BVerfG, Urteil vom 20.04.2016 – 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09 – Kirchhof, Gaier, Eichberger (abweichende Meinung 1), Schluckebier (abweichende Meinung 2), Masing, Paulus, Baer, Britz…

KVRE413741601 ECLI:DE:BVerfG:2016:rs20160420.1bvr096609 BVerfG 1. Senat 20160420 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09 Urteil Art 1 Abs 1 GG, Art 2 Abs 1 GG, Art 10 Abs 1 GG, Art 13 Abs 1 GG, Art 13 Abs 3 GG, Art 19 Abs 4 GG, Art 73 Abs 1 Nr 9a GG, § 4a Abs 1 BKAG 1997, § 14 Abs 1 S 1 Nr 1 BKAG 1997, § 14 Abs 1 S 1 Nr 3 BKAG 1997, § 14 Abs 1 S 2 BKAG 1997, § 20g Abs 1 BKAG 1997, § 20g Abs 2 BKAG 1997, § 20g Abs 3 BKAG 1997, § 20h BKAG 1997, § 20h Abs 1 Nr 1 Buchst c BKAG 1997 vom 25.12.2008, § 20j BKAG 1997, § 20k BKAG 1997, § 20l BKAG 1997, § 20m Abs 1 BKAG 1997, § 20m Abs 3 BKAG 1997, § 20u Abs 1 BKAG 1997, § 20u Abs 2 BKAG 1997, § 20v Abs 4 S 2 BKAG 1997, § 20v Abs 5 S 1 BKAG 1997, § 20v Abs 5 S 2 BKAG 1997, § 20v Abs 5 S 3 Nr 1 BKAG 1997, § 20v Abs 5 S 4 BKAG 1997, § 20v Abs 6 S 3 BKAG 1997, § 20v Abs 6 S 5 BKAG 1997 DEU Bundesrepublik Deutschland Kirchhof, Gaier, Eichberger (abweichende Meinung 1), Schluckebier (abweichende Meinung 2), Masing, Paulus, Baer, Britz Vorschriften des Bundeskriminalamtgesetzes (juris: BKAG 1997) über Befugnisse im Rahmen der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus teilweise verfassungswidrig - Fortgeltung längstens bis 30.06.2018 - Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes an heimliche Überwachung und Datenerhebung - Grundsatz der Zweckbindung und Grenzen der Zweckänderung (Grundsatz der hypothetischen Datenneuerhebung) - Maßgaben für Datenübermittlung an ausländische Stellen - abweichende Meinungen 1. a) Die Ermächtigung des Bundeskriminalamts zum Einsatz von heimlichen Überwachungsmaßnahmen (Wohnraumüberwachungen, Online-Durchsuchungen, Telekommunikationsüberwachungen, Telekommunikationsverkehrsdatenerhebungen und Überwachungen außerhalb von Wohnungen mit besonderen Mitteln der Datenerhebung) ist zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus im Grundsatz mit den Grundrechten des Grundgesetzes vereinbar.

Die Verhältnismäßigkeitsanforderungen für eine solche Zweckänderung orientieren sich am Grundsatz der hypothetischen Datenneuerhebung. Danach muss die neue Nutzung der Daten dem Schutz von Rechtsgütern oder der Aufdeckung von Straftaten eines solchen Gewichts dienen, die verfassungsrechtlich ihre Neuerhebung mit vergleichbar schwerwiegenden Mitteln rechtfertigen könnten. Eine konkretisierte Gefahrenlage wie bei der Datenerhebung ist demgegenüber grundsätzlich nicht erneut zu verlangen; erforderlich aber auch ausreichend ist in der Regel das Vorliegen eines konkreten Ermittlungsansatzes.

Für Daten aus Wohnraumüberwachungen und Online-Durchsuchungen darf die Verwendung zu einem geänderten Zweck allerdings nur erlaubt werden, wenn auch die für die Datenerhebung maßgeblichen Anforderungen an die Gefahrenlage erfüllt sind.

Maßnahmen gemäß § 20g Absatz 1 Satz 1 Nummer 2, § 20l Absatz 1 Satz 1 Nummer 2 und § 20m Absatz 1 Nummer 2 Bundeskriminalamtgesetz dürfen nur angeordnet werden, wenn die Voraussetzungen des § 20k Absatz 1 Satz 2 Bundeskriminalamtgesetz in der in den Urteilsgründen dargelegten verfassungskonformen Auslegung vorliegen.

Eine weitere Verwendung von Daten gemäß § 20v Absatz 4 Satz 2 Bundeskriminalamtgesetz oder eine Übermittlung von Daten gemäß § 20v Absatz 5 und § 14 Absatz 1 Bundeskriminalamtgesetz betreffend Daten aus Wohnraumüberwachungen (§ 20h Bundeskriminalamtgesetz) ist nur bei Vorliegen einer dringenden Gefahr und betreffend Daten aus Online-Durchsuchungen (§ 20k Bundeskriminalamtgesetz) nur bei Vorliegen einer im Einzelfall drohenden Gefahr für die jeweils maßgeblichen Rechtsgüter zulässig.

A.

I.

1 Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen Regelungen des Bundeskriminalamtgesetzes (im Folgenden: BKAG), die als Unterabschnitt 3a durch das Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt vom 25. Dezember 2008 (BGBl I S. 3083) mit Wirkung zum 1. Januar 2009 eingefügt wurden. Der Bundesgesetzgeber hat so auf der Grundlage des hierfür im Jahre 2006 neu geschaffenen Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG (BGBl I S. 2034) dem Bundeskriminalamt über die bisherigen Aufgaben der Strafverfolgung hinaus die bis dahin allein den Ländern vorbehaltene Aufgabe der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus übertragen. Gegenstand der Verfassungsbeschwerden ist daneben eine bereits zuvor bestehende Regelung des Bundeskriminalamtgesetzes zur Übermittlung von Daten ins Ausland, die durch die Aufgabenerweiterung ein weiteres Anwendungsfeld erhält.

II.

2 Die Verfassungsbeschwerden wenden sich zum einen gegen die Einräumung verschiedener Ermittlungsbefugnisse. Angegriffen ist die Ermächtigung zur Befragung von Personen gemäß § 20c BKAG sowie zum Einsatz von besonderen Mitteln der Datenerhebung außerhalb von Wohnungen gemäß § 20g Abs. 1 bis 3 BKAG, wozu insbesondere das geheime Abhören und Aufzeichnen des nichtöffentlich gesprochenen Wortes, die Erstellung von Bildaufnahmen, die Anbringung von Peilsendern und der Einsatz von Vertrauenspersonen und Verdeckten Ermittlern gehören. Weiter richten sich die Verfassungsbeschwerden gegen die Befugnis zur Durchführung optischer und akustischer Wohnraumüberwachungen gemäß § 20h BKAG, zur Rasterfahndung gemäß § 20j BKAG, zu Zugriffen auf informationstechnische Systeme gemäß § 20k BKAG, zur Überwachung der laufenden Telekommunikation gemäß § 20l BKAG sowie zur Erhebung von Telekommunikationsverkehrsdaten gemäß § 20m Abs. 1, 3 BKAG. Angegriffen sind insoweit auch § 20u BKAG, der den Schutz zeugnisverweigerungsberechtigter Personen regelt, sowie § 20w BKAG, der die Pflicht zur Benachrichtigung der betroffenen Personen nach Abschluss der Überwachungsmaßnahme anordnet.

3 Zum anderen wenden sich die Verfassungsbeschwerden gegen Regelungen zur Datennutzung. Dies betrifft zunächst die Regelung zur Nutzung der nach dem Unterabschnitt 3a des Gesetzes erhobenen Daten gemäß § 20v Abs. 4 Satz 2 BKAG durch die Behörde selbst. Zur Prüfung gestellt sind des Weiteren die Befugnisse gemäß § 20v Abs. 5 BKAG - mit Ausnahme des Satzes 3 Nr. 2 - zur Übermittlung dieser Daten an andere öffentliche Stellen im Inland. Schließlich richten sich die Angriffe auch gegen § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3 und Satz 2, Abs. 7 BKAG, der allgemein die Übermittlung von Daten an ausländische Stellen erlaubt. Nicht Gegenstand des Verfahrens ist demgegenüber § 14a BKAG, der daneben eine spezielle Befugnis zur Übermittlung personenbezogener Daten an Mitgliedstaaten der Europäischen Union begründet.

4 Die für das Verfahren maßgeblichen Normen lauten: § 4a Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus

Es kann in diesen Fällen auch Straftaten verhüten, die in § 129a Abs. 1 und 2 des Strafgesetzbuchs bezeichnet und dazu bestimmt sind, die Bevölkerung auf erhebliche Weise einzuschüchtern, eine Behörde oder eine internationale Organisation rechtswidrig mit Gewalt oder durch Drohung mit Gewalt zu nötigen oder die politischen, verfassungsrechtlichen, wirtschaftlichen oder sozialen Grundstrukturen eines Staates oder einer internationalen Organisation zu beseitigen oder erheblich zu beeinträchtigen, und durch die Art ihrer Begehung oder ihre Auswirkungen einen Staat oder eine internationale Organisation erheblich schädigen können.

Unterabschnitt 2 § 14 Befugnisse bei der Zusammenarbeit im internationalen Bereich

Gleiches gilt, wenn Anhaltspunkte dafür vorliegen, daß Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden sollen.

Unterabschnitt 3a Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus § 20a Allgemeine Befugnisse

Die Maßnahme darf auch durchgeführt werden, wenn andere Personen unvermeidbar betroffen werden.

Die Anordnung ist auf höchstens einen Monat zu befristen. Eine Verlängerung um jeweils nicht mehr als einen Monat ist zulässig, soweit die in den Absätzen 1 und 5 bezeichneten Voraussetzungen unter Berücksichtigung der gewonnenen Erkenntnisse fortbestehen. Liegen die Voraussetzungen der Anordnung nicht mehr vor, so sind die auf Grund der Anordnung ergriffenen Maßnahmen unverzüglich zu beenden.

Automatische Aufzeichnungen nach Satz 3 sind unverzüglich dem anordnenden Gericht zur Entscheidung über die Verwertbarkeit oder Löschung der Daten vorzulegen. Sind das Abhören und Beobachten nach Satz 2 unterbrochen worden, so darf es unter den in Satz 1 genannten Voraussetzungen fortgeführt werden. Erkenntnisse aus dem Kernbereich privater Lebensgestaltung, die durch eine Maßnahme nach Absatz 1 erlangt worden sind, dürfen nicht verwertet werden. Aufzeichnungen hierüber sind unverzüglich zu löschen. Die Tatsachen der Erfassung der Daten und der Löschung sind zu dokumentieren. Die Dokumentation darf ausschließlich für Zwecke der Datenschutzkontrolle verwendet werden. Sie ist zu löschen, wenn sie für diese Zwecke nicht mehr erforderlich ist, spätestens jedoch am Ende des Kalenderjahres, das dem Jahr der Dokumentation folgt. § 20j Rasterfahndung

Eine Maßnahme nach Satz 1 ist auch zulässig, wenn sich noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststellen lässt, dass ohne Durchführung der Maßnahme in näherer Zukunft ein Schaden eintritt, sofern bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall durch bestimmte Personen drohende Gefahr für eines der in Satz 1 genannten Rechtsgüter hinweisen. Die Maßnahme darf nur durchgeführt werden, wenn sie für die Aufgabenerfüllung nach § 4a erforderlich ist und diese ansonsten aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre.

Das eingesetzte Mittel ist nach dem Stand der Technik gegen unbefugte Nutzung zu schützen. Kopierte Daten sind nach dem Stand der Technik gegen Veränderung, unbefugte Löschung und unbefugte Kenntnisnahme zu schützen.

Die Protokolldaten dürfen nur verwendet werden, um dem Betroffenen oder einer dazu befugten öffentlichen Stelle die Prüfung zu ermöglichen, ob die Maßnahme nach Absatz 1 rechtmäßig durchgeführt worden ist. Sie sind bis zum Ablauf des auf die Speicherung folgenden Kalenderjahres aufzubewahren und sodann automatisiert zu löschen, es sei denn, dass sie für den in Satz 2 genannten Zweck noch erforderlich sind.

Die Anordnung ist auf höchstens drei Monate zu befristen. Eine Verlängerung um jeweils nicht mehr als drei weitere Monate ist zulässig, soweit die Anordnungsvoraussetzungen unter Berücksichtigung der gewonnenen Erkenntnisse fortbestehen. Liegen die Voraussetzungen der Anordnung nicht mehr vor, sind die auf Grund der Anordnung ergriffenen Maßnahmen unverzüglich zu beenden.

Die Anordnung ist auf höchstens drei Monate zu befristen. Eine Verlängerung um jeweils nicht mehr als drei weitere Monate ist zulässig, soweit die Voraussetzungen der Anordnung unter Berücksichtigung der gewonnenen Erkenntnisse fortbestehen. Liegen die Voraussetzungen der Anordnung nicht mehr vor, sind die auf Grund der Anordnung ergriffenen Maßnahmen unverzüglich zu beenden.

Ist die Maßnahme nach Satz 2 unterbrochen worden, so darf sie für den Fall, dass sie nicht nach Satz 1 unzulässig ist, fortgeführt werden. Erkenntnisse aus dem Kernbereich privater Lebensgestaltung, die durch eine Maßnahme nach den Absätzen 1 und 2 erlangt worden sind, dürfen nicht verwertet werden. Aufzeichnungen hierüber sind unverzüglich zu löschen. Die Tatsachen der Erfassung der Daten und der Löschung sind zu dokumentieren. Die Dokumentation darf ausschließlich für Zwecke der Datenschutzkontrolle verwendet werden. Sie ist zu löschen, wenn sie für diese Zwecke nicht mehr erforderlich ist, spätestens jedoch am Ende des Kalenderjahres, das dem Jahr der Dokumentation folgt. § 20m Erhebung von Telekommunikationsverkehrsdaten und Nutzungsdaten

In Fällen des Satzes 1 Nr. 2 ist § 20a Abs. 2 insoweit nicht anzuwenden, als die Gefahr im Zusammenhang mit Straftaten gemäß § 4a Abs. 1 Satz 2 stehen muss. Die vom Bundeskriminalamt nach diesem Unterabschnitt erlangten personenbezogenen Daten dürfen an die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder sowie an den Militärischen Abschirmdienst übermittelt werden, wenn 1. tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Daten erforderlich sind zur Sammlung und Auswertung von Informationen über Bestrebungen in der Bundesrepublik Deutschland, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen gegen die in § 3 Abs. 1 Nr. 1, 3 und 4 des Bundesverfassungsschutzgesetzes genannten Schutzgüter gerichtet sind, oder 2. bestimmte Tatsachen den Verdacht sicherheitsgefährdender oder geheimdienstlicher Tätigkeiten für eine fremde Macht begründen.

Die vom Bundeskriminalamt nach diesem Unterabschnitt erlangten personenbezogenen Daten dürfen an den Bundesnachrichtendienst übermittelt werden, wenn bestimmte Tatsachen den Verdacht begründen, dass diese Daten für die Erfüllung der Aufgaben des Bundesnachrichtendienstes nach § 1 Abs. 2 des BND-Gesetzes zur Sammlung von Informationen über die in § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 bis 3 des Artikel 10-Gesetzes genannten Gefahrbereiche erforderlich sind. Nach § 20h erhobene Daten dürfen nur übermittelt werden, um bei dem Bundesamt für Verfassungsschutz, den Verfassungsschutzbehörden der Länder, dem Bundesnachrichtendienst oder dem Militärischen Abschirmdienst Auskünfte einzuholen, die für die Erfüllung der Aufgabe des Bundeskriminalamtes nach § 4a Abs. 1 Satz 1 erforderlich sind. Der Empfänger darf die übermittelten Daten, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zu dem Zweck verwenden, zu dem sie ihm übermittelt wurden.

Die Benachrichtigung unterbleibt, wenn ihr überwiegende schutzwürdige Belange einer betroffenen Person entgegenstehen. Zudem kann die Benachrichtigung einer in Satz 1 Nr. 6, 7 und 8 bezeichneten Person, gegen die sich die Maßnahme nicht gerichtet hat, unterbleiben, wenn diese von der Maßnahme nur unerheblich betroffen wurde und anzunehmen ist, dass sie kein Interesse an einer Benachrichtigung hat. Nachforschungen zur Feststellung der Identität einer in Satz 1 bezeichneten Person sind nur vorzunehmen, wenn dies unter Berücksichtigung der Eingriffsintensität der Maßnahme gegenüber dieser Person, des Aufwands für die Feststellung ihrer Identität sowie der daraus für diese oder andere Personen folgenden Beeinträchtigungen geboten ist.

III.

5 Die Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 966/09 sind Rechtsanwälte, Journalisten, ein Arzt und ein Diplom-Psychologe, von denen die meisten in der Menschenrechtspolitik aktiv sind. Die Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen im Verfahren 1 BvR 1140/09 sind - als Privatpersonen auftretende - ehemalige und gegenwärtige Abgeordnete des Deutschen Bundestags, die sich weithin gleichfalls in der Menschenrechtspolitik engagieren und teilweise auch als Rechtsanwalt oder Arzt tätig sind. Sie rügen der Sache nach die Verletzung von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Art. 10, Art. 12, Art. 13, zum Teil auch in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 und Art. 20 Abs. 3 GG.

6 1. Die Verfassungsbeschwerden seien zulässig.

7 Die Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen seien von den angegriffenen Vorschriften unmittelbar, selbst und gegenwärtig betroffen. Sie gerieten, wie sie im Einzelnen darlegen, beruflich, als Abgeordnete oder privat wiederholt in Kontakt zu Personen, die extremistischen und terroristischen Organisationen zugerechnet würden oder Ziel staatlicher Überwachung im Rahmen der Terrorismusbekämpfung seien. Hinzu kämen Kontakte zu regierungsnahen und parlamentarischen Gesprächspartnern, zu Menschenrechtsaktivisten sowie zu - auch militanten - Separatisten und Oppositionellen aus dem Ausland, insbesondere auch aus Krisen- und Bürgerkriegsregionen. Es sei daher nicht fernliegend, im Rahmen dieser Kontakte Ziel oder Drittbetroffener einer der angegriffenen Maßnahmen zu werden. § 20u Abs. 1 BKAG in Verbindung mit § 53 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 StPO schütze nur in einem Teilbereich der vorgenannten Aktivitäten vor Überwachungsmaßnahmen des Bundeskriminalamts. Angesichts der Streubreite der Vorschriften, der Geheimhaltung des Vollzugs des Gesetzes und einer nur unzureichenden Pflicht zur Benachrichtigung des von einer Überwachungsmaßnahme Betroffenen reiche dies aus, um ihre Beschwerdebefugnis zu begründen.

8 Die Beschwerdefrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG sei beachtet. Dies gelte auch für den schon früher und nicht erst im letzten Jahr in das Gesetz eingefügten § 14 BKAG. Die hier geregelte Übermittlung von Daten an das Ausland erhalte durch die neuen Befugnisse des Bundeskriminalamts zur Datenerhebung einen neuen Anwendungs- und Regelungsgehalt. Dies führe dazu, dass die Beschwerdefrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG neu in Gang gesetzt werde.

9 2. Die Verfassungsbeschwerden seien begründet.

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14 § 20g Abs. 1, 2 BKAG verstoße gegen Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG, soweit die Beschwerdeführer in ihren Berufen betroffen seien gegen Art. 12 GG und, soweit sie in ihren Wohn- und Kanzleiräumen betroffen seien, gegen Art. 13 Abs. 1 GG. Die Norm ermögliche die Erstellung eines weitreichenden Profils der überwachten Person und den Zugriff auf nicht für die Öffentlichkeit bestimmte Kommunikation, auch durch systematische Täuschung durch Vertrauenspersonen und den Einsatz Verdeckter Ermittler. Durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme von Nichtstörern und eine Datenerhebung zur Verhütung von Straftaten werde der Grundrechtseingriff trotz niedriger Eingriffsschwelle noch vertieft.

15 In § 20g Abs. 3 BKAG sei für besondere Mittel der Datenerhebung in verfassungswidriger Weise teilweise kein Richtervorbehalt vorgesehen. Zudem habe der Gesetzgeber die besondere Gefahr additiver Grundrechtseingriffe nicht berücksichtigt, weil neben dem Bundeskriminalamt auch Landespolizeibehörden tätig bleiben könnten.

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17 § 20h Abs. 2 BKAG verstoße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, denn die Regelung erlaube bereits eine Überwachung der Wohnung von Unbeteiligten, wenn sich dort eine Person, die eine Gefahr verursache oder eine Straftat im Sinne des § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG vorbereite, aufhalte.

18 § 20h Abs. 4 BKAG verletze Art. 13 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG, da für die Anordnung der Wohnraumüberwachung nur die Angabe der wesentlichen Gründe verlangt werde und eine richterliche Verlaufskontrolle fehle.

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21 § 20k Abs. 1 Satz 1 BKAG lasse eine Ausforschung der Persönlichkeit des Betroffenen zu. Die Tiefe des Eingriffs im konkreten Fall sei abhängig vom Stand der Technik und damit entwicklungsoffen. § 20k Abs. 1 Satz 1 BKAG beschränke sich nicht auf den Schutz überragend wichtiger Rechtsgüter.

22 Nicht hinnehmbar sei, dass § 20k Abs. 4 Satz 1 BKAG den Zugriff auf informationstechnische Systeme von Zustandsstörern erlaube. Dies werde dem personalisierten Gefahrbegriff für heimliche Überwachungsmaßnahmen nicht gerecht. Unverhältnismäßig lang sei die mögliche Dauer der Anordnung von bis zu drei Monaten nach § 20k Abs. 6 Satz 3 BKAG.

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24 Unverhältnismäßig sei die Quellen-Telekommunikationsüberwachung nach § 20l Abs. 2 BKAG. Es sei nicht möglich, auf einen Rechner zuzugreifen und hierbei lediglich laufende Telekommunikationsvorgänge abzuhören. Eine Überwachungssoftware, die auch andere Informationen erfasse, sei aber als Online-Durchsuchung zu werten. Ob gleichwohl Maßnahmen der Quellen-Telekommunikationsüberwachung stattfänden, sei aufgrund der Heimlichkeit der Maßnahme nicht überprüfbar.

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28 Vollständig fehlten solche Regelungen für die Überwachung außerhalb von Wohnungen nach § 20g BKAG. Sie seien aber jedenfalls für die längerfristige Observation und für die Überwachung mittels akustischer und optischer Mittel geboten. Auch außerhalb von Wohnungen könne der Kernbereich privater Lebensgestaltung berührt sein, etwa wenn sich die Zielperson außerhalb der Wohnung mit Familienangehörigen oder anderen Vertrauten bespreche.

29 § 20h Abs. 5 Satz 1 BKAG beschränke den Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung auf "Äußerungen", obgleich auch durch die optische Wohnraumüberwachung kernbereichsrelevante Verhaltensweisen erfasst werden könnten. § 20h Abs. 5 Satz 3 BKAG sei unzureichend, da bei Zweifeln über die Kernbereichsrelevanz der Beobachtungen eine automatische Aufzeichnung erlaubt sei. Ferner beschränke § 20h Abs. 5 Satz 4 BKAG in unzulässiger Weise die gerichtliche Durchsicht der erhobenen Daten auf diese Fallkonstellation. Für den Fall des "Live"-Mithörens helfe das Gebot der Löschung kernbereichsrelevanter Daten nach § 20h Abs. 5 Satz 6 und 7 BKAG nicht. § 20h Abs. 5 Satz 9 und 10 BKAG (ebenso wie § 20k Abs. 7 Satz 8 und in § 20l Abs. 6 Satz 10 BKAG) verletzten die Garantie eines effektiven Rechtsschutzes, da die zu dokumentierende Erfassung und Löschung spätestens zum Ende des nächsten Jahres und damit möglicherweise noch vor einer Benachrichtigung des Betroffenen zu löschen seien.

30 Der verdeckte Zugriff auf informationstechnische Systeme sei nach § 20k Abs. 7 Satz 1 BKAG nur dann unzulässig, wenn durch ihn "allein" Erkenntnisse aus dem Kernbereich privater Lebensgestaltung erfasst würden. Danach wäre der Zugriff auf ein informationstechnisches System schon zulässig, wenn sich darauf nur irgendwelche Daten befinden würden, die nicht dem Kernbereich privater Lebensgestaltung zuzurechnen wären. Da die Verarbeitung ausschließlich kernbereichsrelevanter Informationen auf einem informationstechnischen System auszuschließen sei, laufe die Vorschrift leer. Entsprechendes gelte für die Überwachung der Telekommunikation nach § 20l Abs. 6 Satz 1 BKAG. Demgegenüber sei es geboten, mittels einer fundierten Prognoseentscheidung zu vermeiden, dass überhaupt kernbereichsrelevante Daten erfasst würden. § 20k Abs. 7 Satz 3, 4 BKAG werde der gebotenen Durchsicht der erhobenen Daten durch eine unabhängige Stelle nicht gerecht; als eine solche komme grundsätzlich nur ein Gericht in Frage. An der Sichtung nach § 20k Abs. 7 Satz 3, 4 BKAG würden aber im Wesentlichen Personen des Bundeskriminalamts beteiligt. Was unter der vorgesehenen "Sachleitung" des anordnenden Gerichts zu verstehen sei, bleibe unklar; sie sichere die Unabhängigkeit der Sichtung nicht.

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32 § 20u Abs. 1 BKAG verstoße gegen Art. 1 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG. Er schütze die in § 53 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 2 und 4 StPO genannten Berufsgeheimnisträger - Geistliche, Abgeordnete und Verteidiger - nur insoweit, als sich die Maßnahme gegen sie selbst richte. Da sich eine Maßnahme aber in der Regel gegen einen Verdächtigen richten werde, laufe der Schutz des § 20u Abs. 1 BKAG weitgehend leer. Das Verwertungsverbot des § 20u Abs. 1 Satz 6 BKAG begründe einen nur unzureichenden Schutz.

33 § 20u Abs. 2 BKAG verstoße gegen Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 5 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG sowie gegen das Rechtsstaatsprinzip, bei einer Überwachung von Kanzleiräumen auch gegen Art. 13 Abs. 1 GG.

34 Ärzte, Psychotherapeuten, Journalisten oder nicht als Verteidiger tätige Anwälte seien weniger weitreichend vor Überwachungsmaßnahmen geschützt als Geistliche, Verteidiger oder Abgeordnete, ohne dass dies zu rechtfertigen sei. Die Unterscheidung zwischen Rechtsanwälten und Verteidigern sei willkürlich und ein geringerer Schutzbedarf von nicht-strafrechtlichen Mandatsbeziehungen nicht ersichtlich. Das Berufsgeheimnis der Anwälte werde durch die Möglichkeit entsprechender Überwachungsmaßnahmen grundsätzlich in Frage gestellt, womit auch Art. 12 Abs. 1 GG verletzt werde. Gleiches gelte für das ärztliche Berufsgeheimnis, das in seinem Wesenskern getroffen werde. Auch die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Funktionsvoraussetzungen der freien Presse schütze § 20u Abs. 2 BKAG nicht ausreichend. Im Übrigen sei der bloße Verweis auf eine Abwägung zu unbestimmt.

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37 § 20v Abs. 4 Satz 2 BKAG erlaube eine Nutzung der Daten unter gegenüber den Erhebungsvoraussetzungen abgesenkten Anforderungen und unabhängig von einer konkreten Bedrohung von Schutzgütern und emanzipiere sich als Aufgabennorm von konkreten Gefahren im polizeirechtlichen Sinne. Das unterlaufe den Grundsatz der Zweckbindung, wonach Daten nur zu dem Zweck verarbeitet werden dürften, zu dem sie erhoben worden seien. Auch die nach § 20v Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 BKAG mögliche Nutzung der vom Bundeskriminalamt erhobenen Daten zur Wahrung der Aufgaben nach §§ 5 und 6 BKAG reiche weit in das Vorfeld von Rechtsgutverletzungen und entspreche nicht dem Gewicht der Rechtsgüter, die die Datenerhebung erfordere.

38 Auch § 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 bis 3, Satz 4, 5 BKAG erlaube die Datennutzung unter abgesenkten Anforderungen. § 20v Abs. 5 Satz 1 BKAG sei nicht bestimmt genug, weil die Behörden nicht benannt würden, an die Informationen übermittelt werden dürften. § 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 BKAG verstoße gegen Art. 13 GG sowie gegen das Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme. Nur im Fall des Art. 13 Abs. 4 GG sei eine Verwendung von Erkenntnissen erlaubt, die mittels eines Spähangriffs erlangt worden seien, nicht aber zum Zwecke der Strafverfolgung.

39 Auch § 20v Abs. 6 Satz 5 BKAG mit seinem Verweis auf die Nutzung von Daten zur Verhütung oder zur Vorsorge für die künftige Verfolgung einer Straftat mit erheblicher Bedeutung nach Maßgabe des § 8 BKAG werde dem Grundsatz nicht gerecht, dass die sekundäre Verwendung von Daten sich nach den Voraussetzungen ihrer Erhebung richten müsse.

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IV.

41 Zu den Verfassungsbeschwerden haben die Bundesregierung, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, mittels einer gemeinsamen Stellungnahme die Datenschutzbeauftragten der Länder, das Bundesverwaltungsgericht und der Bundesgerichtshof Stellung genommen.

42 1. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden teils für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

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47 Zum einen sehe das Gesetz Befugnisse zur Gefahrenabwehr vor. § 20a Abs. 2 BKAG stelle klar, dass der in den Befugnisnormen verwendete Gefahrenbegriff eine konkrete Gefahr bezeichne. § 20h Abs. 1 und § 20l Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKAG verlangten das qualifizierte Erfordernis einer dringenden Gefahr. Überdies müssten sich alle angegriffenen Ermittlungsbefugnisse nach § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG auf bestimmte, als Tatbestand einzeln aufgeführte Straftaten beziehen, die in § 129a Abs. 1 und 2 StGB bezeichnet seien. Das Erfordernis eines Bezugs zum "internationalen Terrorismus" bei der Abwehr konkreter Gefahren in § 4a Abs. 1 Satz 1 BKAG bestimme und qualifiziere die Befugnisse darüber hinaus. Der Begriff des "internationalen Terrorismus" als solcher diene aber nicht als Grundlage einer Eingriffsbefugnis.

48 Neben die Befugnisse zur Abwehr konkreter Gefahren träten Befugnisse zur Straftatenverhütung gemäß § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG. Auch diese blieben hinreichend begrenzt. Die insoweit in Bezug genommenen Straftatbestände nach § 129a StGB beträfen allesamt qualifizierte Rechtsgüter; die Straftaten müssten terroristischen Zielen dienen und eine qualifizierte Schadensneigung aufweisen. Alle in Frage stehenden Befugnisnormen, die sich auf die Aufgabenbestimmung des § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG bezögen, verlangten darüber hinaus das Vorliegen von "Tatsachen" oder "konkreten Vorbereitungshandlungen", durch die die Vorbereitung einer Straftat objektiv erkennbar werde. Das Eingreifen im Rahmen der Straftatenverhütung werde hiermit in den Bereich einer individualisierten Gefahrenprognose gebracht. "Tatsachen" im Sinne des Gesetzes seien Sachverhalte, die sich auf das individualisierte Verhalten bestimmter Personen bezögen.

49 Die Befugnis zur Abwehr konkreter Gefahren für "Sachen von bedeutendem Wert, deren Erhaltung im öffentlichen Interesse geboten ist", entspreche den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Die doppelte Qualifikation in Bezug auf den Wert der Sache und ihre Bedeutung für das öffentliche Interesse stelle klar, dass hieran anknüpfende Überwachungsmaßnahmen nur in besonders gelagerten Fällen zulässig seien, in denen am Erhalt der zu schützenden Sachwerte ihrerseits rechtlich geschützte Einrichtungen hingen, die über den Wert der Sache selbst in beträchtlichem Umfang hinausgingen.

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55 Die ermittelnde Behörde sei in der Lage, den Zugriff nach § 20l Abs. 2 BKAG auf Daten der laufenden Kommunikation zu beschränken. Die Überwachung der Telekommunikation dürfe daher nicht mit einem Eingriff in informationstechnische Systeme gleichgesetzt werden.

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60 Unter diesen Voraussetzungen sei der Verzicht auf einen gesetzlich normierten Kernbereichsschutz in § 20g BKAG, der keine herausgehobenen Elemente kernbereichssensibler Ermittlungstätigkeit enthalte, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

61 Durch die Unterscheidung in § 20h Abs. 5 BKAG zwischen automatischen Aufzeichnungen, über deren Verwertung das anordnende Gericht zu entscheiden habe, und anderen Ermittlungsformen, bei denen die Behörde über Abbruch oder Fortsetzung der Ermittlungen entscheide, werde sichergestellt, dass die vor Ort ermittelnden Beamten überhaupt nur solche Informationen zur Kenntnis nehmen könnten, an deren fehlender Kernbereichsrelevanz kein Zweifel bestehe. Automatisierte Aufzeichnungen als solche verstießen nicht gegen den Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung. Verfassungsrechtlich nicht erforderlich sei, dass sämtliche Informationen, die im Rahmen einer potentiell kernbereichsrelevanten Befugnisnorm erhoben würden, durch eine unabhängige Stelle zu kontrollieren seien.

62 Wenn in § 20k Abs. 7, § 20l Abs. 6 BKAG angeordnet werde, dass eine Überwachungsmaßnahme unzulässig sei, wenn "allein" Erkenntnisse aus dem Kernbereich privater Lebensgestaltung erlangt würden, komme hierin zum Ausdruck, dass die ermittelnden Behörden eine Einschätzung ex ante darüber abgeben müssten, ob die Maßnahmen geeignet seien, die Ermittlungsziele weiterzubringen, ohne den Kernbereich zu verletzen. Äußerungen, die beispielsweise die Planung einer schweren Straftat thematisierten, würden der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Folge gar nicht vom Kernbereichsschutz umfasst, also auch dann nicht, wenn sie in einer besonders privaten Situation getätigt würden.

63 § 20k Abs. 7 Satz 3 BKAG ordne an, dass die erhobenen Daten unter der Sachleitung des anordnenden Gerichts durch den Datenschutzbeauftragten des Bundeskriminalamts und zwei Beamte, von denen einer die Befähigung zum Richteramt haben müsse, auf Kernbereichsrelevanz durchzusehen seien, weil sich die ermittelten Informationen bei der Durchsicht elektronischer Dateien ohne zusätzliche technische Fertigkeiten der beteiligten Beamten überhaupt nicht entschlüsseln ließen.

64 Die Regeln zur Löschung einer dokumentierten Kernbereichsverletzung und zur Benachrichtigung des Betroffenen seien ein Kompromiss zwischen den Rechtsschutzanliegen eines Betroffenen und der Vermeidung einer zu langen Speicherung sensibler personenbezogener Daten. Sie genügten den Anforderungen des Art. 19 Abs. 4 GG.

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66

67 § 20v Abs. 4 Satz 2 BKAG stelle klar, dass das Bundeskriminalamt die ermittelten Daten nur zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben nach §§ 4a, 5, 6 BKAG verwenden dürfe. Bei dieser Regelung handele es sich um beschränkte Verwendungsregeln, die durch die Kohärenz der zu schützenden Rechtsgüter in gleicher Weise gerechtfertigt seien wie die Ermittlungsbefugnisse selbst.

68 Die Datenübermittlungsregeln des § 20v Abs. 5 Satz 1 BKAG verhielten sich akzessorisch zu den Kompetenzen des Bundeskriminalamts, bildeten im Bereich der Gefahrenabwehr den gesetzlichen Gefahrenmaßstab ab und beschränkten sich im Bereich der Strafverfolgung bei den besonders eingriffsintensiven Befugnissen der §§ 20h, 20k, 20l BKAG auf die Verfolgung schwerer Straftaten. Die Regelungen genügten auch dem Erfordernis der Normenklarheit. Die Datenübermittlung an "sonstige öffentliche Stellen" werde durch die Zweckgebundenheit der Übermittlung beschränkt. § 20v Abs. 5 Satz 5 BKAG sehe für die Übermittlung von Informationen, die mit Hilfe des besonders eingriffsintensiven § 20h BKAG ermittelt worden seien, keine Zweckänderung vor.

69 2. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit hält die angegriffenen Vorschriften in wesentlichen Punkten aus denselben Gründen für verfassungswidrig wie die Beschwerdeführer. Bedenklich sei, dass die Aufgaben und Befugnisse des Bundeskriminalamts nicht hinreichend klar von denen der Polizeibehörden der Länder sowie der Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder abgegrenzt seien. Zweifelhaft sei, ob die Befugnisse zur Straftatenverhütung nach § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG hinreichend normenklar ausgestaltet und die möglichen Eingriffe im Gefahrenvorfeld verhältnismäßig seien. Soweit Maßnahmen zum Schutz von "Sachen von bedeutendem Wert" erlaubt würden, seien sie unverhältnismäßig; wann die Erhaltung einer Sache im öffentlichen Interesse "geboten" sei, lasse sich den Vorschriften nicht entnehmen.

Der Richtervorbehalt des § 20g Abs. 3 BKAG sei unzureichend und weise hinsichtlich der verschiedenen Observationsmittel wie auch im Verhältnis zu strafrechtlichen Vorschriften Wertungswidersprüche auf. Aufgrund unklarer Begrenzungen unverhältnismäßig weit seien die Regelungen zur Inanspruchnahme des Zustands- und Nichtstörers sowie von Kontakt- und Begleitpersonen. Überwiegend verfassungswidrig sei auch die Regelung der Benachrichtigungspflichten in § 20w BKAG. Eine dem § 20w Abs. 2 Satz 1 BKAG entsprechende Regelung habe das Bundesverfassungsgericht in Fällen der akustischen Wohnraumüberwachung bereits für unzulässig erklärt, und die Beschränkungen der Benachrichtigung in § 20w Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Nr. 2 b, Satz 3 BKAG seien zu unbestimmt; verfassungswidrig sei auch die Möglichkeit eines endgültigen Absehens von einer Benachrichtigung gemäß § 20w Abs. 3 Satz 5 BKAG.

In Übereinstimmung mit den Argumenten der Beschwerdeführer hält der Bundesdatenschutzbeauftragte die in den angegriffenen Vorschriften getroffenen Regelungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung für unzureichend. Ebenso teilt er die verfassungsrechtlichen Bedenken der Beschwerdeführer hinsichtlich des Schutzes zeugnisverweigerungsberechtigter Personen gemäß § 20u BKAG. § 20v Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 BKAG sei unverhältnismäßig, weil die Verwendung von Daten aus einer Wohnraumüberwachung oder dem Zugriff auf informationstechnische Systeme schon für die Verfolgung von Straftaten erlaubt werde, die im Höchstmaß mit "mindestens" fünf Jahren bedroht seien. Im Falle des § 14 BKAG würden die verfassungsrechtlich gebotenen Restriktionen des § 20v Abs. 4, 5 BKAG für die Verwendung der Daten ins Leere laufen.

70 3. Die Datenschutzbeauftragten der Länder teilen im Wesentlichen gleichfalls die verfassungsrechtlichen Bedenken der Beschwerdeführer und des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit.

71 Insbesondere sei der im Gesetz verwandte Gefahrbegriff nicht hinreichend normenklar und trennscharf formuliert. Die Befugnisse im Vorfeld der Gefahrenabwehr und zur Strafverfolgung genügten nicht den besonders hohen Anforderungen an die Bestimmtheit des Eingriffsanlasses. Für die Definition der Kontakt- und Begleitperson machen sie ergänzend geltend, dass § 20b Abs. 2 Nr. 2 BKAG seiner Bedeutung nach systematisch unklar und der Sache nach zu unbestimmt sei. Hinsichtlich der möglichen Dauer einer Anordnung zur Online-Durchsuchung weisen sie auf Wertungswidersprüche zwischen § 20k Abs. 6 BKAG und anderen Ermächtigungsnormen hin; die besondere Eingriffsintensität einer Online-Durchsuchung bedinge eine kürzere als die dreimonatige Anordnungsfrist.

72 4. Das Bundesverwaltungsgericht weist durch die Mitglieder des für das Polizeirecht zuständigen 6. Senats darauf hin, dass - nach der Rechtsprechung des Gerichts zu polizeilichen Meldeauflagen - für die Erfüllung polizeilicher Aufgaben im Vorfeld der Gefahrenabwehr die Bestimmtheitsanforderungen spezifisch an der Vorfeldsituation ausgerichtet sein müssen. Sehe der Gesetzgeber in solchen Lagen Grundrechtseingriffe vor, habe er hierfür eine spezielle Rechtsgrundlage mit handlungsbegrenzenden Tatbestandselementen zu schaffen.

73 Hinsichtlich der Benachrichtigung des von einer Überwachungsmaßnahme Betroffenen habe das Gericht im Zusammenhang mit Maßnahmen der Telekommunikationsüberwachung unter dem G10-Gesetz entschieden, dass die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG eine Benachrichtigung gebieten könne, wenn diese Form der Kenntnisgewähr Voraussetzung der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes sei. Begrenzungen dieses Anspruchs, der einer gesetzlichen Ausgestaltung bedürfe, seien allerdings nicht ausgeschlossen. Im Lichte des Art. 19 Abs. 4 GG sei auch die grundsätzlich bestehende Pflicht zur Vernichtung nicht mehr erforderlicher Daten zu sehen. Die Vernichtungspflicht müsse für die Fälle, in denen der Betroffene die gerichtliche Kontrolle staatlicher Informations- und Datenerhebungsmaßnahmen anstrebe, mit der Rechtsschutzgarantie so abgestimmt werden, dass der Rechtsschutz nicht unterlaufen oder vereitelt werde. Die die Telekommunikationsüberwachung veranlassende Behörde sei grundrechtlich verpflichtet, den von der heimlichen Überwachungsmaßnahme Betroffenen so bald wie möglich zu unterrichten. Die Verzögerung der Mitteilung begründe einen neben der Datenerhebung liegenden, eigenständigen Grundrechtseingriff, der als solcher Gegenstand einer gerichtlichen Feststellung sein könne.

V.

74 In der mündlichen Verhandlung haben sich geäußert: die Beschwerdeführer, die Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen, die Bundesregierung durch den Bundesminister des Inneren, das Bundeskriminalamt, der Generalbundesanwalt, das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik, die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit und der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz. Als sachkundige Dritte wurden Prof. Dr. Matthias Bäcker, Prof. Dr. Felix Freiling, der Richter am Amtsgericht Wiesbaden Frank Hoffrichter, die Bundesrechtsanwaltskammer, der Deutsche Anwaltverein e.V., der Chaos Computer Club e.V., Netzpolitik.org und Amnesty International angehört. Die Bundesrechtsanwaltskammer hat ihre Stellungnahme mittels eines Schriftsatzes betreffend den Schutz von Rechtsanwälten nach § 20u Abs. 1, 2 BKAG ergänzt. Der Chaos Computer Club e.V. hat seine in der mündlichen Verhandlung getätigten Ausführungen mittels einer schriftlichen Stellungnahme zu den technischen Risiken bei der Infiltration eines informationstechnischen Systems, zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung, zur Quellen-Telekommunikationsüberwachung und zur Überprüfbarkeit von Trojaner-Funktionen weiter unterlegt.

B.

75 Die Verfassungsbeschwerden sind im Wesentlichen zulässig.

I.

76 Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer wenden sich mit ihren Verfassungsbeschwerden gegen Überwachungs- und Ermittlungsbefugnisse des Bundeskriminalamts, dabei eigens auch gegen einen unzureichenden Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung und gegen Überwachungen zeugnisverweigerungsberechtigter Personen, sowie gegen Regelungen zur Datennutzung. Unmittelbar richten sich ihre Angriffe gegen die die Behörde jeweils ermächtigenden Befugnisnormen, mittelbar aber auch gegen die weiteren Regelungen, mit denen der Gesetzgeber diese Befugnisse zur Gewährleistung ihrer Verhältnismäßigkeit flankiert und ohne die ihre Verfassungsmäßigkeit nicht beurteilt werden kann. Bei verständiger Auslegung der Verfassungsbeschwerden erstrecken sich ihre Angriffe damit auf § 14 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 3, Satz 2, Abs. 7, § 20c, § 20g Abs. 1 bis 3, § 20h, § 20j, § 20k, § 20l, § 20m Abs. 1, 3, § 20u Abs. 1, 2 und 4, § 20v Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 (ohne den nicht substantiiert beanstandeten Satz 3 Nr. 2) und Abs. 6 sowie auf § 20w BKAG.

II.

77 Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 4) im Verfahren 1 BvR 966/09 hat sich durch seinen Tod erledigt. Die Voraussetzungen für eine Fortführung des Verfahrens nach dem Tod (vgl. BVerfGE 109, 279 <304>; 124, 300 <318 f.>) liegen nicht vor.

78 Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde in diesem Verfahren, soweit sie sich gegen § 20c BKAG richtet. Die Vorschrift ermächtigt allein zu Maßnahmen, die als offene Vollzugsakte gegenüber den Betroffenen ergehen; eine Verfassungsbeschwerde ist nur insoweit zulässig, als entsprechende Maßnahmen gegen sie selbst ergangen sind und sie sich dagegen vor den Fachgerichten erfolglos zur Wehr gesetzt haben (vgl. BVerfGE 122, 63 <78 ff.> m.w.N.). Dies ist hier nicht geschehen.

III.

79 Im Übrigen sind die Verfassungsbeschwerden zulässig.

80 1. Die Beschwerdeführerinnen und Beschwerdeführer sind beschwerdebefugt. Sie rügen eine mögliche Verletzung ihrer Grundrechte unmittelbar durch die angegriffenen Bestimmungen. Sie machen geltend, dass die angegriffenen Datenerhebungsbefugnisse in ihr Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung aus Art. 13 Abs. 1 GG, ihr Grundrecht auf Wahrung des Telekommunikationsgeheimnisses aus Art. 10 Abs. 1 GG sowie ihre Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowohl in der Ausformung als Recht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme als auch als Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreifen, und tragen eingehend vor, dass diese unverhältnismäßig ausgestaltet seien.

Eine mögliche Grundrechtsverletzung ist insoweit hinreichend dargelegt. Dies gilt auch, soweit die Beschwerdeführer bezüglich der Befugnisse zur Datenerhebung eine Verletzung dieser Grundrechte in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG durch einen unzureichend normierten Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung rügen und Grundrechtsverletzungen durch die ihrer Ansicht nach unzureichenden und gleichheitswidrigen Regelungen zum Schutz zeugnisverweigerungsberechtigter Personen geltend machen. Möglich erscheint eine Grundrechtsverletzung schließlich auch durch die von ihnen angegriffenen Vorschriften zur Datenverwendung. In der weiteren Verwendung von Daten kann eine eigene Grundrechtsverletzung liegen; maßgeblich sind insoweit die Grundrechte, die jeweils für deren Erhebung einschlägig waren (vgl.

BVerfGE 100, 313 <359 f., 391>; 109, 279 <374 f.>; 110, 33 <68 f.>; 113, 348 <365>; 125, 260 <312 f., 333>; 133, 277 <372 ff.>; stRspr).

81 2. Die Beschwerdeführer und Beschwerdeführerinnen sind durch die angegriffenen Vorschriften unmittelbar, selbst und gegenwärtig betroffen. Ihre Verfassungsbeschwerden erfüllen damit die spezifischen Anforderungen für Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen ein Gesetz.

82

83

84 Die Beschwerdeführer legen dar, dass sie wegen ihrer spezifischen politischen, beruflichen und privaten Verbindungen zu potenziellen Zielpersonen von den angegriffenen Maßnahmen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit betroffen sind. Sie verweisen darauf, dass sie aufgrund ihrer politischen Tätigkeit, ihrer beruflichen Tätigkeit als Rechtsanwälte oder Psychotherapeuten oder aufgrund ihres Engagements in Menschenrechtsfragen leicht auch mit Personen in Kontakt geraten können, die möglicherweise dem internationalen Terrorismus zugerechnet werden. Angesichts der Streubreite der angegriffenen Vorschriften, die nicht von vornherein auf einen begrenzten spezifischen Personenkreis zugeschnitten sind, sondern nach § 4a BKAG der Abwehr des internationalen Terrorismus allgemein dienen und hierbei in weitem Umfang auch gutgläubige Dritte mit erfassen können, ist eine hinreichende Wahrscheinlichkeit ihrer gegenwärtigen Betroffenheit in eigenen Rechten dargetan (vgl. BVerfGE 109, 279 <307 f.>; 113, 348 <363 f.>; 133, 277 <312 f. Rn. 86 f.>).

85 3. Die Verfassungsbeschwerden sind nach § 93 Abs. 3 BVerfGG fristgerecht eingelegt. Dies gilt auch hinsichtlich § 14 Abs. 1, 7 BKAG. Die Vorschrift wurde zwar nicht durch das hier in Rede stehende Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt vom 25. Dezember 2008 (BGBl I S. 3083) eingeführt oder modifiziert, sondern geht zurück auf das Bundeskriminalamtgesetz in der Fassung vom 7. Juli 1997 (BGBl I S. 1650) und wurde vor dem Inkrafttreten des Unterabschnitts 3a des Bundeskriminalamtgesetzes zuletzt durch Artikel 9 des Gesetzes zur Ausführung des Römischen Statuts des Internationalen Strafgerichtshofs vom 17. Juli 1998 vom 21. Juni 2002 (BGBl I S. 2144) geändert. Durch die Reform des Bundeskriminalamtgesetzes zum 1. Januar 2009 hat § 14 Abs. 1, 7 BKAG jedoch einen neuen Gehalt bekommen. Dem Bundeskriminalamt wurden hierdurch erstmals die Aufgabe der präventiven Bekämpfung des internationalen Terrorismus und entsprechend neue Befugnisse übertragen. Damit bezieht sich die Übermittlung von Daten gemäß § 14 Abs. 1, 7 BKAG nunmehr auch auf Informationen, die mit neuen Mitteln aufgrund der neuen Aufgabe erlangt werden. Hierin liegt eine geänderte Beschwer, die die Beschwerdefrist gegen die Vorschrift erneut in Gang setzt (vgl. BVerfGE 78, 350 <356>; 79, 1 <13 f.>; 80, 137 <149>; 100, 313 <356>).

C.

86 Soweit sich die Verfassungsbeschwerden gegen die Ermittlungs- und Überwachungsbefugnisse richten, sind sie in verschiedener Hinsicht begründet.

I.

87 In kompetenzrechtlicher Hinsicht sind die angegriffenen Vorschriften indes verfassungsgemäß.

88 1. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergibt sich aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG. Die angegriffenen neuen Befugnisse des Bundeskriminalamts beziehen sich ausschließlich auf die Wahrnehmung der Aufgaben nach § 4a Abs. 1 BKAG und sind hierdurch begrenzt. Satz 1 der Vorschrift lehnt sich dabei seinem Wortlaut nach eng an Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG an, und Satz 2 BKAG führt dies, ausdrücklich auf Satz 1 bezugnehmend, weiter aus. Dass dabei auch die Straftatenverhütung erfasst wird, ist durch Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG nicht ausgeschlossen. Grenzen einer Vorverlagerung von Maßnahmen in das Vorfeld konkreter Gefahren ergeben sich aus rechtsstaatlichen, insbesondere grundrechtlichen Anforderungen, nicht aber aus dem Kompetenztitel des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG. Der Begriff der Gefahrenabwehr schließt kompetenzrechtlich die Straftatenverhütung ein. Unbedenklich ist auch, dass die angegriffenen Vorschriften Handlungsbefugnisse begründen, die sich teilweise mit denen der Landespolizeibehörden überschneiden. Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat dies bewusst in Kauf genommen.

89 2. Die angegriffenen Vorschriften sind auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Verwaltungskompetenz zu beanstanden. Ungeachtet der Frage, wie das Verhältnis des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG zu Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a und 10 GG genauer zu bestimmen ist, zielte die Einführung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG im Jahre 2006 von vornherein darauf, die neu zu schaffenden Regelungen in die Hände des Bundeskriminalamts zu legen. Nach dem Wortlaut des neuen Kompetenztitels soll ausdrücklich die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus "durch das Bundeskriminalpolizeiamt" geregelt werden. Deshalb lässt sich die Verwaltungskompetenz des Bundeskriminalamts als Bundesbehörde jedenfalls auf eine Zusammenschau von Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG und Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG stützen.

II.

90 Die angegriffenen Überwachungs- und Ermittlungsbefugnisse ermächtigen zu Grundrechtseingriffen, die in Abhängigkeit von dem jeweils betroffenen Grundrecht und dem verschiedenen Eingriffsgewicht je einzeln am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und am Grundsatz der Normenklarheit und Bestimmtheit zu messen sind. Ihnen gemeinsam ist allerdings, dass die danach möglichen Eingriffe überwiegend schwer wiegen, mit dem Zweck der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus aber ein legitimes Ziel verfolgen und hierfür auch geeignet und erforderlich sind.

91 1. Die angegriffenen Befugnisse ermächtigen das Bundeskriminalamt im Rahmen der Gefahrenabwehr und Straftatenverhütung zur heimlichen Erhebung personenbezogener Daten und begründen - unterschieden je nach der in Frage stehenden Befugnis - Eingriffe in die Grundrechte aus Art. 13 Abs. 1, Art. 10 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG, letzteres sowohl in seiner Ausprägung als Recht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme als auch als Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

92 Es handelt sich bei all diesen Befugnissen um Rechtsgrundlagen für Überwachungs- und Ermittlungsmaßnahmen, die meistens ohne Kenntnis der Betroffenen heimlich durchgeführt werden und dabei tief in die Privatsphäre eingreifen können. Auch wenn hierbei berechtigte Vertraulichkeitserwartungen in verschiedenem Umfang berührt werden und das Eingriffsgewicht der Befugnisse sich deutlich unterscheidet, haben sie in aller Regel ein Eingriffsgewicht, das jedenfalls schwer wiegt. Anders liegt es nur bei einzelnen Maßnahmen gemäß § 20g Abs. 1, 2 BKAG.

93 2. Die Verfassungsmäßigkeit der Befugnisse hängt von den sich aus diesen Grundrechten jeweils ergebenden Grenzen und den hierbei für die Befugnisse je einzeln zu ermittelnden Verhältnismäßigkeitsanforderungen ab. Dabei muss die Einräumung dieser Befugnisse aber in allen Fällen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit einem legitimen Ziel dienen und zu dessen Erreichung geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sein (vgl. BVerfGE 67, 157 <173>; 70, 278 <286>; 104, 337 <347 ff.>; 120, 274 <318 f.>; 125, 260 <316>; stRspr).

94 Alle angegriffenen Befugnisse sind zudem am Grundsatz der Normenklarheit und Bestimmtheit zu messen, der der Vorhersehbarkeit von Eingriffen für die Bürgerinnen und Bürger, einer wirksamen Begrenzung der Befugnisse gegenüber der Verwaltung sowie der Ermöglichung einer effektiven Kontrolle durch die Gerichte dient (vgl. BVerfGE 113, 348 <375 ff.>; 120, 378 <407 f.>; 133, 277 <336 Rn. 140>; stRspr). Für die hier in Frage stehenden Befugnisse zur heimlichen Datenerhebung und -verarbeitung, die tief in die Privatsphäre hineinwirken können, stellt er besonders strenge Anforderungen. Da ihre Handhabung von den Betroffenen weitgehend nicht wahrgenommen und angegriffen werden kann, kann ihr Gehalt - anders als etwa durch Verwaltungsakt zu vollziehende auslegungsbedürftige Begriffe des Verwaltungsrechts sonst - nur sehr eingeschränkt im Wechselspiel von Anwendungspraxis und gerichtlicher Kontrolle konkretisiert werden. Im Einzelnen unterscheiden sich hierbei die Anforderungen allerdings maßgeblich nach dem Gewicht des Eingriffs und sind insoweit mit den jeweiligen materiellen Anforderungen der Verhältnismäßigkeit eng verbunden (vgl. BVerfGE 110, 33 <55>; 113, 348 <376>).

95 3. Die angegriffenen Vorschriften dienen einem legitimen Ziel und sind hierfür geeignet und erforderlich.

96

BTDrucks 16/813, S. 12) - auf spezifisch charakterisierte Straftaten von besonderem Gewicht begrenzt. Straftaten mit dem Gepräge des Terrorismus in diesem Sinne zielen auf eine Destabilisierung des Gemeinwesens und umfassen hierbei in rücksichtsloser Instrumentalisierung anderer Menschen Angriffe auf Leib und Leben beliebiger Dritter. Sie richten sich gegen die Grundpfeiler der verfassungsrechtlichen Ordnung und das Gemeinwesen als Ganzes. Die Bereitstellung von wirksamen Aufklärungsmitteln zu ihrer Abwehr ist ein legitimes Ziel und für die demokratische und freiheitliche Ordnung von großem Gewicht (vgl. BVerfGE 115, 320 <357 f.>; 120, 274 <319>; 133, 277 <333 f. Rn. 133>).

97

III.

98 Begrenzungen ergeben sich maßgeblich aus den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne. Danach müssen die Überwachungs- und Ermittlungsbefugnisse mit Blick auf das Eingriffsgewicht angemessen ausgestaltet sein. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, einen Ausgleich zwischen der Schwere der mit den hier zur Prüfung stehenden Eingriffen in die Grundrechte potentiell Betroffener auf der einen Seite und der Pflicht des Staates zum Schutz der Grundrechte auf der anderen Seite zu schaffen.

99 1. Der Gesetzgeber hat dabei auf der einen Seite das Eingriffsgewicht der durch die angegriffenen Vorschriften erlaubten Maßnahmen in Rechnung zu stellen. Sie ermöglichen - je nach Befugnis in verschiedenem Umfang - tiefgreifende Eingriffe in die Privatsphäre und können im Einzelfall auch in private Rückzugsräume eindringen, deren Schutz für die Wahrung der Menschenwürde von besonderer Bedeutung ist. Dabei hat der Gesetzgeber in seine Abwägung auch die Entwicklung der Informationstechnik einzustellen, die die Reichweite von Überwachungsmaßnahmen zunehmend ausdehnt, ihre Durchführbarkeit erleichtert und Verknüpfungen erlaubt, die bis hin zur Erstellung von Persönlichkeitsprofilen reichen. Überwachungsmaßnahmen erhalten dadurch ein gesteigertes Eingriffsgewicht, dem in der Abwägung Rechnung zu tragen ist.

100 2. Auf der anderen Seite hat der Gesetzgeber einen wirksamen Schutz der Grundrechte und Rechtsgüter der Bürgerinnen und Bürger zu sichern. Für die verfassungsrechtliche Prüfung der Angemessenheit ist zu berücksichtigen, dass die verfassungsmäßige Ordnung, der Bestand und die Sicherheit des Bundes und der Länder sowie Leib, Leben und Freiheit der Person Schutzgüter von hohem verfassungsrechtlichem Gewicht sind. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht hervorgehoben, dass die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm - unter Achtung von Würde und Eigenwert des Einzelnen - zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung Verfassungswerte sind, die mit anderen hochwertigen Verfassungsgütern im gleichen Rang stehen. Es hat den Staat deshalb für verpflichtet erachtet, das Leben, die körperliche Unversehrtheit und die Freiheit des Einzelnen zu schützen, das heißt vor allem, auch vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren (vgl. BVerfGE 115, 320 <346 f.>; siehe auch BVerfGE 49, 24 <56 f.>; 90, 145 <195>; 115, 118 <152 f.>).

101 Bei der Prüfung der Angemessenheit der angegriffenen Vorschriften ist zudem zu beachten, dass es sich nicht um Normen handelt, die in ihrer Eingriffswirkung mit großer Streubreite gleichsam die gesamte Bevölkerung betreffen. Es geht vielmehr ganz überwiegend um Bestimmungen, die die Sicherheitsbehörden einzelfallbezogen in den Stand setzen sollen, schwerwiegende Gefahren für Rechtsgüter von Verfassungsrang abzuwehren und Straftaten von großem Gewicht zu verhüten.

102 Dabei ist die Entscheidung über die Erhebung der Daten im Blick auf die Gefahren, die vom internationalen Terrorismus ausgehen, auch für den Informationsaustausch zwischen den innerstaatlichen Stellen und die möglichst effektive Zusammenarbeit mit den Sicherheitsbehörden anderer Staaten von besonderer Bedeutung. Ein funktionierender Informationsaustausch setzt im Interesse des verfassungsrechtlich gebotenen Schutzes der Menschen eine Übermittlung von im Inland erhobenen Erkenntnissen voraus und ist im Gegenzug auf Unterrichtungen durch ausländische Stellen angewiesen.

IV.

103 Für tief in die Privatsphäre eingreifende Ermittlungs- und Überwachungsbefugnisse, wie sie ganz überwiegend hier in Frage stehen, hat das Bundesverfassungsgericht aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im engeren Sinne übergreifende Anforderungen abgeleitet. Diese betreffen spezifisch breitenwirksame Grundrechtsgefährdungspotenziale, insbesondere solche der elektronischen Datenverarbeitung (vgl. BVerfGE 100, 313 <358 ff.>; 115, 320 <341 ff.>; 125, 260 <316 ff.>; 133, 277 <335 ff. Rn. 138 ff.>), ebenso wie einzelfallbezogene Maßnahmen gegen Betroffene, die in den Fokus der handelnden Behörden geraten sind (BVerfGE 107, 299 <312 ff.> - Telekommunikationsverkehrsdatenerhebung -, BVerfGE 110, 33 <52 ff.>; 113, 348 <364 ff.>; 129, 208 <236 ff.> - Telekommunikationsüberwachung nach Bundes-, Landes- und Strafprozessrecht -, BVerfGE 109, 279 <335 ff.> - Wohnraumüberwachung -, BVerfGE 112, 304 <315 ff.> - GPS-Observierung -, BVerfGE 120, 274 <302 ff.> - Online-Durchsuchung -).

104 1. Heimliche Überwachungsmaßnahmen, sofern sie, wie die meisten der hier in Rede stehenden Maßnahmen, tief in die Privatsphäre eingreifen, sind mit der Verfassung nur vereinbar, wenn sie dem Schutz oder der Bewehrung von hinreichend gewichtigen Rechtsgütern dienen, für deren Gefährdung oder Verletzung im Einzelfall belastbare tatsächliche Anhaltspunkte bestehen. Sie setzen grundsätzlich voraus, dass der Adressat der Maßnahme in die mögliche Rechtsgutverletzung aus Sicht eines verständigen Dritten den objektiven Umständen nach verfangen ist. Eine vorwiegend auf den Intuitionen der Sicherheitsbehörden beruhende bloße Möglichkeit weiterführender Erkenntnisse genügt zur Durchführung solcher Maßnahmen nicht (vgl. BVerfGE 107, 299 <321 ff.>; 110, 33 <56>; 113, 348 <377 f., 380 f.>; 120, 274 <328>; 125, 260 <330>). Die Verfassung setzt so der Absenkung der Eingriffsschwellen für Maßnahmen der Straftatenverhütung, die heimlich durchgeführt werden und tief in die Privatsphäre hineinreichen können, deutliche Grenzen; für weniger tief in die Privatsphäre eingreifende Maßnahmen reichen die verfassungsrechtlich zulässigen Gestaltungsmöglichkeiten zur Straftatenverhütung demgegenüber weiter.

105 Bei der näheren Ausgestaltung der Einzelbefugnisse kommt es für deren Angemessenheit wie für die zu fordernde Bestimmtheit maßgeblich auf das Gewicht des jeweils normierten Eingriffs an. Je tiefer Überwachungsmaßnahmen in das Privatleben hineinreichen und berechtigte Vertraulichkeitserwartungen überwinden, desto strenger sind die Anforderungen. Besonders tief in die Privatsphäre dringen die Wohnraumüberwachung sowie der Zugriff auf informationstechnische Systeme.

106

107 Für Maßnahmen, die der Strafverfolgung dienen und damit repressiven Charakter haben, kommt es auf das Gewicht der verfolgten Straftaten an, die der Gesetzgeber insoweit in - jeweils näher bestimmte - erhebliche, schwere und besonders schwere Straftaten eingeteilt hat. So bedarf die Durchführung einer Wohnraumüberwachung des Verdachts einer besonders schweren Straftat (vgl. BVerfGE 109, 279 <343 ff.>), die Durchführung einer Telekommunikationsüberwachung oder die Nutzung von vorsorglich erhobenen Telekommunikationsverkehrsdaten des Verdachts einer schweren Straftat (vgl. BVerfGE 125, 260 <328 f.>; 129, 208 <243>) und die Durchführung einer anlassbezogenen Telekommunikationsverkehrsdatenerhebung oder einer Observation etwa durch einen GPS-Sender einer - im ersten Fall durch Regelbeispiele konkretisierten - Straftat von erheblicher Bedeutung (vgl. BVerfGE 107, 299 <321 f.>; 112, 304 <315 f.>; zu letzterer Entscheidung vgl. auch EGMR, Uzun v. Deutschland, Entscheidung vom 2. September 2010, Nr. 35623/05, § 70, NJW 2011, S. 1333 <1337>, zu Art. 8 EMRK).

108 Für Maßnahmen, die der Gefahrenabwehr dienen und damit präventiven Charakter haben, kommt es unmittelbar auf das Gewicht der zu schützenden Rechtsgüter an (vgl. BVerfGE 125, 260 <329>). Heimliche Überwachungsmaßnahmen, die tief in das Privatleben hineinreichen, sind nur zum Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter zulässig. Hierzu gehören Leib, Leben und Freiheit der Person sowie der Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes (vgl. BVerfGE 120, 274 <328>; 125, 260 <330>). Einen uneingeschränkten Sachwertschutz hat das Bundesverfassungsgericht demgegenüber nicht als ausreichend gewichtig für solche Maßnahmen angesehen. Es hat den Zugriff auf vorsorglich gespeicherte Daten (vgl. BVerfGE 125, 260 <330>) oder die Durchführung von Wohnraumüberwachungen jedoch auch bei einer gemeinen Gefahr (vgl. BVerfGE 109, 279 <379>) und Online-Durchsuchungen bei einer Gefahr für Güter der Allgemeinheit, die die Existenz der Menschen berühren (vgl. BVerfGE 120, 274 <328>), für im Grundsatz mit der Verfassung vereinbar gehalten. Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, die maßgebliche Schwelle für den Rechtsgüterschutz dieser Überwachungsmaßnahmen hiervon ausgehend auch einheitlich zu bestimmen.

109

110 Auch diese Anforderungen hängen im Einzelnen zunächst von Art und Gewicht des Eingriffs ab. Für die besonders tief in die Privatsphäre eindringenden Eingriffe der Wohnraumüberwachung verlangt Art. 13 Abs. 4 GG eine dringende Gefahr. Der Begriff der dringenden Gefahr nimmt dabei nicht nur im Sinne des qualifizierten Rechtsgüterschutzes auf das Ausmaß, sondern auch auf die Wahrscheinlichkeit eines Schadens Bezug (vgl. BVerfGE 130, 1 <32>).

111 Im Übrigen müssen die Anforderungen an eine hinreichend konkret absehbare Gefahrenlage hinsichtlich der genannten Rechtsgüter im Verhältnis zur Belastung des Betroffenen bestimmt werden. Verfassungsrechtlich ausreichend sind hierfür zunächst die Anforderungen zur Abwehr konkreter, unmittelbar bevorstehender oder gegenwärtiger Gefahren gegenüber polizeipflichtigen Personen nach den Maßgaben des allgemeinen Sicherheitsrechts für die hier relevanten Schutzgüter. Der traditionelle polizeirechtliche Begriff der "konkreten Gefahr" setzt eine Sachlage voraus, die bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens im Einzelfall in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung eines polizeilichen Schutzguts führt (vgl. BVerfGE 115, 320 <364>; BVerwGE 116, 347 <351>). Ein noch engerer zeitlicher Zusammenhang wird gefordert, wenn es nach der jeweiligen Ermächtigungsgrundlage auf eine "unmittelbar bevorstehende" oder "gegenwärtige Gefahr" ankommt (vgl. BVerwGE 45, 51 <57 f.>).

112 Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen aber nicht von vornherein für jede Art der Aufgabenwahrnehmung auf die Schaffung von Eingriffstatbeständen beschränkt, die dem tradierten sicherheitsrechtlichen Modell der Abwehr konkreter, unmittelbar bevorstehender oder gegenwärtiger Gefahren entsprechen. Vielmehr kann er die Grenzen für bestimmte Bereiche mit dem Ziel schon der Straftatenverhütung auch weiter ziehen, indem er die Anforderungen an die Vorhersehbarkeit des Kausalverlaufs reduziert. Allerdings müssen die Eingriffsgrundlagen auch dann eine hinreichend konkretisierte Gefahr in dem Sinne verlangen, dass zumindest tatsächliche Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkreten Gefahr für die Schutzgüter bestehen.

Allgemeine Erfahrungssätze reichen insoweit allein nicht aus, um den Zugriff zu rechtfertigen. Vielmehr müssen bestimmte Tatsachen festgestellt sein, die im Einzelfall die Prognose eines Geschehens, das zu einer zurechenbaren Verletzung der hier relevanten Schutzgüter führt, tragen (vgl. BVerfGE 110, 33 <56 f., 61>; 113, 348 <377 f.>). Eine hinreichend konkretisierte Gefahr in diesem Sinne kann danach schon bestehen, wenn sich der zum Schaden führende Kausalverlauf noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhersehen lässt, sofern bereits bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut hinweisen. Die Tatsachen müssen dafür zum einen den Schluss auf ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen zulassen, zum anderen darauf, dass bestimmte Personen beteiligt sein werden, über deren Identität zumindest so viel bekannt ist, dass die Überwachungsmaßnahme gezielt gegen sie eingesetzt und weitgehend auf sie beschränkt werden kann (BVerfGE 120, 274 <328 f.>; 125, 260 <330 f.>).

In Bezug auf terroristische Straftaten, die oft durch lang geplante Taten von bisher nicht straffällig gewordenen Einzelnen an nicht vorhersehbaren Orten und in ganz verschiedener Weise verübt werden, können Überwachungsmaßnahmen auch dann erlaubt werden, wenn zwar noch nicht ein seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen erkennbar ist, jedoch das individuelle Verhalten einer Person die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie solche Straftaten in überschaubarer Zukunft begehen wird. Denkbar ist das etwa, wenn eine Person aus einem Ausbildungslager für Terroristen im Ausland in die Bundesrepublik Deutschland einreist.

113 Dagegen wird dem Gewicht eines Eingriffs durch heimliche polizeirechtliche Überwachungsmaßnahmen nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn der tatsächliche Eingriffsanlass noch weiter in das Vorfeld einer in ihren Konturen noch nicht absehbaren konkreten Gefahr für die Schutzgüter der Norm verlegt wird. Eine Anknüpfung der Einschreitschwelle an das Vorfeldstadium ist verfassungsrechtlich angesichts der Schwere des Eingriffs nicht hinnehmbar, wenn nur relativ diffuse Anhaltspunkte für mögliche Gefahren bestehen. Die Tatsachenlage ist dann häufig durch eine hohe Ambivalenz der Bedeutung einzelner Beobachtungen gekennzeichnet. Die Geschehnisse können in harmlosen Zusammenhängen verbleiben, aber auch den Beginn eines Vorgangs bilden, der in eine Gefahr mündet (vgl. BVerfGE 120, 274 <329>; vgl. auch BVerfGE 110, 33 <59>; 113, 348 <377>). Solche Offenheit genügt für die Durchführung von eingriffsintensiven heimlichen Überwachungsmaßnahmen nicht. Nicht ausreichend für solche Maßnahmen ist insoweit etwa allein die Erkenntnis, dass sich eine Person zu einem fundamentalistischen Religionsverständnis hingezogen fühlt.

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115 Der Zugriff auf informationstechnische Systeme und die Wohnraumüberwachung dürfen sich unmittelbar nur gegen diejenigen als Zielperson richten, die für die drohende oder dringende Gefahr verantwortlich sind (vgl. BVerfGE 109, 279 <351, 352>; 120, 274 <329, 334>). Diese Maßnahmen dringen so tief in die Privatsphäre ein, dass sie auf weitere Personen nicht ausgedehnt werden dürfen. Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist allerdings, wenn die gegen die Verantwortlichen angeordneten Maßnahmen, soweit unvermeidbar, auch Dritte miterfassen (vgl. BVerfGE 109, 279 <352 ff.>). Deshalb kann die Überwachung der Wohnung eines Dritten erlaubt werden, wenn aufgrund bestimmter Tatsachen vermutet werden kann, dass die Zielperson sich dort zur Zeit der Maßnahme aufhält, sie dort für die Ermittlungen relevante Gespräche führen wird und eine Überwachung ihrer Wohnung allein zur Erforschung des Sachverhalts nicht ausreicht (vgl. BVerfGE 109, 279 <353, 355 f.>). Ebenso kann eine Online-Durchsuchung auf informationstechnische Systeme Dritter erstreckt werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass die Zielperson dort ermittlungsrelevante Informationen speichert und ein auf ihre eigenen informationstechnischen Systeme beschränkter Zugriff zur Erreichung des Ermittlungsziels nicht ausreicht.

116 Eine Anordnung von anderen heimlichen Überwachungsmaßnahmen ist auch unmittelbar gegenüber Dritten nicht schlechthin ausgeschlossen. In Betracht kommt insoweit eine Befugnis zur Überwachung von Personen aus dem Umfeld einer Zielperson, etwa von - näher einzugrenzenden - Kontaktpersonen oder Nachrichtenmittlern. Solche Befugnisse rechtfertigen sich aus der objektiven Natur der Gefahrenabwehr und der Wahrheitsermittlung im strafrechtlichen Ermittlungsverfahren. Ihre Erstreckung auf Dritte steht unter strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen und setzt eine spezifische individuelle Nähe der Betroffenen zu der aufzuklärenden Gefahr oder Straftat voraus. Hierfür reicht es nicht schon, dass sie mit einer Zielperson überhaupt in irgendeinem Austausch stehen.