BVerfG 1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1874/13

KVRE419451701 ECLI:DE:BVerfG:2017:rs20170307.1bvr131412 BVerfG 1. Senat 20170307 1 BvR 1314/12, 1 BvR 1630/12, 1 BvR 1694/13, 1 BvR 1874/13 Beschluss Art 3 Abs 1 GG, Art 12 Abs 1 GG, Art 70 Abs 1 GG, Art 74 Abs 1 Nr 11 GG, § 23 Abs 1 S 2 BVerfGG, § 90 Abs 2 S 1 BVerfGG, § 92 BVerfGG, § 93 Abs 3 BVerfGG, § 33i GewO, GlSpielWStVtr SL, Art 11 Abs 1 S 2 GlüStVtrAG BY, Art 29 Abs 4 S 3 GlüStVtr BY, MindAbstUmsG BE, § 2 Abs 1 S 2 SpielhG BE, § 2 Abs 1 S 3 SpielhG BE, § 2 Abs 1 S 4 SpielhG BE, § 4 Abs 2 S 1 SpielhG BE, § 6 Abs 2 SpielhG BE, § 3 Abs 2 Nr 1 SpielhG SL, § 3 Abs 2 Nr 2 SpielhG SL DEU Bundesrepublik Deutschland Landesrechtliche Einschränkungen für Spielhallen (ua: Verbot des Verbundes mehrerer Spielhallen an einem Standort, Abstandsgebote, reduzierte Gerätehöchstzahl, Aufsichtspflicht) verfassungsrechtlich unbedenklich - Bekämpfung der Spielsucht als wichtiges Gemeinwohlziel, entsprechende Ausrichtung staatlicher Maßnahmen geboten - normunmittelbare Verfassungsbeschwerden teilweise wegen Subsidiarität unzulässig 1. Die Länder besitzen die ausschließliche Zuständigkeit zur Regelung der gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spielhallen (Art. 70 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG).

A.

1 Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen landesgesetzliche Vorschriften zur Regulierung des Spielhallensektors in Berlin, in Bayern und im Saarland, mit denen die Anforderungen an die Genehmigung und den Betrieb von Spielhallen verschärft wurden. Die Neuregelungen in Bayern und im Saarland gehen im Wesentlichen zurück auf den Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag - Erster GlüÄndStV). Dieser wurde mittlerweile von allen Ländern in Kraft gesetzt. Das Land Berlin hatte bereits vor Inkrafttreten des reformierten Glücksspielstaatsvertrages eigene Vorgaben für den Spielhallensektor erlassen.

I.

2 1. Die Regulierung der Spielhallen und Geldspielgeräte erfolgte vor Verabschiedung der hier angegriffenen Vorschriften allein durch den Bund in Form der §§ 33c bis 33i der Gewerbeordnung (GewO) und der auf der Grundlage von § 33f GewO erlassenen Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung - SpielV). Die Zulassungsvoraussetzungen für Spielhallen regelte der Erlaubnisvorbehalt in § 33i GewO.

3 Im Zuge der Föderalismusreform I wurde im Jahre 2006 das Recht der Spielhallen aus der konkurrierenden Bundeskompetenz für das Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) herausgenommen (vgl. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006, BGBl I S. 2034).

4 2. In den Jahren 2010/2011 traten die Länder in Verhandlungen über eine Änderung des im Jahre 2008 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages ein, der keine spezifischen Regelungen für Spielhallen enthielt. Anlass waren zwei Urteile des Gerichtshofs der Europäischen Union zur Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols der Länder mit der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Diesen Entscheidungen zufolge konnten die vorlegenden Gerichte Anlass zu der Schlussfolgerung haben, dass Deutschland die zur Rechtfertigung des Sportwettenmonopols angeführten Gemeinwohlziele nicht in einer kohärenten und systematischen Weise verfolge und die darin liegende Beschränkung von Grundfreiheiten nicht gerechtfertigt sei. Der Gerichtshof hatte seine Entscheidungen unter anderem mit der Feststellung der vorlegenden Gerichte begründet, dass die zuständigen Behörden in Bezug auf Automatenspiele eine Politik der Angebotsausweitung betrieben oder geduldet hätten (vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, C-46/08, EU:C:2010:505, Rn. 67 f., 71; Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., C-316/07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 100, 106 f.).

5 Handlungsbedarf im Bereich der Spielhallen bestand zudem ausweislich der Erläuterungen zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (vgl. Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 16 f., 20) aufgrund von Untersuchungen, die die deutlich gestiegenen Umsätze bei Spielautomaten außerhalb von Spielbanken und das erhebliche Gefahrenpotential des gewerblichen Automatenspiels belegten (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Bericht zur Evaluierung der Fünften Novelle der Spielverordnung, BRDrucks 881/10, S. 40 ff.). Das Spiel an Geldspielgeräten gehöre zu den risikoreichsten Spielen für suchtgefährdete Spieler.

6 Die Ministerpräsidentenkonferenz verabschiedete am 6. April 2011 den Entwurf eines Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, der am 14. April 2011 auf der Internetseite http://www.mpk.sachsen-anhalt.de veröffentlicht und am 15. April 2011 bei der Europäischen Kommission notifiziert wurde (vgl. Mitteilung 792 der EU-Kommission vom 20. März 2012 - SG (2012) D/50777 - hinsichtlich der Notifizierung Nr. 2011/188/D des Entwurfs eines Ersten Staatsvertrages zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, ZfWG 2012, S. 171 ff.; notifizierter Entwurf abrufbar unter http://ec.europa.eu/growth/tools-databases/tris/de, zuletzt abgerufen am 6. März 2017). Der Entwurf diente auch als Grundlage für eine Anhörung der betroffenen Verbände der Automatenindustrie, welche die Staatskanzlei des Landes Sachsen-Anhalt mit Schreiben vom 15.

April 2011 stellvertretend für die übrigen Länder einleitete und am 25. Mai 2011 im Landtag von Sachsen-Anhalt - nicht öffentlich - durchführte. Zudem unterrichteten die Landesregierungen die Länderparlamente über den Inhalt der Regelungen des Entwurfs (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4142). Die endgültige Fassung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages wurde von den Ministerpräsidenten auf ihrer Konferenz vom 26. bis 28. Oktober 2011 beschlossen, was durch eine Pressemitteilung der Staatskanzlei Schleswig-Holstein bekanntgegeben wurde. Am 15. Dezember 2011 unterzeichneten die Ministerpräsidenten aller Länder mit Ausnahme Schleswig-Holsteins den Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, der am 1.

Juli 2012 gemäß seinem Art. 2 Abs. 1 Satz 1 in Kraft trat. Im Jahre 2013 trat ihm auch Schleswig-Holstein bei (vgl. Gesetz zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 1. Februar 2013, GVOBl Schleswig-Holstein 2013, S. 51 ff.).

7 3. Kernstück der Neuregelungen für Spielhallen im geänderten Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) sind die Vorschriften des Siebten Abschnitts (§§ 24 bis 26 GlüStV): § 24 Erlaubnisse

8 § 29 Abs. 4 GlüStV enthält eine Übergangsregelung für Bestandsspielhallen: § 29 Übergangsregelungen

11 4. Das Gesetz zur Regelung des Rechts der Spielhallen im Land Berlin (Spielhallengesetz Berlin - SpielhG Bln; GVBl 2011 S. 223) war bereits am 20. Mai 2011 verabschiedet worden und am 2. Juni 2011, also noch vor der Unterzeichnung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages, in Kraft getreten.

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So gilt für diese das Abstandsgebot bezüglich Kinder- und Jugendeinrichtungen nur im Hinblick auf andere Schulen als Grundschulen und Schulen der Erwachsenenbildung, wobei eine räumliche Nähe bei Überschreiten einer Wegstrecke von 200 Metern regelmäßig nicht vorliegt (vgl. § 5 MindAbstUmsG Bln). Beim Mindestabstand zu anderen Spielhallen kommt im Sonderverfahren die Abweichungsmöglichkeit des § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln nicht zur Anwendung; für die Abstandsermittlung ist statt der Luftlinie die Wegstrecke maßgeblich (vgl. § 6 MindAbstUmsG Bln). Zudem enthält § 9 MindAbstUmsG Bln eine Härtefallklausel für Bestandsspielhallen, die aufgrund Verstoßes gegen die Abstandsgebote oder das Verbundverbot im Sonderverfahren sonst keine Erlaubnis erhalten können.

Die Abweichungsmöglichkeit nach § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln findet gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 MindAbstUmsG Bln im Sonderverfahren für Bestandsspielhallen keine Anwendung.

15 Zudem enthält das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin Vorgaben für ein Auswahlverfahren, das nach Ablauf der Übergangsfrist gemäß § 8 Abs. 1 SpielhG Bln in denjenigen Fällen zur Anwendung kommt, in denen mehrere Bestandsspielhallen zueinander den Mindestabstand nicht einhalten oder in einem baulichen Verbund stehen. Die materiellen Kriterien für die Auswahl der fortbestehenden Spielhalle sind dabei in §§ 7 und 8 MindAbstUmsG Bln geregelt.

16 5. Bayern hat die Vorgaben des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages durch eine Änderung des bayerischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland (BayAGGlüStV) vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 922) zeitgleich zum Inkrafttreten der geänderten Fassung des Glücksspielstaatsvertrages am 1. Juli 2012 umgesetzt (vgl. § 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland und anderer Rechtsvorschriften vom 25. Juni 2012; GVBl S. 270). Demnach gilt ein Mindestabstand von 250 Metern Luftlinie zu anderen Spielhallen (Art. 9 Abs. 3 BayAGGlüStV).

17 Für Bestandsspielhallen enthält Art. 11 Abs. 1 BayAGGlüStV folgende Regelung:

Art. 11 Betrieb von Spielhallen

2Das Gleiche gilt für Spielhallen in baulichem Verbund mit einer oder mehreren weiteren Spielhallen, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex (Mehrfachkonzession) nach § 3 Absatz 2 Nummer 1 mit der Maßgabe, dass das Vertrauen in der Regel nur dann schutzwürdig ist, wenn 1. eine unbefristete Erlaubnis nach § 33i GewO vor dem 28. Oktober 2011 erteilt und in Anspruch genommen wurde und 2. der Erlaubnisinhaber im Vertrauen auf diese Erlaubnis Vermögensdispositionen getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig machen kann.

3§ 48 Absatz 2 Satz 3 des Saarländischen Verwaltungsverfahrensgesetzes ist anzuwenden. 4Für Befreiungen gilt § 2 Absatz 2 entsprechend.

19 7. Daneben unterliegt die Aufstellung von Geldspielgeräten gewerberechtlichen Vorgaben. So enthält § 33c Abs. 1 GewO einen Erlaubnisvorbehalt für das gewerbsmäßige Aufstellen von Spielgeräten mit Gewinnmöglichkeit. Zudem setzt das Aufstellen von Gewinnspielgeräten eine behördliche Geeignetheitsbestätigung für den Aufstellort voraus (§ 33c Abs. 3 GewO). Die in Spielhallen aufgestellten Gewinnspielgeräte benötigen gemäß § 33c Abs. 1 Satz 2 GewO eine im Einzelnen in §§ 11 bis 17 SpielV geregelte Bauartzulassung.

20 Außer in Spielhallen dürfen auch in Gaststätten bis zu drei Geldspielgeräte aufgestellt werden (§ 1 Abs. 1 Nr. 1, § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV), wobei die gerätebezogenen Vorgaben der Gewerbeordnung (§§ 33c bis 33g GewO) und der Spielverordnung zu beachten sind. Spielautomaten mit Gewinnmöglichkeit dürfen auch in Spielbanken aufgestellt werden. Auf die Zulassung und den Betrieb von Spielbanken finden gemäß § 33h Nr. 1 GewO die §§ 33c bis 33g GewO und damit auch die Anforderungen an Geldspielgeräte nach der Spielverordnung keine Anwendung.

21 8. Vor dem Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen hatte die Zahl der Spielhallen und der in ihnen aufgestellten Geldspielgeräte stark zugenommen, in Berlin in den Jahren 2008 bis 2011 von 239 auf 409 Standorte und von 302 auf 584 Erlaubnisse sowie von 2.894 auf 5.398 Spielgeräte, im Saarland in den Jahren 2006 bis 2012 von 97 auf 147 Standorte, von 129 auf 253 Erlaubnisse und von 1.151 auf 2.589 Spielgeräte und in Bayern in den Jahren 2006 bis 2012 von 871 auf 1.090 Standorte, von 1.241 auf 1.984 Erlaubnisse und von 10.605 auf 20.686 Spielgeräte. In den drei Ländern war es insbesondere zu einer starken Zunahme an Mehrfachspielhallen gekommen. Die Umsätze mit Geldspielgeräten in Spielhallen und Gaststätten waren vom Jahr 2002 bis zum Jahr 2013 bundesweit von ungefähr 5,7 Mrd. € auf ungefähr 19,1 Mrd. € gestiegen (vgl. Meyer, Glücksspiel - Zahlen und Fakten, in: Jahrbuch Sucht 2015, S. 140 <143>; vgl. auch den starken Anstieg der Patienten mit pathologischem Spielverhalten, a.a.O., S. 148).

22 In Berlin dürfen gemäß § 1 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken in Berlin (Spielbankengesetz Berlin - SpBG Bln) hingegen nur bis zu zwei Spielbanken zugelassen werden. Derzeit existiert eine Spielbank mit einem Hauptstandort und vier Zweigstellen. Zwischen dem Jahr 2001 und dem Jahr 2004 stieg die Zahl der dort aufgestellten Spielautomaten insbesondere aufgrund der Neueröffnung von Zweigstellen von 570 auf 1.095. Durch die Schließung einer Zweigstelle im Jahre 2012 sank die Zahl der aufgestellten Spielautomaten Ende des Jahres 2014 auf 830.

23 Im Saarland sind gemäß § 5 Abs. 1 des Saarländischen Spielbankgesetzes (SpielbG-Saar) bis zu zwei Spielbanken erlaubt, für die Zweigspielbetriebe mit Automatenspiel zugelassen werden dürfen. Derzeit existieren zwei Spielbanken und fünf Zweigspielbetriebe (davon eine Spielbank und zwei Zweigspielbetriebe in Saarbrücken). Bis zum Jahr 2011 waren dort insgesamt 951 Spielautomaten aufgestellt. Nach der Schließung einer Zweigstelle im Jahre 2011 ist diese Zahl bis zum Jahr 2015 auf 857 zurückgegangen.

24 9. Das Bundesverwaltungsgericht hat am 16. Dezember 2016 entschieden, die Berliner Beschränkungen für die Erlaubnis und den Betrieb von Spielhallen seien rechtmäßig (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris). Insbesondere dürften die Länder seit dem Jahr 2006 nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Bereich des Rechts der Spielhallen sämtliche Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebs regeln. Die Regelungen seien auch mit der Berufsfreiheit und dem Eigentumsrecht der Spielhallenbetreiber vereinbar und auf der Grundlage der tatrichterlichen Feststellungen und des dem Landesgesetzgeber eingeräumten Spielraums bei der Einschätzung der Suchtgefährdung sowie der Eignung und Erforderlichkeit suchtbekämpfender Maßnahmen verhältnismäßig. Das unionsrechtliche Kohärenzgebot bei der Bekämpfung der Spielsucht stehe ihnen ebenfalls nicht entgegen.

II.

25 1. Die Beschwerdeführerin zu I) wendet sich mit ihrer Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen einzelne Vorschriften des Spielhallengesetzes Berlin und gegen das Gesetz insgesamt.

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28 Soweit die angegriffenen Vorschriften bußgeldbewehrt seien, könne es ihr nicht zugemutet werden, gegen die Normen zu verstoßen, um die Frage der Verfassungswidrigkeit im Ordnungswidrigkeitenverfahren klären zu lassen. Auch im Hinblick auf die Anwendung des Verbundverbots und der Abstandsgebote auf ihre Bestandsspielhallen bestünden keine zumutbaren Rechtsschutzmöglichkeiten, da die Erteilung von neuen Erlaubnissen für die Spielhallen nach Ablauf der Übergangsfrist ausgeschlossen sei.

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30 Die Abstandsregelung zu Kinder- und Jugendeinrichtungen sowie die Ausnahmeregel des § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln verstießen auch gegen das Bestimmtheitsgebot und den Wesentlichkeitsgrundsatz. Außerdem seien die Abstandsregelungen nicht zur Verfolgung der benannten Ziele geeignet und erforderlich. Es gebe keinen wissenschaftlich belegten Zusammenhang zwischen dem Abstand zwischen Spielhallen und einer Suchtgefährdung. Gleiches gelte für das Verbundverbot, das aus suchtpräventiver Sicht keinerlei positive Wirkung habe. Die zugrunde gelegte Annahme einer massiven Zunahme der Spielhallenstandorte sei unzutreffend. Eigentliche Ursache für die vermeintliche "Spielhallenflut" sei die Zunahme von spielhallenähnlichen "Spielcafés" ohne Spielhallenerlaubnis. Insofern bestehe ein Vollzugsdefizit im Hinblick auf die Vorschriften der Gewerbeordnung und der Spielverordnung.

31 Abstandsregelungen und Verbundverbot seien angesichts der strengen Rechtfertigungsanforderungen an objektive Berufszulassungsregeln nicht verhältnismäßig im engeren Sinne. Es lägen keine nachweisbaren oder höchstwahrscheinlichen schweren Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut vor. Nur 0,19 bis 0,56 % der erwachsenen Bevölkerung weise überhaupt ein pathologisches Spielverhalten auf, davon hätten wiederum nur 30 % ein Problem mit dem Spiel an Geldspielgeräten. Setze man die Zahl der pathologischen Spieler bei den einzelnen Glücksspielarten in Relation zur Intensität des Spielens und den hierdurch jeweils generierten Bruttospielerträgen, ergebe sich ein "Pathologie-Potenzial-Koeffizient", der bei Spielautomaten in Spielbanken erheblich höher sei als bei Spielgeräten in Spielhallen. Ein weitreichendes faktisches Verbot neuer Spielhallen aufgrund eines Gesetzes, das zur Bekämpfung pathologischen Spielverhaltens nicht geeignet erscheine, sei unverhältnismäßig.

32 Die Übergangsregelung greife rechtswidrig in die Eigentumsfreiheit der Beschwerdeführerin zu I) ein. Der nachträgliche Entzug der bestandskräftigen und unbefristeten Genehmigung stelle eine rechtswidrige Enteignung dar; diese sei mangels Entschädigungsregelung verfassungswidrig. Zumindest liege in der Entwertung von Investitionen, die im Vertrauen auf die bestehende Erlaubnis getätigt worden seien, aber eine ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Die Übergangsfrist von fünf Jahren sei nicht ausreichend, da sich die Investitionen im Branchenmittel in zehn bis 15 Jahren amortisierten. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Transparenz und Chancengleichheit bei der Auswahl zwischen Bewerbern um begrenzte Konzessionen würden in Ermangelung objektiver Kriterien für die Auswahlentscheidung zwischen mehreren Betreibern von Spielhallen innerhalb des 500-Meter-Abstands missachtet.

33 Das bußgeldbewehrte Verbot einer auffälligen Gestaltung des äußeren Erscheinungsbildes von Spielhallen sei zu unbestimmt, zur Bekämpfung der Spielsucht ungeeignet und führe zu einer Ungleichbehandlung gegenüber Gaststätten und Spielbanken. Die Vorschriften zur Reduzierung der Geldspielgeräte von zwölf auf acht je Spielhalle und zum Verbot der Zweiergruppenaufstellung (§ 4 Abs. 2 Satz 1 und 3 SpielhG Bln) seien unverhältnismäßig. Die Einführung einer Sperrzeit von 3 bis 11 Uhr (§ 5 Abs. 1 SpielhG Bln) sei ungeeignet, da in dieser Zeit im Internet und in Spielcafés weitergespielt werden könne, und unverhältnismäßig, da sie bereits für sich genommen eine wirtschaftliche Betriebsführung unmöglich mache. Die Beschränkung auf höchstens drei Geldspielgeräte bei Abgabe von Speisen und Getränken (§ 6 Abs. 1 SpielhG Bln) sei ebenfalls unverhältnismäßig und stelle eine unzulässige Ungleichbehandlung gegenüber Gaststätten und Spielbanken dar. Unverhältnismäßig sei auch die Pflicht zur Anwesenheit von Aufsichtspersonen in Spielhallen (§ 6 Abs. 2 SpielhG Bln). Die Regelungen zu Aufklärungspflichten in § 6 Abs. 5 Satz 2 SpielhG Bln seien inhaltsleer und lebensfremd.

34 Die Pflicht zum Ausschluss auffälliger Personen ("Fremdsperre", § 6 Abs. 5 Satz 3 SpielhG Bln) sei zu unbestimmt. Das System der Selbstsperre (§ 6 Abs. 6 SpielhG Bln) sei wegen der Ausweichmöglichkeiten gesperrter Spieler auf andere Spielhallenstandorte und Gaststätten ungeeignet, sein Nutzen stehe in keinem Verhältnis zu den Belastungen für Spielhallenbetreiber. Der Auffangtatbestand des § 6 Abs. 7 SpielhG Bln sei gänzlich unbestimmt.

35 Das Spielhallengesetz insgesamt sei ungeeignet zur Erreichung der verfolgten Ziele, da die Spieler auf Spielcafés, ins Internet und auf weniger regulierte Spielstätten auswichen. Die Regelungen seien widersprüchlich und inkonsequent, da der Gesetzgeber im Bereich der Spielbanken ein akutes Regelungsdefizit hinnehme und dort eine massive Marktausweitung in Form von 1.000 Spielautomaten an fünf über das Stadtgebiet verteilten Standorten betreibe. Spielhallenbetreibern seien Beschränkungen nur zumutbar, wenn sie Teil einer Gesetzgebung seien, die in ihrer konkreten Ausgestaltung der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten diene. Zudem liege ein additiver Grundrechtseingriff vor. Die angegriffenen Regelungen hätten erdrosselnde Wirkung, da ein wirtschaftlich sinnvoller Betrieb von Spielhallen bei Berücksichtigung der Erhöhung der Vergnügungsteuer und der strengen Regelungen der Spielverordnung nicht mehr möglich sei.

36 2. Die Beschwerdeführerin zu II) wendet sich ebenfalls unmittelbar gegen Vorschriften des Berliner Spielhallengesetzes. Sie betreibt aufgrund einer Genehmigung nach § 33i GewO aus dem Jahre 2010 in Berlin in einem Gebäudekomplex sechs Spielhallen, für welche die Aufstellung von jeweils elf beziehungsweise zwölf Spielgeräten zugelassen war.

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38 Die Abstandsgebote und das Verbundverbot hält sie im Wesentlichen aus den gleichen Gründen wie die Beschwerdeführerin zu I) für verfassungswidrig. Insbesondere seien die Vorschriften nicht konsequent am Ziel der Eindämmung der mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren ausgerichtet, weil es an entsprechend restriktiven Vorgaben für Spielbanken und Geldspielgeräte in Gaststätten fehle. Da es dafür keinen sachlichen Grund gebe, liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor.

39 Das automatische Erlöschen der Erlaubnis nach § 33i GewO gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG Bln und die Übergangsregelung verstießen außerdem gegen Art. 14 Abs. 1 GG. Geschütztes Eigentum sei zunächst die durch die gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i GewO vermittelte Rechtsposition. Geschützt seien aber auch die Nutzungsrechte an den Gebäuden und der Betriebseinrichtung sowie die Gesamtheit der sachlichen, persönlichen und sonstigen Mittel als eingerichteter und ausgeübter Gewerbebetrieb. Das Erlöschen der Erlaubnisse stelle eine unzulässige Enteignung dar, zumindest aber eine unverhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Die Reduzierung der Gerätehöchstzahl von zwölf auf acht (§ 4 Abs. 2 SpielhG Bln) verletze angesichts der nur zweijährigen Übergangsfrist nach § 8 Abs. 3 SpielhG Bln den rechtsstaatlichen Vertrauensschutz, da erst im Jahre 2005 die Gerätehöchstzahl in § 3 Abs. 2 SpielV von zehn auf zwölf erhöht worden sei.

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41 3. Die Beschwerdeführerin zu III) greift die in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV in Verbindung mit Art. 11 Abs. 1 Satz 2 BayAGGlüStV geregelte einjährige Übergangsfrist für Spielhallen an, die nach dem 28. Oktober 2011 genehmigt wurden. Ihr war zunächst mit Bescheid vom 7. Dezember 2011 die Erlaubnis gemäß § 33i GewO für den Betrieb einer weiteren Spielhalle im baulichen Verbund mit einer von ihr bereits vorher betriebenen Spielhalle erteilt, später aber die Erteilung einer Erlaubnis nach Art. 9 BayAGGlüStV verweigert worden.

42 Sie sieht sich durch die angegriffenen Regelungen in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Die Vorschriften seien bereits mangels Gesetzgebungszuständigkeit des Landes formell verfassungswidrig. Die gewählte Übergangsfrist von einem Jahr sei erheblich zu kurz. Sie müsse die Möglichkeit haben, geschäftliche Beziehungen in den branchentypischen 15-jährigen Abschreibungszeiträumen ohne Einbußen abzuwickeln.

43 Der Stichtag für die Unterscheidung zwischen der ein- und der fünfjährigen Übergangsfrist (28. Oktober 2011) sei willkürlich, da die Einigung über die Vorschriften des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages auf der Ministerpräsidentenkonferenz nicht geeignet gewesen sei, das Vertrauen der Spielhallenbetreiber in die bestehende Rechtslage zu zerstören. Die Ministerpräsidentenkonferenz sei ein Gremium der Selbstorganisation der Länder und kein Gesetzgebungsorgan. Auch sei die Ausgestaltung und Verschärfung der Vorgaben für Spielhallen zum Zeitpunkt der nicht öffentlichen Beschlussfassung nicht absehbar gewesen.

44 Die einjährige Übergangsfrist sei auch deshalb verfassungswidrig, weil sie nicht berücksichtige, dass die Erteilung der Erlaubnis am Ende eines Prozesses stehe, in dem bereits wesentliche Investitionen für die Errichtung der Spielhalle getätigt worden seien.

45 4. Die Beschwerdeführerin zu IV) wendet sich unmittelbar gegen das Saarländische Spielhallengesetz sowie gegen das saarländische Gesetz über die Zustimmung zum Ersten Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland insoweit, als sich die Zustimmung auf § 21 Abs. 2, § 24 Abs. 2, § 25 Abs. 1 und 2 und § 29 Abs. 4 GlüStV erstreckt. Sie betreibt an insgesamt elf Standorten im Saarland auf der Grundlage von Genehmigungen aus den Jahren 2006 bis 2010 jeweils zwischen einer und sieben Spielhallen. Mehrere der Spielhallenstandorte befinden sich in einer Entfernung von weniger als 500 Metern zu Spielhallen anderer Betreiber. Zur Vermeidung von Bußgeldern habe sie die Neuregelungen umgehend umgesetzt. Dadurch seien massive Umsatzrückgänge entstanden.

46 Sie hält die angegriffenen Regelungen für kompetenzwidrig und materiell verfassungswidrig. Die Verfassungswidrigkeit des Abstandsgebots zu anderen Spielhallen und des Verbundverbots (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 und 2 SSpielhG) sowie der Übergangsregelung für bis zum 28. Oktober 2011 genehmigte Spielhallen (§ 12 Abs. 1 SSpielhG) ergebe sich auch aus ihrer fehlenden Folgerichtigkeit im Vergleich zur massiven Marktausweitung des Automatenspiels in Spielbanken. Dies werde dadurch begünstigt, dass das Saarland ein kleines Flächenland sei und sich die Zweigstellen und Spielbanken in einem unmittelbaren räumlichen Konkurrenzverhältnis zu Spielhallen befänden. Im Rahmen der Übergangsregelung sei die Härtefallregelung in § 12 Abs. 2 SSpielhG zu unbestimmt.

47 Der Versagungsgrund des § 3 Abs. 1 Nr. 1 SSpielhG verstoße mit seiner Anknüpfung an die Gesetzesziele des § 1 Abs. 1 SSpielhG, der lediglich vage Globalziele formuliere, gegen das Bestimmtheitsgebot. Das Verbot der Aufstellung von Internet-Terminals in Spielhallen (§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG) sei zur Durchsetzung des Internetverbots für Sportwetten nach § 4 Abs. 4 GlüStV ungeeignet und benachteilige Spielhallenbetreiber ungerechtfertigt gegenüber Spielbankenbetreibern. Letzteres gelte auch für das Rauchverbot in § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG, das zudem gegen das Bestimmtheitsgebot verstoße. Die Regelung zur Ausweiskontrolle (§ 5 Abs. 1 Satz 2 SSpielhG) übertrage gleichheitswidrig den Regulierungsansatz für Spielbanken auf Spielhallen.

48 Die Einführung einer festen Sperrzeit von 4 bis 10 Uhr (§ 7 Abs. 1 SSpielhG) habe zu massiven Umsatzeinbrüchen geführt. Es gebe keine Nachweise dafür, dass feste Sperrzeiten rauschhaftes Weiterspielen begrenzten. Die Spieler könnten auf alternative Angebote wie illegale Spielcafés und Spielbanken ausweichen. Zugleich sei die Ungleichbehandlung gegenüber Spielbanken, für die eine flexible sechsstündige Sperrzeit gelte, nicht gerechtfertigt.

49 Auch das Verbot des Aufstellens von Geldautomaten in Spielhallen (§ 8 Abs. 2 SSpielhG) bewirke eine Ungleichbehandlung gegenüber Spielbanken. Da dort auch Alkoholausschank erlaubt sei, sei das Risiko unkontrollierter Vermögensverluste erhöht, zumal an den dortigen Spielautomaten keine Verlustbeschränkung bestehe.

50 Das Verbot der Sportwettenvermittlung in einem Gebäudekomplex mit einer Spielhalle (§ 21 Abs. 2 GlüStV) verletze die Berufsfreiheit, da es die Spielhallenkunden nicht an Wetten im Internet hindere und deshalb zur Eindämmung pathologischen Spielverhaltens ungeeignet sei. Außerdem behandele es sie gegenüber konzessionierten Buchmachern und Gaststättenbetreibern ungleich, denen der Betrieb von drei Spielgeräten erlaubt sei und die Sportwettenvermittlung nicht verboten werde.

51 Die gesamten die Zulassung und den Betrieb von Spielhallen beschränkenden Vorschriften im Saarländischen Spielhallengesetz stellten einen additiven Grundrechtseingriff dar, der einen wirtschaftlichen Spielhallenbetrieb - gerade in Kombination mit der veränderten Bemessung der Vergnügungsteuer - unmöglich mache.

III.

52 Zu den Verfassungsbeschwerden Stellung genommen haben das Abgeordnetenhaus und der Senat von Berlin, der Bayerische Landtag, die Bayerische Staatsregierung, die Regierung des Saarlandes, das Bundesverwaltungsgericht, die Oberverwaltungsgerichte Berlin-Brandenburg und des Saarlandes, der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, der Deutsche Städtetag, die Deutsche Automatenwirtschaft e.V., der Deutsche Spielbankenverband e.V., der Bundesverband privater Spielbanken in Deutschland e.V., die Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen e.V., der Fachverband Glücksspielsucht e.V., der Deutsche Caritasverband e.V. und die Diakonie Deutschland - Evangelischer Bundesverband, Evangelisches Werk für Diakonie und Entwicklung e.V.

53 1. Abgeordnetenhaus und Senat von Berlin halten das Spielhallengesetz Berlin in ihrer gemeinsamen Stellungnahme für formell und materiell in vollem Umfang verfassungskonform. Zum Recht der Spielhallen gehörten alle Regelungen, die den Betrieb von Spielhallen beträfen und sich an die Spielhallenbetreiber richteten. Der Wortlaut des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sei entwicklungsoffen und umfassender als die in § 33i GewO geregelte Erlaubnisordnung für Spielhallen.

54 Eine Verletzung der Berufsfreiheit durch die Abstandsgebote und das Verbundverbot liege nicht vor. Die Verfügbarkeit von Spielgeräten in Gaststätten lasse die Regelungen zu Spielhallen nicht ungeeignet erscheinen, da von beiden mit Blick auf die verschiedenartige Konzentration und Variantenvielfalt der Spielgeräte und das unterschiedliche Gepräge unterschiedliche suchtspezifische Anreizwirkungen ausgingen. Ebenso beanspruche der "Grundsatz konsequenter Zweckverfolgung" aus dem Sportwettenurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 115, 276 <308>) - sofern jenseits staatlicher Monopole überhaupt anwendbar - allenfalls für den konkret geregelten Bereich Geltung. Bei der Spielbankenregulierung in Berlin werde eine konsequente Suchtprävention betrieben. Die Suchtgefahren seien hier erheblich geringer als in Spielhallen, da die Zahl der Spielbanken in Berlin durch Gesetz begrenzt und der Zugang deutlich stärker beschränkt sei. Abstandsregelungen seien insofern von vornherein entbehrlich. Es gebe auch keine Ausweitung des Automatenspielangebots in den Spielbanken, da im Vergleich zum Jahr 2003 die Zahl der Spielautomaten in Spielbanken gesunken, die Bevölkerungs- und Besucherzahlen aber erheblich gestiegen seien. Bauplanungsrechtlich sei ein Betrieb von Spielhallen in Berlin auch in Zukunft möglich, so dass ausreichend Ausweichstandorte zur Verfügung stünden, was die Intensität des Eingriffs abmildere.

55 Der allgemeine Gleichheitssatz werde ebenfalls nicht verletzt. Unterschiedliche Regelungssysteme für Spielbanken einerseits und Spielhallen andererseits seien aus suchtpräventiven Gründen gerechtfertigt. Eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung im Verhältnis zum Recht der Gaststätten liege mit Blick auf deren unterschiedliche Ausrichtung ebenfalls nicht vor.

56 Sofern durch die Übergangsregelungen für Bestandsspielhallen überhaupt Eigentumspositionen betroffen seien, handle es sich um verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmungen. Art. 14 Abs. 1 GG verlange nicht, dass in jedem Fall die Amortisierung des eingesetzten Kapitals oder sogar die Erzielung eines Gewinns möglich sei. Im Übrigen sei es verfassungsrechtlich nicht geboten, die bestehenden gesetzlichen Bestimmungen zur Auswahlentscheidung zwischen Spielhallen, die zueinander den Mindestabstand unterschritten, konkreter zu fassen. Bei Auswahlentscheidungen von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung bestehe regelmäßig ein weites exekutives Ermessen, ohne dass einzelne Auswahlkriterien schon formell-gesetzlich statuiert werden müssten. Die Berliner Regelung enthalte in Form der Abweichungs- und Befreiungsmöglichkeiten in § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln und § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV einen ausdrücklichen Ortsbezug und sei offen für die Berücksichtigung konkreter Umstände und grundrechtlicher Aspekte.

57 2. Die Regierung des Saarlandes hält die angegriffenen Vorschriften des Saarländischen Spielhallengesetzes im Wesentlichen aus den gleichen Gründen für verfassungsgemäß. Im Hinblick auf das Automatenspiel in saarländischen Spielbanken sei der Vorwurf der Angebotsausweitung wegen der zwischenzeitlichen Reduzierung der Zahl der Zweigniederlassungen und der Gesamtanzahl von Automatenspielplätzen unzutreffend.

58 Das Verbot des Bereithaltens von Internet-Terminals gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG sei mit der Berufsfreiheit vereinbar, da es geeignet sei, die Kumulation von Spielsuchtgefahren zu verhindern. Das partielle Rauchverbot in Spielhallen nach § 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG stelle keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung dar, da Spielbanken wegen der dortigen Verzehrmöglichkeiten dem strengen Rauchverbot nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 des saarländischen Gesetzes zum Schutz vor den Gefahren des Passivrauchens unterfielen. Die Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und Spielbanken durch das Verbot des Aufstellens von Geldautomaten gemäß § 8 Abs. 2 SSpielhG sei gerechtfertigt, da bei Spielbanken ein erheblich strengeres Zugangs- und Überwachungssystem bestehe und gegebenenfalls Spielverbote ausgesprochen werden müssten.

59 Die Regelungen zur Auswahlentscheidung zwischen Spielhallen, die zueinander den Mindestabstand unterschritten, genügten dem Bestimmtheitsgebot und den verfassungsrechtlichen Maßgaben für grundrechtsintensive Auswahlentscheidungen. So ermöglichten die Härtefallregelungen der § 12 Abs. 2 SSpielhG und § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV, schon im Vorfeld die konkrete Situation der betroffenen Spielhalle und ihres Betreibers in den Blick zu nehmen. Auf der zweiten Ebene seien die Erlaubnisvoraussetzungen der §§ 2 und 3 SSpielhG und des § 24 GlüStV zu prüfen, also die Einhaltung der Ziele des § 1 SSpielhG und die Vermeidung der in § 3 Abs. 1 Nr. 2 SSpielhG genannten Gefahren.

60 3. Der Bayerischen Staatsregierung und dem Bayerischen Landtag zufolge habe mit den Kompetenzrücknahmen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG dem besonderen Regionalbezug der zurückverlagerten Materien Rechnung getragen werden sollen. Eine begrenzende Auslegung widerspreche der mit der Föderalismusreform I angestrebten Entflechtung von Zuständigkeiten und der Stärkung der Eigenständigkeit von Bund und Ländern.

61 Die einjährige Abwicklungsfrist für Spielhallen, die nach dem 28. Oktober 2011 genehmigt wurden, verstoße auch nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Sie sei den Betroffenen zumutbar, weil letztere seit der mehrfachen amtlichen Veröffentlichung des Entwurfs des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages vom April 2011 hinreichend konkrete Kenntnis von der beabsichtigten Regelung gehabt hätten. Nach der Pressemitteilung über die politische Einigung am 28. Oktober 2011 hätten die Betroffenen mit dem Inkrafttreten der ihnen bereits bekannten staatsvertraglichen Regelung rechnen müssen. Das Anknüpfen der Stichtagsregelung an den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis sei nicht zu beanstanden. Die Baugenehmigung stelle keine allgemeine Unbedenklichkeitsbescheinigung dar. Ein anderes Ergebnis rechtfertige sich auch nicht aus der Vollzugspraxis, die gewerberechtliche Erlaubnis regelmäßig erst nach Besichtigung der fertiggestellten Örtlichkeiten zu erteilen. Damit sei auf den Missstand reagiert worden, dass durch Mehrfachkonzessionen die zulässige Höchstzahl von Spielgeräten je Spielhalle unterlaufen worden sei.

62 Ein Anspruch auf vollständige Amortisierung der getätigten Investitionen bestehe nicht, da insoweit das Wohl der Allgemeinheit und das Bedürfnis nach einer Neuregelung des Glücksspielrechts entgegenstünden. Die Möglichkeiten zur Nutzung der Spielhallen würden nicht vollständig beseitigt, sondern nur eingeschränkt. Die einjährige Auslauffrist reiche aus, um die erforderlichen Folgedispositionen für die Abwicklung des Vorhabens zu treffen.

63 4. Der 8. Revisionssenat des Bundesverwaltungsgerichts hält eine fachgerichtliche Aufbereitung des Inhalts und der Auslegung der spielhallenrechtlichen Regelungen vor Einlegung einer unmittelbaren Rechtssatzverfassungsbeschwerde grundsätzlich für geboten.

64 5. Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg verweist auf seine Entscheidungen zum Berliner Spielhallengesetz, denen zufolge alle streitgegenständlichen Vorschriften verfassungsgemäß seien.

65 6. Für den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof haben der derzeit zuständige 22. Senat und der früher zuständige 10. Senat ausgeführt, über die Kriterien bei der Auswahlentscheidung zwischen zwei Spielhallen innerhalb des Mindestabstands sei bislang noch nicht entschieden; im Immissionsschutzrecht sei das Prioritätsprinzip jedoch auch ohne ausdrückliche Normierung als ausreichendes Entscheidungskriterium angesehen worden. Die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung zwischen ein- und fünfjähriger Übergangsfrist unter Anknüpfung an den Stichtag des 28. Oktober 2011 habe das Gericht bei summarischer Prüfung für verfassungsrechtlich zulässig erachtet.

66 7. Der Deutsche Städtetag teilt mit, dass nach überwiegender Meinung seiner Mitgliedstädte ein großer Bedarf an einer Konkretisierung der Kriterien für die Auswahlentscheidung zwischen Bestandsspielhallen, die den Mindestabstand zueinander unterschreiten, bestehe. Gegen ein Anknüpfen der Stichtagsregelungen an den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung bestünden keine durchgreifenden Bedenken, da die Erlaubnisanträge nach § 33i GewO in der Regel zeitgleich mit den erforderlichen Baugenehmigungsverfahren initiiert und kurzfristig nach Fertigstellung erteilt würden.

67 8. Nach Auffassung der Deutschen Automatenwirtschaft sind das Verbundverbot und das Abstandsgebot unverhältnismäßig. So müssten im Saarland 94 % der Spielhallen schließen, in Berlin 92,4 %; eine Verlagerung an andere Standorte sei wegen städtebaulicher Beschränkungen nahezu ausgeschlossen. Dass die zahlenmäßige Verfügbarkeit von Geldspielgeräten positive Auswirkungen auf die Prävalenz von pathologischem Spielverhalten habe, sei nicht belegt. Die Ungleichbehandlung zwischen spielerschutzorientierter Spielhallen- und betriebswirtschaftlicher Spielbankenregulierung verletze Art. 3 Abs. 1 GG. Die Stichtagsregelung im Rahmen der Übergangsregelungen verstoße gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes.

68 9. Der Deutsche Spielbankenverband verweist auf die Beschränkung der Zahl der Spielbankenstandorte in den Ländern durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber, die im internationalen Vergleich zu einer geringen Spielbankendichte führe, und auf die im Vergleich zu in Spielhallen aufgestellten Geldspielgeräten geringe Zahl von Spielautomaten in Spielbanken.

69 Aus der Sicht der Suchtbekämpfung sei das Gefahrenpotential von Spielbanken erheblich niedriger als das von Spielhallen, da in Spielbanken ein umfassendes Sozialkonzept bestehe, dessen Wirksamkeit durch die geringere Zahl von Spielern mit problematischem Spielverhalten belegt werde. Auch die Präsenz zahlreicher Mitarbeiter wirke in Spielbanken der Vereinzelung problematischer Spieler entgegen. Spielbanken ("Leuchtturmangebot") und Spielhallen ("Massengeschäft") würden von unterschiedlichen Spielertypen frequentiert, so dass ein Wettbewerb nicht bestehe. Spielhallen seien weit verbreitet, so dass jedermann sie in seinem unmittelbaren Lebensumfeld vorfinden könne; ihr Spielangebot sei auf "kleines Geld" ausgerichtet. Spielbanken seien dagegen schon in räumlicher Hinsicht und durch ihr Gepräge kein Bestandteil des alltäglichen Lebens. Die Länder verfolgten im Spielbankenbereich keine expansive, an fiskalischen Interessen orientierte Politik. Ihre Regulierung sei geprägt durch den Zuschnitt auf wenige Standorte und die weitgehende Abschöpfung der Unternehmensgewinne, während das Spielhallenrecht gewerberechtlich ausgerichtet sei.

70 10. Der Bundesverband privater Spielbanken in Deutschland hält die neuen standortbezogenen Restriktionen für Spielhallen für notwendig, um der Annäherung der hunderttausendfach aufgestellten Geldgewinnspielgeräte an die Glücksspielautomaten weniger Spielbanken entgegenzuwirken.

71 11. Nach Auffassung der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen dominieren die gewerblichen Spielautomaten den Gesamtmarkt der legalen Glücksspiele in Deutschland. Wesentliche Gründe für die von ihnen ausgehenden Gefahren durch selbstschädigendes Verhalten seien die extrem hohe Ereignisfrequenz und Verfügbarkeit der Geräte im Vergleich zu Spielautomaten in Spielbanken.

72 12. Der Fachverband Glücksspielsucht hält die Spielhallengesetze der Länder für ineffektiv, insbesondere da in Gaststätten weiter ohne Schranken gespielt werden könne und sich so ein Effekt der Verlagerung pathologischen Spielens ergebe. Um Glücksspiel auszuschließen oder einzuschränken, müsse - etwa durch ein wirksames Sperrsystem - bei den Spielern angesetzt werden.

73 13. Deutscher Caritasverband und Diakonie Deutschland halten in einer gemeinsamen Stellungnahme die angegriffenen Vorschriften für verfassungsgemäß. Geldspielgeräte stellten den mit Abstand größten Umsatzträger im legalen Glücksspielbereich dar. Entgegen der Entwicklung in anderen Glücksspielarten sei in den letzten Jahren ein erheblicher Anstieg nicht zuletzt junger Spieler und Suchtpatienten zu verzeichnen. Die höchste suchtpräventive Wirksamkeit sei der Begrenzung der generellen Zugänglichkeit, Verfügbarkeit und Griffnähe, der Beschränkung der Anzahl der Glücksspielstätten, der Begrenzung von Glücksspielen mit hohem Suchtpotential und örtlichen Beschränkungen von Spielstätten attestiert worden. Durch die Auflockerung der Ansammlung von Spielhallen werde der Aufwand größer, von einer Spielhalle in die nächste zu wechseln. Dies eröffne Spielern die Möglichkeit, einen inneren Abstand vom gerade beendeten Spiel zu finden. Wichtig seien auch spielerbezogene Maßnahmen wie Einlasskontrollen und Sperren. Automatenbezogene Regelungen ersetzten nicht die spielhallenbezogenen raumordnerischen Ansätze zur Eindämmung von Suchtgefahren.

74 Eine unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und Gaststätten mit Spielgeräten sei mit Blick auf das unterschiedliche Gepräge sachlich gerechtfertigt. Aus der äußeren Gestaltung von Gaststätten lasse sich nicht erkennen, ob sich in ihnen Spielgeräte befänden. Ein ungewöhnlich lange andauerndes und häufiges Spielen sei in einer Gaststätte wesentlich auffälliger als in einer Spielhalle.

IV.

75 Der Senat von Berlin ist dem Verfahren 1 BvR 1314/12, die Regierung des Saarlandes dem Verfahren 1 BvR 1874/13 nach § 94 Abs. 5 Satz 1 BVerfGG wirksam beigetreten (vgl. BVerfGE 102, 370 <383 f.>). Der Senat von Berlin und die Regierung des Saarlandes haben auf eine mündliche Verhandlung verzichtet (§ 94 Abs. 5 Satz 2 BVerfGG).

B.

76 Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) sind nur teilweise zulässig.

I.

77 Die Erstreckung der Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu II) auf das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin sowie die im Jahre 2016 neu eingefügten Regelungen des Spielhallengesetzes Berlin ist mit Blick auf den fortgeschrittenen Stand des Verfahrens mangels Sachdienlichkeit hier unzulässig (§ 91 Abs. 1 Var. 2 VwGO, § 263 Var. 2 ZPO, § 67 Abs. 1, 1. Halbsatz Var. 2 FGO, § 99 Abs. 1 Var. 2 SGG analog) und wird abgetrennt (vgl. BVerfGE 134, 357 <364 ff.>). Dies steht einer Heranziehung des Mindestabstandsumsetzungsgesetzes Berlin bei der verfassungsrechtlichen Prüfung der angegriffenen Bestimmungen des Spielhallengesetzes Berlin zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht entgegen.

II.

78 Die Verfassungsbeschwerden sind teilweise unzulässig.

79 1. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu II) ist unzulässig, soweit sie sich gegen die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 bis 5 SpielhG Bln) wendet. Sie hat nicht innerhalb der Beschwerdefrist dargelegt, durch diese Vorschriften gegenwärtig betroffen zu sein (vgl. BVerfGE 114, 258 <277>; 140, 42 <57 f. Rn. 58>).

80 Die Beschwerdeführerin zu I) ist allein durch die Vorschriften zu den Abstandsgeboten zu anderen Spielhallen und Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 und 4 SpielhG Bln) nicht gegenwärtig und unmittelbar betroffen, sondern nur in Verbindung mit der Übergangsvorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 SpielhG Bln. Gleiches gilt für die Beschwerdeführerin zu II) im Hinblick auf das Verbundverbot sowie für die Beschwerdeführerin zu IV) im Hinblick auf das Verbundverbot und das Abstandsgebot zu anderen Spielhallen (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 und 2 SSpielhG).

81 Die von der Beschwerdeführerin zu I) erhobene Rüge eines Verstoßes der Abweichungsmöglichkeit nach § 2 Abs. 1 Satz 5 SpielhG Bln gegen das Bestimmtheitsgebot ist durch das Mindestabstandsumsetzungsgesetz Berlin gegenstandslos geworden, da die Abweichungsmöglichkeit gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 MindAbstUmsG Bln nunmehr im Sonderverfahren für Bestandsspielhallen, für die allein die Beschwerdeführerin zu I) unmittelbar und gegenwärtig betroffen ist, keine Anwendung findet.

82 Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu I) und II) sind weiterhin unzulässig, soweit sie sich gegen das Verbot der Geräteaufstellung in Zweiergruppen (§ 4 Abs. 2 Satz 3 SpielhG Bln) und die Pflicht zur Reduzierung anderer Spiele im Sinne des § 33d GewO auf höchstens eines je Spielhalle (§ 4 Abs. 3 SpielhG Bln) wenden. Sie legen in ihren Verfassungsbeschwerden nicht dar, durch diese Vorschriften gegenwärtig in ihren Grundrechten betroffen zu sein (vgl. BVerfGE 74, 297 <319>; 114, 258 <277>). Gleiches gilt im Hinblick auf das Verbot der unentgeltlichen Abgabe von Speisen und Getränken in Spielhallen (§ 6 Abs. 1 Satz 2 SpielhG Bln) und die Pflicht zur Reduzierung der Gerätehöchstzahl auf drei je Spielhalle im Falle der entgeltlichen Verabreichung von Speisen und Getränken (§ 6 Abs. 1 Satz 1 SpielhG Bln).

83 Soweit die Beschwerdeführerinnen zu II) und IV) die Vorschriften zur Versagung der spielhallenrechtlichen Erlaubnis für die Fälle eines fehlenden Sachkundenachweises (§ 2 Abs. 3 Nr. 4 SpielhG Bln) und der Verfehlung der Ziele des Saarländischen Spielhallengesetzes (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 SSpielhG) angreifen, sind die Verfassungsbeschwerden mangels unmittelbarer Betroffenheit unzulässig, weil ein entsprechender Vollzugsakt, etwa die Versagung einer Erlaubnis, fehlt (vgl. BVerfGE 110, 370 <381>; 125, 39 <76>; 126, 112 <133>).

84 2. Im Hinblick auf die angegriffenen Berliner Vorschriften zur Werbung und äußeren Gestaltung der Spielhallen (§ 4 Abs. 1 SpielhG Bln), zur Pflicht zum Ausschluss von Personen mit auffälligem Spielverhalten (§ 6 Abs. 5 Satz 3 SpielhG Bln) und zum Verbot der Ausnutzung des Spieltriebs und der Verharmlosung der Suchtgefährdung (§ 6 Abs. 7 SpielhG Bln) sowie im Hinblick auf die angegriffenen saarländischen Vorschriften zum Verbot von Internet-Terminals in Spielhallen (§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 SSpielhG) und zum partiellen Rauchverbot in Spielhallen (§ 4 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 SSpielhG) werden die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) den Anforderungen des Subsidiaritätsgrundsatzes nicht gerecht.

85 Die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde verlangt, dass ein Beschwerdeführer vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde alle zur Verfügung stehenden und zumutbaren prozessualen Möglichkeiten ergreift, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (vgl. BVerfGE 74, 102 <113>; 77, 381 <401>; 81, 22 <27>; 114, 258 <279>; 115, 81 <91 f.>; 123, 148 <172>; 134, 242 <285 Rn. 150>; stRspr). Das gilt auch, wenn zweifelhaft ist, ob ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im konkreten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann (vgl. BVerfGE 16, 1 <2 f.>; 68, 376 <381>; 70, 180 <185>; 91, 93 <106>; vgl. auch BVerfGE 5, 17 <19 f.>; 107, 299 <309>).

Dass Rechtsprechung zugunsten der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs für die gegebene Fallgestaltung noch nicht vorliegt, genügt regelmäßig nicht, um die Anrufung der Fachgerichte als von vornherein aussichtslos anzusehen (vgl. BVerfGE 70, 180 <186 f.>). Allerdings verlangt der Grundsatz der Subsidiarität nicht, dass Betroffene vor Erhebung einer Verfassungsbeschwerde gegen eine straf- oder bußgeldbewehrte Rechtsnorm verstoßen und sich dem Risiko einer entsprechenden Ahndung aussetzen müssen, um dann im Straf- oder Bußgeldverfahren die Verfassungswidrigkeit der Norm geltend machen zu können (vgl. BVerfGE 81, 70 <82 f.>; 97, 157 <165>; 138, 261 <272 Rn. 23>). Doch genügt eine Verfassungsbeschwerde auch dann nicht dem Grundsatz der Subsidiarität, wenn die Möglichkeit besteht, fachgerichtlichen Rechtsschutz außerhalb eines Straf- oder Bußgeldverfahrens zu erlangen.

86 Hier können die Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) in zumutbarer Weise versuchen, Rechtsschutz durch die Anrufung der Fachgerichte zu bekommen. Alle aufgeführten Vorschriften enthalten auslegungsbedürftige und -fähige Rechtsbegriffe. Von deren Auslegung und Anwendung hängt maßgeblich ab, inwieweit die Beschwerdeführerinnen durch die angegriffenen Regelungen tatsächlich und rechtlich beschwert sind. Zwar sind die betreffenden Vorschriften ganz überwiegend bußgeldbewehrt (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 3, 4, 13 SpielhG Bln; § 11 Abs. 1 Nr. 3 und 4 SSpielhG). Die Beschwerdeführerinnen haben jedoch nicht ausreichend dargelegt, warum ihnen unter diesen Umständen nicht zumutbar gewesen sein soll, vorbeugend eine mit Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz verbundene negative Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO gegen die individuelle Verbindlichkeit der angegriffenen Verbote und Verpflichtungen zu erheben (vgl. zur Zulässigkeit einer negativen Feststellungsklage BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 15; zur Gewährung vorbeugenden und vorläufigen Rechtsschutzes bei Verfassungswidrigkeit OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Oktober 2014 - OVG 1 S 30.13 -, juris, Rn. 17 f. m.w.N.; Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris, Rn. 93, 95; HmbOVG, Beschluss vom 19. Mai 2015 - 4 Bs 14/15 -, juris, Rn. 14-17; VG Saarlouis, Beschluss vom 12. Dezember 2014 - 1 K 354/13 -, juris, Rn. 44-47).

87 Das gilt auch, soweit das Bundesverwaltungsgericht zwischenzeitlich die Berliner Vorschriften zur Werbung und äußeren Gestaltung der Spielhallen (§ 4 Abs. 1 SpielhG Bln) für verfassungsgemäß erachtet hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 69). Die verfassungsgerichtliche Beurteilung der von den konkreten räumlichen Gegebenheiten des Einzelfalls abhängigen Belastungswirkungen für die Spielhallenbetreiber setzt eine Auslegung der in § 4 Abs. 1 SpielhG Bln enthaltenen unbestimmten Rechtsbegriffe voraus, zu der die Fachgerichte berufen sind. Da das Bundesverwaltungsgericht und zuvor auch das Berufungsgericht allein zur Verfassungsmäßigkeit von § 4 Abs. 1 SpielhG Bln Stellung genommen haben, ist von den Beschwerdeführerinnen zunächst eine fachgerichtliche Klärung der Anwendung dieser Vorschrift auf ihren Fall auf dem Verwaltungsrechtsweg zu suchen.

88 3. Schließlich werden die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) im Hinblick auf die angegriffenen Vorschriften zur Sperrzeitverlängerung (§ 5 Abs. 1 SpielhG Bln, § 7 Abs. 1 SSpielhG), zum Erfordernis eines Sachkundenachweises (§ 6 Abs. 3 SpielhG Bln), zum Jugendschutz (§ 6 Abs. 4 SpielhG Bln und § 5 Abs. 1 Satz 2 SSpielhG), zu den Aufklärungspflichten der Spielhallenbetreiber (§ 6 Abs. 5 Satz 1 SpielhG Bln), zur Pflicht zur Auslage von Informationsmaterial (§ 6 Abs. 8 SpielhG Bln), zum Verbot der Sportwettenvermittlung im selben Gebäudekomplex (§ 21 Abs. 2 GlüStV), zum Verbot der Aufstellung von Geldautomaten (§ 8 Abs. 2 SSpielhG) und zu den Ordnungswidrigkeiten (§ 7 Abs. 1 SpielhG Bln) den Begründungsanforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG nicht gerecht.

89 Zur Sperrzeitverlängerung setzen sich die Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) nicht ausreichend mit dem für die Beurteilung der Rechtfertigung und insbesondere der Verhältnismäßigkeit maßgeblichen Zweck der Regelungen auseinander (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 14 f.; Landtag des Saarlandes, Drucksache 15/15, S. 74). Bei der Rüge einer Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und Spielbanken hinsichtlich der Sperrzeit geht die Beschwerdeführerin zu IV) auch nicht auf mögliche Rechtfertigungsgründe für die behauptete Ungleichbehandlung ein (vgl. BVerfGE 131, 66 <82> m.w.N.).

90 Auch die Rüge hinsichtlich des Sachkundenachweiserfordernisses (§ 6 Abs. 3 SpielhG Bln) durch die Beschwerdeführerin zu II) ist unsubstantiiert, weil sie sich nicht mit den Anforderungen an den Sachkundenachweis und dem entsprechenden Verfahren auseinandersetzt (vgl. Verordnung zur Ausführung des Spielhallengesetzes Berlin vom 8. Februar 2012; GVBl S. 43).

91 Hinsichtlich der Pflicht zur Vornahme einer Einlass- und Identitätskontrolle zur Durchsetzung des Zugangsverbots für Minderjährige (§ 6 Abs. 4 SpielhG Bln und § 5 Abs. 1 Satz 2 SSpielhG) setzen sich die Beschwerdeführerinnen zu I), II) und IV) weder mit naheliegenden einschränkenden Auslegungsmöglichkeiten der Regelung (vgl. dazu etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris, Rn. 195; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 69) noch mit den Maßstäben auseinander, die das Bundesverfassungsgericht zum Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) entwickelt hat.

92 Zu den angegriffenen Aufklärungs- und Informationspflichten (§ 6 Abs. 5 Satz 1 SpielhG Bln und § 6 Abs. 8 SpielhG Bln) fehlt es den Begründungen der Beschwerdeführerinnen zu I) und II) bereits an substantiierten Ausführungen zu Inhalt und Auslegungsmöglichkeiten der angegriffenen Vorschriften.

93 An einer hinreichenden Begründung mangelt es auch der Rüge der Beschwerdeführerinnen zu I) und II), die Pflicht, Personen, die sich selbst gesperrt haben, für die Dauer von mindestens einem Jahr vom Spiel auszuschließen (§ 6 Abs. 6 SpielhG Bln), sei verfassungswidrig. Die Beschwerdeführerinnen setzen sich weder mit der für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit bedeutsamen Belastungswirkung der auf die konkrete Spielhalle beschränkten Selbstsperre auseinander, noch mit den Auswirkungen der freiwilligen Überlassung der Daten des Spielers auf deren Recht auf informationelle Selbstbestimmung.

94 Die Beschwerdeführerin zu IV) geht im Hinblick auf das Verbot der Sportwettenvermittlung im selben Gebäudekomplex mit einer Spielhalle nicht darauf ein, welche Bedeutung die Möglichkeit der Sportwettenvermittlung für sie besitzt. Dies wäre aber für die Beurteilung der Rechtfertigung eines Eingriffs in die Berufsfreiheit und einer eventuellen Ungleichbehandlung erforderlich. Zudem setzt sie sich nicht damit auseinander, dass im Saarland schon bisher die Vermittlung von Sportwetten nur für staatliche Sportwettenangebote zulässig und in Spielhallen ausdrücklich verboten war (§§ 5, 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 10 Abs. 4 Nr. 2 des Saarländischen Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland in der bis zum 30. Juni 2012 geltenden Fassung, ABl 2007 S. 2427).

95 Bei der behaupteten ungerechtfertigten Ungleichbehandlung von Spielhallen gegenüber Spielbanken durch das Verbot der Aufstellung von Geldautomaten (§ 8 Abs. 2 SSpielhG) fehlt eine Auseinandersetzung mit naheliegenden Rechtfertigungsgründen (vgl. BVerfGE 131, 66 <82>), etwa den Unterschieden zwischen Spielhallen und Spielbanken im Hinblick auf Charakter, Zielgruppen, Erreichbarkeit und Verfügbarkeit für die Spielinteressierten.

C.

96 Soweit zulässig sind die Verfassungsbeschwerden unbegründet. Das Verbundverbot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 2 SpielhG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG) und die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG) sowie zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln), die Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG Bln), die Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 SpielhG Bln) und die Übergangsregelungen (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 SpielhG Bln, § 12 Abs. 1 SSpielhG, § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV i.V.m. Art. 11 Abs. 1 Satz 2 BayAGGlüStV) sind formell und materiell verfassungsgemäß.

I.

97 Die angegriffenen Regelungen sind dem Recht der Spielhallen zuzuordnen, das gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausdrücklich aus der konkurrierenden Kompetenz des Bundes herausgenommen wurde und damit nach Art. 70 Abs. 1 GG der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfällt (1). Die Vorschriften über das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind auch nicht aufgrund der Sperrwirkung der Gesetzgebung des Bundes im Bereich des Bodenrechts (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG) und im Bereich der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) formell verfassungswidrig (2 und 3).

98 1. a) Die Systematik des Grundgesetzes fordert im Sinne einer möglichst eindeutigen vertikalen Gewaltenteilung eine strikte, dem Sinn der Kompetenznorm gerecht werdende Auslegung der Art. 70 ff. GG (vgl. BVerfGE 12, 205 <228 f.>; 15, 1 <17>; 26, 281 <297 f.>; 42, 20 <28>; 61, 149 <174>; 132, 1 <6 Rn. 19>; 138, 261 <273 Rn. 28>). Für die Zuweisung einer Gesetzgebungsmaterie an Bund oder Länder ist der in Betracht kommende Kompetenztitel anhand des Wortlauts, historisch, systematisch und mit Blick auf den Normzweck auszulegen (vgl. BVerfGE 109, 190 <212>; 138, 261 <273 Rn. 29>).

99 Das Gewicht der historischen Interpretation ist insbesondere von der Struktur und Ausformung des Kompetenztitels abhängig. Die Regelungsgeschichte des jeweiligen Normbestandes ist weniger relevant, wenn die Kompetenzmaterie einen Lebenssachverhalt benennt, und maßgeblicher, wenn die Regelungsmaterie normativ-rezeptiv einen vorgefundenen Normbereich aufgegriffen hat (vgl. BVerfGE 3, 407 <414 f.>; 61, 149 <175>; 97, 198 <219>; 106, 62 <105>; 109, 190 <213>; 134, 33 <55 Rn. 55>; 138, 261 <273 f. Rn. 29>). In diesem Zusammenhang kommt der Staatspraxis besonderes Gewicht zu (vgl. BVerfGE 109, 190 <213>).

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103 Dass die Kompetenzverlagerung nicht auf den Regelungsbereich des § 33i GewO beschränkt sein sollte, ergibt sich auch aus den Beratungen der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung (Föderalismuskommission I) zur Neuordnung der bundesstaatlichen Kompetenzordnung, die der Aufnahme der Bereichsausnahme für das Recht der Spielhallen in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG vorausgingen. Der Kompetenztitel "Recht der Wirtschaft" wurde in der Projektgruppe 5 ("Regionale Themen") beraten. Als Gegenvorschlag zur anfänglichen Position der Länder, die eine komplette Übertragung des Gewerberechts in ihre Gesetzgebungskompetenz gefordert hatten (vgl. Staatsministerium Baden-Württemberg und Staatskanzlei Berlin, Konkretisierung der Länderposition zum "Recht der Wirtschaft", Projektgruppenarbeitsunterlage PAU-5/0002, S. 3, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, 2005), zählte das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit einzelne in Titel II der Gewerbeordnung regulierte Gewerbe auf, für die eine Kompetenzverlagerung auf die Länder in Betracht komme, soweit ein lokaler Bezug vorhanden sei, darunter "Gewinnspiele und Geldspielgeräte (§§ 33c bis 33h GewO)" und "Spielhallen (§ 33i GewO)" (vgl.

Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, Stellungnahme zur Gewerbeordnung und Handwerksordnung, Projektgruppenarbeitsunterlage PAU-5/0020, S. 4, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.). In den darauffolgenden Beratungen der Projektgruppe wurde ein Konsens darüber erzielt, dass unter dem Gesichtspunkt der örtlichen Radizierung Teile des Gewerberechts in die Zuständigkeit der Länder übergehen sollten (vgl. Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O., S. 449; Ergebnisvermerk der 6. Sitzung der Projektgruppe 5 am 29. September 2004, S. 2, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.), wobei die entsprechende Aufzählung das Recht der Spielhallen - ohne den Verweis auf § 33i GewO -, aber nicht das Recht der Gewinnspiele und Geldspielgeräte erfasste (vgl.

Sprechzettel der Vorsitzenden zur Erweiterten Obleuterunde am 10. November 2004, S. 3, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.). Auch der Vorentwurf für einen Vorschlag der Vorsitzenden der Föderalismuskommission I bezog sich nicht auf § 33i GewO (vgl. Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Arbeitsunterlage 0104 - Vorentwurf für Vorschlag der Vorsitzenden vom 13. Dezember 2004, S. 6, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.). Der lediglich in einem frühen Verhandlungsstadium im Zusammenhang mit der Bereichsausnahme für die Landeskompetenz für die Spielhallen vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit geäußerte Verweis auf § 33i GewO, der keinen Eingang in den Wortlaut gefunden hat, bietet keinen tragfähigen Anhaltspunkt für ein restriktives Verständnis der Reichweite der durch die Föderalismuskommission I in Aussicht genommenen Kompetenzübertragung.

104 Die von der Föderalismuskommission I betonte "örtliche Radizierung" der den Ländern zu überantwortenden Kompetenzbereiche führt auch nicht zu einer Beschränkung der Länderkompetenz auf Regelungen, die an die Besonderheiten der Situation vor Ort und Fragen der von der einzelnen Spielhalle ausgehenden Gefahren anknüpfen (so aber Degenhart, DVBl 2014, S. 416 <421 f.>; Schneider, GewArch 2009, S. 265 <270>; Weidemann/Krappel, NVwZ 2013, S. 673 <676>). Eine maßgebliche Klarstellung der Gesetzesbegründung gegenüber den Vorarbeiten der Föderalismuskommission I besteht darin, dass der Begriff der "örtlichen" beziehungsweise "lokalen Radizierung" (vgl. Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O., S. 449; Ergebnisvermerk der 6.

Sitzung der Projektgruppe 5 am 29. September 2004, S. 2, enthalten in: Deutscher Bundestag/Bundesrat, a.a.O.) durch denjenigen des "besonderen Regionalbezugs" (vgl. BTDrucks 16/813, S. 9) ersetzt wurde und dieser gleichwertig neben dem Gesichtspunkt des fehlenden Erfordernisses einer bundesgesetzlichen Regelung steht. Durch die Zuordnung der Anforderungen an den Betrieb der Spielhallen zum Spielhallenrecht können unterschiedliche Gegebenheiten in den Ländern - gerade zwischen Stadtstaaten einerseits und Flächenstaaten andererseits - Berücksichtigung finden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 29. Oktober 2014 - OVG 1 S 30.13 -, juris, Rn. 56). Ein Erfordernis bundesweit einheitlicher Regelungen ist demgegenüber - im Unterschied zum Recht der Spielgeräte - nicht ersichtlich.

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106 § 33i GewO verkörperte vor der Föderalismusreform nicht für sich genommen ein in sich abgeschlossenes, historisch gewachsenes Rechtsgebiet des Spielhallenrechts. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Vorschrift in der Gewerbeordnung lediglich eine einzelne unter vielen in Titel II, Abschnitt II, Unterabschnitt B (Gewerbetreibende, die einer besonderen Genehmigung bedürfen) ist und unter anderem neben den Vorschriften zu Geldspielgeräten und anderen Gewinnspielen in §§ 33c bis 33h GewO steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 25).

107 Die Erstreckung der Landeskompetenz für das Recht der Spielhallen auf die gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb und die Zulassung von Spielhallen ergibt sich auch aus der systematischen Zusammenschau mit den anderen den Ländern in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ausschließlich zugewiesenen Materien. So erfassen auch das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte Sachverhalte mit Regionalbezug, in denen der grundgesetzändernde Gesetzgeber eine eigenständige Gestaltungsbefugnis der Länder schaffen wollte, ohne dass er dadurch den einheitlichen Wirtschaftsraum gefährdet sah. In diesen Materien wurde den Ländern die Regelung sämtlicher erlaubnis- und betriebsbezogener Aspekte überantwortet. Dasselbe muss dann auch für das Recht der Spielhallen gelten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 27).

108

109 Eine Begrenzung der Kompetenz für das Recht der Spielhallen auf Fragen der von der einzelnen Spielhalle ausgehenden (Spielsucht-)Gefahren, während sonst das Recht der Spielgeräte einschlägig und damit der Bund konkurrierend zuständig wäre (vgl. Uhle, Normativ-rezeptive Kompetenzzuweisung und Grundgesetz, 2015, S. 85, 206), würde die Materie des Spielhallenrechts ihres Kerns berauben.

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114 2. Die Zuständigkeit des Bundes für das auch das Bauplanungsrecht umfassende Bodenrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, von welcher der Bund insbesondere durch den Erlass des Baugesetzbuchs Gebrauch gemacht hat, entfaltet keine Sperrwirkung gegenüber den Vorschriften der Länder zum Verbundverbot und zu den Abstandsgeboten (vgl. zum Verbundverbot BayVerfGH, Entscheidung vom 28. Juni 2013 - Vf. 10-VII-12 u.a. -, NVwZ 2014, S. 141 <142>; StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. Juni 2014 - 1 VB 15/13 -, juris, Rn. 317 ff.; zum Abstandsgebot OVG Niedersachsen, Beschluss vom 7. Januar 2014 - 7 ME 90/13 -, juris, Rn. 22; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26. August 2014 - 6 A 10098/14 -, juris, Rn. 20; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris, Rn. 134).

115 Zum Bodenrecht gehören diejenigen Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zu Grund und Boden und die Art und Weise seiner baulichen Nutzbarkeit regeln (vgl. BVerfGE 3, 407 <424>; 56, 298 <311>). Das Verbundverbot und die Abstandsgebote haben nicht unmittelbar die rechtlichen Beziehungen der Spielhallenbetreiber zu Grund und Boden oder die Koordinierung und ausgleichende Zuordnung konkurrierender Bodennutzungen und Bodenfunktionen zum Gegenstand, sondern die Art und Weise der Ausübung eines Gewerbes zur Vermeidung der von diesem typischerweise ausgehenden Gefahren. Das Bauplanungsrecht bezieht sich auf die Gegebenheiten und mögliche Konfliktlagen vor Ort, während die Regeln über das Abstandsgebot und das Verbundverbot auf generelle Beschränkungen zielen. Die Begrenzung der Ansiedlung von Vergnügungsstätten in bestimmten Baugebieten nach dem Baugesetzbuch stellt lediglich eine Option für die kommunale Planung dar (vgl. Beaucamp, DVBl 2015, S. 1473 <1476>). Soweit mit den angegriffenen Vorschriften auch städtebauliche Ziele verfolgt werden, stellt dies ihre vorrangig gewerberechtliche Motivation nicht in Frage.

116 3. Eine Sperrwirkung hinsichtlich des Abstandsgebots zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln) ergibt sich nicht aus der Zuständigkeit des Bundes für das Recht der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG), die auch den Jugendschutz erfasst, von welcher der Bund unter anderem durch den Erlass des Jugendschutzgesetzes (JuSchG) Gebrauch gemacht hat (vgl. BVerfGE 31, 113 <117>). Soweit § 6 Abs. 1 JuSchG vorsieht, dass die Anwesenheit in öffentlichen Spielhallen oder ähnlichen vorwiegend dem Spielbetrieb dienenden Räumen Kindern und Jugendlichen nicht gestattet werden darf und § 6 Abs. 2 JuSchG die Teilnahme von Kindern und Jugendlichen an Spielen mit Gewinnmöglichkeit in der Öffentlichkeit weitgehend ausschließt, stehen diese Regelungen der landesgesetzlichen Vorgabe von Mindestabständen zwischen Spielhallen und Kinder- und Jugendeinrichtungen nicht entgegen (vgl.

BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6.15 -, juris, Rn. 32; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 11. Juni 2015 - OVG 1 B 5.13 -, juris, Rn. 135). Denn deren Gegenstand ist wiederum vorrangig eine bei der Zulassung zu beachtende Anforderung an den Standort des Gewerbes, dessen Regelung für den Bereich der Spielhallen der alleinigen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zugewiesen ist. Dass das Land Berlin hierbei speziell im Zusammenhang mit der Gewerbeausübung stehende Gefährdungen von Kindern und Jugendlichen in den Blick nimmt (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 12), dient dem vorrangig gewerberechtlichen Ziel der Bekämpfung und Verhinderung von Spielsucht.

117 4. Die in § 29 Abs. 4 GlüStV zeitlich gestuft angeordnete Ersetzung des § 33i GewO durch Landesrecht beruht auf Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 121, 233 <239 f.>).

II.

118 Die angegriffenen Regelungen sind materiell verfassungsgemäß. Die Neuregelungen sind ebenso mit dem Grundgesetz vereinbar (1) wie die Übergangsregelungen (2).

119 1. Das Verbundverbot (§ 25 Abs. 2 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 2 SpielhG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 1 SSpielhG), die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1 Satz 3 SpielhG Bln, § 3 Abs. 2 Nr. 2 SSpielhG) und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 SpielhG Bln), die Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG Bln) und die Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 SpielhG Bln) sind mit Art. 12 Abs. 1 GG (a), mit dem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG (b) sowie mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (c) vereinbar.

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BVerfGE 115, 276 <307>). Auch über die - vorliegend nicht zur Prüfung stehende - Ausgestaltung staatlicher Monopole hinaus ist in einer Konfliktlage mit staatlicher Beteiligung am Spiel- und Wettmarkt eine Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht erforderlich. Dabei sind andere Glücksspielformen insbesondere dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen. Denn auch hier kann die legitime Zielsetzung, die Wettleidenschaft zu begrenzen und die Wettsucht zu bekämpfen, in ein Spannungsverhältnis zu den fiskalischen Interessen des Staates geraten (vgl. BVerfGE 115, 276 <310 f.>).

Die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in einem Glücksspielsegment darf nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen konterkariert werden. Dies gilt insbesondere dort, wo die Regulierung privater Angebote und staatliche Monopole zusammentreffen, wie dies bei der Regulierung von Spielhallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein kann.

123 Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt. Föderal unterschiedliche oder auch konkurrierende Lösungswege sind zudem im Bundesstaat angelegt (vgl. zu Art. 3 GG BVerfGE 103, 225 <241>; 114, 371 <383>; für das unionsrechtliche Kohärenzgebot vgl. EuGH, Urteil vom 12. Juni 2014, Digibet und Albers, C-156/13, EU:C:2014:1756, Rn. 33 ff.).

124 Dies wird auch den Anforderungen des Gerichtshofs der Europäischen Union an die staatliche Bekämpfung der Spielsucht im nicht monopolisierten Bereich gerecht (vgl. BVerfGE 115, 276 <316 f.>). Demnach ist die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs und der Niederlassungsfreiheit der Unionsrechtsordnung nur dann gerechtfertigt, wenn die restriktive Maßnahme einem zwingenden Grund des Allgemeininteresses wie dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung (einschließlich der Bekämpfung der Spielsucht), der Betrugsvorbeugung oder der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen entspricht und geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten im Glücksspiel in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen (vgl. EuGH, Urteil vom 21. Oktober 1999, Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514, Rn. 36 f.; Urteil vom 6. November 2003, Gambelli u.a., C-243/01, EU:C:2003:597, Rn. 67; Urteil vom 6. März 2007, Placanica u.a., C-338/04 u.a., EU:C:2007:133, Rn. 52 f.; Urteil vom 8. September 2010, Carmen Media, C-46/08, EU:C:2010:505, Rn. 55, 64 f.; Urteil vom 8. September 2010, Markus Stoß u.a., C-316/07 u.a., EU:C:2010:504, Rn. 88).

125

BVerfGE 49, 168 <181>; 78, 205 <212>; 102, 254 <337>; 133, 277 <355 f. Rn. 181>). Welche Anforderungen an die Bestimmtheit gesetzlicher Regelungen zu stellen sind, richtet sich auch nach der Intensität der durch die Regelung oder aufgrund der Regelung erfolgenden Grundrechtseingriffe (vgl. BVerfGE 93, 213 <238>; 102, 254 <337>; 131, 88 <123>; 133, 277 <336 f. Rn. 140>). Es reicht aus, wenn sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen (vgl. BVerfGE 21, 209 <215>; 79, 106 <120>; 102, 254 <337>). Verbleibende Ungewissheiten dürfen nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justiziabilität des Handelns der durch die Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind (vgl.

BVerfGE 21, 73 <79 f.>; 118, 168 <188>; 120, 274 <316>; 133, 277 <356 Rn. 181>).

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128 Das Verbundverbot bewirkt, dass an einem Standort nur noch eine Spielhalle zugelassen werden darf. Damit wird ein baulicher Verbund verschiedener Spielhallen, insbesondere ein Betrieb in demselben Gebäude oder Gebäudekomplex ausgeschlossen. Das Berliner und das saarländische Abstandsgebot zu anderen Spielhallen sehen vor, dass zwischen Spielhallen ein Mindestabstand von 500 Metern einzuhalten ist. Zudem bestimmt der Berliner Landesgesetzgeber mit dem Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtungen, dass Spielhallen nicht in räumlicher Nähe von Einrichtungen betrieben werden sollen, die ihrer Art nach oder tatsächlich vorwiegend von Kindern oder Jugendlichen aufgesucht werden. Die Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen durch § 4 Abs. 2 Satz 1 SpielhG Bln führt dazu, dass in Spielhallen statt der zuvor zulässigen zwölf nunmehr nur noch maximal acht Geldspielgeräte aufgestellt werden dürfen; zudem werden die Berliner Spielhallenbetreiber zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson verpflichtet.

129 Die angegriffenen Vorschriften regeln damit die Zulassung und den Betrieb von Spielhallen und greifen deshalb in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber ein. Der Einsatz von Eigentum zu Erwerbszwecken steht auch unter dem Schutz der Berufsfreiheit (zum Verhältnis von Berufsfreiheit und Eigentumsschutz vgl. BVerfGE 50, 290 <361 f.>; 110, 141 <166 f.>; BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 6. Dezember 2016 - 1 BvR 2821/11 u.a. -, juris, Rn. 390).

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131 (a)Die Regelungen in Berlin und im Saarland zum Verbundverbot und zu den Abstandsgeboten zu anderen Spielhallen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen genügen den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG an eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung.

132 Auch zur Rechtfertigung einer objektiven Berufszugangsvoraussetzung liegen hinreichende Gründe des Gemeinwohls vor, die das Verbundverbot und die Abstandsgebote tragen. Die Regelungen dienen der Abwehr drängender Gefahren für ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut (aa), sind im Blick auf die unter staatlicher Beteiligung betriebenen Spielbanken hinreichend konsequent auf das legitime Ziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet (bb), verhältnismäßig (cc) und stehen mit dem Bestimmtheitsgebot in Einklang (dd).

133 (aa) Die Regelungen dienen mit der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (vgl. BVerfGE 115, 276 <304 f.> m.w.N.). § 1 Nr. 1 GlüStV und § 1 Abs. 1 Nr. 1 SSpielhG nennen ausdrücklich die Verhinderung des Entstehens von Glücksspielsucht und die wirksame Suchtbekämpfung als Ziele des Staatsvertrages beziehungsweise des Gesetzes. Dass mit dem Verbundverbot und dem Abstandsgebot das Ziel der Spielsuchtbekämpfung durch eine Beschränkung des insgesamt verfügbaren Spielhallenangebots verfolgt wird, stellen die Erläuterungen zum Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und die Gesetzesbegründungen der Spielhallengesetze ausdrücklich klar (vgl. Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 31; Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 9, 12).

134 Näher wird das Verbundverbot damit begründet, dass Mehrfachspielhallen aufgrund des gesteigerten Angebots an Geldspielgeräten in engem räumlichen Verbund ein wesentliches Element zur Steigerung der Spielsucht darstellten und durch sie ein "Las-Vegas-Effekt" eintrete, der erhebliche Anreize für ein nicht mehr bewusst gesteuertes Weiterspielen biete (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 11; Landtag des Saarlandes, Drucksache 15/15, S. 71). Durch das Verbundverbot sollen das gewerbliche Spiel auf das Maß von Unterhaltungsspielen und damit auf ein harmloses Freizeitvergnügen zurückgeführt sowie die Entstehung spielbankähnlicher Großspielhallen verhindert werden (vgl. Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 31).

135 Zweck des Abstandsgebots zu anderen Spielhallen ist die Herbeiführung einer Begrenzung der Spielhallendichte und damit eine Beschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen. Damit soll das Abstandsgebot - wie auch das Verbundverbot - zur Verhinderung und Bekämpfung von Spielsucht dadurch beitragen, dass ein Spieler auf dem Weg von einer Spielhalle zur nächsten "auf andere Gedanken" kommt (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 11). Der Spieler soll sich nach dem Verlassen der Spielhalle so weit von ihrer Atmosphäre gelöst haben, dass ein selbständiger, neuer Entschluss zum Betreten einer weiteren Spielhalle erforderlich ist.

136 Die Berliner Regelung zum Abstand zu Einrichtungen für Kinder und Jugendliche dient der möglichst frühzeitigen Vorbeugung von Spielsucht. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs üben gerade Spielhallen einen "Reiz des Verbotenen" aus, der insbesondere auf Kinder und Jugendliche anziehend wirkt. Insbesondere soll durch diesen Tatbestand einem Gewöhnungseffekt des verbreiteten, stets verfügbaren Angebots von Spielhallen bei Kindern und Jugendlichen entgegengewirkt werden (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucksache 16/4027, S. 12).

137 Diese Einschätzungen der Gesetzgeber sind nicht offensichtlich fehlerhaft. Im Rahmen des ihnen zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraums (vgl. BVerfGE 126, 112 <141>), der vom Bundesverfassungsgericht nur in begrenztem Umfang überprüfbar ist (vgl. BVerfGE 121, 317 <350>; 126, 112 <141> m.w.N.), durften die Gesetzgeber in Berlin und im Saarland annehmen, dass die vom Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren schwere Gefahren für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft darstellen. Das Ergreifen von Maßnahmen zur Reduzierung des Spiels in Spielhallen in Form des Verbundverbots und der Abstandsgebote kann von den Gesetzgebern in nachvollziehbarer Weise auf drei einander ergänzende Erkenntnisse gestützt werden: erstens die grundsätzlich vom Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren, zweitens die deutliche Zunahme und Nutzung des Angebots an Geldspielgeräten in Spielhallen und drittens den Zusammenhang zwischen einer Zunahme des Spiels und einer Zunahme an Suchtproblemen.

138 Ausdrücklich haben sich die Länder auf die Ergebnisse des vom Bundeswirtschaftsministerium 2010 veröffentlichten Berichts zur Evaluierung der Fünften Novelle der Spielverordnung und auf die von ihnen in Auftrag gegebene "International vergleichende Analyse des Glücksspielwesens" gestützt (vgl. Bayerischer Landtag, Drucksache 16/11995, S. 16 f., 20), woraus insbesondere der Anstieg der Spielhallenstandorte, die Zunahme der Bedeutung von Mehrfachspielhallen und der deutliche Anstieg der Umsätze mit Geldspielgeräten in Spielhallen sowie die finanziellen Einschränkungen von Spielern in Spielhallen hervorgehen (vgl. BRDrucks 881/10, S. 40, 44, 49 f.). Laut der periodischen Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung lag in den Jahren 2009 bis 2015 der Anteil der Befragten mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten mit 17,2 % am höchsten bei Geldspielgeräten, gefolgt von Internet-Casinospielen mit 13,1 % und Sportwettenangeboten mit 12,1 % (vgl. Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 102). Im Rahmen der sogenannten PAGE-Studie aus dem Jahre 2011 nannten 49,1 % der Befragten mit Glücksspielproblemen Geldspielgeräte in Spielhallen und Gaststätten als wichtigsten Problembereich (vgl. Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie: Entstehung, Komorbidität, Remission und Behandlung - Endbericht, S. 68).

139 Gerade im Hinblick auf Kinder und Jugendliche durfte der Gesetzgeber suchtpräventive Maßnahmen aufgrund ihrer höheren Beeindruckbarkeit für besonders dringlich halten, da der Anteil junger Spieler in den letzten Jahren deutlich gestiegen ist und die Altersgruppe der 18- bis 25-Jährigen diejenige mit dem größten Spieleranteil an Geldspielgeräten darstellt (vgl. Haß/Lang, Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland. Ergebnisse des Surveys 2015 und Trends - Forschungsbericht der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, 2016, S. 92).

140 Die von den Gesetzgebern zugrunde gelegten Annahmen werden auch nicht durch das von den Beschwerdeführerinnen angeführte Gutachten zum sogenannten Pathologie-Potenzial-Koeffizienten in Frage gestellt (vgl. Peren/Clement, Pathologie-Potenziale von Glücksspielprodukten. Eine komparative Bewertung von in Deutschland angebotenen Spielformen, Wirtschaftswissenschaftliches Kurzgutachten ausgearbeitet für die AWI Automaten-Wirtschaftsverbände-Info GmbH, 2011), da es durch die Anknüpfung an den Marktanteil und die Spielerträge des jeweiligen Spiels den Anteil der Süchtigen im Verhältnis zum Umsatz ermittelt und damit die höhere Ertragsquote der Spielbanken das Ergebnis verzerrt. Zudem sind die Gesetzgeber nicht gehalten, bei der Bekämpfung der Glücksspielsucht auf eine rein mathematisch berechnete relative Gefährlichkeit abzustellen.

Vielmehr rechtfertigen gerade die hohen Anteile der Spieler an Geldspielgeräten an der Gesamtzahl pathologischer Spieler sowie der hohe Marktanteil und das erhebliche Wachstum des Spiels in Spielhallen über die letzten Jahre die Annahme nachweisbarer schwerer Gefahren für die spielsüchtigen oder von Spielsucht bedrohten Personen, ihre Familien und die Gemeinschaft. Es ist nicht ersichtlich, dass die den Neuregelungen zugrunde liegenden Annahmen in einem Maße wirtschaftlichen Gesetzen oder praktischer Erfahrung widersprechen, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben könnten (vgl. BVerfGE 25, 1 <17>; 126, 112 <141>).

141 (bb) Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind konsequent am Ziel der Spielsuchtbekämpfung ausgerichtet, auch wenn Spielhallen, Spielbanken und Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, unterschiedlichen Regelungen unterworfen sind. Bei der Regulierung der Geldspielgeräte in Gaststätten sind keine gesteigerten fiskalischen Interessen auf Seiten der Länder erkennbar.

142 Mit dem in die Regelungen nicht einbezogenen Betrieb der Spielbanken sind allerdings gesteigerte fiskalische Interessen der Länder verbunden, weil ihnen nach Landesgesetz wesentliche Anteile an der Betreibergesellschaft gehören (vgl. § 5 Abs. 3 SpielbG-Saar) und sie Bruttospielertrag und Gewinn der Spielbanken abschöpfen (vgl. § 14 Abs. 1, § 15 SpielbG-Saar; § 3 Abs. 2, § 4 Abs. 2 bis 5 SpBG Bln). Insofern ist nicht ausgeschlossen, dass das Verbundverbot und die weiteren Beschränkungen in den neuen Spielhallengesetzen indirekt auch fiskalische Interessen der Länder durch Verlagerung auf das Angebot der Spielbanken fördern. Insoweit besteht ein Konkurrenzverhältnis zwischen den - hier regulierten - Spielhallen und den - auch mit fiskalischen Interessen betriebenen - Spielbanken, die in Berlin und im Saarland Dependancen oder Zweigniederlassungen betreiben, in denen ausschließlich und losgelöst von den übrigen Glücksspielangeboten der Spielbanken vergleichbares Glücksspiel an Automaten beziehungsweise Geräten angeboten wird. Diese sind durch die ausdrückliche Ausnahme in § 33h Nr. 1 GewO von der Anwendbarkeit der spielhallenbezogenen Regelungen der Gewerbeordnung ausgenommen. Demgegenüber wird der Entstehung von Mehrfachspielhallen, die wegen des großflächigen Angebots und der größeren Zahl an verfügbaren Spielgeräten in die Nähe der Automatensäle von Spielbanken heranrücken, mit den angegriffenen Regelungen entgegengewirkt.

143 Dennoch liegt hierin keine Inkonsequenz in Bezug auf das von den Gesetzgebern verfolgte Ziel der Bekämpfung der Glücksspielsucht, da der Betrieb der Spielbanken und die Erlaubnis zur Aufstellung von Spielautomaten in eigener Weise an den in § 1 GlüStV benannten Zielen, insbesondere der Bekämpfung der Glücksspielsucht (§ 1 Nr. 1 GlüStV) und der Begrenzung und Kanalisierung des Spieltriebs (§ 1 Nr. 2 GlüStV), ausgerichtet sind. Für Spielbanken sind umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen. So gelten für die Spielbanken gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV bundesweit die Werbebeschränkungen gemäß § 5 GlüStV, die Pflicht zur Entwicklung eines Sozialkonzepts gemäß § 6 GlüStV, die Aufklärungspflichten des § 7 GlüStV sowie insbesondere das bundesweite Spielersperrsystem mit der Möglichkeit von Selbst- und Fremdsperren gemäß § 8 GlüStV.

144 Im Hinblick auf den Angebotsumfang der Spielbanken ist überdies gesetzlich geregelt, dass dieser sich nicht an fiskalischen Interessen orientieren darf, sondern gemäß § 2 Abs. 2 GlüStV an die Ziele des § 1 GlüStV gebunden ist. Dementsprechend sieht § 20 Abs. 1 GlüStV zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Damit sind auch der Zulassung von Zweigniederlassungen beziehungsweise Dependancen Grenzen gesetzt (zu deren Genehmigungsbedürftigkeit vgl. § 6 Abs. 3 SpielbG-Saar; zu Nebenbestimmungen § 2 Abs. 7 Nr. 1 SpBG Bln, § 6 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 Nr. 1 SpielbG-Saar). So ist das Spiel in Spielbanken aufgrund der begrenzten Zahl der Standorte (fünf in Berlin und sieben im Saarland) aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentlich zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens ist.