3 Satz 1 gehörten Frisöre (zunächst) nicht zu den zu schließenden Einrichtungen. Durch Verordnung der Landesregierung vom 20. März 2020, die
Notverkündung am
SG einem Tätigkeitsverbot unterworfen gewesen. Vielmehr habe es sich um eine flächendeckende Betriebsschließung
SG gehandelt. Die Klägerin habe keine Anknüpfungstatsachen für ihre Eigenschaft als Ansteckungsverdächtige gemäß § 2 Nr. 7 IfSG vorgetragen. Ihre bloße Zugehörigkeit zur Berufsgruppe der Frisöre begründe unter dem Gesichtspunkt der Kontaktmultiplikation noch keinen Ansteckungsverdacht. Die Bezugnahme in der Präambel der Corona-Verordnung auch auf § 31 IfSG bedeute nicht, dass die gemäß § 4 Corona-VO angeordneten Betriebsschließungen als darauf beruhende berufliche Tätigkeitsverbote anzusehen seien.
der Systematik der Verordnung hätten sich die Verbote nicht gegen die Klägerin persönlich gerichtet. Es sei nicht an eine konkrete, von ihr ausgehende Infektionsgefahr angeknüpft worden. Durch § 32 Satz 1 IfSG würden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen für Maßnahmen
SG Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Zu den
SG zu treffenden notwendigen Schutzmaßnahmen gehörten auch Betriebsschließungen gegenüber "Nichtstörern". Unstreitig hätten zum Zeitpunkt der Betriebsschließung 2.746 Infektionen in Baden-Württemberg vorgelegen, so dass das Auftreten einer übertragbaren Krankheit im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestanden habe. Die Schließung der Betriebe sei geeignet, erforderlich und angemessen gewesen, um die Verbreitung des Virus zumindest zu verlangsamen. Der Verordnungsgeber habe auch berücksichtigt, dass Schließungen immer nur für einen kurzen Zeitraum angeordnet werden dürften. 10 Eine analoge Anwendung von § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG scheide aus, da es an einer planwidrigen Regelungslücke fehle. Die Entschädigungsvorschriften der §§ 56 ff IfSG seien als gesondert normierte Regelung des allgemeinen Aufopferungsanspruchs abschließend. Ihnen liege die bewusste gesetzgeberische Entscheidung zugrunde, breitenwirksame Maßnahmen (gegenüber der Allgemeinheit) grundsätzlich entschädigungslos zu stellen. Dafür, dass der Gesetzgeber
wie vor das Konzept einer punktuellen Entschädigungsgewährung verfolge, spreche zudem, dass im Rahmen der Reformen zur Bekämpfung der SARS-CoV-2-Epidemie mit Ausnahme des Spezialfalls der Kinderbetreuung (§ 56 Abs. 1a IfSG) keine weiteren Entschädigungsregelungen normiert worden seien. 11 Die Klägerin könne ihren Anspruch auch nicht auf § 55 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 9 Abs. 1 PolG BW stützen, weil die §§ 56 ff IfSG insoweit vorrangige und abschließende gesetzliche Sondervorschriften darstellten. 12 Die Klägerin habe keinen Anspruch aus enteignendem Eingriff. Es könne zwar unterstellt werden, dass die Betriebsschließung auch das unter dem Schutz des Art. 14 GG stehende Recht der Klägerin an ihrem eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb betroffen habe. Da die Sonderregelungen des Infektionsschutzgesetzes jedoch abschließend seien, trete die Rechtsfigur des enteignenden Eingriffs als subsidiäres Institut zurück. Die Betriebsschließung stelle auch kein Sonderopfer dar. Die angeordneten Betriebsschließungen hätten nicht nur den Betrieb der Klägerin betroffen. Es seien praktisch sämtliche Bereiche des öffentlichen und kulturellen Lebens lahmgelegt worden. 13 Ansprüche
den Grundsätzen zum enteignungsgleichen Eingriff schieden aus, weil § 56 IfSG insoweit eine abschließende Sonderregelung enthalte und dieses Haftungsinstitut grundsätzlich keinen Ausgleich für
teile gewähre, die auf so genanntes legislatives Unrecht gestützt würden. Es komme hinzu, dass die Klägerin nicht vorgetragen habe, dass die Corona-Verordnung rechtswidrig gewesen sei. 14 Art. 12 und Art. 14 GG verlangten nicht, dass eine Entschädigung zu gewähren sei. Da eine gesetzliche Regelung fehle, könne eine Entschädigung nicht durch einen Rückgriff auf das Verfassungsrecht und eine daran anknüpfende richterrechtliche Regelung zugesprochen werden. Dafür sei ausschließlich der Gesetzgeber (Parlament) zuständig. II. 15 Diese Beurteilung hält der rechtlichen
prüfung stand. 16 Die Entschädigungsvorschriften des Infektionsschutzgesetzes (§§ 56, 65 IfSG) bieten weder in unmittelbarer noch in entsprechender Anwendung eine geeignete Anspruchsgrundlage für den von der Klägerin verlangten Ersatz ihrer behaupteten Einbußen (
SG erhält eine Entschädigung in Geld, wer als Ausscheider (§ 2 Nr. 6 IfSG), Ansteckungsverdächtiger (§ 2 Nr. 7 IfSG), Krankheitsverdächtiger (§ 2 Nr. 5 IfSG) oder als sonstiger Träger von Krankheitserregern im Sinne von § 31 Satz 2 IfSG Verboten in der Ausübung seiner bisherigen Erwerbstätigkeit unterliegt oder unterworfen wird und dadurch einen Verdienstausfall erleidet. Nicht von der Regelung erfasst sind Fallgestaltungen, in denen Dritte, die nicht zu dem Kreis der in § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG genannten Personen gehören, auf Grund von Betriebsuntersagungen, die auf Landesverordnungen
SG i.V.m. § 28 Abs. 1 IfSG beruhen, materielle Einbußen erleiden. In diesen Fällen ist § 56 Abs. 1 Satz 1 IfSG von vornherein nicht einschlägig, weil solche Verbote nicht nur gegenüber bestimmten Personen als infektionsschutzrechtlichen Störern, sondern gegenüber einer unbestimmten Vielzahl von Personen ergehen (Senat, Urteil vom 17. März 2022 - III ZR 79/21, BGHZ 233, 107 Rn. 17 ff; siehe auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 2. Juni 2022 - 1 S 926/20, juris Rn. 117 ff). Die
SG zu treffenden notwendigen Schutzmaßnahmen werden dort nicht auf den genannten Personenkreis - Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider - beschränkt, sondern können grundsätzlich gegenüber der Allgemeinheit - und damit auch gegenüber gesunden und nicht ansteckungsverdächtigen Personen - angeordnet werden (VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 184). So liegt der Fall hier. 19 b) Die Klägerin gehört bereits nicht zu dem Kreis der
SG grundsätzlich Anspruchsberechtigten. Sie war insbesondere nicht Ansteckungsverdächtige im Sinne von § 2 Nr. 7 IfSG. Ansteckungsverdacht liegt vor, wenn von einer Person anzunehmen ist, dass sie Krankheitserreger aufgenommen hat, ohne krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider zu sein. Ansteckungsverdacht setzt voraus, dass die jeweilige Person mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Kontakt zu einer infizierten Person oder einem mit Krankheitserregern kontaminierten Gegenstand hatte, also eine konkret-individuelle Verbindung zwischen Gefahrenlage und ansteckungsverdächtiger Person besteht. Die Annahme, der Betroffene habe Krankheitserreger aufgenommen, muss wahrscheinlicher sein als das Gegenteil (BVerwGE 142, 205 Rn. 31; vgl. auch VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 182). Diese Voraussetzungen hat das Berufungsgericht zutreffend verneint (BU 15 ff). Die bloße Zugehörigkeit der Klägerin zur Berufsgruppe der Frisöre war nicht geeignet, einen Ansteckungsverdacht im Sinne des § 2 Nr. 7 IfSG zu begründen. Trotz exponentieller Weiterverbreitung des SARS-CoV-2-Virus konnte im Frühjahr 2020 nicht von einer "flächendeckenden Ansteckungsverdächtigkeit" der gesamten Bevölkerung ausgegangen werden. Bis Anfang Mai 2020 waren bezogen auf die Gesamtbevölkerung insgesamt nur circa 0,2 % der in Deutschland lebenden Menschen infiziert (VGH Baden-Württemberg aaO). In Baden-Württemberg lagen bei einer Einwohnerzahl von rund 11 Millionen zum Zeitpunkt des Erlasses der Corona-Änderungsverordnung vom 20. März 2020 lediglich 2.746 festgestellte Infektionen vor (BU 8, 17). 20 c) Die Schließung des Betriebs der Klägerin ab dem 23. März 2020 war Folge der auf der Grundlage von § 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG erlassenen Corona-Verordnung vom 17. März 2020 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 20. März 2020, wonach der Betrieb der in § 4 Nr. 1 bis 15 genannten Einrichtungen, darunter auch Frisöre, landesweit und generell untersagt wurde (vgl. VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 117 ff, 173 ff). Die Klägerin wurde somit nicht gezielt personenbezogen - quasi punktuell - als infektionsschutzrechtliche Störerin mit einem beruflichen Tätigkeitsverbot
SG belegt, sondern sie war Teil der von den landesweiten Betriebsschließungen betroffenen Allgemeinheit. 21 Die Auffassung der Klägerin, aus der Bezugnahme auf § 31 IfSG in der Präambel der Corona-Verordnung ergebe sich, dass ihr gegenüber eine Maßnahme
SG angeordnet und sie als ansteckungsverdächtige,
SG grundsätzlich anspruchsberechtigte Person behandelt worden sei, trifft damit nicht zu. § 31 IfSG wird in der Präambel lediglich neben § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG genannt. Da die in Rede stehende Betriebsuntersagung die Klägerin (nur) als Angehörige der Allgemeinheit erfasste, findet die Maßnahme jedoch ihre Grundlage in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG. Es ist deshalb nicht tragfähig, von der Zitierung unter anderem des § 31 IfSG in der Präambel der Corona-Verordnung des beklagten Landes darauf zu schließen, dass die Normadressaten der Rechtsverordnung in der Rechtsfolge wie Adressaten einer Maßnahme auf der Grundlage dieser Bestimmung zu behandeln wären. 22 Das Berufungsgericht hat daher zu Recht angenommen, dass der Bezugnahme auf § 31 IfSG in der Verordnungspräambel im Zusammenhang mit den landesweiten Betriebsuntersagungen ("Lockdown") keine Bedeutung zukommt. 23 2. Ein Anspruch der Klägerin auf Zahlung einer Geldentschädigung ergibt sich auch nicht aus § 65 Abs. 1 IfSG. 24 a)
SG ist eine Entschädigung in Geld zu leisten, soweit auf Grund einer Maßnahme zur Verhütung übertragbarer Krankheiten
SG Gegenstände vernichtet, beschädigt oder in sonstiger Weise in ihrem Wert gemindert werden oder ein anderer nicht nur unwesentlicher Vermögensnachteil verursacht wird. § 65 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 IfSG bestimmt, dass eine Entschädigung nicht erhält, dessen Gegenstände mit Krankheitserregern oder mit Gesundheitsschädlingen als vermutlichen Überträgern solcher Krankheitserreger behaftet oder dessen verdächtig sind. Dadurch wird klargestellt, dass eine Entschädigung nur dann geleistet werden soll, wenn sich die seuchenhygienische Maßnahme gegen einen Nichtstörer gerichtet hat (Begründung des Entwurfs des Seuchenrechtsneuordnungsgesetzes, BT-Drucks. 14/2530, S. 89). Die Vorschrift ist Ausprägung des Aufopferungsgedankens und stellt daher eine spezialgesetzliche Regelung für die im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht bestehenden Entschädigungsansprüche zugunsten von Nichtstörern dar (Senat, Urteil vom 17. März 2022 aaO Rn. 23). 25 b)
dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift ist § 65 Abs. 1 IfSG nur bei Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten einschlägig. Durch den Verweis auf die §§ 16, 17 IfSG wird ausschließlich auf den Vierten Abschnitt des Infektionsschutzgesetzes "Verhütung übertragbarer Krankheiten" Bezug genommen. Diese Vorschriften sind einschlägig, solange (nur) die Gefahr des Auftretens einer übertragbaren Krankheit besteht; sobald hingegen eine übertragbare Krankheit beziehungsweise eine erste Infektion aufgetreten ist, gelten die spezielleren Vorschriften des Fünften Abschnitts (§§ 24 ff IfSG) mit der Folge, dass die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen
SG trifft und eine Entschädigung nur noch auf der Grundlage von § 56 IfSG in Betracht kommt (Senat aaO Rn. 24 ff, insb. Rn. 27). 26 Im vorliegenden Fall dienten die Corona-Verordnung vom
1 Nr. 15 Corona-VO in der Fassung der Änderungsverordnung im Hinblick auf die Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und die von Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsfreiheit (Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb) in Zweifel zieht, teilt der Senat diese Bedenken nicht. 33 aa) Die landesrechtlichen Regelungen, die Betriebsschließungen anordneten, verfolgten das Ziel, die Gesundheit der Bevölkerung zu schützen und die durch die Corona-Pandemie hervorgerufenen Gefahren zu bekämpfen. Mit den einschneidenden Maßnahmen wollte der Staat seine Schutzpflicht für Leben und Gesundheit der Bürger (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG) wahrnehmen und verfolgte mithin einen legitimen Zweck (Shirvani, NVwZ 2020, 1457, 1458), der selbst schwere Grundrechtseingriffe rechtfertigen kann (vgl. BVerfG, NJW 2022, 1672 Rn. 21). In der zweiten Märzhälfte 2020 bestand
den Erkenntnissen des hierzu berufenen Robert Koch-Instituts (§ 4 IfSG) eine ernste Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung, und es drohte eine Überlastung des Gesundheitssystems (VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 204 ff). 34 bb) Die sechswöchige Betriebsuntersagung für Frisöre war auch geeignet, erforderlich und angemessen, um den angestrebten Zweck zu erreichen. 35
der Erkenntnislage zu Beginn der Corona-Pandemie durfte der Verordnungsgeber davon ausgehen, dass es kein gleich geeignetes milderes Mittel zur Verhinderung von Übertragungen des SARS-CoV-2-Virus als die verfahrensgegenständliche Betriebsuntersagung gab, da hierdurch jedenfalls sicher Kontakte zwischen Menschen, die grundsätzlich eine Gefahr der Übertragung des Coronavirus darstellen, vermieden werden konnten. Impfschutz, eine hinreichende Immunisierung der Bevölkerung auf Grund abgelaufener Infektionen oder erfolgversprechende Therapiemöglichkeiten standen zu diesem Zeitpunkt senatsbekannt nicht zur Verfügung (siehe auch VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 215 f). Verstärkte Hygienemaßnahmen wie zum Beispiel die Beschränkung der Kundenzahl und das Tragen von Mund-Nasen-Bedeckungen hätten das Infektionsrisiko in den betroffenen Betriebsstätten zwar begrenzen, nicht aber auf Null reduzieren können. Ein einem gänzlichen Kontaktverbot vergleichbarer Schutz wäre dadurch nicht erreicht worden (vgl. VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 217). 38
den Feststellungen der Vorinstanzen zu dem Infektionsgeschehen nichts beigetragen hatte. Dem stand jedoch die Notwendigkeit gegenüber, auf die exponentielle Weiterverbreitung des Coronavirus und die befürchtete Überlastung des Gesundheitswesens mit weitreichenden kontaktbeschränkenden Maßnahmen zu reagieren, um das Infektionsgeschehen abzubremsen, dadurch Leib und Leben einer Vielzahl von Menschen zu schützen und die Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Gesundheitssystems in Deutschland sicherzustellen (vgl. VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 222). 42 Das Gewicht des Eingriffs in die Rechte der von Betriebsschließungen Betroffenen ist zudem durch die verschiedenen und umfangreichen staatlichen Hilfsmaßnahmen für die von der Betriebsuntersagung betroffenen Unternehmen entscheidend relativiert worden. Die "Soforthilfe Corona", die ab dem
den Grundsätzen über den enteignenden Eingriff ist ebenfalls zu verneinen. 45
dem geltenden Recht (§ 32 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2, §§ 56, 65 IfSG) keine Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche begründen, ist auch im Hinblick auf Art. 14 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden. 51 a) Der Gesetzgeber war verfassungsrechtlich nicht verpflichtet, für Belastungen, wie sie für die Klägerin mit der in den Betriebsuntersagungen liegenden Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG einhergingen, Ausgleichsansprüche zu regeln. Das Ausmaß der Schließung von Frisörgeschäften mit einer Dauer von sechs Wochen war unter Berücksichtigung des den Betriebsinhaber grundsätzlich treffenden Unternehmerrisikos nicht unzumutbar. Demgegenüber waren die gesamtstaatlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie außerordentlich. Die Pandemie hatte gravierende Auswirkungen in nahezu allen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Bereichen. Da die Grundbelastung der Bevölkerung bereits hoch war und die Gesellschaft dem Einzelnen in der Krise mehr abverlangt als unter normalen Verhältnissen, verschiebt sich der Vergleichsmaßstab zur Bestimmung einer Ausgleichspflicht für entstandene Schäden. Eine besondere, die Regelung gesetzlicher Entschädigungsansprüche bedingende Belastungsintensität kann sich erst dann ergeben, wenn Einzelne gerade im Vergleich zu sonstigen, ebenfalls intensiv Betroffenen signifikant stärker betroffen sind (VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 269). Daran fehlt es hier. 52 Eine Betriebsschließung von sechs Wochen war angesichts der gesamten wirtschaftlichen, sozialen und sonstigen Auswirkungen der Pandemie nicht derart gravierend, dass gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 GG eine verfassungsrechtliche Pflicht bestand, hierfür Entschädigungsansprüche zu normieren. Die Normierung von Entschädigungsansprüchen, die die wirtschaftlichen Schäden, die in Pandemiezeiten durch Betriebsuntersagungen entstanden sind, abbilden, würde die Grenze zu einer allgemeinen staatlichen Gefährdungshaftung überschreiten und zur Überforderung des Staates führen. Die finanzielle Leistungsfähigkeit des Staates ist begrenzt. Die Verfassung verpflichtet ihre Staatsorgane nicht zu unmöglichen Leistungen. Dementsprechend muss der Staat in Pandemiezeiten sich gegebenenfalls auf seine Kardinalpflichten zum Schutz der Bevölkerung beschränken (vgl. VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 270). 53 Es entspricht der Rechtsprechung des Senats, dass staatliche Ausnahmezustände wie zum Beispiel Kriege, komplexe militärische Auslandseinsätze oder Pandemiezeiten unter dem Gesichtspunkt der Aufopferung keine Eintrittspflicht des Staates für zivile Schäden begründen können (vgl. Senat, Urteil vom 6. Oktober 2016 - III ZR 140/15, BGHZ 212, 173 Rn. 18 zur Unanwendbarkeit des Amtshaftungsrechts auf zivile Schäden bei bewaffneten Auslandseinsätzen deutscher Streitkräfte). Hilfeleistungen für von einer Pandemie schwer getroffene Wirtschaftsbereiche sind keine Aufgabe der Staatshaftung. Vielmehr folgt aus dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG), dass die staatliche Gemeinschaft Lasten mitträgt, die aus einem von der Gesamtheit zu tragenden Schicksal entstanden sind und nur zufällig einen bestimmten Personenkreis treffen. Hieraus ergibt sich zunächst nur die Pflicht zu einem innerstaatlichen Ausgleich, dessen nähere Gestaltung weitgehend dem Gesetzgeber überlassen ist. Erst eine solche gesetzliche Regelung kann konkrete Ausgleichsansprüche der einzelnen Geschädigten begründen (vgl. BVerfGE 27, 253, 283 zum Ausgleich von Besatzungsschäden). Dieser sozialstaatlichen Verpflichtung kann der Staat zum Beispiel dadurch
kommen, dass er - wie im Fall der COVID-19-Pandemie geschehen - haushaltsrechtlich durch die Parlamente abgesicherte Ad-hoc-Hilfsprogramme auflegt ("Corona-Hilfen"), die die gebotene Beweglichkeit aufweisen und eine lageangemessene Reaktion erlauben, indem Hilfen spürbar und zeitnah ausgezahlt werden (Senat aaO Rn. 62). Dabei kommt dem Staat ein erheblicher Gestaltungsspielraum zu, der sich daran zu orientieren hat, für grundsätzlich wirtschaftlich gesunde Unternehmen die Folgen der sie unverschuldet treffenden Pandemie abzumildern (vgl. VGH Baden-Württemberg aaO Rn. 272). Die oben unter 4 b bb
SG im Wege der verfassungskonformen Auslegung als Entschädigungstatbestand gegenüber von flächendeckenden Betriebsschließungen betroffenen infektionsschutzrechtlichen Nichtstörern herangezogen werden könnte, nicht mehr an (zu dieser Frage siehe auch BVerfG, Beschluss vom
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.