht bereits dann in Frage gestellt, wenn nicht die höchstmögliche Rendite aus dem Eigentumsobjekt (BVerfGE 71, 230, 250, 253; BVerfG, NJW 1992, 3031; vgl. auch BVerfGE 38, 348, 371; 91, 294, 310) oder nicht die Marktmiete ohne jede Verzögerung und in voller Höhe erzielt werden kann (BVerfG, NJW 1992, 1377). Ein unverhältnismäßiger Eingriff und damit eine Verletzung von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG wäre nur dann anzunehmen, wenn die Vermietung von Wohnraum im Stadtgebiet von Berlin auch bei voller Ausschöpfung der Kappungsgrenze nach § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB im Ergebnis
Verlusten führen, also die Wirtschaftlichkeit der Vermietung ernsthaft in Frage stellen würde (vgl. BVerfGE 71, 230, 250; 91, 294, 310; BVerfG, NJW 1992, 1377, 1378; 1992, 3031; BVerfG, Beschluss vom
befürchten stehen, ist nicht ersichtlich,
mal die Absenkung der Kappungsgrenze
m Schutz der Vermieter mit 5 % für die Dauer von fünf Jahren relativ moderat ausgefallen ist. Auch die Revision zeigt nicht auf, dass die Vermieter in Berlin beziehungsweise die Vermieter außerhalb der in der GEWOS-Studie vom April 2012 genannten Stadtbezirke durch den Erlass der Kappungsgrenzenverordnung
einer unwirtschaftlichen Vermietung gezwungen worden wären. 122 (
träfe, läge darin jedoch keine sachlich ungerechtfertigte Gleichbehandlung der Berliner Stadtbezirke. 125 (aaa) Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber zwar, wesentlich Ungleiches auch ungleich
behandeln. Jedoch bleibt es ihm grundsätzlich überlassen, diejenigen Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er also im Rechtssinn als gleich ansehen will (BVerfGE 118, 1, 27). Allerdings muss er die Auswahl der gleich
behandelnden Sachverhalte sachgerecht treffen und dabei tatsächliche Ungleichheiten des
ordnenden Lebenssachverhalts berücksichtigen, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen. Für die gleiche Behandlung verschiedener Sachverhalte bedarf es eines vernünftigen, einleuchtenden Grundes (BVerfGE 108, 52, 67 f.; 109, 96, 123; 110, 141, 167 f.; 115, 381, 389; 118, 1, 27 f.). 126 (bbb) Davon ausgehend ist die Einbeziehung auch der Berliner Randbezirke beziehungsweise der in der GEWOS-Studie vom April 2012 nicht genannten Bezirke in die Gebietsbestimmung nach § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB nicht als sachlich ungerechtfertigte Gleichbehandlung verschiedener Sachverhalte
bewerten. 127 Dass gewisse Kriterien in bestimmten Bezirken erfüllt sind und in anderen nicht, bedeutet noch nicht, dass in diesen keine besondere Gefährdungslage im Sinne von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB vorliegt. Denn letztlich bedarf es einer wertenden Gesamtschau unter Berücksichtigung der besonderen regionalen Verhältnisse, um feststellen
können, ob eine solche Gefährdungslage vorliegt oder nicht. Aus diesem Grund kann regelmäßig bestimmten Indikatoren nicht von vornherein ein gegenüber anderen Indikatoren ausschlaggebendes Gewicht beigemessen werden. Insbesondere besagt ein größerer Leerstand allein noch nicht, dass eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen
angemessenen Bedingungen gewährleistet ist. Denn er kann unterschiedliche Ursachen haben. So kann er etwa auch darauf
rückzuführen sein, dass die betroffenen Räumlichkeiten nicht den üblicherweise
erwartenden
stand aufweisen beziehungsweise
Wohnzwecken nicht oder nur bedingt geeignet sind und daher nicht nachgefragt werden. 128 Dass die Einbeziehung der Randbezirke von Berlin in die Gebietsbestimmung nach § 558 Abs. 3 Satz 2 und 3 BGB nicht sachwidrig ist, wird dadurch bekräftigt, dass das Land Brandenburg in der von ihm erlassenen Kappungsgrenzenverordnung vom 5. August 2014 (GVBl. II 2014 Nr. 54) ausschließlich im Umkreis von Berlin gelegene Gemeinden als Gebiete ausgewiesen hat, in denen eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen
angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist. Dabei wurde von den Gemeinden, die in einer Entfernung von bis
30 Kilometern von Berlin liegen, die überwiegende Anzahl einbezogen (vgl. die Begründung
Vm S. 34, 14 des durch das Institut F+B erstellte Gutachten "Mietsituation im Land Brandenburg
r Festlegung von Gebieten nach § 558 Abs. 3 BGB", abrufbar unter: http://www.mil.brandenburg.de/media_fast/4055/Gutachten.16168002.pdf). Daneben wurden auch einige weiter entfernt gelegene Gemeinden berücksichtigt. Wenn also selbst im "Speckgürtel" von Berlin (noch) eine besondere Gefährdungslage im Sinne von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB bejaht wird, kann die Einschätzung, dass eine solche auch in sämtlichen Berliner Stadtbezirken, insbesondere in den Randbereichen der Stadt, gegeben ist, nicht als sachfremd beurteilt werden. 129 b) Aus den oben unter II 2 d angestellten Erwägungen ist auch eine Verletzung der durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Vertragsfreiheit
verneinen. Dr. Milger Dr. Achilles Dr. Schneider Dr. Fetzer Dr. Bünger http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-KORE300012016&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public
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