richtendienste zur Gewährleistung eines wirksamen Staats- und Verfassungsschutzes. 5. Hier: Das Geheimhaltungsinteresse der Bundesregierung überwiegt das parlamentarische Informationsinteresse, weil die vom Beweisbeschluss erfassten NSA-Selektorenlisten aufgrund völkerrechtlicher Vereinbarungen nicht ihrer Verfügungsbefugnis unterfallen, ihre Einschätzung, eine nicht konsentierte Herausgabe dieser Listen könne die Funktions- und Kooperationsfähigkeit deutscher
richtendienste erheblich beeinträchtigen,
vollziehbar ist und sie dem Vorlageersuchen in Abstimmung mit dem Untersuchungsausschuss durch andere Verfahrensweisen so präzise, wie es ohne eine Offenlegung von Geheimnissen möglich gewesen ist, Rechnung getragen hat.
richtendienste abzulehnen. 2 Die Antragstellerinnen zu
von der NSA definierten Merkmalen, den sogenannten Selektoren. Diese Selektoren wurden von B. aus regelmäßig abgerufen und
entsprechender Prüfung auf eine G 10-Relevanz oder einen Verstoß gegen deutsche Interessen durch den BND in die Erfassungssysteme eingestellt. Aufgrund der hohen Zahl der Selektoren wurde die Prüfung mit Hilfe des vom BND entwickelten Datenfilterungssystems DAFIS durchgeführt. 6 Bereits Ende des Jahres 2005 fiel BND-Mitarbeitern im Rahmen der Prüfung von NSA-Selektoren auf, dass die NSA auch Selektoren übergeben hatte, die
Einschätzung des BND gegen deutsche Interessen verstießen.
dem im Sommer 2013 in der Presse berichtet worden war, dass EU-Vertretungen und auch deutsche Grundrechtsträger von der Fernmeldeaufklärung im Rahmen der Joint SIGINT Activity betroffen seien, führte der BND eine interne Untersuchung der Selektoren durch. Dabei stellte sich heraus, dass die überprüften Selektoren nur zu einem Teil bereits bei der ersten Filterung von der weiteren Verwendung ausgeschlossen und nicht in die Erfassungssysteme übernommen worden waren. Ein anderer Teil war für unterschiedlich lange Zeiträume gesteuert worden. 7
richtendienste der Staaten der sogenannten "Five Eyes" (der Vereinigten Staaten von Amerika, des Vereinigten Königreichs, Kanadas, Australiens und Neuseelands) eine Erfassung von Daten über Kommunikationsvorgänge (einschließlich Inhalts-, Bestands- und Verkehrsdaten), deren Inhalte sowie sonstige Datenverarbeitungsvorgänge (einschließlich Internetnutzung und angelegter Adressverzeichnisse) von,
und in Deutschland auf Vorrat oder eine Nutzung solcher durch öffentliche Unternehmen der genannten Staaten oder private Dritte erfasster Daten erfolgte beziehungsweise erfolgt und inwieweit Stellen des Bundes, insbesondere die Bundesregierung,
richtendienste oder das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik von derartigen Praktiken Kenntnis hatten, daran beteiligt waren, diesen entgegenwirkten oder gegebenenfalls Nutzen daraus zogen. (…) II. ob und inwieweit Daten über Kommunikationsvorgänge und deren Inhalte (mittels Telekommunikation oder Gespräche einschließlich deren Inhalte wie etwa Gesetzentwürfe oder Verhandlungsstrategien) von Mitgliedern der Bundesregierung, Bediensteten des Bundes sowie Mitgliedern des Deutschen Bundestages oder anderer Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland, durch
richtendienste der unter Nummer I. genannten Staaten
richtendienstlich erfasst oder ausgewertet wurden. (…) III. ob Empfehlungen zur Wahrung des verfassungsrechtlich gewährleisteten Schutzes der informationellen Selbstbestimmung, der Privatsphäre, des Fernmeldegeheimnisses und der Integrität und Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme sowie der sicheren und vertraulichen Kommunikation in der staatlichen Sphäre geboten sind. (…) 9
richtendienste fehle die Verfügungsberechtigung deutscher Stellen. Eine Vorlage ohne Zustimmung des Herausgebers sei ein Verstoß gegen völkervertragliche Geheimschutzabkommen. Unabhängig von diesen Geheimschutzabkommen könne die Vorlage dieser Unterlagen auch die außenpolitischen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland gefährden. Die betroffenen Staaten seien daher zunächst im Wege eines Konsultationsverfahrens um Freigabe der Unterlagen zu ersuchen. 11 Mit Schreiben vom 9. Juli 2014 erklärte das Bundeskanzleramt gegenüber den Regierungen der "Five Eyes"-Staaten die Einleitung des Konsultationsverfahrens. Es stellte die deutsche Rechtslage dar und bat um Unterstützung sowie um Ausführungen zur Rechtsansicht der betroffenen Staaten. Im
gang zu diesem Schreiben fanden Besprechungen auf unterschiedlichen Ebenen in Deutschland und in den jeweiligen Staaten statt. Der Untersuchungsausschuss wurde hierüber in der Sitzung am
dem eine Vielzahl geheimhaltungsbedürftiger Informationen in den Medien veröffentlicht worden war und die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika ihre Sorge hierüber zum Ausdruck gebracht hatte, bat der Antragsgegner zu
Fristablauf legte die Antragsgegnerin zu
richtendienste handele, über welches der BND nicht uneingeschränkt verfügen könne und welches als Verschlusssache eingestuft oder erkennbar geheimhaltungsbedürftig sei. Eine Weitergabe an den Untersuchungsausschuss ohne Einverständnis des Herausgebers würde einen Verstoß gegen die bindenden Geheimschutzabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Herausgeberstaat darstellen. Die Nichtbeachtung völkervertraglicher Vereinbarungen könne die internationale Kooperationsfähigkeit Deutschlands stark beeinträchtigen und andere Staaten dazu veranlassen, ihrerseits völkervertragliche Vereinbarungen mit Deutschland in Einzelfällen zu ignorieren und damit deutschen Interessen zu schaden. Eine Freigabe zur Vorlage an den Untersuchungsausschuss durch den ausländischen
richtendienst liege gegenwärtig noch nicht vor. 19 Im Hinblick auf die NSA-Selektorenlisten gelangten die Antragsgegner zu der Einschätzung, dass die Vereinigten Staaten von Amerika erst
Prüfung und Abwägung über die Herausgabe an den Untersuchungsausschuss entscheiden würden. Daher übermittelte die Antragsgegnerin zu
Abschluss des hier beschriebenen Verfahrens weitere Schritte zur Wahrung seiner verfassungsrechtlichen Rechte aus Art. 44 GG einzuleiten, sollte er zu dem Schluss gelangen, dass den parlamentarischen Rechten im durchgeführten Verfahren nicht in ausreichendem Maße Rechnung getragen worden ist. (…) 25 Am
richtendienstliche Fernmeldeaufklärung mit Selektoren in einer transnationalen Kooperation "Prüfung und Bewertung von NSA-Selektoren
Maßgabe des Beweisbeschlusses BND-26" in einer offenen sowie in zwei VS-eingestuften Fassungen vor und erläuterte diesen Bericht in der Sitzung des Untersuchungsausschusses am 5. November 2015. II. 27 Mit Schriftsatz vom 16. September 2015 haben die Antragstellerinnen ein Organstreitverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht eingeleitet. Mit ihrem Antrag begehren sie die Feststellung, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. die Rechte des Bundestages aus Art. 44 GG verletzt haben, indem sie es abgelehnt hätten, sämtliche Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherte Daten und sonstige sächliche Beweismittel vorzulegen, die Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim BND darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die NSA der Vereinigten Staaten von Amerika im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SIGINT Activity Aufklärung gegen deutsche Ziele oder deutsche Interessen versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie deutsche Behörden darauf reagierten. 28 1. Die Antragstellerinnen sehen ihren Antrag als zulässig an. 29
1 Satz 1 GG sei eine Einsetzungsminderheit von einem Viertel der Abgeordneten des Deutschen Bundestages im Organstreitverfahren als mit eigenen Rechten ausgestatteter Organteil parteifähig. Dieses Recht werde durch § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT, mithin durch das Geschäftsordnungsrecht eines obersten Bundesorgans, auf eine Zahl von 120 Mitgliedern des Deutschen Bundestages ausgedehnt. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. stellten zusammen 127 Abgeordnete und seien daher in ihrer Gesamtheit parteifähig. 32 bb) Aufgrund des § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT sei auch die Antragstellerin zu 3. parteifähig. Sie sei als Vertreterin einer Einsetzungsminderheit
1 Satz 1 GG in Verbindung mit § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT anzusehen. Zudem sei die Antragstellerin zu 3.
3 des Gesetzes zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschüsse des Deutschen Bundestages (Untersuchungsausschussgesetz - PUAG vom
3 PUAG zugleich eine Einsetzungsminderheit von einem Viertel der Mitglieder des Deutschen Bundestages im Ausschuss repräsentieren müsse, werde
dem Wortlaut der Vorschrift nicht vorausgesetzt. 33 b) Die Antragstellerinnen seien berechtigt, im Organstreit die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung von Rechten des gesamten Parlaments in Prozessstandschaft geltend zu machen. Für die Antragstellerinnen zu
Maßgabe der Beweisbeschlüsse BK-14 und BND-26 unter Hinweis auf angebliche Geheimschutzbelange ausländischer Staaten abgelehnt hätten. 35
der Auffassung der Antragsgegnerin zu
richtendienstes der Vereinigten Staaten von Amerika, mithin nicht um Informationen über die militärische Verteidigung oder den Zivilschutz. Zudem könnten die Antragsgegner die Aktenvorlage nur verweigern, wenn der Untersuchungsausschuss nicht den von ihnen für notwendig gehaltenen Geheimschutz gewährleiste. Es sei nicht erkennbar, dass beim Untersuchungsausschuss das Risiko der Indiskretion in einem größeren Umfang bestehe als bei der deutschen Exekutive, die von Verschlusssachen durch die Regierung der Vereinigten Staaten von Amerika bewusst in Kenntnis gesetzt worden sei. Dass es Indiskretionen gegeben habe, könne dem Untersuchungsausschuss nicht zur Last gelegt werden. 44 bb) Von dem Belang der staatlichen Sicherheit der Vereinigten Staaten von Amerika zu trennen sei die von den Antragsgegnern geltend gemachte Erwägung, eine Indiskretion könne dazu führen, dass die
richtendienste der Vereinigten Staaten von Amerika und gegebenenfalls weiterer Staaten ihre Zusammenarbeit mit dem BND einstellen könnten. Diese Erwägung sei bereits unzureichend begründet worden. Dass die amerikanischen Dienste den Informationsaustausch mit den deutschen Diensten einstellten, müsse als höchst unwahrscheinlich gelten. Weiterhin sei zu beachten, dass der
richtendienstliche Informationsfluss niemals einseitig sei und im Falle einer Reduzierung der Zusammenarbeit dies auch zu negativen Konsequenzen für die
richtendienstliche Arbeit der Vereinigten Staaten von Amerika führen könne. 45
Auffassung der Antragsgegner ist der Antrag unbegründet. Das parlamentarische Informations- und Kontrollrecht des Deutschen Bundestages aus Art. 44 GG sei entsprechend der Vorgaben der Verfassung beachtet und Rechte der Antragstellerinnen seien nicht verletzt worden. 49 1. Würden die streitgegenständlichen, dem Untersuchungsausschuss nicht vorgelegten Informationen öffentlich bekannt, so würde dies die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland erheblich gefährden. Es sei zu befürchten, dass alle unmittelbar betroffenen US-amerikanischen
richtendienste ihre Informationsübermittlung an alle deutschen
richtendienste einschränken würden. Darüber hinaus sei zu befürchten, dass auch Dienste anderer Staaten sich gezwungen sähen, ihrerseits das Weitergabeverhalten an die deutschen Dienste einzuschränken oder gar einzustellen. Deutsche
richtendienste würden international als nicht mehr vertrauenswürdig angesehen. 50 a) Damit der Staat seine Schutzpflichten erfüllen könne, sei er unter anderem auf
richtendienstliche Informationen angewiesen. Die streitgegenständlichen Selektoren seien für die technische Fernmeldeaufklärung des BND vorgesehen. Bei der Fernmeldeaufklärung (Signal Intelligence - SIGINT) handele es sich um eine besonders wertvolle Form der
richtendienstlichen Informationsbeschaffung, da sie kurzfristig auf relevante Ziele ausgerichtet werden könne, die Betroffenen diese nicht bemerkten und die Informationen in der Regel authentisch seien sowie keine Anwesenheit vor Ort mit persönlichem Risiko für die Quelle bestehe. 51 Grundvoraussetzung der SIGINT-Maßnahmen sei jedoch der Einsatz geeigneter Selektoren. Die Suche
geeigneten Selektoren, insbesondere im Bereich des Terrorismus und im Bereich der sicherheitspolitischen Aufklärung krisenhafter außenpolitischer Entwicklungen, gestalte sich schwierig. Selektorenlisten beschrieben umfassend das Aufklärungsprofil eines
richtendienstes. Selektoren seien daher als die sensibelsten Informationen aus dem Bereich der
richtendienstlichen technischen Aufklärung anzusehen. 52 Zudem handele es sich bei den streitgegenständlichen Selektoren nicht um Selektoren des BND. Dieser habe lediglich bestimmte Selektoren, die die NSA zur Verfügung gestellt habe, ausgesondert. Die besondere Sensibilität für den Kooperationspartner entfalle damit jedoch nicht. 53 b) Um am internationalen
richtendienstlichen Informationsaustausch teilnehmen zu können, seien deutsche
richtendienste an die "Third Party Rule" gebunden. Diese sei eine "fundamentale Grundregel"
richtendienstlicher Zusammenarbeit. Hiernach dürften Informationen nur mit dem Einverständnis des Urhebers an Dritte weitergegeben oder zu einem anderen Zweck verwendet werden. Der Begriff des "Dritten" sei besonders weit auszulegen und umfasse in der Regel alle Bereiche außerhalb des
richtendienstes. Akzeptiert werde allenfalls die Weitergabe an die vorgesetzte Behörde im Rahmen der Dienst- und Fachaufsicht. In Einzelfällen wiesen die Dienste sogar darauf hin, dass nicht einmal andere
richtendienste des eigenen Landes ohne Zustimmung des Herausgebers als berechtigte Empfänger angesehen werden dürften. Die Informationen unterlägen schließlich einer Zweckbindung. Im
richtendienstlichen Kontext erfolge die Übermittlung üblicherweise nur als Hintergrundinformation, das heißt, dass die Informationen des ausländischen Dienstes mit den eigenen Informationen abgeglichen werden, sie bestätigen oder ihnen entgegenstehen könnten. Soweit sie noch nicht bekannt seien, könnten Informationen Anlass für eigene Aufklärungen sein. Eine Nutzung für andere als
richtendienstliche Zwecke, insbesondere für die Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung, sei hingegen nicht erlaubt und zustimmungsbedürftig. 54 Die "Third Party Rule" diene vor allem der Sicherung des Quellenschutzes. Für den empfangenden
richtendienst sei nicht erkennbar, auf welche Weise - durch menschliche Quellen oder technisches Aufkommen - die Information gewonnen worden sei und welche Risiken bei der Nutzung auftreten könnten. Dies könne nur der Herausgeber beurteilen. 55 Die "Third Party Rule" sei Grundlage der internationalen Zusammenarbeit von
richtendiensten. Sie beanspruche als Staatspraxis internationale Geltung und spiegele sich auch in den Regelungen internationaler Konventionen wider. Ihr Rechtsgedanke finde sich auch im deutschen Recht in § 6 des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle
richtendienstlicher Tätigkeit des Bundes (Kontrollgremiumgesetz - PKGrG vom
einer Übersendung an den Untersuchungsausschuss veröffentlicht worden sei. Diese Veröffentlichungen seien unabhängig von der Art und Weise erfolgt, in der die Informationen zugänglich gemacht worden seien (mündliche Offenlegung gegenüber einem begrenzten Personenkreis, Einsichtnahme ohne Übersendung), und welchem Geheimhaltungsgrad sie unterfielen. Zwar solle nicht in Abrede gestellt werden, dass im Einzelfall eine rechtswidrige Weitergabe auch aus der Sphäre der Antragsgegnerin zu 1. erfolgt sein könne. Maßgeblich sei aber allein, dass das faktische Risiko einer rechtswidrigen Weitergabe und einer anschließenden Veröffentlichung durch die Medien
Übermittlung an den Untersuchungsausschuss ungleich höher sei, als es dies bei einem Verbleib bei den zuständigen Stellen der Antragsgegnerin zu
GG muss der Antragsgegenstand eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners sein, durch die der Antragsteller oder das Organ, dem er angehört, in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. 69 Dem Wortlaut ihres Antrages zufolge begehren die Antragstellerinnen die Feststellung, dass die Antragsgegnerin zu 1. und der Antragsgegner zu 2. die dem Deutschen Bundestag
GG zustehenden verfassungsmäßigen Rechte verletzt haben, indem sie es abgelehnt hätten, dem Untersuchungsausschuss sämtliche Akten, Dokumente, in Dateien oder auf andere Weise gespeicherten Daten und sonstige sächliche Beweismittel vorzulegen, die Auskunft darüber geben, welche Erkenntnisse beim BND darüber vorlagen oder vorliegen, inwiefern die NSA der Vereinigten Staaten von Amerika im Rahmen der Zusammenarbeit in der Joint SIGINT Activity Aufklärung gegen deutsche Ziele oder deutsche Interessen versucht oder tatsächlich betrieben hat und wie deutsche Behörden darauf reagiert haben. Auf welche dem Untersuchungsausschuss vorenthaltenen Beweismittel sich der Antrag bezieht, ist angesichts der Formulierung "sämtliche" konkretisierungsbedürftig. 70 Das Bundesverfassungsgericht ist dabei an die Wortfassung der gestellten Anträge nicht gebunden (vgl. BVerfGE 1, 14 <39>; 68, 1 <68>; 106, 51 <59 f.>). Entscheidend ist vielmehr der eigentliche Sinn des mit dem Antrag verfolgten prozessualen Begehrens. Damit ist auch die Begründung des Antrages zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 68, 1 <68>). 71 Aus der Antragsbegründung und dem Zusammenhang, in dem die Beweisbeschlüsse des Untersuchungsausschusses gestellt worden waren, ergibt sich, dass die Antragstellerinnen die Verletzung von Rechten des Bundestages in der Nichtvorlage der NSA-Selektorenlisten sehen. Sie führen in ihrer Antragsbegründung aus, die Antragsgegnerin zu 1. habe die Beweisbeschlüsse BK-14 und BND-26 nur teilweise erfüllt, so dass sie durch den weiteren Beschluss des Untersuchungsausschusses vom 11. Juni 2015 aufgefordert worden sei, die aus den beigezogenen Beweismitteln zum Beweisbeschluss BND-26 entnommenen Unterlagen, das heißt die Listen mit Steuerungs- und Telekommunikationsmerkmalen, vorzulegen. Daraus folgt, dass die Antragsgegnerin zu 1. zur Vorlage der NSA-Selektorenlisten aufgefordert worden ist, was sie mit Schreiben vom 17. Juni 2015 abgelehnt hat.
dem - unwidersprochen gebliebenen - schriftsätzlichen Vorbringen der Antragsgegner ist der Beweisbeschluss BND-26 bis auf die Vorlage der NSA-Selektorenlisten umfassend erfüllt worden. III. 72
GG in Organstreitigkeiten parteifähig, da sie als Fraktionen des Deutschen Bundestages sowohl von der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages als auch von der Verfassung anerkannte Teile des Verfassungsorgans Deutscher Bundestag sind (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT ist für die Dauer der
GG ist der Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. 86 Der Organstreit zielt auf die Auslegung des Grundgesetzes aus Anlass von Streitigkeiten über die Rechte und Pflichten von Verfassungsorganen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG). Die als verletzt geltend gemachte Rechtsposition muss in einem Verfassungsrechtsverhältnis gründen (vgl. BVerfGE 118, 277 <318>; 131, 152 <191>). Ein Verfassungsrechtsverhältnis liegt vor, wenn auf beiden Seiten des Streits Verfassungsorgane oder Teile von Verfassungsorganen stehen und um verfassungsrechtliche Positionen streiten (vgl. BVerfGE 118, 277 <318>). Rechte, die sich lediglich auf Vorschriften einfachen Gesetzesrechts oder der Geschäftsordnung stützen, reichen für die Begründung der Antragsbefugnis nicht aus (vgl. BVerfGE 118, 277 <319>; 131, 152 <191>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom
der Bestimmung des Art. 44 Abs. 1 GG des Untersuchungsausschusses (vgl. BVerfGE 67, 100 <125>; 105, 197 <220>; 113, 113 <121 f.>). Aufgabe der Untersuchungsausschüsse ist es, das Parlament bei seiner Arbeit zu unterstützen und seine Entscheidungen vorzubereiten (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>). Das Untersuchungsrecht aus Art. 44 Abs. 1 GG bleibt auch
der Einsetzung des Untersuchungsausschusses Sache des Parlaments in seiner Gesamtheit (vgl. BVerfGE 105, 197 <220>; 113, 113 <121>). 88 Innerhalb des durch die Verfassung und das Untersuchungsausschussgesetz sowie die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages gesteckten Rahmens und innerhalb des durch den Einsetzungsbeschluss des Plenums vorgegebenen Untersuchungsauftrags ist ein Untersuchungsausschuss in der Gestaltung seines Verfahrens frei. Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG ermächtigt den Untersuchungsausschuss, die in Verfolgung des Untersuchungszweckes erforderlichen Beweise selbst zu erheben (vgl. BVerfGE 67, 100 <128>). Der Untersuchungsausschuss ist damit "Herr im Verfahren", obwohl er die Informations- und Untersuchungsrechte des Deutschen Bundestages nur als dessen Hilfsorgan ausübt (vgl. BVerfGE 67, 100 <124>; 105, 197 <220>; 113, 113 <120>; 124, 78 <114>). 89 2. Die Antragstellerinnen zu 1. und zu 2. sind nicht antragsbefugt, soweit sie die Verletzung eigener Rechte geltend machen (a). Sie sind jedoch befugt, als einzelne Fraktionen die Rechte des Deutschen Bundestages in Prozessstandschaft geltend zu machen (b). 90 a)
1 Satz 1 GG ist nur eine Viertelminderheit als organisatorisch verfestigte selbstständige Teilgliederung des Deutschen Bundestages mit eigenen verfassungsrechtlichen Rechten ausgestattet. Aufgrund des expliziten Wortlauts der Grundgesetzbestimmung ist der Weg für eine Auslegung (zum Gebot der Auslegung zugunsten der Wirksamkeit parlamentarischer Kontrolle vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 90, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen) im Sinne einer teleologischen Reduktion des angeordneten Quorums verstellt; für Analogieschlüsse fehlt es bereits an der notwendigen Lücke. Der Verfassungsgeber hat den Belang des Minderheitenschutzes auf der einen Seite und der Gefahr des Missbrauchs von Minderheitenrechten, die ihm noch aus Zeiten der Weimarer Republik vor Augen stand, auf der anderen Seite erkannt und gegeneinander abgewogen. Er hat auch die Konsequenzen seiner Quorenbestimmungen gesehen und billigend in Kauf genommen (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 116, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). 91 Hieran vermag die Einfügung des § 126a Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 GO-BT nichts zu ändern. Eine geschäftsordnungsmäßig verbriefte Rechtsposition ist nicht zwangsläufig von einem (behaupteten) Verfassungsorganstatus, das heißt vom Verfassungsrecht, umfasst (vgl. BVerfGE 27, 44 <51>; 130, 367 <370>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 79, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). Als bloßes Geschäftsordnungsrecht kann § 126a GO-BT das verfassungsrechtliche innerparlamentarische Spannungsfeld zwischen parlamentarischer Mehrheit und Minderheit nicht letztverbindlich auflösen, insbesondere keine über Art. 44 GG hinausgehenden, verfassungsrechtlich einklagbaren Minderheitenrechte schaffen. § 126a GO-BT ist jederzeit änderbar und begründet daher - auch unter Berücksichtigung der Regelung des § 126a Abs. 2 GO-BT - keine gesicherte Rechtsposition (vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 3. Mai 2016 - 2 BvE 4/14 -, juris, Rn. 78, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). 92
geordneten Bundesnachrichtendienstes. Er hat im Rahmen seiner Ressortkompetenz
Satz 2 GG über den Umfang der Aktenherausgabe und damit konkret darüber entschieden, inwieweit dem Aufklärungsinteresse des Untersuchungsausschusses entsprochen werden soll. VI. 101
dem Vorbringen der Antragstellerinnen erscheint es möglich, dass die Antragsgegnerin zu
wie vor rechtserhebliche Wirkungen, die geeignet sind, das Untersuchungsergebnis zu beeinträchtigen. Die Antragsgegnerin zu
1 Satz 1 GG hat der Deutsche Bundestag das Recht und auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder die Pflicht, einen Untersuchungsausschuss mit der Befugnis zur Erhebung der erforderlichen Beweise einzusetzen. 107 a) Das in Art. 44 GG gewährleistete Untersuchungsrecht gehört zu den ältesten und wichtigsten Rechten des Parlaments (vgl. BVerfGE 124, 78 <114>). Über das Zitierrecht
1 GG und das Frage- und Informationsrecht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG hinaus verschafft es die Möglichkeiten der Sachverhaltsaufklärung, die das Parlament zur Vorbereitung seiner Entscheidungen und vor allem zur Wahrung seiner Kontrollfunktion gegenüber der ihm verantwortlichen Regierung benötigt (vgl. BVerfGE 49, 70 <85>; 124, 78 <114>). Der Untersuchungsausschuss ist als Aufklärungsinstrument im Rahmen der politischen Kontroverse (vgl. BVerfGE 105, 197 <225 f.>) dabei ein spezifisches Instrument parlamentarischer Kontrolle. 108 Die Auslegung des Art. 44 GG und der das Untersuchungsausschussrecht konkretisierenden Vorschriften des Untersuchungsausschussgesetzes hat, insbesondere bei der Frage, welche Befugnisse einem Untersuchungsausschuss zustehen, zu berücksichtigen, dass diese Bestimmungen die Voraussetzungen für eine wirksame parlamentarische Kontrolle schaffen sollen (vgl. BVerfGE 67, 100 <130>; 77, 1 <48>; 124, 78 <114>). 109 b) Der Untersuchungsausschuss ist gemäß Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG befugt, im Rahmen seines Untersuchungsauftrags diejenigen Beweise zu erheben, die er für erforderlich hält (vgl. BVerfGE 67, 100 <127 f.>; 124, 78 <114>).
2 Satz 1 GG finden auf Beweiserhebungen die Vorschriften über den Strafprozess sinngemäß Anwendung. Diese Verweisung erstreckt sich auf alle Bestimmungen, die die strafprozessuale Sachverhaltsaufklärung regeln; sie erfasst sowohl befugnisbegründende als auch befugnisbegrenzende Regelungen (vgl. BVerfGE 67, 100 <133>; 77, 1 <48 f.>; 124, 78 <115>). Die Bestimmungen der Strafprozessordnung geben einem Untersuchungsausschuss Zwangsmittel zur Beschaffung von Beweismitteln an die Hand, stellen den Informationsverschaffungsanspruch aber auch unter rechtsstaatliche Vorgaben. In sinngemäßer Anwendung der Vorschriften über den Strafprozess stehen dem Untersuchungsausschuss Zeugen (§§ 48 ff. StPO), Urkunden und andere Schriftstücke (§§ 249 ff. StPO) sowie Sachverständige und Augenschein (§§ 72 ff. StPO) als Beweismittel zur Verfügung. Zur Beweiserhebung im Sinne des Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG zählt nicht nur die Beweisaufnahme im engeren Sinne (§ 244 Abs. 1 StPO), sondern der gesamte Vorgang der Beweisverschaffung, Beweissicherung und Beweisauswertung (vgl. BVerfGE 67, 100 <133>; 77, 1 <49>; 124, 78 <115>). 110 Das Recht auf Aktenvorlage gehört zum Kern des Untersuchungsrechts. Der Anspruch auf Vorlage von Akten im Verantwortungsbereich der Regierung folgt nicht lediglich aus dem Recht auf Amtshilfe gemäß Art. 44 Abs. 3 GG; er ist Bestandteil des Kontrollrechts aus Art. 44 Abs. 1 Satz 1 GG und des Rechts der Beweiserhebung
GE 67, 100 <128 f., 132>; 124, 78 <116>). Akten sind bei der Untersuchung politischer Vorgänge ein besonders wichtiges Beweismittel. Sie haben gegenüber Zeugenaussagen in der Regel einen höheren Beweiswert, weil das Gedächtnis von Zeugen aus mancherlei Gründen unergiebig werden kann (vgl. BVerfGE 67, 100 <132>; 124, 78 <117>). Der Untersuchungsausschuss muss sich nicht mit Aktenauskünften zufrieden geben oder sein Verlangen auf bestimmte Aktenteile beschränken. Vielmehr soll er sich anhand der vollständigen Akten selbst ein Bild vom Umfang ihrer Entscheidungserheblichkeit machen können (vgl. BVerfGE 124, 78 <117>). Der Vorlageanspruch bezieht sich grundsätzlich auf alle Akten, die mit dem Untersuchungsgegenstand in Zusammenhang stehen. Bei einem Ersuchen auf Aktenvorlage muss nicht bereits feststehen, dass die Unterlagen auch tatsächlich entscheidungserhebliches Material oder entsprechende Beweismittel enthalten. Es reicht aus, wenn sie Hinweise hierauf geben könnten (vgl. BVerfGE 124, 78 <117>). 111 2. Das Beweiserhebungsrecht eines parlamentarischen Untersuchungsausschusses unterliegt Grenzen, die, auch soweit sie einfachgesetzlich geregelt sind, ihren Grund im Verfassungsrecht haben müssen (vgl. BVerfGE 124, 78 <118>). 112 a) Völkerrechtliche Verpflichtungen können demgemäß keine unmittelbare Schranke des parlamentarischen Beweiserhebungsrechts begründen, da sie als solche keinen Verfassungsrang besitzen. Das zeigt insbesondere der Blick auf die insoweit maßgeblichen verfassungsrechtlichen Regelungen in Art. 25 GG und Art. 59 Abs. 2 GG. 113 Art. 25 Satz 1 GG bestimmt, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind. Er verschafft diesen unmittelbar, das heißt, ohne dass ein sonstiger (einfachrechtlicher) Rechtsakt hinzukommen müsste, Wirksamkeit innerhalb der deutschen Rechtsordnung.
Ein Gesetz, das mit einer allgemeinen Regel des Völkerrechts kollidiert, verstößt daher gegen die verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG. Gleichzeitig ist Art. 25 GG jedoch dahingehend zu verstehen, dass er - dem Wortlaut von Satz 2 entsprechend - den allgemeinen Regeln des Völkerrechts einen Rang oberhalb der (einfachen) Gesetze, aber unterhalb der Verfassung einräumt (Zwischenrang) (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 39 ff. m.w.N., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). 114
2 Satz 1 GG erlangen völkerrechtliche Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, erst durch das dort vorgesehene Zustimmungsgesetz innerstaatliche Wirksamkeit. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG bestimmt nicht nur die Methodik, durch die völkervertragliche Regelungen in der nationalen Rechtsordnung wirksam werden, sondern auch den Rang, der dem für anwendbar erklärten Völkervertragsrecht innerhalb der nationalen Rechtsordnung zukommt. Aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG folgt, dass völkerrechtlichen Verträgen, soweit sie nicht in den Anwendungsbereich einer anderen, spezielleren Öffnungsklausel - insbesondere Art. 23 bis Art. 25 GG - fallen, innerstaatlich der Rang eines einfachen (Bundes-)Gesetzes zukommt und sie insofern keinen Übergesetzes- oder gar Verfassungsrang besitzen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 43 ff., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). 115 Der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit kann die differenzierten Regelungen des Grundgesetzes über den Rang der unterschiedlichen Quellen des Völkerrechts nicht verdrängen und ihre Systematik nicht unterlaufen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, juris, Rn. 65 ff., 73 ff., zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). 116
träglichen parlamentarischen Zugriff auf Informationen aus der Phase der Vorbereitung von Regierungsentscheidungen setzt der Grundsatz der Gewaltenteilung Grenzen. Auch bei abgeschlossenen Vorgängen sind Fälle möglich, in denen die Regierung nicht verpflichtet ist, geheim zu haltende Tatsachen aus dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung mitzuteilen. Ein - sei es auch erst
Abschluss des jeweiligen Entscheidungsprozesses einsetzender - schrankenloser parlamentarischer Informationsanspruch würde vor allem durch seine einengenden Vorwirkungen die Regierung in der selbständigen Funktion beeinträchtigen, die die grundgesetzliche Gewaltenteilung ihr zuweist (vgl. BVerfGE 110, 199 <215 f.>; 124, 78 <121>). 122 bb) Die Verantwortung der Regierung gegenüber Parlament und Volk setzt angesichts des Gefüges der grundgesetzlichen Zuordnung staatlicher Aufgaben zu bestimmten Funktionen und ihren Trägern zudem die Gewährleistung einer funktionsgerechten und organadäquaten Aufgabenwahrnehmung voraus. 123
, indem er Gefahren etwa durch terroristische Bestrebungen entgegen tritt. Straftaten mit dem Gepräge des Terrorismus zielen auf die Destabilisierung des Gemeinwesens und umfassen in rücksichtsloser Instrumentalisierung anderer Menschen Angriffe auf Leib und Leben beliebiger Dritter. Sie richten sich gegen die Grundpfeiler der verfassungsrechtlichen Ordnung und das Gemeinwesen als Ganzes. Die Bereitstellung von wirksamen Aufklärungsmitteln zu ihrer Abwehr ist ein legitimes Ziel und für die demokratische und freiheitliche Ordnung von großem Gewicht (vgl. BVerfGE 115, 320 <357 f.>; 133, 277 <333 f. Rn. 133>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 20. April 2016 - 1 BvR 966/09, 1 BvR 1140/09 -, juris, Rn. 96, zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehen). 126 Zur Wahrung der inneren und äußeren Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland lässt das Grundgesetz (Art. 45d, Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchst. b, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG) ausdrücklich die Errichtung von Verfassungsschutzbehörden und
richtendiensten zu.
richtendienste sind Ausdruck der Grundentscheidung des Grundgesetzes für eine wehrhafte Demokratie, des Selbstbehauptungswillens des Rechtsstaates und damit Bestandteil des Sicherheitssystems der Bundesrepublik Deutschland (vgl. Ebert, in: Borgs-Maciejewski/Ebert, Das Recht der Geheimdienste, Kommentar zum BVerfSchG sowie zum G 10, 1986, Teil A, Vor § 1 Rn. 4). 127 Die Festlegung der strategischen Gesamtausrichtung
richtendienstlicher Tätigkeit, mithin auch die Entscheidung zur internationalen Kooperation der
richtendienste, erfolgt durch die Bundesregierung. Dies entspricht dem Grundsatz einer organadäquaten Funktionenzuweisung. So bestimmt die Bundesregierung mit dem sogenannten Auftragsprofil die regionalen und thematischen Arbeitsschwerpunkte des BND. Sie gibt die Detailtiefe der zu beschaffenden Erkenntnisse und damit auch den Ressourcenansatz vor. Das Auftragsprofil wird kontinuierlich dem aktuellen Informationsbedarf der einzelnen Ressorts angepasst (vgl. Wieck, in: Eberwein/Kaiser, Deutschlands neue Außenpolitik, Bd. 4, 1998, S. 47 <50 f.>). Es ist auch Aufgabe der Regierung, die Funktionsfähigkeit der
richtendienste zu gewährleisten. 128
richtendienste mit ausländischen
richtendiensten zusammen. Die Zusammenarbeit setzt die Einhaltung von Vertraulichkeit voraus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 -, juris, Rn. 11). Hierfür sind völkerrechtliche Verpflichtungen einzugehen, die als Teil der Außen- und Sicherheitspolitik der Initiativ- und Gestaltungsbefugnis der Regierung obliegen (vgl. BVerfGE 90, 286 <358>). 129 (
richtendienste der Bundesregierung. 134 Ziel dieser Geheimschutzabkommen ist es in erster Linie, den Austausch geheimhaltungsbedürftiger Informationen mit anderen Staaten abzusichern, denn die Weitergabe von Verschlusssachen hat eine empfindliche Beeinträchtigung der nationalen Souveränität zur Folge. Der herausgebende Staat begibt sich seiner unmittelbaren Beherrschungs- und Geheimhaltungsmöglichkeiten. In Geheimschutzabkommen werden daher die Voraussetzungen, unter denen Personen Zugang zu den zwischen den Staaten ausgetauschten Verschlusssachen erhalten, und die zu ergreifenden materiellen Schutzmaßnahmen zur Geheimhaltung geregelt. Ein Verzicht auf Geheimschutzabkommen würde den deutschen Einfluss auf die Geheimhaltung deutscher Verschlusssachen im Partnerstaat ausschließen und könnte dazu führen, dass ein Geheimnis
Weitergabe an den Partnerstaat dort einem unbegrenzten Personenkreis zugänglich werden und folglich seinen Charakter als Staatsgeheimnis verlieren könnte (vgl. Denneborg, Sicherheitsüberprüfungsrecht, Ordner 1, § 1 SÜG Rn. 21 ff. [Juni 2015]; Warg, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2014, § 1 SÜG Rn. 38). Im Gegenzug muss die Bundesrepublik Deutschland in der Lage sein, sich ihrerseits gegenüber Stellen anderer Staaten zur Geheimhaltung zu verpflichten (vgl. BTDrucks 12/4891, S. 18). 135 In der
richtendienstlichen Praxis werden aber auch Vereinbarungen über die Zusammenarbeit in Form von sogenannten Memoranda of Understanding oder Memoranda of Agreement abgeschlossen, die den Rechtscharakter von unverbindlichen Übereinkünften haben (vgl. van Ginkel, ICCT - The Hague Research Paper August 2012, S. 3 f.; Sepper, Texas International Law Journal Vol. 46 [2010], S. 151 <158>). 136 Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG lässt die in der auswärtigen Gewalt angelegte Kompetenz unberührt, das jeweils im völkerrechtlichen Verkehr angemessen erscheinende Handlungsinstrumentarium zu wählen und dabei auch eine vertragliche Bindung zu vermeiden. Es obliegt der Bundesregierung, in Abstimmung mit den bisherigen und etwa neu zu gewinnenden Vertragsparteien zu entscheiden, ob, zu welchem Zeitpunkt und mit welchem Inhalt völkerrechtliche Bindungen eingegangen werden sollen. Der Verzicht auf einen Vertrag wird insbesondere sinnvoll sein, wenn die beteiligten Völkerrechtssubjekte sich in der Phase der Vertragsanbahnung, der Erprobung neuer Formen der Zusammenarbeit oder der Abstimmung mit und Rücksichtnahme auf weitere Völkerrechtssubjekte befinden. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG steht auch einem mit den Vertragspartnern abgestimmten außenpolitischen Handeln auf der bisherigen Vertragsgrundlage nicht entgegen, das - etwa mit Rücksicht auf noch nicht abgeschlossene und nicht genügend überschaubare politische Entwicklungen - die völkervertragliche Bindung bewusst vermeidet. Hierdurch sollen neue oder weitergehende Rechte und Pflichten gerade nicht begründet werden (vgl. BVerfGE 90, 286 <360>). 137
vollziehbarkeit überprüfen können. Eine Begründung der Antwortverweigerung ist nur dann entbehrlich, wenn die Geheimhaltungsbedürftigkeit evident ist (vgl. BVerfGE 124, 161 <193>; 137, 185 <244 Rn. 156>; 139, 194 <231 f. Rn. 121>). 144 Im Hinblick auf die Form der Begründung wird die Bundesregierung zwar einfachrechtlich in § 18 Abs. 2 Satz 2 PUAG verpflichtet, den Untersuchungsausschuss über die Gründe der Ablehnung schriftlich zu unterrichten. Das Ablehnungsschreiben ist damit zentral. Es bleibt der Bundesregierung aber unbenommen, dem Untersuchungsausschuss durch ergänzende Maßnahmen die Verweigerungsgründe zu erläutern. Je
den Umständen ist die Bundesregierung sogar zu solchen Maßnahmen verpflichtet und muss den Ausschuss, gegebenenfalls in vertraulicher Sitzung, detailliert und umfassend über die Natur der zurückgehaltenen Informationen, die Notwendigkeit der Geheimhaltung und den Grad der
ihrer Auffassung bestehenden Geheimhaltungsbedürftigkeit unterrichten. Dazu ist die Regierung gehalten, dem Untersuchungsausschuss für die Erörterung ihres Standpunktes zur Verfügung zu stehen (vgl. BVerfGE 67, 100 <138>). Hat der Untersuchungsausschuss dennoch Grund zu der Annahme, dass zurückgehaltene Informationen mit dem ihm erteilten Kontrollauftrag zu tun haben, und besteht er deshalb auf Herausgabe der Akten, so hat die Regierung die vom Untersuchungsausschuss genannten Gründe zu erwägen und, sollten diese ihre Auffassung nicht erschüttern können, zu prüfen, welche Wege beschritten werden können, um den Untersuchungsausschuss davon zu überzeugen, dass seine Annahme nicht zutrifft (vgl. BVerfGE 67, 100 <138>). Das Ablehnungsschreiben ergeht regelmäßig in einem - in die verfassungsrechtliche Bewertung einzustellenden - Kontext, so dass eine Gesamtschau der - das Ablehnungsschreiben begleitenden - begründenden Darlegungen geboten ist. II. 145
diesen Maßstäben haben die Antragsgegnerin zu
richtendienste erheblich beeinträchtigen,
vollziehbar ist und die Antragsgegner dem Vorlageersuchen in Abstimmung mit dem Untersuchungsausschuss durch andere Verfahrensweisen so präzise, wie es ohne eine Offenlegung von Geheimnissen möglich gewesen ist, Rechnung getragen haben (3.). Die Antragsgegner sind auch ihrer von Verfassungs wegen bestehenden Begründungspflicht
gekommen (4.). 147 1. Das Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses umfasst dem Grunde
auch die NSA-Selektorenlisten. 148 a) Es besteht ein besonderes Informationsinteresse des Untersuchungsausschusses an der Vorlage der NSA-Selektorenlisten zur Gewährleistung der demokratischen Rückanbindung der
richtendienste und der Bundesregierung. Wie alle anderen Organe der vollziehenden Gewalt unterliegen auch die
richtendienste der Kontrolle durch das Parlament. Eine besondere Kontrollrelevanz ergibt sich dabei aus der Tendenz zur Kooperation und Internationalisierung der
richtendienstlichen Tätigkeit (vgl. Hörauf, Die demokratische Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes, 2011, S. 199, 201). Die zunehmende internationale Kooperation der
richtendienste entkoppelt partiell die Informationsgewinnung von demokratischer Verantwortung, weil Teilelemente von Entscheidungsgrundlagen außerhalb der Einflusssphäre der demokratischen Organe des Empfängerstaates - hier der Bundesrepublik Deutschland - erzeugt werden (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <907>). 149 Der Deutsche Bundestag ist daher berechtigt und verpflichtet, seine Kontrollaufgaben gegenüber der Regierung im
richtendienstlichen Bereich unter Einsatz aller zur Verfügung stehenden Kontrollinstrumente vom Fragerecht des Abgeordneten bis hin zur Einsetzung von Untersuchungsausschüssen wahrzunehmen. Die Kontrollinstrumente stehen nicht in einem Alternativ- oder Spezialitätsverhältnis zueinander (vgl. § 1 Abs. 2 PKGrG; BTDrucks 8/1599, S. 6). 150 Auch die US-amerikanischen
richtendienste unterliegen einer parlamentarischen Kontrolle. Der Kongress verfügt in beiden Häusern über ständige Spezialausschüsse - das Senate Select Committee on Intelligence und das House Permanent Select Committee on Intelligence. Die beiden parlamentarischen Kontrollgremien besitzen weitgehende Kontrollrechte unter anderem im Hinblick auf Budgetierung und Budgetvollzug, taktische Geheimdienstinformationen sowie Dienstquellen und -methoden (vgl. Hirsch, Die Kontrolle der
richtendienste, 1996, S. 248 ff.; Hörauf, Die demokratische Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes, 2011, S. 297 ff.; Rehli, in: Dörr/Zimmermann, Die
richtendienste der Bundesrepublik Deutschland, 2007, S. 45 <54 ff.>). Wie in Deutschland ist in den Vereinigten Staaten von Amerika auch die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen oder Sonderkommissionen - etwa der Review Group on Intelligence and Communications Technologies zur Reform der NSA-Überwachungspraxis - möglich. 151 b) Angesichts von Art und Umfang der den
richtendiensten an die Hand gegebenen
richtendienstlichen Mittel und wegen der mit der Anwendung dieser Mittel einhergehenden Schwere von Grundrechtseingriffen, der Unbemerkbarkeit des Handelns der
richtendienste und der fehlenden Transparenz des anschließenden Datenverarbeitungsvorgangs für die Betroffenen (vgl. BVerfGE 100, 313 <361>) kommt der parlamentarischen Kontrolle der
richtendienste eine besondere Aufklärungsfunktion zu. 152 Ausweislich des im Einsetzungsantrag (vgl. BTDrucks 18/843) näher bezeichneten Untersuchungsauftrags hat der Untersuchungsausschuss unter anderem aufzuklären, ob ausländische Stellen mit Hilfe deutscher Stellen Daten deutscher Grundrechtsträger über Kommunikationsvorgänge, deren Inhalte sowie sonstige Datenverarbeitungsvorgänge einer Erfassung und Speicherung auf Vorrat sowie einer Kontrolle und Auswertung unterzogen haben. 153
der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine Sammlung der dem Grundrechtsschutz unterliegenden personenbezogenen Informationen auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken mit dem Grundgesetz nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 65, 1 <46>; 100, 313 <360>; 115, 320 <350>; 118, 168 <187>). Dass die Freiheitswahrnehmung der Bürger nicht total erfasst und registriert werden darf, gehört zur verfassungsrechtlichen Identität der Bundesrepublik Deutschland, für deren Wahrung sich die Bundesrepublik in europäischen und internationalen Zusammenhängen einsetzen muss (vgl. BVerfGE 125, 260 <323 f.> mit Verweis auf BVerfGE 123, 267 <353 f.> zum grundgesetzlichen Identitätsvorbehalt). 154 c) Das aus dem Beweiserhebungsrecht des Untersuchungsausschusses grundsätzlich folgende Recht auf Vorlage der NSA-Selektorenlisten ist nicht durch die Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson und deren gutachterliche Stellungnahme erfüllt. Die sachverständige Vertrauensperson handelte nicht als Hilfsorgan des Untersuchungsausschusses. 155 Das Untersuchungsausschussgesetz kennt die Konstruktion der sachverständigen Vertrauensperson nicht.
PUAG kann der Untersuchungsausschuss zur Beweiserhebung ein Sachverständigengutachten einholen. Der Sachverständige hat aufgrund seiner besonderen Sachkunde dem Untersuchungsausschuss Tatsachen-, aber auch Rechtskenntnis zu verschaffen. § 10 PUAG gibt dem Untersuchungsausschuss die Möglichkeit, einen Ermittlungsbeauftragten zu seiner Unterstützung einzusetzen. Ausweislich der Gesetzesmaterialien soll der Ermittlungsbeauftragte es dem Untersuchungsausschuss ermöglichen, sich bei einem in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht umfangreichen Untersuchungsauftrag auf die eigentlichen Kernfragen zu konzentrieren. Voraussetzung hierfür ist bei komplexen Sachverhalten eine intensive Vorarbeit durch einen Ermittlungsbeauftragten, der das Beweismaterial zunächst zu beschaffen und zu sichten sowie die zu beurteilenden Sachverhalte sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht aufzubereiten hat. Auf der Basis solcher Vorermittlungen kann der Untersuchungsausschuss seine Arbeit, insbesondere seine Beweisaufnahme, gezielter und zügiger durchführen (vgl. BTDrucks 14/5790, S. 15). Da Sachverständige und Ermittlungsbeauftragte letztlich als Hilfsorgane vor allem eine Voruntersuchungs- und damit Entlastungsfunktion haben sollen, bleibt der Ausschuss "Herr im Verfahren" und hat die Gesamtverantwortung inne. Der Untersuchungsausschuss muss letztlich selbst eine abschließende, umfassende Beweiserhebung und Beweiswürdigung vornehmen. 156 Dies war bei der Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson nicht gewährleistet. Die von der Antragsgegnerin zu
der verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Einschätzung der Antragsgegnerin zu 1. die Funktions- und Kooperationsfähigkeit der
richtendienste und damit auch die außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der Bundesregierung erheblich beeinträchtigen. 160 a) Sowohl
Maßgabe des gemeinsamen Verständnisses der Kooperationspartner hinsichtlich des Geheimschutzabkommens und des MoA (aa) als auch
Maßgabe der "Third Party Rule" (bb) ist der herausgebende Staat "Herr der Information" und behält auch
deren Übermittlung die Verfügungsbefugnis. Der Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an den Untersuchungsausschuss steht die fehlende Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika entgegnen (cc). 161 aa) Der Zusammenarbeit zwischen dem BND und der NSA liegen das Geheimschutzabkommen und das MoA zugrunde. In dem Geheimschutzabkommen sind die allgemeinen Grundsätze des Austausches von Verschlusssachen, mithin die technisch-administrativen Vorgaben festgelegt. Mit dem MoA werden die organisatorischen und technischen Bedingungen, Personalausstattung und Kostentragung sowie das maßgebliche Rechtsregime des konkreten Projektes der Joint SIGINT Activity geregelt.Wie bei der Auslegung von völkerrechtlichen Verträgen ist auch bei der Auslegung des Geheimschutzabkommens und des MoA darüber hinaus die sich hierauf beziehende
trägliche Übereinkunft der Parteien über die Auslegung oder Anwendung der Bestimmungen zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 90, 286 <362 ff.>). Gemäß den Absprachen und Verständigungen im Rahmen des Konsultationsverfahrens soll die herausgebende Stelle den zu gewährleistenden Geheimhaltungsgrad sowie den Nutzungszweck vorgeben und über die Möglichkeit zur Weitergabe entscheiden. 162 bb) Ungeachtet dieser bilateralen Vereinbarungen und Absprachen wird die Zusammenarbeit der
richtendienste von der "Third Party Rule" geprägt. Hiernach dürfen ausgetauschte Informationen ohne Zustimmung des Informationsgebers nicht an Dritte weitergegeben oder für andere Zwecke verwendet werden. 163
richtendienstlicher Zusammenarbeit auch gegenüber Kontrollorganen des Parlaments und selbst gegenüber Aufsichtsbehörden gilt (bejahend: Wills/Born, in: Born/Leigh/Wills, International Intelligence Cooperation and Accountability, 2011, S. 277 <283>; verneinend: Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <907>), bedarf keiner abschließenden Bewertung. Denn jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang ist der bekundete Wille der herausgebenden Stelle maßgeblich. Sie bestimmt, wen sie als "Dritten" ansieht. 164 Die "Third Party Rule" ist dabei nicht als ein absolutes Verbot der Weitergabe von Informationen zu verstehen, sondern als ein Verbot mit Zustimmungsvorbehalt. Die übermittelnde Stelle behält sich in der Sache ein Informationsbeherrschungsrecht vor (vgl. Singer, Praxiskommentar zum PKGrG, 2016, § 6 Rn. 11 f.). Das Einverständnis der übermittelnden Stelle kann daher die Weitergabe legitimieren. Korrespondierend zum Vertrauensschutz trifft im Konfliktfall den Empfängerstaat - hier die Bundesrepublik Deutschland - eine Verpflichtung, sich um ein Einverständnis zu bemühen (vgl. Federal Court of Canada, Charkaoui (Re), 2009 FC 476, [2010] 3 F.C.R. 102, Rn. 21; Gazeas, Übermittlung
richtendienstlicher Erkenntnisse an Strafverfolgungsbehörden, 2014, S. 373 f.; Roach, in: Supreme Court Law Review 47 [2009], S. 147 <164>). 165
richtendienstbereich (vgl. Federal Court of Canada, Charkaoui (Re), 2009 FC 476, [2010] 3 F.C.R. 102, Rn. 17 ff.; Ajluni v. FBI, 947 F. Supp. 599 [N.D.N.Y. 1996] mit Verweis auf Ajluni v. FBI, No. 94-CV-325, 1996 WL 776996 [N.D.N.Y. July 13, 1996]). Sie ist in Art. 4 Buchstabe d und Art. 5 Buchstabe b Geheimschutzabkommen zwischen EU und NATO (ABl EU L Nr. 80 vom 27. März 2003, S. 36 ff.) ausdrücklich erwähnt. Sie findet sich auch im nationalen Recht in § 6 Abs. 1 PKGrG wieder, wonach die Verfügungsberechtigung der Bundesregierung und der deutschen
richtendienste in der Regel fehlt, wenn es sich um Informationen handelt, die den
richtendiensten von ausländischen Behörden übermittelt worden sind (zur wortgleichen Regelung des § 2b a.F. PKGrG vgl. BTDrucks 14/539, S. 7). Auch entspricht es der Praxis deutscher Dienste, bei Übermittlungen an ausländische Dienste auf die "Third Party Rule" hinzuweisen (vgl. BTDrucks 17/11296, S. 9). 166 Die Einhaltung wird nicht durch Rechtszwang, sondern als selbstverständliche Geschäftsgrundlage im Bereich sicherheitssensibler beziehungsweise
richtendienstlicher Kooperation durch das gegenseitige Interesse an der Vertraulichkeit und institutionellen Verlässlichkeit rein faktisch gewahrt (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <904>; Wills/Born, in: Born/Leigh/Wills, International Intelligence Cooperation and Accountability, 2011, S. 277 <283>). 167 cc)
dem Willen der Vereinigten Staaten von Amerika, dem die Antragsgegnerin zu 1. ausweislich ihres vorprozessualen und prozessualen Vorbringens unwidersprochen folgt, ist der Untersuchungsausschuss als "Dritter" anzusehen, die Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an ihn nicht vom Übermittlungszweck umfasst und daher von der Zustimmung der Vereinigten Staaten von Amerika abhängig. Einer Auslegung dahingehend, dass die
richtendienste sowohl der Vereinigten Staaten von Amerika als auch der Bundesrepublik Deutschland der Kontrolle durch übergeordnete Stellen und durch von den Parlamenten eingesetzte spezielle Kontrollorgane unterlägen und folglich diese Kontrollinstanzen grundsätzlich nicht als "Dritte" anzusehen seien, steht der bekundete Wille der Vereinigten Staaten von Amerika entgegen. Die Antragsgegnerin zu
richtendienste und damit ihre außen- und sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit erheblich beeinträchtigt, hält der verfassungsgerichtlichen Kontrolle stand. 169 aa) Die tatsächliche und rechtliche Wertung der Antragsgegnerin zu 1. bei der Annahme, die Weitergabe der NSA-Selektorenlisten könne institutions- und aufgabenbezogene Gefährdungen zur Folge haben, stellt eine politische Einschätzung des Verhältnisses zu ausländischen
richtendiensten und Partnerstaaten dar, die angesichts des Einschätzungs- und Prognosespielraums der Bundesregierung nur einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegt. 170 Die Weite des Ermessens im auswärtigen Bereich hat ihren Grund darin, dass die Gestaltung auswärtiger Verhältnisse und Geschehensabläufe nicht allein vom Willen der Bundesrepublik Deutschland bestimmt werden kann, sondern vielfach von Umständen abhängig ist, die sich ihrer Bestimmung entziehen. Um es zu ermöglichen, die jeweiligen politischen Ziele der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen des völkerrechtlich und verfassungsrechtlich Zulässigen durchzusetzen, gewährt das Grundgesetz den Organen der auswärtigen Gewalt einen weiten Spielraum bei der Einschätzung außenpolitisch erheblicher Sachverhalte wie der Zweckmäßigkeit möglichen Verhaltens (vgl. BVerfGE 55, 349 <365>; vgl. auch BVerfGE 40, 141 <178 f.>). 171 bb) Die Antragsgegnerin zu 1. hat plausibel dargelegt, dass
richtendienste zur Gewährleistung eines wirksamen Staats- und Verfassungsschutzes zusammenarbeiten müssen. Zwischen den deutschen und US-amerikanischen
richtendiensten besteht im Hinblick auf Intelligence-Fähigkeiten eine wechselseitige Abhängigkeit (vgl. Daun, Auge um Auge? - Intelligence-Kooperation in den deutsch-amerikanischen Beziehungen, 2011, S. 128 ff., 141 ff.; 172 f.). Auf deutscher Seite wird - vor dem Hintergrund des internationalen Terrorismus und der Gefährdung durch Cyberattacken - die internationale Kooperation im Allgemeinen als von "überragender Bedeutung" (vgl. Verfassungsschutzbericht 2015, S. 18; Verfassungsschutzbericht 2014, S. 16) und die Partnerschaft zu den Vereinigten Staaten von Amerika im Besonderen als "unverzichtbar" (vgl. Abschlussbericht des BND-Untersuchungsausschusses BTDrucks 16/13400, S. 58 f., 351 f.) bewertet. 172 Diese Zusammenarbeit wird beeinträchtigt, wenn unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit Informationen an Dritte bekannt gegeben werden, etwa weil der Begriff des "Dritten" entgegen der Sichtweise der herausgebenden Stelle ausgelegt wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2015 - 6 VR 1.15 -, juris, Rn. 11). 173 Dagegen wird angeführt, das Argument der Geheimhaltungsbedürftigkeit werde in seiner Reichweite überbetont. Die parlamentarische Kontrolle gehöre zum
richtendienst genauso wie die Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten (vgl. Gärditz, DVBl 2015, S. 903 <907>; B. Huber, NVwZ 2015, S. 1354 <1357>). Die Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten überwiege keinesfalls stets gegenüber der parlamentarischen Kontrolle. Im Kollisionsfall könne der Konflikt vielmehr auch dazu führen, dass die Zusammenarbeit geändert oder eingestellt werden müsse (vgl. Wolff, JZ 2010, S. 173 <180>; siehe auch Möllers, Gutachterliche Stellungnahme in der Anhörung im Innenausschuss des Deutschen Bundestages am 25. Mai 2009 zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 45d), A-Drucks 16
richtendienste und damit eine Sicherheitslücke nahe liegend. Schließlich haben die Antragsgegner
vollziehbar dargelegt, dass die Vereinigten Staaten von Amerika bereits Konsequenzen gezogen und für den Fall der Herausgabe der NSA-Selektorenlisten an den NSA-Untersuchungsausschuss weitere Folgen angekündigt haben. Angesichts einer solchermaßen konkretisierten Gefährdungslage für die äußere und innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland sind zugleich im Staatswohl gründende Geheimhaltungsinteressen berührt. 175 Da die Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der
richtendienste und damit die Gefährdung der Staatssicherheit bereits durch eine nicht konsentierte Vorlage der NSA-Selektorenlisten an den Untersuchungsausschuss erfolgten, kommt es im vorliegenden Zusammenhang nicht darauf an, ob das Risiko des Bekanntwerdens der NSA-Selektorenlisten
Übermittlung an den Untersuchungsausschuss über das bei allen drei Gewalten nicht auszuschließende Risiko (vgl. BVerfGE 67, 100 <136>; 124, 78 <139>) tatsächlich hinausgeht. Die von den Antragsgegnern vorgelegte Zusammenstellung von Presseveröffentlichungen kann jedenfalls keinen
weis für einen mangelnden Geheimnisschutz im und durch den Untersuchungsausschuss erbringen. Angesichts dieser Veröffentlichungen erscheint der Geheimnisschutz vielmehr generell nicht hinreichend gewährleistet. 176 3. Das Interesse an der Erhaltung der außen- und sicherheitspolitischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung überwiegt das Recht des Untersuchungsausschusses auf Herausgabe der NSA-Selektorenlisten. 177
richtendienstlichen Zusammenarbeit von NSA und BND im Rahmen des Projekts der Joint SIGINT Activity vorenthalten. Die Antragsgegner haben dem Vorlageersuchen in Abstimmung mit dem Untersuchungsausschuss vielmehr durch andere Verfahrensweisen so präzise, wie es ohne eine Offenlegung von Geheimnissen möglich war, Rechnung getragen. 179 Sie haben dem Untersuchungsausschuss Auskünfte zu den Schwerpunkten der Zusammenarbeit von BND und NSA, zum Inhalt und zur Zusammenstellung der Selektoren, zur Filterung der Selektoren durch den BND sowie zur Anzahl der abgelehnten Selektoren erteilt. Sie haben unter anderem ein schriftliches Testat des BND zu den Erkenntnissen über die NSA-Selektorenlisten vorgelegt. 180 Weiterhin hat die Antragsgegnerin zu 1. dem Untersuchungsausschuss vorgeschlagen, eine sachverständige Vertrauensperson einzusetzen, welche die NSA-Selektorenlisten zu untersuchen und dem Untersuchungsausschuss über die Prüfungsergebnisse Bericht zu erstatten hat. Der Untersuchungssauschuss hat die Einsetzung der sachverständigen Vertrauensperson als sachgerecht bewertet (Ausschussdrucksache 385, Ziffer 1) und die zu beauftragende sachverständige Vertrauensperson benannt. Er hat einen Fragenkatalog erstellt (Ausschussdrucksache 385, Ziffer 5) und in Gesprächen mit der sachverständigen Vertrauensperson Kriterien, Schwerpunkte und Fragestellungen des Berichts festgelegt. Der Bericht der sachverständigen Vertrauensperson bietet schon in seiner offenen Fassung eine Grundlage für die Bewertung von Art und Umfang der
richtendienstlichen Kooperation und der Verstöße gegen deutsche Interessen und gegen deutsches Recht. Er ist statistisch aufbereitet und soweit wie möglich konkret formuliert. Die Auswertung der Selektorenlisten erfolgt durch eine Beschreibung der Selektorentypen, der technischen Struktur der Selektoren und ihrer Permutationen sowie der Anzahl der abgelehnten Selektoren unter abstrakter Benennung der betroffenen Ziele - wie etwa Deutsche Vertretungen im Ausland, Regierungseinrichtungen und staatliche Stellen in EU-Staaten, Institutionen der EU, Mitglieder europäischer Regierungen sowie deren Mitarbeiter und Parlamentsabgeordnete. Soweit es um die konkrete Benennung, das heißt um die namentliche Erwähnung der als Erfassungsziele betroffenen natürlichen oder juristischen Personen sowie Institutionen und staatlichen Einrichtungen geht, ist deren Kenntnis durch den Untersuchungsausschuss eher von allgemeinem politischem Interesse, für die Erfüllung des Untersuchungsauftrags und damit für die parlamentarische Kontrolle des Regierungshandelns aber nicht in einem Maße zentral, um gegenüber den Belangen des Staatswohls und der Funktionsfähigkeit der Regierung Vorrang zu beanspruchen. 181
richtendienste und damit für die Sicherheitslage in der Bundesrepublik Deutschland begründet haben. Sie sehen durch eine Vorlage der NSA-Selektorenlisten die eigenverantwortliche und funktionsgerechte Wahrnehmung der ihnen von Verfassung wegen übertragenen Aufgaben gefährdet. 183 Die in dem Ablehnungsschreiben vom 17. Juni 2015 angeführte Begründung, eine Weitergabe ohne Zustimmung der US-Regierung stelle einen Verstoß gegen das geltende Geheimschutzabkommen dar, erweist sich zunächst als nicht hinreichend konkret, da sie ohne Wiedergabe der oder Bezugnahme auf die maßgeblichen Bestimmungen erfolgte. Auch wird das gemeinsame Verständnis der Vertragsparteien von den Bestimmungen, mithin deren Auslegung nicht
vollziehbar dargelegt. 184 Nimmt man jedoch zusätzlich das dem Ablehnungsschreiben vorangegangene Informationsverhalten der Antragsgegnerin zu
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.