sie am politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess informiert mitwirken; hierfür sei eine auf eigenen Erfahrungen beruhende Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland notwendig. Zweitens blieben durch das Sesshaftigkeitserfordernis die Deutschen in der Deutschen Demokratischen Republik (DDR) und Berlin (Ost) in der Regel vom Wahlrecht ausgeschlossen. Drittens sei die Voraussetzung vorheriger Sesshaftigkeit im Bundesgebiet auch aus Gründen der "Wahltechnik" geboten, weil für die Ausübung des Wahlrechts an den melderechtlich erfassten Aufenthalt in der "Wegzugsgemeinde" angeknüpft werden könne; dadurch würden eine Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen sowie eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur vermieden. Schließlich sei eine solche Regelung mit dem Prinzip der parlamentarisch repräsentativen Demokratie vereinbar und entspreche dem Völkerrecht (vgl. BTDrucks 10/2834, S. 23 mit Verweis auf BTDrucks 9/1913, S. 10 ff.). 6 Die Aufnahme einer ergänzenden Fortzugsfrist für Auslandsdeutsche außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats begründete der Gesetzgeber damit,
die Beteiligung an Wahlen Bestandteil des ständigen Prozesses der politischen Meinungs- und Willensbildung vom Staatsvolk zu den Verfassungsorganen hin sei, der die Möglichkeit kommunikativer Teilnahme voraussetze, die mit zunehmendem Auslandsaufenthalt immer weniger gewährleistet sei (vgl. BTDrucks 10/2834, S. 24). Auslandsdeutschen innerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats werde eine hinreichende informierte Mitwirkung am politischen Meinungs- und Willensbildungsprozess im Heimatstaat durch die fortschreitende Verflechtung zwischen den Mitgliedstaaten ermöglicht (vgl. BTDrucks 10/2834, S. 23 mit Verweis auf BTDrucks 9/1913, S. 11). 7 Für die Ausweitung der Fortzugsfrist für Auslandsdeutsche außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats von zehn auf 25 Jahre im Jahre 1998 führte der Gesetzgeber an,
die ursprüngliche Zehnjahresfrist zwar zunächst ein tragfähiges Indiz für die Loslösung Auslandsdeutscher von der Bundesrepublik Deutschland gewesen sei, im Hinblick auf die verbesserte Möglichkeit kommunikativer Teilnahme am politischen Geschehen in der Bundesrepublik Deutschland vom Ausland her aber nicht länger gerechtfertigt werden könne (BTDrucks 13/9686, S. 5). 8 Die Aufgabe der Differenzierung zwischen Auslandsdeutschen innerhalb und außerhalb der Mitgliedstaaten des Europarats im Jahre 2008 begründete der Gesetzgeber damit,
wegen der angewachsenen Mitgliederzahl die Homogenität innerhalb des Europarats abgenommen und es zugleich die Entwicklung moderner Informations- und Kommunikationsmöglichkeiten jedem interessierten Auslandsdeutschen, unabhängig von seinem Aufenthaltsort, ermöglicht habe, sich über die Vorgänge in Deutschland zu informieren und daran Anteil zu nehmen (BTDrucks 16/7461, S. 16). 9
2 Satz 1 BWG gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG) verstoße mit der Folge,
ihnen die Teilnahme an der Bundestagswahl 2009 zu Unrecht versagt worden sei. 11
2 Satz 1 BWG, soweit er die Wahlberechtigung für Auslandsdeutsche an eine frühere, mindestens dreimonatige Sesshaftigkeit in Deutschland knüpfe, verfassungswidrig sei. 14 Der Deutsche Bundestag wies die Wahleinsprüche mit Beschlüssen vom
von dem in § 12 Abs. 2 BWG enthaltenen Sesshaftigkeitserfordernis seit 2008 nur noch die 1985 eingeführte Bedingung eines früheren dreimonatigen Wohnsitzes in Deutschland verblieben sei. Diese Bedingung sei mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl jedenfalls seit Herstellung der deutschen Einheit nicht mehr vereinbar, da die spezifische Notwendigkeit, Deutsche in der DDR und allen vier Berliner Sektoren vom Wahlrecht auszuschließen, nicht mehr bestehe. Im Übrigen sei es widersprüchlich,
die Beschwerdeführerinnen in Deutschland ihre Stimme zur Europawahl, nicht jedoch zur Bundestagswahl abgeben könnten. 17 b) Das Bundesverfassungsgericht habe das Kriterium des früheren Wohnsitzes in seiner Entscheidung vom 2. November 1990 zwar für verfassungsrechtlich unbedenklich gehalten. Im Schrifttum begegne die Sesshaftigkeitsbedingung als Voraussetzung der Vertrautheit des Wählers mit den politischen Verhältnissen jedoch zunehmender Kritik. Hinzu komme,
Auslandsdeutschen auch in ihrem Wohnstaat das dortige nationale Wahlrecht nicht gewährt werde, weshalb diejenigen, die nie in Deutschland gewohnt haben, gewissermaßen zu "Wahlrechts-Staatenlosen" würden. 18
der Gesetzgeber in Wahrnehmung seiner Regelungsbefugnis gemäß Art. 38 Abs. 3 GG nicht weitere Bestimmungen über die Zulassung zur Wahl treffen dürfte. Allerdings folgt aus dem formalen Charakter des Grundsatzes,
dem Gesetzgeber bei der Ausgestaltung der aktiven und passiven Wahlberechtigung nur ein eng bemessener Spielraum für Beschränkungen verbleibt. Bei der Prüfung, ob eine Beschränkung gerechtfertigt ist, ist grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. zur Gleichheit der Wahl BVerfGE 120, 82 <106>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 <35>). Differenzierungen hinsichtlich der aktiven oder passiven Wahlberechtigung bedürfen zu ihrer Rechtfertigung stets eines besonderen, sachlich legitimierten Grundes (vgl. BVerfGE 28, 220 <225>; 36, 139 <141>; 42, 312 <340 f.>). Sie können nur durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl sind (vgl. BVerfGE 42, 312 <340 f.>; BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 25. Juli 1997 - 2 BvR 1088/97 -, NVwZ 1997, S. 1207; ebenso zur Gleichheit der Wahl BVerfGE 95, 408 <418>; 120, 82 <107>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 <35>; Beschluss des Zweiten Senats vom 31. Januar 2012 - 2 BvC 3/11 -, NVwZ 2012, S. 622 <624>). 26
Lebenssachverhalte im Hinblick auf wesentliche Gemeinsamkeiten normativ zusammengefasst und dabei Besonderheiten, die im Tatsächlichen durchaus bekannt oder absehbar sind, generalisierend vernachlässigt werden dürfen. Der Gesetzgeber darf sich grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 82, 159 <185 f.>; 96, 1 <6>). Die gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen allerdings von einer möglichst breiten, alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände einschließenden Beobachtung ausgehen (vgl. BVerfGE 84, 348 <359>; 87, 234 <255>; 96, 1 <6>). Insbesondere darf der Gesetzgeber für eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss realitätsgerecht den typischen Fall als Maßstab zugrunde legen (BVerfGE 116, 164 <182 f.>; 122, 210 <233>; 126, 268 <279>; stRspr). Für das Wahlrecht im Besonderen gilt,
sich der Gesetzgeber bei seinen Einschätzungen und Bewertungen nicht an ab-strakt konstruierten Fallgestaltungen, sondern an der politischen Wirklichkeit zu orientieren hat (vgl. BVerfGE 95, 408 <418>; 120, 82 <107>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 9. November 2011, a.a.O., S. 33 <36>). 30 cc) Der Gesetzgeber ist verpflichtet, eine die Allgemeinheit der Wahl berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt wird, etwa durch eine Änderung der vorausgesetzten tatsächlichen oder normativen Grundlagen oder dadurch,
sich die beim Erlass der Norm hinsichtlich ihrer Auswirkungen angestellte Prognose als irrig erwiesen hat (vgl. BVerfGE 73, 40 <94>; 82, 322 <338 f.>; 107, 286 <294 f.>; 120, 82 <108>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
die Möglichkeit der Teilnahme am Kommunikationsprozess zwischen Volk und Staatsorganen nicht in hinreichendem Maße besteht. So ist es von jeher als mit dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl verträglich angesehen worden,
die Ausübung des Wahlrechts an die Erreichung eines Mindestalters geknüpft wird (vgl. BVerfGE 42, 312 <340 f.>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom
1 Nr. 2 BWG die Wahlberechtigung an das Erfordernis eines mindestens dreimonatigen gegenwärtigen Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland knüpft, das aktive Wahlrecht zunächst grundsätzlich verwehrt. § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG korrigiert dies teilweise, indem die Vorschrift statt des gegenwärtigen auch einen früheren Daueraufenthalt im Bundesgebiet von mindestens drei Monaten genügen lässt (Voranknüpfung); § 12 Abs. 2 Satz 2 BWG stellt den früheren Aufenthalt im Gebiet der ehemaligen DDR dem Aufenthalt im Bundesgebiet gleich. Die Ausnahmeregelung differenziert demnach innerhalb der Gruppe der Auslandsdeutschen. Während Auslandsdeutsche, die das Erfordernis des § 12 Abs. 2 Satz 1 oder 2 BWG erfüllen, wahlberechtigt sind, bleiben die übrigen Auslandsdeutschen von der Wahlberechtigung ausgeschlossen. Zur zweiten Teilgruppe gehören solche Auslandsdeutsche, die - wie die Beschwerdeführerinnen - im Ausland geboren wurden und sich anschließend nie mindestens drei Monate in Deutschland ununterbrochen gewöhnlich aufgehalten haben. Für diese Teilgruppe bewirkt § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG eine Ungleichbehandlung bezüglich der Fähigkeit zu wählen. 37
der Gesetzgeber bei der Wahlbeteiligung der Auslandsdeutschen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl zugunsten der Anforderungen an die kommunikative Teilnahme nicht voll verwirklicht. Die typisierende Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG überschreitet jedoch die Grenzen des dem Gesetzgeber zustehenden Gestaltungsspielraums. 40
im Ausland lebende Deutsche imstande sind, am Kommunikationsprozess zwischen Volk und Staatsorganen teilzunehmen. Nach Einschätzung des Gesetzgebers reichen hierfür die (technischen) Möglichkeiten, sich vom Ausland her über die politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Vorgänge in Deutschland zu informieren (vgl. dazu BTDrucks 13/9686, S. 5, 15/6015, S. 7 f., 16/7461, S. 16 und 17/5260, S. 4), nicht aus. Hinzutreten müsse die Fähigkeit, am aktuellen politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess mitzuwirken; dies setze ein Mindestmaß an persönlich und unmittelbar erworbener Vertrautheit mit dem politischen System der Bundesrepublik Deutschland voraus (BTDrucks 9/1913, S. 10 f.). 41
die für eine lebendige Demokratie wesentliche Kommunikation zwischen Regierenden und Regierten ohne ein Mindestmaß an kontinuierlicher Befassung und Auseinandersetzung der Bürger mit den politischen Entwicklungen kaum gelingen kann (vgl. zum - aufgrund der Teilung Deutschlands dort allerdings verengten - Repräsentationsgedanken BVerfGE 5, 2 <6>). Der Gesetzgeber darf daher insbesondere dem Umstand Rechnung tragen,
das Staatsangehörigkeitsrecht im Wesentlichen auf dem "ius sanguinis" beruht, bei dem die Staatsangehörigkeit durch Abstammung vermittelt wird und auch durch langen Auslandsaufenthalt nicht verloren geht, was zur Folge haben kann,
Personen, deren Vorfahren seit mehreren Generationen im Ausland leben, die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, darüber hinaus aber zu Deutschland keine Beziehung haben (vgl. Stellungnahme des Bundesministeriums des Innern in den Wahleinspruchsverfahren der Beschwerdeführerinnen, BTDrucks 17/4600, S. 26 und 38). 43
Deutsche, die typischerweise mit den politischen Verhältnissen vertraut und von ihnen betroffen sind, an den Wahlen zum Deutschen Bundestag nicht teilnehmen können (b). 44 (a) Wegen des Verzichts auf weitere Eingrenzungen gestattet die Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG einer nicht vernachlässigbaren Zahl von Auslandsdeutschen die Teilnahme an den Wahlen zum Deutschen Bundestag, obwohl dieser Personenkreis hiervon nach dem Normzweck ebenfalls ausgeschlossen sein müsste. 45 Die isolierte Anknüpfung an den früheren Aufenthalt im Wahlgebiet genügt für zwei Teilgruppen der Auslandsdeutschen nicht, um eine auf eigenen Erfahrungen beruhende Vertrautheit mit den aktuellen politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik Deutschland zu gewährleisten. Dies betrifft zum einen diejenigen Auslandsdeutschen, die sich zu einem Zeitraum in der Bundesrepublik Deutschland aufgehalten haben, zu dem sie die notwendige Vertrautheit mit den hiesigen politischen Verhältnissen mangels hinreichender Reife und Einsichtsfähigkeit nicht erwerben konnten. Dazu gehören vor allem solche Auslandsdeutsche, die unmittelbar nach ihrer Geburt mindestens drei Monate im Bundesgebiet ansässig waren, dann mit ihren Eltern die Bundesrepublik Deutschland verlassen haben und nun nach Erreichen des 18. Lebensjahres das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG besitzen. Zum anderen erfasst § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG auch solche Auslandsdeutsche, die die Bundesrepublik Deutschland schon vor so langer Zeit verlassen haben,
die von ihnen erworbenen eigenen Erfahrungen in den aktuellen politischen Verhältnissen keine Entsprechung mehr finden. Schließlich vermag ein Aufenthalt zu einem beliebigen früheren Zeitpunkt eine "Nähe" zum politischen Geschehen im Sinne einer - wie immer auch konkret gelebten - Einbindung in das demokratische Geschehen nicht zu indizieren. 46 Wenngleich sich diese Teilgruppen der Auslandsdeutschen nicht näher quantifizieren lassen, sprechen bereits Plausibilitätserwägungen dagegen,
der Gesetzgeber sie generalisierend vernachlässigen durfte. Auch im Hinblick darauf,
die Bedeutung des Wahlrechts und die Strenge demokratischer Egalität dem gesetzgeberischen Spielraum für Typisierungen von vornherein enge Grenzen setzen (vgl. BVerfGE 95, 408 <417 f.>; 121, 266 <297>), wäre es Sache des Gesetzgebers gewesen, in tatsächlicher Hinsicht der spätestens mit dem vollständigen Verzicht auf eine Fortzugsfrist aufgeworfenen Frage nachzugehen, welche Auswirkungen die verbliebene Regelung hat und inwieweit die durch sie bewirkte Ungleichbehandlung im Wege der Typisierung hingenommen werden kann. 47 Hinzu kommt,
eine andere, dem Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl besser entsprechende Typisierung ohne unverhältnismäßigen Aufwand möglich ist (vgl. BVerfGE 48, 227 <239>). Um die Aktualität der in der Bundesrepublik Deutschland erworbenen Erfahrungen zu sichern, könnte der Gesetzgeber das Erfordernis des vorherigen Aufenthalts um eine angemessene Fortzugsfrist ergänzen, wie dies bereits in früheren Fassungen des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG geschehen war. Dem Umstand,
die Vertrautheit mit den hiesigen politischen Verhältnissen eine gewisse Reife und Einsichtsfähigkeit voraussetzt, könnte durch die Aufnahme einer zusätzlichen Altersgrenze Rechnung getragen werden. 48 (b) Die angegriffene Bestimmung kann auch nicht damit gerechtfertigt werden,
sie geeignet wäre, zumindest jenen Auslandsdeutschen das Wahlrecht zu versagen, die über die deutsche Staatsangehörigkeit hinaus keinerlei Bezug zu Deutschland haben, etwa weil sie als Abkömmlinge einer Auswandererfamilie in jeder Hinsicht in das Land ihres Aufenthalts integriert sind. 49 Ob die mit dieser Erwägung verbundene äußerst grobe Typisierung vor dem Hintergrund der soeben angesprochenen Ungleichbehandlungen (vgl. 3. b) bb)
Auslandsdeutsche, die zwar zu keinem Zeitpunkt für mindestens drei Monate in der Bundesrepublik Deutschland ansässig gewesen sind, jedoch typischerweise mit den politischen Verhältnissen vertraut und von ihnen betroffen sind, etwa weil sie als "Grenzgänger" ihre Berufstätigkeit in der Bundesrepublik Deutschland ausüben (vgl. BVerfGE 110, 412 <415>) oder weil sie durch ihr Engagement in Verbänden, Parteien und sonstigen Organisationen in erheblichem Umfang am politischen und gesellschaftlichen Leben der Bundesrepublik Deutschland teilnehmen, vom aktiven Wahlrecht ausgeschlossen bleiben, obwohl sie nach der Wertung, die § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG zugrunde liegt, gleichfalls an den Wahlen zum Deutschen Bundestag teilnehmen müssten. Das gesetzliche Typisierungsmerkmal verfehlt mithin auch insoweit den Normzweck. Die Einbeziehung dieser Teilgruppe der Auslandsdeutschen in den Kreis der Wahlberechtigten erscheint selbst dann, wenn der Gesetzgeber an seiner Grundentscheidung festhält, möglich. 50 (c) Der Grundsatz,
dem Gesetzgeber eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen gebührt, während der er sich mit gröberen Typisierungen und Generalisierungen begnügen darf (vgl. BVerfGE 33, 171 <189 f.>; 37, 104 <118>; 70, 1 <34 f.>; 71, 364 <393>; 75, 108 <162>; 100, 59 <101>; stRspr), kann nicht zur Rechtfertigung der angegriffenen Regelung herangezogen werden. Dieser Grundsatz ist auf komplexe, in der Entwicklung begriffene Sachverhalte zugeschnitten. Auf die hier zu beurteilende Einschränkung der Allgemeinheit der Wahl ist er bereits deshalb nicht anwendbar, weil dem Gesetzgeber die tatsächlichen und normativen Grundlagen für eine realitätsgerechte, an der Kommunikationsfunktion der Wahl orientierte Beteiligung der Auslandsdeutschen an den Wahlen zum Deutschen Bundestag im Zeitpunkt des Erlasses des Änderungsgesetzes vom 17. März 2008 (BGBl I S. 394) bekannt waren (vgl. BTDrucks 13/9686, S. 5 und 16/7461, S. 16) und Unsicherheiten in Bezug auf die weitere Entwicklung allenfalls von untergeordneter Bedeutung sein können. 51 cc) Die Regelung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG kann schließlich nicht damit gerechtfertigt werden,
durch die Anknüpfung des Wahlrechts der Auslandsdeutschen an den dreimonatigen vorherigen Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland eine Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen und eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur vermieden würden. Dabei bedarf keiner Entscheidung, inwieweit diese Aspekte zur Rechtfertigung einer Einschränkung des aktiven Wahlrechts herangezogen werden können. Denn jedenfalls überschreitet § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG auch in dieser Hinsicht den dem Gesetzgeber eingeräumten Gestaltungsspielraum. 52
das Kriterium des früheren Aufenthalts im Bundesgebiet zur Erreichung des Zieles, eine Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen und eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur wahltechnisch zu verhindern, geeignet ist. Dieses Kriterium ermöglicht zwar die Zuordnung der Auslandsdeutschen zu bestimmten Wahlkreisen, weil für die Ausübung des Wahlrechts an den regelmäßig melderechtlich erfassten Aufenthalt in der "Wegzugsgemeinde" angeknüpft werden kann. Indes lässt sich für die gegenwärtige Fassung des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG nicht feststellen,
dadurch eine gleichmäßige Verteilung der wahlberechtigten Auslandsdeutschen auf die Wahlkreise zuverlässig gesichert werden könnte. 53 Dem früheren Aufenthaltsort im Bundesgebiet kommt insoweit Steuerungskraft nur zu, wenn sich die Wählerstruktur in den Wahlkreisen seit dem Wegzug der Auslandsdeutschen nicht nennenswert geändert hat (vgl. BTDrucks 9/1913, S. 11).
dies der Fall ist, kann jedenfalls seit dem Verzicht auf eine das Sesshaftigkeitserfordernis ergänzende Fortzugsfrist im Jahre 2008 nicht mehr ohne Weiteres angenommen werden. Als Folge dieser Änderung von § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG konnten bei der Bundestagswahl 2009 zwischen dem Fortzug aus der Bundesrepublik Deutschland und der Wahlteilnahme äußerstenfalls 60 Jahre liegen. Angesichts einer Vielzahl von Änderungen bei der Einteilung des Bundesgebietes in Wahlkreise hätte es zur Aktualisierung der Kontinuitätsannahme deshalb tatsächlicher Feststellungen zur Zahl potentiell wahlberechtigter Auslandsdeutscher und zu ihrer Verteilung auf die Wahlkreise bedurft. Da es hieran fehlt, erweist sich die Behauptung, durch die Anknüpfung an den melderechtlich erfassten Aufenthalt in der "Wegzugsgemeinde" würde die befürchtete Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen und eine nennenswerte Änderung der Wählerstruktur vermieden, als nicht (mehr) tragfähig. 54
das Ziel, die Entstehung ungleich großer Wahlkreise wahltechnisch zu verhindern, mit anderen Zuordnungskriterien nicht ebenso zuverlässig erreicht werden könnte wie mittels der Anknüpfung an den früheren Aufenthalt im Bundesgebiet, lässt sich nicht feststellen. II. 55 § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG ist mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar und nichtig. III. 56 Der festgestellte Verfassungsverstoß führt bereits deshalb nicht zur Ungültigerklärung der Wahl und damit zur Auflösung des 17. Deutschen Bundestages, weil die geltend gemachte Rechtsverletzung - wie die Beschwerdeführerinnen nicht verkennen - allenfalls theoretisch dessen Zusammensetzung berührt (vgl. BVerfGE 121, 266 <310>). C. 57 Die Entscheidung über die Auslagenerstattung beruht auf den §§ 18, 19 WahlprüfG in Verbindung mit § 34a Abs. 3 BVerfGG. Die Beschwerden haben zur Klärung einer allgemein bedeutsamen Frage des Wahlrechts beigetragen, so
es angemessen erscheint, die Erstattung der notwendigen Auslagen der Beschwerdeführerinnen anzuordnen. D. 58 Die Entscheidung ist mit 7:1 Stimmen ergangen. Abweichende Meinung der Richterin Lübbe-Wolff zum Beschluss des Zweiten Senats vom 4. Juli 2012 – 2 BvC 1/11 und 2 BvC 2/11 – 59 Sollten die am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten gemeint haben,
man sich an ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zumindest dann gefahrlos orientieren kann, wenn nichts dafür ersichtlich ist,
sie innerhalb des Gerichts jemals umstritten gewesen wäre, muss der vorliegende Beschluss sie überraschen. 60 1956 billigte der Erste Senat das Erfordernis der Sesshaftigkeit im Bundesgebiet als Wahlrechtsvoraussetzung mit der Erwägung,
angesichts der deutschen Teilung das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag, der das Repräsentationsorgan der im Geltungsbereich des Grundgesetzes lebenden Bevölkerung sei, nur dem in diesem "Wirkungsbereich" lebenden Teil der deutschen Bevölkerung gewährt werden könne (vgl. BVerfGE 5, 2 <6>). Die Wahlprüfungsbeschwerde zweier seit Jahren im Ausland lebender Deutscher, die sich gegen ihren Ausschluss vom Wahlrecht durch das gesetzliche Erfordernis eines seit mindestens drei Monaten bestehenden Wohnsitzes oder dauernden Aufenthalts im Wahlgebiet (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 BWG i.d.F. vom 7. Juli 1972, BGBl I S. 1101) wandten, blieb 1973 erfolglos: In Anbetracht der historischen Tradition des Erfordernisses der Sesshaftigkeit im Wahlgebiet verbiete sich die Annahme,
1 Satz 1 GG diese Begrenzung des aktiven Wahlrechts habe ausschließen wollen. Auch sei die Sonderregelung des damaligen § 12 Abs. 2 BWG für Angehörige des bundesdeutschenöffentlichen Dienstes (samt Angehörigen ihres Hausstandes), die auf Anordnung ihres Dienstherrn Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt im Ausland genommen haben, nicht zu beanstanden und müsse nicht auf andere Auslandsdeutsche ausgedehnt werden; sie beruhe auf der Erwägung des Gesetzgebers,
dieser Personenkreis sich nicht freiwillig im Ausland aufhalte und während seiner vorübergehenden Abwesenheit aufs engste mit der Bundesrepublik Deutschland verbunden bleibe (vgl. BVerfGE 36, 139 <142 ff.>). Diese Rechtsprechung bestätigte der Senat 1981 im Fall eines Beschwerdeführers, der seit 1964 Beamter der EG war und seit 1971 nicht mehr in der Bundesrepublik Deutschland wohnte oder sich dort gewöhnlich aufhielt. Angesichts bestehender Unterschiede zwischen den von der Sonderregelung des § 12 Abs. 2 BWG Erfassten und den EG-Bediensteten sei der Gesetzgeber bislang noch nicht gehalten gewesen, letztere in die Sonderregelung einzubeziehen; aus verfassungsrechtlicher Sicht liege im Zuge des fortschreitenden Integrationsprozesses aber eine solche Einbeziehung für die Zukunft nahe (vgl. BVerfGE 58, 202 <205 ff.>). Im November 1990 erkannte die 3. Kammer des Zweiten Senats im Fall eines deutschen Staatsangehörigen, der niemals im Geltungsbereich des Bundeswahlgesetzes eine Wohnung innegehabt oder sich sonst gewöhnlich aufgehalten hatte, darin,
der Beschwerdeführer infolgedessen gemäß § 12 BWG vom aktiven Wahlrecht ausgeschlossen war, keinen Verstoß gegen den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl. Die damalige Regelung kombinierte das Erfordernis dreimonatiger Sesshaftigkeit mit einer Fortzugsfrist von maximal zehn Jahren, wobei zugunsten von in Europaratsstaaten Ansässigen auf die Fortzugsfrist verzichtet wurde. Das aktive Wahlrecht von Europarats-Auslandsdeutschen war also nur daran geknüpft,
der Fortgezogene überhaupt irgendwann für mindestens drei Monate einen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Inland gehabt hatte. Der Gesetzgeber habe sich dabei, so die Kammer, von der Erwägung leiten lassen,
als wahlberechtigte"Aktivbürger" nur Deutsche qualifiziert werden können, bei denen objektive Merkmale vorliegen, die es gewährleistet erscheinen lassen,
sie am politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess informiert mitwirken. "Diese Wertung und die - typisierende - Regelung,
für die Annahme dieser Voraussetzungen jedenfalls ein mindestens dreimonatiger ununterbrochener Aufenthalt im Geltungsbereich des Bundeswahlgesetzes unerlässlich" sei, seien verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfG, Beschluss der
, weil die Rechtfertigungsfähigkeit von Normen, die die Allgemeinheit der Wahl berühren, durch neue Entwicklungen infrage gestellt werden kann, Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zu früheren Ausgestaltungen der Wahlberechtigung von Auslandsdeutschen "nicht ohne weiteres zur Beurteilung der aktuellen Rechtslage herangezogen werden" könnten. 63 Tatsächlich hat die Anknüpfung des Wahlrechts an einen aktuell bestehenden oder nur wenige Jahre zurückliegenden mindestens dreimonatigen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Wahlgebiet in den zurückliegenden Jahrzehnten durch die Entwicklung von Mobilität und Kommunikationstechnik an Plausibilität eingebüßt. Diesen Entwicklungen hat der Gesetzgeber allerdings durch sukzessiven Abbau der Wahlrechtsbeschränkungen für Auslandsdeutsche Rechnung getragen und ist eben damit verfassungsgerichtlichen Beanstandungen in der Vergangenheit erfolgreich zuvorgekommen. Er hat zunächst einen Zeitraum, um den die geforderte dreimonatige Präsenz zurückliegen darf, eingeführt, diese sogenannte Fortzugsfrist später von zehn auf fünfundzwanzig Jahre verlängert und sie schließlich ganz abgeschafft. Zwischenzeitliche gruppenbezogene Differenzierungen wie die Privilegierung der in Europaratsstaatenansässigen Auslandsdeutschen, für die das Wahlrecht schon nach der im Kammerbeschluss von 1990 gebilligten Regelung nur noch an die jetzt als verfassungswidrig beurteilte Voraussetzung geknüpft war, sind im Zuge dieser Rechtsentwicklungentfallen. Das Wahlrecht bleibt heute nicht nur dem Studenten, Korrespondenten oder Trainee im Auslandsjahr erhalten. Der Arbeiter, der nahe der Grenze zum Ausland arbeitet und wegen günstigerer Mieten und Grundstückspreise jenseits der Grenze wohnt, die Ärztin und der Hochschullehrer, die in Norwegen oder in den USA günstigere Arbeitsbedingungenvorgefunden haben, die im Ausland bei multinationalen Unternehmen oder internationalen Organisationen Tätigen, der in Deutschland geborene Sohn einer Einwandererfamilie, der mit erreichter Volljährigkeit für die deutsche Staatsangehörigkeit optiert hat, später aber bessere berufliche Entwicklungsmöglichkeiten im Herkunftsland seiner Eltern findet, sie alle können nach der Regelung, die hier zu beurteilen ist, an Bundestagstagswahlen unabhängig davon weiter teilnehmen, ob sie jemals nach Deutschland zurückkehren. Verblieben ist nur die im vorliegenden Verfahren angegriffene Anforderung, wonach an der Bundestagswahl nur teilnehmen kann, wer im Geltungszeitraum des Grundgesetzes und vor seinem Fortzug überhaupt irgendwann einmal für mindestens drei Monate im Wahlgebiet wohnhaft oder gewöhnlich aufhältig war. Als Kriterium für wahlrechtsrelevantes Kommunikationspotential mag das wenig einleuchten. Darauf kommt es aber nicht an, denn die Rechtfertigung für diese Dreimonatsregel liegt woanders. Sie liegt darin, und ist auch vom Gesetzgeber, soweit er sie thematisiert hat, kontinuierlich darin gesehen worden,
sie ein Mindestmaß an realer Verbindung zur Bundesrepublik Deutschland wahren soll (vgl. BTDrucks 9/1913, S. 10, 14: "Mindestmaß an/einer Bindung zum Heimatstaat"; BTDrucks 10/2834, S. 27: "Mindestmaß einer Bindung zum Heimatstaat"; BTDrucks 13/9686, S. 5: "besonderer Bezug zur Bundesrepublik Deutschland"). 64 In dieser Differenzierungsfunktion berücksichtigt die Dreimonatsregel in ihrer hier zu beurteilenden, nicht mehr mit Fortzugsfristen kombinierten Fassung einerseits,
auch bei langjährig im Ausland wohnhaften Deutschen noch Bindungen an Deutschland gegeben sein können, die die deutsche res publica zu ihrer Sache machen, verhindert aber andererseits,
das Wahlrecht sich über die durch Abstammung vermittelte Staatsangehörigkeit auf Personen fort erbt, bei denen die Ausübung des deutschen Wahlrechts nicht mehr ein Akt demokratischer Selbstbestimmung, sondern nur noch ein Akt der Mitbestimmung über Andere wäre. Damit ist zwischen gegenläufigen verfassungsrechtlichen Belangen ein vertretbarer Ausgleich gefunden, der denn auch, soweit ich sehe, bislang noch nirgends als verfassungswidrig beurteilt worden ist (vgl. Schreiber, BWahlG,
die Wählenden mit ihrer Wahlentscheidung auf die politische Gestaltung eigener, nicht fremder, Lebensverhältnisse Einfluss nehmen. Dementsprechendist das Erfordernis eines mindestens dreimonatigen Vorfortzugsaufenthalts mit Billigung des Bundesverfassungsgerichts in der Vergangenheit genutzt worden. Unter anderem wurden auf diese Weise die DDR-Deutschen (zu deren Staatsangehörigkeit BVerfGE 36, 1 <30 f.>) vom aktiven Wahlrecht zum Deutschen Bundestag ausgeschlossen (vgl. BTDrucks 9/1913, S. 11; s. auch, zu den umstrittenen Fragen des Wahlrechts für Angehörige der deutschen Minderheit in Polen und zur Bedeutung des Vorfortzugs-Aufenthaltserfordernisses in diesem Zusammenhang, Blumenwitz, Wahlrecht für Deutsche in Polen, 1999, S. 95 ff., 105 ff. u. passim, m.w.N.). Weshalb
elbe Kriterium heute nicht weiterhin heranziehbar sein sollte, um insbesondere die Fortpflanzung des deutschen Wahlrechts auf im Ausland lebende Nachfahren von Personen deutscher Staatsangehörigkeit (vgl. dazu bereits BTDrucks 9/1913, S. 12) zu begrenzen, erschließt sich umso weniger, als der Senat diesen Ausschluss hinzunehmen gewillt ist, wenn er auf Kombinationen mit einer Fortzugsfrist (insoweit also auf einer Rückkehr zu älteren, restriktiveren Regelungsmodellen) und weiteren Sonderregelungen beruht. 67 Die Schwierigkeiten der Materie liegen in der Vielgestaltigkeit der Lebensverhältnisse, auf die jede denkbare Regelung des Wahlrechts für Auslandsdeutsche trifft, in der Gradualität der diesbezüglichen Unterschiede und darin,
ein großer Teil der Umstände und Umständekombinationen, die unter den verfassungsrechtlich relevanten Gesichtspunkten der kommunikativen und sonstigen Verbindung zu Deutschland von Belang sein können, wie tatsächliche Kontakte, Rückkehrabsichten, Verbindungen und Betroffenheiten in Gestalt von Einkünften, Vermögen und/oder im Land gebliebenen nahen Angehörigen, sich einer für die Zwecke des Wahlrechts praktikablen Erfassung entziehen. Jede praktikable Lösung ist daher unvermeidbar mit der Misslichkeit verbunden,
sie entweder fragwürdige Einschlüsse oder fragwürdige Ausschlüsse oder - in jeweils weniger fragwürdigem Ausmaß - beides produziert. Die Typisierungsbefugnis, die sich daraus ergeben muss, erkennt der Senat zwar in abstracto an, missachtet sie aber in concreto . 68 Man sollte meinen,
in dem dargestellten Dilemma die gesetzgeberische Entscheidung Billigung verdient, mit der ausschließlichen Forderung eines mindestens dreimonatigen (gewöhnlichen) Vorfortzugsaufenthalts vorrangig fragwürdige Ausschlüsse zu vermeiden und Fortgezogenen so das Wahlrecht in einem Umfang zu belassen, der sich auch im internationalen Vergleich entwickelter Demokratien als großzügig darstellt. Angesichts der zu Recht hervorgehobenenengen verfassungsrechtlichen Grenzen, die einer Beschränkung des Wahlrechts durch den Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl gesetzt sind, verwundert es,
der Senat, der die vorliegende Lösung für verfassungswidrig erachtet, zugleich den sehr viel weiterreichenden Ausschluss vom Wahlrecht durch eine Kombination dieser Lösung mit einer Fortzugsfrist billigt. Man wüsste auch gern, wie auf der Grundlage der Rechtsauffassung des Senats im Fall einer solchen Kombination verfassungskonform mit Deutschen umzugehen wäre, deren früherer Aufenthalt sich nicht in der Bundesrepublik Deutschland, sondern in der DDR abgespielt hat, denn der auf diese Konstellation zugeschnittene Satz 2 des § 12 Abs. 2 BWG muss, wenn ausschließlich der Gesichtspunkt der kommunikativen Verbindung zur Bundesrepublik Deutschland rechtfertigungstauglich sein soll, auch für den Fall der Kombination des Aufenthaltserfordernisses mit einer Fortzugsfrist weitaus größere Probleme bereiten als der vom Senat allein betrachtete Satz 1 der Vorschrift (vgl. Breuer, a.a.O., S. 244 f.). 69 Gleichzeitig soll der Gesetzgeber, wenn er sich für die aufgezeigte Kombinationslösung entscheidet, offenbar auch noch eine Sonderregelung für Grenzpendler und anderweitig gesellschaftlich Integrierte treffen müssen. Der Senat sieht nämlich Art. 38 Abs. 1 GG durch die angegriffene Regelung unter anderem deshalb verletzt, weil nach ihr "Auslandsdeutsche, die zwar zu keinem Zeitpunkt für mindestens drei Monate in der Bundesrepublik Deutschland ansässig gewesen sind, jedoch typischerweise mit den politischen Verhältnissen vertraut und von ihnen betroffen sind, etwa weil sie als ´Grenzgänger´ ihre Berufstätigkeit in der Bundesrepublik ausüben … oder weil sie durch ihr Engagement in Verbänden, Parteien und sonstigen Organisationen in erheblichem Umfang am politischen und gesellschaftlichen Leben der Bundesrepublik Deutschland teilnehmen, vom aktiven Wahlrecht ausgeschlossen bleiben, obwohl sie nach der Wertung, die § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG zugrunde liegt, gleichfalls an den Wahlen zum Deutschen Bundestag teilnehmen müssten". Der "Grenzgänger", der zwischen Arbeitsplatz im Inland und Wohnung im Ausland pendelt (der umgekehrte Fall wirft ein wahlrechtliches Problem von vornherein nicht auf), ist als Typus allerdings bekannt. Den Inlandsbindungen des typischen Grenzpendlers, der sich irgendwann aus finanziellen oder sonstigen Gründen dafür entschieden hat, jenseits der Grenze zu wohnen, trägt die angegriffene Regelung aber bereits Rechnung. Er erfüllt das Dreimonatskriterium des § 12 Abs. 2 Satz 1 BWG und behält daher sein Wahlrecht dauerhaft, auch wenn er eines Tages nicht mehr zur Arbeit pendelt, sondern die Grenze nur noch zum Besuch von Parteiversammlungenoder Sitzungen seines Karnevalsvereins überquert. Ob dagegen der vom Senat ins Auge gefasste Fall des deutschen Staatsangehörigen, der zum Grenzpendler oder, unabhängig davon, zum regelmäßigen Besucher inlandsdeutscher Parteiversammlungen oder Karnevalsvereinssitzungen wird, ohne sich jemals für drei Monate in Deutschland gewöhnlich aufgehalten zu haben, in irgendeinem möglichen Wortsinn "typischerweise" auftritt, weiß ich nicht. Selbst wenn es sich so verhalten sollte, wäre ich der Meinung,
der Gesetzgeber ihn nicht berücksichtigen muss, weil dieser Typus sich nicht mit praktikablen Abgrenzungskriterien erfassen lässt. Eine Differenzierung der Wahlrechtsvoraussetzungen nach dem Maße gesellschaftlicher Integration, die dazu führt,
Wahlbehörden sich mit der Frage befassen müssen, ob Bedeutung und Häufigkeit der Karnevalsvereinssitzungen übers Jahr es erlauben, von einer Teilnahme am gesellschaftlichen Leben der Bundesrepublik Deutschland "in erheblichem Umfang" zu sprechen, und ob der Wählenwollende die Parteiversammlungen, auf die er sich beruft, auch tatsächlich regelmäßig besucht hat, dürfte jedenfalls nicht in Betracht kommen. Der Senat unterschätzt insofern auch die "wahltechnischen"Zusatzargumente, die für die Anknüpfung an einen früheren dreimonatigen Aufenthalt angeführt worden sind (vgl. BTDrucks 9/1913, S. 11). Unterschätzt werden darüber hinaus die Schwierigkeiten gleichheitsgerechter Wahlkreiseinteilung, die mit dem vom Senat als mögliche Lösung in den Raum gestellten Wegfall jeglicher speziell die Auslandsdeutschen betreffenden Wahlrechtsbeschränkung verbunden wären (zur Illustration vgl. Schild, NJW 1985, S. 3056 ff.). 70 Der heutige Beschluss gehört zu den Erscheinungen, die sich nur historisch - geschichtenerzählend - erklären lassen. Zu seinen Bestimmungsfaktoren zählt unter anderem das Urteil zum Ausländerwahlrecht; genauer: der überschießend generalisierende Teil der Begründung dieses Urteils. Nachdem das Gericht die Beschränkung des Wahlrechts der Auslandsdeutschen durch ein Sesshaftigkeitserfordernis wiederholt allein mit dem Argument der Tradition gerechtfertigt und den demokratischen Grundgedanken,
die Regierenden ihre Legitimation von den Regierten beziehen sollten, aus dem Spiel gelassen hatte (zur Kritik des Traditionsarguments s. Häberle, ZfP, 1974, S. 111 <126>; Schreiber, DÖV 1974, S. 829 <830>; Blumenwitz, a.a.O., S. 73 ff.; Breuer, a.a.O., S. 94 ff.), erklärte es in seinem Urteil zum Ausländerwahlrecht "die Vorstellung, es entspreche der demokratischen Idee …, eine Kongruenz zwischen den Inhabern demokratischer politischer Rechte und den dauerhaft einer bestimmten Herrschaft Unterworfenen herzustellen", für zwar "im Ausgangspunkt zutreffend", meinte aber, dies dürfe nicht zu einer "Auflösung des Junktims" zwischen der Eigenschaft als Deutscher und der - das Wahlrecht vermittelnden - Zugehörigkeit zum Staatsvolk führen; vielmehr dürften Diskrepanzen zwischen Herrschaftsunterworfenheit und der durch den Deutschenstatus im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG definierten Zugehörigkeit zum Staatsvolk nur im Wege staatsangehörigkeitsrechtlicher Regelung ausgeräumt werden (vgl. BVerfGE 83, 37 <51 f.>). Mit dieser über die allein betrachtete und allein zu entscheidende Frage des Ausländerwahlrechts hinausreichenden Verallgemeinerung sollte keineswegs die partielle Entkoppelung von Deutscheneigenschaft und Wahlrecht, die der Senat im Fall der Auslandsdeutschen in ständiger Rechtsprechung gebilligt hatte, für unzulässig erklärt und der Gesetzgeber auch hier auf das Staatsangehörigkeitsrecht als einzig zulässiges Instrument der Herstellung von Kongruenz zwischen Herrschaftsunterworfenheit und Innehabung des Wahlrechts verwiesen werden. Die gewählte Formulierung schien aber die Frage, ob bei Auslandsdeutschen Abstriche von dem postulierten Junktim ihre Rechtfertigung in dem Gesichtspunkt fehlender Herrschaftsunterworfenheit finden können, negativ zu beantworten (so denn auch Breuer, a.a.O., S. 172). Der zwei Tage nach Verkündung des Urteils folgenden Kammerentscheidung blieb deshalb für den Versuch, den gutgeheißenen Beschränkungen des Wahlrechts Auslandsdeutscher eine andere als die bis dato in der Senatsrechtsprechung herangezogene traditionsbezogene Begründung zu verschaffen, nur noch der Rekurs auf den Gesichtspunkt,
Wähler am politischen Willens- und Meinungsbildungsprozess "informiert mitwirken" und daher mit den hiesigen Verhältnissen "vertraut" sein sollten (vgl. Beschluss der
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.