KVRE427971801 ECLI:DE:BVerfG:2018:fs20180919.2bvf000115 BVerfG 2. Senat 20180919 2 BvF 1/15, 2 BvF 2/15 Urteil Art 20 Abs 1 GG, Art 20 Abs 2 GG, Art 20 Abs 3 GG, Art 28 Abs 2 GG, Art 51 Abs 2 GG, Art

nenministerkonferenz am 19./20. November 1998 für künftige Zensus einen Wechsel von der primärstatistischen Vollerhebung zu hauptsächlich registergestützter Datengewinnung (Beschlussniederschrift über die 153. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am 19./20. November 1998 in Bonn, zitiert nach Eppmann, Von der Volkszählung 1987 zum registergestützten Zensus 2010?, Statistische Analysen und Studien NRW, Bd. 17, S. 3 <4>; vgl. BTDrucks 14/5736, S. 10). Dieser angekündigte Methodenwechsel wurde vom Bundestag begrüßt (vgl. BTDrucks 13/11168, S. 3). 5 2. Zur Vorbereitung der Umstellung wurde in den Jahren 2001 bis 2003 ein sogenannter Zensustest durchgeführt, mit dem die Methode eines registergestützten Zensus erprobt und weiterentwickelt werden sollte (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Das registergestützte Verfahren beim Zensus 2011, 2011, S. 6; BTDrucks 14/5736, S. 10). 6

1. a)Rechtsgrundlage hierfür war das Gesetz zur Erprobung eines registergestützten Zensus (Zensustestgesetz - ZensTeG) vom 27. Juli 2001 (BGBl I S. 1882). Wesentliche Ziele des Zensustests waren die Überprüfung der Qualität der Register und der Validität der ihnen zu entnehmenden Daten (Registertest), die Bewertung verschiedener statistischer Verfahren (Verfahrenstest) und der Möglichkeiten, Mehrfachmeldungen zu überprüfen (vgl. BTDrucks 14/5736, S. 1, 11 f.; Statistisches Bundesamt, Neue Methode der Volkszählung. Der Test eines registergestützten Zensus, Wirtschaft und Statistik, 5/2001, S. 333 <336 ff.>; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <815 f.>; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 10). Hierzu wurden die Daten von Registern mit den Ergebnissen verschiedener Interviewbefragungen und einer postalisch durchgeführten Gebäude- und Wohnungsstichprobe verglichen und ausgewertet (Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <816>; Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <711>). Die Ergebnisse des Zensustests sind vom Statistischen Bundesamt aufbereitet worden (zitiert als: Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests). 7
2. b)Der Zensustest ergab bei den Melderegistern unterschiedliche Fehlerquoten durch Über- und Untererfassungen und - bei typisierender Betrachtung - einen Zusammenhang zwischen der Qualität der Registerdaten und der Gemeindegröße (vgl. Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <711>). So waren Über- und Untererfassungen in kleinen Gemeinden - auch prozentual gesehen - seltener als in großen, wobei es generell mehr sogenannte "Karteileichen" (Übererfassungen) als Fehlbestände (Untererfassungen) gab (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. I, 40, 42 f., 56, 58, 60, 91, 96; Berg/Bihler, Das Stichprobendesign der Haushaltsstichprobe des Zensus 2011, Wirtschaft und Statistik, April 2011, S. 317 <318>; dies., Das Hochrechnungsverfahren zur Ermittlung der Einwohnerzahl im Zensus 2011, Wirtschaft und Statistik, April 2014, S. 229 <229>; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <816, 817>; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Zensus 2011. Methoden und Verfahren, 2015, S. 27). Ohne Berücksichtigung der im Rahmen des Zensustests als zusätzliches Korrekturinstrument erprobten Befragungen im Zuge der Haushaltegenerierung ergab sich folgendes Bild (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 40, 42, 91; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <816 ff.>): Gemeindegröße (Einwohner): Fehlbestände: "Karteileichen" (insgesamt): "Karteileichen" ohne "temporäre": Durch Mehrfachfallprüfung geklärte "Karteileichen": Verbleibende "Karteileichen": Saldierte Registerfehler: <10.000 1,3% 2,8% 2,0% 0,7% 1,4% 0,1% 10.000 - 50.000 1,3% 3,5% 2,5% 0,6% 1,9% 0,6% 50.000 - 100.000 2,1% Keine Angabe 2,4% 0,7% 1,7% -0,4% 50.000 - 800.000 2,1% 4,9% 3,4% 0,6% 2,8% 0,7% alle >100.000 2,4% Keine Angabe 4,3% 0,6% 3,7% 1,3% nur >800.000 3,0% 7,6% 6,0% 0,6% 5,4% 2,4% Berlin 2,7% 8,1% 6,3% 0,5% 5,8% 3,1% Hamburg 2,9% 7,1% 6,0% 0,7% 5,4% 2,5% Bundesweit 1,7% 4,1% 2,9% 0,6% 2,3% 0,6% 8 Nach Auffassung der statistischen Ämter des Bundes und der Länder hatte der Zensustest die Durchführbarkeit eines registergestützten Zensus in Deutschland bestätigt. Zudem stellte man fest, dass · Übererfassungen durch Aussonderung von (temporären) "Karteileichen" mittels Auswertung einer zweiten (Register-)Datenlieferung zu einem späteren Stichtag (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 41, 60, 107) und durch eine Mehrfachfallprüfung in Form einer Befragung der mehrfach erfassten Personen (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 65, 75, 84) schrittweise reduziert werden können, wobei es mit den vorhandenen Instrumenten möglich wäre, 95,02% der primärstatistisch bereinigten Mehrfachfälle maschinell und damit ohne Belastung der Bürger sowie mit deutlich reduziertem Kostenaufwand zu bereinigen (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 100); · zur Aufdeckung von Registerfehlern die Nutzung der Angaben der Gebäude- und Wohnungserhebung im Rahmen der sogenannten Haushaltegenerierung (d.h. insbesondere der Zuordnung der im Melderegister erfassten Personen zu einem Haushalt, vgl. Münnich/Gabler u.a., Stichprobenoptimierung und Schätzung im Zensus 2011, Statistik und Wissenschaft, Bd. 21, 2012, S. 18) in Betracht komme und dabei unplausible Fälle mit einer (weiteren) Befragung geklärt werden könnten; · sich für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern der Anteil der "Karteileichen" mit diesem Verfahren (Registerauswertung und Befragung bei fehlender Plausibilität) auf 0,7% reduzieren ließe (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <818>; Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung, Unterlage für die Sitzung der Arbeitsgruppe 4 "Haushaltegenerierung" vom 18. Juli 2006, S. 1). Simulationsrechnungen ergaben jedoch, dass dieses Verfahren nur für den Bereich der Ein- und Zweifamilienhäuser die gewünschte Effektivität aufweise, im Mehrfamilienhausbereich demgegenüber Kosten-Nutzen-Erwägungen dagegen sprächen (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 247 ff.; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <818>). In Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern ließe sich der durchschnittliche Anteil an "Karteileichen" so am deutlichsten, auf 1,1%, reduzieren, da dort ein großer Teil der Bevölkerung in Ein- und Zweifamilienhäusern lebt (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 253, 271); · die Registernutzung - zusätzlich zu Maßnahmen zur Verbesserung der Qualität der Melderegister (vgl. dazu Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <821, 832>; Hin, EU-weite Volkszählung 2010/11: Stand der Vorbereitungsarbeiten in Deutschland und auf europäischer Ebene, Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg 4/2006, S. 3 <8>) - um primärstatistische Verfahren ergänzt werden müsse, wenn sie als Grundlage der Ermittlung belastbarer amtlicher Einwohnerzahlen dienen solle (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 58 f., 254, 312). 9 Die Erkenntnisse aus dem Zensustest deuteten zudem darauf hin, dass

der Bevölkerungsfortschreibung ermittelte Einwohnerzahl der Bundesrepublik Deutschland um mehr als 1,3 Millionen Personen überhöht gewesen sein dürfte (BTDrucks 16/12219, S. 19, 21; Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 88). 10

1. c)Auf der Grundlage der gewonnenen Erkenntnisse wurden in der Arbeitsgruppe "Konzeption möglicher Modellvarianten" neben den Basisbausteinen eines registergestützten Zensus (insbesondere Abfrage und Verarbeitung von Daten der Melderegister, postalische Gebäude- und Wohnungszählung, primärstatistische Erhebung in Sondergebäuden, Mehrfachfallprüfung) verschiedene Modelle von Ergänzungen durch Stichprobenerhebungen diskutiert (vgl. Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <824 ff.>). Dabei wurde auch untersucht, ob mit der Stichprobe zusätzliche Merkmale erhoben werden könnten und ob dies in allen Gemeinden geschehen sollte (a.a.O., S. 827 f.). Der Umfang der Stichprobe sollte daran ausgerichtet werden, dass der Saldo von "Karteileichen" und Fehlbeständen im Durchschnitt der Gemeinden bei einer Wahrscheinlichkeit von 95% mit einem maximalen Fehler von +/- 1,0% ermittelt werden könne. Sofern mit der Stichprobe weitere Merkmale erhoben würden, sollte der absolute Standardfehler auf allen Ebenen maximal 1,0 Prozentpunkte betragen (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 303 f., 315). 11
2. d)Vor diesem Hintergrund wurden die verglichenen Varianten wie folgt bewertet: 12
3. aa)Bei einer herkömmlichen Volkszählung im Wege der Vollerhebung, die Referenzmodell war, würden die amtlichen Einwohnerzahlen zwar nach einem einheitlichen Verfahren durch flächendeckende Befragung und Zählung ermittelt. Falsche Ergebnisse könnten sich insoweit nur durch eine fehlerhafte Handhabung des Verfahrens ergeben; allerdings wäre eine herkömmliche Vollerhebung deutlich teurer als die anderen Varianten (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 322 ff.; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <830 f.>). 13 Ein Kombinationsmodell aus registergestütztem Zensus für Gemeinden mit weniger als 100.000 Einwohnern und herkömmlicher Zählung für Gemeinden mit 100.000 und mehr Einwohnern wurde zwar als deutlich kostengünstiger als eine herkömmliche Vollerhebung eingestuft. Die Vorteile des herkömmlichen Zensus könnten allerdings nur für einen kleinen Teil der Gemeinden (82 Großstädte von 13.811 Gemeinden mit einem Anteil von knapp 31% der Gesamtbevölkerung) genutzt werden. Zudem würden für die Ermittlung der Einwohnerzahlen unterschiedliche Verfahren angewandt, mit der Folge, dass die für Gemeinden mit weniger als 100.000 Einwohnern festgestellten Einwohnerzahlen eine deutlich niedrigere Genauigkeit aufwiesen. Außerdem befürchtete man in Großstädten Akzeptanzprobleme (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 321 f., 325; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <831>). 14 Bei einem registergestützten Zensus mit Stichproben in allen Gemeinden würden die amtlichen Einwohnerzahlen unter Anwendung einheitlicher mathematisch-statistischer Verfahren hingegen auch mit gleicher Genauigkeit ermittelt (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 318, 325). Würde ausschließlich das Stichprobenverfahren zur Korrektur der Melderegister genutzt, wäre dafür ein Stichprobenumfang von 10,1 Millionen Personen erforderlich, davon 6,2 Millionen Personen in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern (a.a.O., S. 317 f.). In kleinen Gemeinden wäre bei diesem Modell ein hoher Auswahlsatz erforderlich, der in gut 2.000 Gemeinden (nahe) bei 100% der Einwohner läge und einer Vollerhebung annähernd gleichkäme (a.a.O., S. 318). 15 Die statistischen Ämter des Bundes und der Länder empfahlen daher, Stichproben nur in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern durchzuführen. Da knapp 90% der Gemeinden in Deutschland weniger als 10.000 Einwohner aufwiesen, wäre die Anwendung von ergänzenden Stichproben in diesen Gemeinden mit einem beträchtlichen Kostenaufwand und mit einer weiteren Belastung der Bevölkerung verbunden. Zudem wiesen diese kleinen Gemeinden die geringsten "Karteileichen"- und Fehlbestandsraten auf. Auch sei hier die korrigierende Wirkung von Befragungen (im Ein- und Zweifamilienhausbereich) im Fall von konkreten Unstimmigkeiten am größten (Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 254 f.). 16
4. bb)Mit Blick auf die Erstreckung der Stichprobe auf weitere Merkmale und eine Einbeziehung der (in den Registern der Bundesagentur für Arbeit nicht erfassten) sonstigen Erwerbstätigen ergab sich folgendes Bild: Mit einer Erhöhung des Stichprobenumfangs auf in diesem Falle 11,8 Millionen statt 10,1 Millionen Personen könnten belastbare Ergebnisse für alle Gemeinden ab 10.000 Einwohnern nachgewiesen werden (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 318 f., 326). Wollte man die zusätzlichen Informationen nur für größere Gemeinden (ab 10.000 Einwohnern) gewinnen, so wäre auch nur ein verhältnismäßig geringer Mehraufwand erforderlich, sollte dies für alle Gemeinden geschehen, müsste der Stichprobenumfang auf 20,4 Millionen Personen in etwa verdoppelt werden, da eine Stichprobe von 550 Adressen je Gemeinde benötigt wird (vgl. a.a.O., S. 318). Das hätte nach damaliger Einschätzung einen finanziellen Mehraufwand von insgesamt 78 Millionen Euro erfordert (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 319, 326; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <831>: 464 Millionen statt 386 Millionen Euro). 17 Soweit die ergänzende Stichprobe lediglich zur statistischen Bereinigung von Registerfehlern eingesetzt wird, reichte bei einer Stichprobe nur in Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern ein Stichprobenumfang von 3,9 Millionen Personen aus. Hinzu kämen etwa 1,7 Millionen Personen (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 310; Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung, Unterlage für die Sitzung der Arbeitsgruppe 4 "Haushaltegenerierung" vom 18. Juli 2006, S. 1),

Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern leben und bei denen im Rahmen der Haushaltegenerierung wegen vom Melderegister abweichender Angaben bei der Gebäude- und Wohnungszählung Rückfragen durchgeführt werden müssten. Der Umfang der Befragung läge bei dieser Variante mit rund 5,6 Millionen Personen immer noch deutlich unter der Variante von Stichproben in allen Gemeinden. Allerdings könnten bei dieser Variante die Einwohnerzahlen nur für Gemeinden mit 10.000 und mehr Einwohnern (rund 1.500 Gemeinden mit einem Anteil von 72% an der Gesamtbevölkerung) mit vergleichbarer (statistischer) Genauigkeit ermittelt werden, während für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern nur eine beschränkte Vergleichbarkeit der Genauigkeit zu erzielen wäre. Insgesamt ging man davon aus, dass es in diesem Fall zu einer leichten Unterschätzung der Einwohnerzahlen der kleinen Gemeinden (durchschnittliche "Karteileichen"-Rate: 0,7%; Fehlbestandsrate: 1,3%) kommen würde (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 320, 327; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <818>), weil mit den im Zensustest erprobten Bereinigungsverfahren vor allem die Übererfassungen in den Melderegistern deutlich reduziert werden könnten, die Untererfassungen dagegen kaum. Daher müssten für Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern Verfahren zur Reduzierung der Fehlbestände entwickelt werden (vgl. Statistisches Bundesamt, Zusammenfassung der Ergebnisse des Zensustests, S. III f., 259 f., 327; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <832>; Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung, Unterlage für die Sitzung der Arbeitsgruppe 4 "Haushaltegenerierung" vom

1. Juli 2006, S. 2). 18 Für die Erhebung und den Nachweis weiterer Merkmale ging man davon aus, dass der Stichprobenumfang der ergänzenden Stichprobe um 2 Millionen Personen auf 5,9 Millionen Personen erhöht werden müsste, zuzüglich der 1,7 Millionen Personen für die Befragung im Rahmen der Haushaltegenerierung in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 320, 327). Für eine flächendeckende Bereitstellung insoweit hinreichend zuverlässiger Ergebnisse für Kreise, Regierungsbezirke und Länder sollten zusätzlich 0,3 Millionen Personen in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern befragt werden (vgl. auch a.a.O., S. 310, 327). Der Kostenaufwand für diese erweiterte Modellvariante wurde mit einem Zuwachs von 21 Millionen Euro auf dann 336 Millionen Euro veranschlagt, im Vergleich zu dem damit erreichbaren Informationszuwachs jedoch als eher gering bewertet (vgl. Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Zensustests, S. 327; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <832>). 19 cc) Zusammenfassend gaben die statistischen Ämter des Bundes und der Länder im Wesentlichen folgende Empfehlungen für die Durchführung eines künftigen Zensus (vgl. Statistisches Bundesamt, Zusammenfassung der Ergebnisse des Zensustests, S. I f., 329 f.; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Ergebnisse des Zensustests, Wirtschaft und Statistik, 8/2004, S. 813 <832>): · Der Zensus sollte registergestützt unter Rückgriff auf Daten der Melderegister, der Bundesagentur für Arbeit sowie anderer Register der öffentlichen Verwaltung, verbunden mit einer postalischen Gebäude- und Wohnungszählung bei den Gebäudeeigentümern und Wohnungseigentümergemeinschaften und ergänzt durch weitere primärstatistische Erhebungen, durchgeführt werden. · Die ergänzenden primärstatistischen Erhebungen sollten aus folgenden Komponenten bestehen: Primärerhebungen bei den Verwaltern von Anstaltsgebäuden und den Bewohnern von Studentenwohnheimen sowie primärstatistische Kontrollerhebungen im Rahmen der Mehrfachfallprüfung und Haushaltegenerierung; Stichprobenerhebungen in allen Gemeinden mit 10.000 und mehr Einwohnern zur statistischen Korrektur der Über- und Untererfassungen der aus den dortigen Melderegistern erhobenen Einwohnerzahlen. Dabei sollte in Kauf genommen werden, dass die Einwohnerzahlen je nach Gemeindegröße mit unterschiedlichen statistischen Verfahren ermittelt würden. Die ergänzende Stichprobe sollte zur Erhebung zusätzlicher zensustypischer Merkmale genutzt werden, wobei der finanzielle und erhebungstechnische Mehraufwand als gering eingeschätzt wurde. · Schließlich wurde empfohlen, umgehend mit den Maßnahmen zur Qualitätssteigerung der Register, insbesondere der Melderegister sowie der Datenbestände der Bundesagentur für Arbeit zu beginnen. Für die Vorarbeiten wurde wegen des Aufbaus der notwendigen Erhebungsinfrastruktur ein Vorlauf von mindestens vier Jahren vor dem Zählungsstichtag für erforderlich gehalten. 20 Die Ergebnisse des Zensustests wurden der Innenministerkonferenz in ihrer Sitzung am 7./
2. Juli 2004 vorgelegt. Diese setzte eine länderoffene Bund-Länder-Arbeitsgruppe unter Leitung des Bundesministeriums des Innern ein, um vor einer endgültigen Weichenstellung für den Zensus 2011 bestimmte rechtliche und fachliche Aspekte nochmals zu überprüfen (Beschlussniederschrift über die
3. Sitzung der Ständigen Konferenz der Innenminister und -senatoren der Länder am
4. Juli 2004 in Kiel, S. 18). In ihrem Bericht vom
5. September 2004 hat die Arbeitsgruppe die Empfehlung der statistischen Ämter für einen registergestützten Zensus und das vorgeschlagene Zensusmodell bestätigt, Verbesserungsmöglichkeiten bei Registern dargestellt und entsprechende Vorschläge gemacht. Auf dieser Grundlage sprach sich

nenministerkonferenz am 18./19. November 2004 für einen registergestützten Zensus aus (vgl. Stellungnahme der Bundesregierung vom 9. November 2016, S. 57 f.). 21

1. e)Entsprechend der Empfehlung aus dem Zensustest, Verfahren zur Reduzierung der Fehlbestände in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern zu entwickeln, wurde eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe eingerichtet und das Bayerische Landesamt für Statistik mit einer Studie beauftragt (vgl. Bayerisches Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung, Unterlage für die Sitzung der Arbeitsgruppe 4 "Haushaltegenerierung" vom 18. Juli 2006, S. 1). Da der Zensustest gezeigt hatte, dass es bei Gebäuden mit drei oder mehr bewohnten Wohnungen keine praktikablen Ansätze zur Identifizierung von Registerfehlern anhand der Daten der Haushaltegenerierung gibt, beschränkten sich die Untersuchungen auf Ein- und Zweifamilienhäuser. 22 Dabei zeigte sich, dass fast 80% der "Karteileichen" und 70% der Fehlbestände an Adressen auftreten, an denen eine oder zwei bewohnte Wohnungen gemeldet sind (a.a.O., S. 2). Zudem ergab sich, dass sich durch eine Befragung "unplausibler" Fälle in Einfamilienhäusern die "Karteileichen" um 59% und die Fehlbestände um 54,4% korrigieren ließen, bei Adressen mit zwei bewohnten Wohnungen jedoch nur um 43,5% der "Karteileichen" und 39,1% der Fehlbestände (a.a.O., S.16 f.). Bei einer Beschränkung der primärstatistischen Klärung auf Einfamilienhäuser wurde eine Reduktion der "Karteileichen" von 2% um etwa 0,7 Prozentpunkte errechnet, was in Kombination mit der Mehrfachfallprüfung zu einer Rate von 0,84% "Karteileichen" führte. Hinsichtlich der Fehlbestände ergab sich eine Verringerung um knapp 0,3 Prozentpunkte auf eine Rate von etwa 1% Fehlbeständen. Bei Einbeziehung von Zweifamilienhäusern wären 500.000 Haushalte (knapp 1,67 Millionen Personen) statt 340.000 Haushalte (knapp 0,99 Millionen Personen) zu befragen, die Quote an "Karteileichen" würde dann 0,72%, die der Fehlbestände 0,87% betragen (a.a.O., S. 17 f.). Daher wurde - auch unter Berücksichtigung des Befragungsaufwands - eine primärstatistische Befragung an Adressen mit nur einer bewohnten Wohnung empfohlen (a.a.O., S. 17). 23
2. f)Auf Grundlage dieser Untersuchungen ging die Bundesregierung davon aus, dass sich durch eine Auswertung der Melderegister, der Daten der Bundesagentur für Arbeit sowie von Dateien zum Personalbestand der öffentlichen Hand, eine postalische Befragung der Gebäude- und Wohnungseigentümer, eine Befragung der Verwalter oder Bewohner von Gemeinschaftsunterkünften, Anstalten, Wohnheimen und ähnlichen Einrichtungen sowie durch Stichproben zur Sicherung der Datenqualität und zur Erfassung weiterer Erhebungsmerkmale bei etwa 10% der Bevölkerung Zensusdaten in erforderlicher Qualität gewinnen lassen würden (vgl. BRDrucks 222/07, S. 13). Am 29. August 2006 beschloss das Bundeskabinett, im Jahre 2011 einen registergestützten Zensus durchzuführen. 2007 wurde durch Erlass des Bundesministeriums des Innern eine "Zensuskommission" eingesetzt, die aus neun Fachwissenschaftlern aus den Bereichen Statistik, Demographie, Soziologie, Geographie, Politikwissenschaft, Volkswirtschaftslehre und Datenschutz bestand. Sie wurde beauftragt, "die von den statistischen Ämtern des Bundes und der Länder entwickelten Konzepte, Methoden und Verfahren für den registergestützten Zensus 2011, einschließlich der ergänzenden Stichprobe" zu prüfen, wissenschaftlich zu bewerten, die entsprechenden Umsetzungsarbeiten kritisch und konstruktiv zu begleiten sowie Empfehlungen für das weitere Vorgehen auszusprechen (vgl. Pressemitteilung des Bundesministeriums des Innern vom 14. September 2007). Sie konstituierte sich am 24. September 2007 (vgl. BT(A)Drucks 16

§ 5Abs. 1 Nr. 3 bis 11 Zens

VorbG 2011 genannten Merkmale sollten der Festlegung der Stichprobenmethodik dienen (vgl. BRDrucks 222/07, S. 24). Die aus den Melderegistern ableitbaren Informationen, etwa über die Anzahl der mit alleiniger oder Hauptwohnung gemeldeten Personen oder die Zahl der Personen mit unterschiedlichen Familiennamen je Anschrift, sollten es ermöglichen, die Stichprobenauswahl möglichst effizient zu gestalten. Für die endgültige Festlegung der geeigneten Merkmalskombination hielt der Gesetzgeber noch methodische Untersuchungen auf der Grundlage der übermittelten Angaben für erforderlich. Hierzu sollten nach § 5 Abs. 4 ZensVorbG 2011 die Merkmale nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 und Nr. 7 bis 11 ZensVorbG 2011 in einer getrennten Stichprobenorganisationsdatei gespeichert und bei Bedarf für methodische Untersuchungen, deren Federführung gemäß § 3 BStatG beim Statistischen Bundesamt liegen sollte, herangezogen werden (vgl. BRDrucks 222/07, S. 25 ff.). 26 In § 15 ZensVorbG 2011 finden sich Regelungen über die Löschung von Daten. Damit wollte der Gesetzgeber den Anforderungen des Volkszählungsurteils von 1983 (BVerfGE 65, 1 <46 ff.>) Rechnung tragen, wonach die zur Identifizierung der Auskunftspflichtigen oder sonstiger Betroffener dienenden Daten zu löschen sind, wenn ihre Kenntnis für die Erfüllung der Aufgaben auf dem Gebiet der Statistik für Bundeszwecke nicht mehr erforderlich ist. Die Stichprobenorganisationsdatei sollte daher lediglich der Vorbereitung des Zensus 2011 dienen und spätestens mit Abschluss der Vorbereitung gelöscht werden (§ 15 Abs. 2 ZensVorbG 2011), während das in § 15 Abs. 3 ZensVorbG 2011 behandelte Anschriften- und Gebäuderegister für Vorbereitung und Durchführung des Zensus verfügbar sein sollte (vgl. BRDrucks 222/07, S. 33). 27 b) Das Zensusvorbereitungsgesetz 2011 enthält - soweit von Bedeutung - folgende Regelungen: § 1 Anwendungsbereich Dieses Gesetz regelt den Aufbau eines Anschriften- und Gebäuderegisters zur Vorbereitung einer Volks-, Gebäude- und Wohnungszählung, die im Wege der Auswertung der in den Melderegistern und anderen Verwaltungsregistern gespeicherten Daten sowie im Wege ergänzender Befragungen (registergestützter Zensus) im Jahre 2011 durchgeführt werden soll. § 2 Anschriften- und Gebäuderegister

den Zensus einzubeziehenden Gebäude, Wohnungen und Personen auf Vollzähligkeit zu prüfen, 4. der Entwicklung eines Systems der raumbezogenen Analysen und Darstellungen von statistischen Ergebnissen und der Schaffung einer Grundlage für eine kleinräumige Auswertung des Zensus.

dem Zeitraum zwischen der Stichprobenziehung und dem Berichtszeitpunkt in das Anschriften- und Gebäuderegister aufgenommen worden sind, ist eine ergänzende Stichprobe zu ziehen. Stichprobenerhebungen nach den Sätzen 1 und 2 sind bei Anschriften von Sonderbereichen nur nach Maßgabe von § 8 Abs. 5 zulässig. Die Auswahl erfolgt bei den Stichproben geschichtet nach einem mathematischen Zufallsverfahren auf der Grundlage des Anschriften- und Gebäuderegisters. Für die Stichprobenziehung dürfen

der Stichprobenorganisationsdatei nach § 5 Abs. 4 des Zensusvorbereitungsgesetzes 2011 gespeicherten Angaben sowie die von den Meldebehörden nach § 3 Abs. 1 übermittelten Daten verwendet werden. Das Auswahlverfahren wird im Hinblick auf die gemeinsame Erreichung beider in Absatz 1 genannten Ziele der Stichprobe ausgestaltet. Die Auswahl erfolgt in Gemeinden mit mindestens 10 000 Einwohnern auf der Ebene der Gemeinde, für Gemeinden unter 10 000 Einwohnern auf der Ebene der Kreise sowie in Städten mit mindestens 400 000 Einwohnern auf der Ebene von Teilen der Stadt mit durchschnittlich etwa 200 000 Einwohnern; als Gemeinden im Sinne dieser Vorschrift gelten auch die Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz.

formationstechnik für die Übernahme und Zusammenführung der von den Meldebehörden nach § 3 Absatz 1 übermittelten Daten sowie der Angaben aus den erwerbsstatistischen Registern nach den §§ 4 und 5 in das dort für den Zensus betriebene Datenbanksystem bereit. Die Übernahme und Zusammenführung der von den Meldebehörden nach § 3 Absatz 1 übermittelten Daten und der erwerbsstatistischen Angaben nach § 5 Satz 2 obliegt den statistischen Ämtern der Länder. Die melde- und erwerbsstatistischen Angaben werden mit dem Anschriften- und Gebäuderegister verbunden und bilden zusammen einen Referenzdatenbestand, der vom Statistischen Bundesamt bereitgehalten wird. Der Referenzdatenbestand ist im Zusammenwirken mit den statistischen Ämtern der Länder zu nutzen, um Erhebungs- und Hilfsmerkmale erhebungsteilübergreifend durch automatisierten Abgleich auf ihre Schlüssigkeit und Vollständigkeit zu prüfen; die Fachkonzepte sind abzustimmen.

formationstechnischen Aufgaben für die primärstatistische Erhebung, Aufbereitung und Auswertung der Angaben nach den §§ 6 bis 8 Absatz 4 und 5 arbeitsteilig im Sinne einer zentralen Verarbeitung und Datenhaltung wahr. Dies gilt auch für die Aufgabe nach § 9 Absatz 3. Verantwortlich für die Stichproben und Erhebungen in Sondergebäuden (§§ 7 und 8) ist der Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein-Westfalen, für die Gebäude- und Wohnungszählung (§ 6) das Statistische Landesamt des Freistaates Sachsen, für die Haushaltegenerierung (§ 9 Absatz 3) und für die Auswertungsdatenbank das Bayerische Landesamt für Statistik und Datenverarbeitung.

Gemeinden mit weniger als 10 000 Einwohnern gemeldet sind, stellen die statistischen Ämter der Länder den Wohnungsstatus zum Berichtszeitpunkt fest. Eine Rückmeldung an die Meldebehörden ist unzulässig.

Bezug auf Anschriften mit nur einer bewohnten Wohnung in Gemeinden mit weniger als 10 000 Einwohnern bestehen. Dazu erheben sie an den betroffenen Anschriften für jede dort wohnende Person folgende Angaben: 1. Erhebungsmerkmale:

1. a)Monat und Jahr der Geburt,
2. b)Geschlecht,
3. c)Familienstand,
4. d)Wohnungsstatus,
5. e)Staatsangehörigkeiten,
6. f)Zahl der in der Wohnung wohnhaften Personen, 2. Hilfsmerkmale:
7. a)Familienname, frühere Namen und Vornamen,
8. b)Tag der Geburt (Tag ohne Monats- und Jahresangabe),
9. c)Anschrift. (…) § 19 Löschung

§ 7Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 Zens

G 2011 vorgesehene Genauigkeit bei der Ermittlung der amtlichen Einwohnerzahl (einfacher relativer Standardfehler von höchstens 0,5%) bedeute, dass mit 95%iger Sicherheit der Unterschied zwischen der festgestellten und der tatsächlichen (aber unbekannten) Einwohnerzahl maximal 1% der Registerbevölkerung dieser Gemeinde betrage (a.a.O., S. 31). Bei der Festlegung dieser Fehlerobergrenze gehe der Gesetzgeber davon aus, dass die mit dem Zensus 2011 ermittelten Einwohnerzahlen die gleiche Genauigkeit aufweisen würden wie die Ergebnisse früherer Volkszählungen. Auch die bei den Volkszählungen 1970 und 1987 ermittelten Einwohnerzahlen hätten Unter- und Übererfassungen aufgewiesen, die durch nachträgliche Stichprobenbefragungen festgestellt worden seien (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 31 f.; BT(A)Drucks 16

§ 1Abs. 3 Zens

G 2011 beschriebenen Ziele des Zensus und die von der Bundesregierung selbst gesetzten Qualitätsvorgaben auch erreicht würden (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 51; BRDrucks 3/1/09, S. 53; BRDrucks 3/09, S. 2). Ähnliche Einwände erhob der Bundesrat im Hinblick auf die Genauigkeit der zu gewinnenden Daten (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 58; BRDrucks 3/1/09, S. 20; BRDrucks 3/09, S. 19). Er ging allerdings davon aus, dass seine Bedenken (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 58 unter Verweis auf BVerfGE 8, 274 <325>; ebenso BRDrucks 3/1/09, S. 20 und BRDrucks 3/09, S. 19; vgl. auch BRDrucks 114/10, S. 5) hinsichtlich unzureichender Regelung des Stichprobenverfahrens und des Stichprobendesigns durch die von ihm vorgeschlagene, im ursprünglichen Gesetzentwurf der Bundesregierung nicht vorgesehene Verordnungsermächtigung in § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011 unter gleichzeitiger Streichung der Regelung des maximalen Stichprobenumfangs in § 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011 ausgeräumt würden (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 58; BRDrucks 3/1/09, S. 20 f.; BRDrucks 3/09, S. 20). 39 In ihrer Gegenäußerung wies die Bundesregierung darauf hin, dass mit der Festlegung in § 7 Abs. 1 Satz 2 ZensG 2011 der Umfang der erforderlichen Stichprobe aufgrund des statistisch-mathematischen Zusammenhangs zwischen Stichprobenumfang und Stichprobenqualität im Wesentlichen feststehe. Es sei angesichts des zeitlichen Aufwands für die Vorbereitung des Zensus 2011 daher nicht vertretbar, die gewünschte Stichprobenqualität und den Stichprobenumfang - wie vom Bundesrat vorgeschlagen - erst zusammen mit der Stichprobenverordnung Anfang 2010 festzulegen (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 71). 40

§ 7Abs. 1 Satz 2 Zens

G 2011 genannten Ziele mit den vorgegebenen Genauigkeitsanforderungen nach allen vorliegenden Erkenntnissen erfüllten. Zur Aufdeckung von Über- und Untererfassungen stünden Informationen aus den Melderegistern von April 2008 sowie dem Zensustest zur Verfügung. Für die Erhebung der zusätzlichen Merkmale (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 ZensG 2011) sollten Informationen aus dem Mikrozensus herangezogen werden. Dieser wird - zusätzlich zu Volkszählungen - in Westdeutschland seit 1957, in ganz Deutschland seit 1991 jährlich durchgeführt. Dabei werden durch individuelle Befragung eines Teils der Bevölkerung Informationen über die Bevölkerungsstruktur, die wirtschaftliche und soziale Lage der Bevölkerung, der Familien und Haushalte, die Erwerbstätigkeit, Arbeitssuche, Aus- und Weiterbildung, Wohnverhältnisse und Gesundheit erhoben. · Da diese Daten nur in zusammengefasster Form vorlägen, das heißt nicht für jede einzelne Gemeinde, sollte in späteren Arbeitsschritten das Auswahl- und Hochrechnungsverfahren der Haushaltsstichprobe anhand der umfassenderen Datengrundlage der erhobenen Stichprobenergebnisse weiterentwickelt und präzisiert werden. · Das zu entwickelnde Hochrechnungsverfahren sollte weitestgehend kohärent sein, hochgerechnete Ergebnisse der nicht in Melderegistern enthaltenen Merkmale in der Summe mit den Auswertungen der Melderegister übereinstimmen. · Die Anzahl der einzubeziehenden Anschriften hänge im Wesentlichen von den in § 7 Abs. 1 ZensG 2011 festgelegten Genauigkeitsanforderungen und der Variabilität der Merkmale in den Teilgesamtheiten ab (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 33). 41

1. bb)Im Hinblick auf sogenannte Mehrfachfälle enthält § 15 ZensG 2011 eine weitere Regelung zur Korrektur der Registerauswertung und differenziert dabei - ähnlich § 7 Abs. 1 ZensG 2011 - zwischen kleineren und größeren Gemeinden: In Gemeinden ab 10.000 Einwohnern sollten die Mehrfachfälle maschinell bereinigt und die Anschrift mit dem älteren Einzugsdatum gelöscht (§ 15 Abs. 2 Sätze 1 und 2 ZensG 2011), in Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern der Wohnstatus zum Berichtszeitpunkt mit Hilfe einer postalischen Befragung geklärt werden (§ 15 Abs. 3 ZensG 2011; vgl. Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <712>). 42
2. cc)In § 19 ZensG 2011 regelt das Zensusgesetz 2011 die Löschung von im Rahmen des Zensus erhobenen Daten im Hinblick auf Hilfsmerkmale und Erhebungsunterlagen. Zur Bemessung der Fristen heißt es lediglich, dass Absatz 1 die Regelung in § 12 Abs. 1 BStatG über die Trennung und Löschung von Hilfsmerkmalen aufgreife und darüber hinaus eine Frist von vier Jahren vorsehe sowie dass Absatz 2 die Vernichtung der Erhebungsunterlagen nach Abschluss der Aufbereitung des Zensus vorschreibe, spätestens aber vier Jahre nach dem Berichtszeitpunkt (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 48). Für an Anschriften mit Sonderbereichen erhobene Daten findet sich eine weitere Löschungsregelung in § 8 Abs. 3 ZensG 2011. Hier ging der Gesetzgeber davon aus, dass die für Personen ohne eigene Haushaltsführung erhobenen Hilfsmerkmale nicht mehr in die Haushaltegenerierung einfließen würden und daher bereits nach erfolgtem Abgleich mit dem Gesamtdatenbestand gelöscht werden konnten (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 37). 43
3. c)Soweit der Bundesrat und die Fraktionen von FDP und BÜNDNIS 90/Die Grünen im Deutschen Bundestag beantragt hatten, die Abweichungsfestigkeit von § 3 Abs. 1, 2 und 7, § 5 Satz 2, § 6 Abs. 1, § 7 Abs. 3 und 6, § 11 Abs. 6, 7 und 10, § 14 Abs. 1 und 3, § 15 Abs. 3 und §§ 16, 17 ZensG 2011 vorzusehen (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 51, 68 f.; BTDrucks 16/12711, S. 12; BRDrucks 3/1/09, S. 49 f.), wurde dies von der Bundesregierung mit dem Hinweis abgelehnt, dass das Zensusgesetz 2011 mathematisch-statistische Qualitätsvorgaben und ein umfangreiches Instrumentarium enthalte, um die gebotene Einheitlichkeit sicherzustellen. Abweichungsfester Verfahrensregelungen bedürfe es nicht (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 72, 79). 44 Den Vorschlag, in § 17 ZensG 2011 den Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften über Methoden, Verfahren und Qualitätsstandards bei der Vorbereitung, Durchführung und Aufbereitung des Zensus 2011 vorzusehen (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 66; BRDrucks 3/1/09, S. 41; BRDrucks 3/09, S. 37 f.), lehnte die Bundesregierung unter Hinweis auf Art. 84 Abs. 2 GG ab (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 77). 45 6. Die nähere Ausgestaltung der Haushaltsstichprobe sollte nach dem Willen des Gesetzgebers von einem Stichprobenforschungsprojekt wissenschaftlich vorbereitet und begleitet werden (vgl. BTDrucks 16/12219, S. 32, 58, 71). Bei diesem Forschungsprojekt handelte es sich um eine von der Universität Trier mit dem GESIS - Leibniz-Institut für Sozialwissenschaften Mannheim über dreieinhalb Jahre durchgeführte Untersuchung, deren Gegenstand Stichprobendesign und Schätzmethodik für die Haushaltsstichprobe war (vgl. Münnich/Gabler u.a., Stichprobenoptimierung und Schätzung im Zensus 2011, Statistik und Wissenschaft, Bd. 21, 2012, S. 5, 16; Berg/Bihler, Das Stichprobendesign der Haushaltsstichprobe des Zensus 2011, Wirtschaft und Statistik, April 2011, S. 317 <317>). Ergebnisse und daraus abgeleitete Empfehlungen für den Zensus 2011 lagen im November 2010 in Form eines Abschlussberichts vor. Ein Zwischenbericht datiert vom 8. Juli 2009. 46 Gegenstand des Forschungsprojekts war die Frage, wie trotz struktureller Unterschiedlichkeit der Gemeinden die Stichprobenbasiseinheit (= regionale Einheit, aus der eine einzelne Stichprobe im Rahmen des Gesamtvorgangs Stichprobenziehung gezogen wird) definiert werden musste, um die gesetzlichen Vorgaben aus § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 ZensG 2011 einzuhalten. 47 Die gesetzlich vorgegebenen Präzisionsanforderungen (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 ZensG 2011) sowie das Interesse an einem möglichst geringen Auswahlsatz (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ZensG 2011), an einer Begrenzung der Kosten und einer nicht zu großen Variation der Auswahlwahrscheinlichkeiten bildeten den Rahmen für die Suche nach einem optimalen Stichprobendesign. Dabei wurde berücksichtigt, dass das Gesetz die Ziehung von Anschriften vorsieht (§ 7 Abs. 3 Satz 1 ZensG 2011) und insoweit auf das im Rahmen des Zensusvorbereitungsgesetzes 2011 erstellte Gebäude- und Wohnungsregister zurückgreift. Die Stichprobenbasiseinheiten wurden in Anlehnung an § 7 Abs. 1 ZensG 2011 daher in vier Typen eingeteilt: Typ 0: Stadtteile ab 200.000 Einwohnern von Gemeinden mit mindestens 400.000 Einwohnern Typ 1: Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnern, sofern sie nicht zum Typ 0 gehören Typ 2: Zusammenfassung kleiner Gemeinden unter 10.000 Einwohnern innerhalb eines Gemeindeverbands beziehungsweise einer Verbandsgemeinde, sofern sie in der Summe mindestens 10.000 Einwohner haben Typ 3: Zusammenfassung aller Gemeinden eines Kreises, die bis dahin noch keinem Typ zugeordnet wurden 48 Dies garantiere eine Zerlegung Deutschlands in Stichprobenbasiseinheiten, die bezüglich der Größe nicht mehr stark variierten (vgl. Münnich/Gabler u.a., Zensus Stichproben-Projekt. Stichprobenverfahren und Allokation des Stichprobenumfangs für den Zensus 2011, Zwischenbericht vom 8. Juli 2009, S. 5; vgl. auch Statistisches Bundesamt, Haushaltebefragung beim Zensus 2011. Erläuterungen zum Stichprobenverfahren, 2010, S. 9). 49 Mit Blick auf die gesetzlichen Präzisionsvorgaben mussten darüber hinaus die Schätzverfahren (= Hochrechnungsverfahren) einbezogen werden. Die hierzu angestellten Untersuchungen legten die Verwendung geschichteter Zufallsstichproben nahe, wobei zwei Varianten getestet wurden: Die Bildung von nach Größe aufsteigend geordneten Anschriftenklassen mit gleich vielen Anschriften in jeder Schicht einerseits und Schichten mit gleicher Personenzahl andererseits. Da sich bei der zweiten Variante eine höhere Effektivität ergab, empfahl das Forschungsprojekt eine Schichtung in acht Schichten in personengleicher Allokation (vgl. Münnich/Gabler u.a., Stichprobenoptimierung und Schätzung im Zensus 2011, Statistik und Wissenschaft, Bd. 21, 2012, S. 37). 50 Die Schichtung innerhalb eines Erhebungsgebiets berücksichtigte, dass eine Stichprobe umso genauere Ergebnisse liefert, je mehr sich die befragten Personen bei den Merkmalen ähneln,

der Stichprobenerhebung erfragt werden, so dass eine möglichst hohe Genauigkeit der Einwohnerzahl erreicht wird, wenn sich die Anschriften einer Schicht im Hinblick auf ihre Größe ähneln. Zudem war im Zensustest nach Auffassung der statistischen Fachkreise deutlich geworden, dass die Häufigkeit von "Karteileichen" und Fehlbeständen in der Regel zunehme, je mehr Personen an einer Anschrift lebten. Daher wurden die Schichten auf der Basis von Anschriftengrößenklassen gebildet, wobei sich gezeigt hatte, dass die Einteilung in acht hinsichtlich der Personenzahl gleich große Schichten gute Ergebnisse liefere (vgl. Statistisches Bundesamt, Haushaltebefragung beim Zensus

1. Erläuterungen zum Stichprobenverfahren, 2010, S. 10). 51 Sodann wurden geeignete Teilstichprobenumfänge (vgl. oben Rn. 40) ermittelt und verschiedene Schätzmethoden analysiert. Dabei ging man davon aus, dass sich die festzustellende Einwohnerzahl aus den Melderegisterbeständen zuzüglich geschätzter Fehlbestände und abzüglich geschätzter "Karteileichen" ergebe. Die im Rahmen der Stichproben entdeckten "Karteileichen" und Fehlbestände sollten in diesem Zusammenhang nicht direkt hochgerechnet werden. Vielmehr sollte zunächst die Zahl der mit Hauptwohnsitz existenten (= in der Stichprobe angetroffenen) und die Zahl der mit Hauptwohnsitz "paarigen" (= sowohl in der Stichprobe angetroffenen als auch im Melderegister gemeldeten) Personen hochgerechnet werden. "Karteileichen" sollten sich dabei aus der Differenz zwischen Melderegisterbestand und "paarigen" Personen ergeben, Fehlbestände aus der Differenz zwischen bei der Haushaltsstichprobe ermittelten existenten Personen und "paarigen" Personen (vgl. Berg/Bihler, Das Hochrechnungsverfahren zur Ermittlung der Einwohnerzahl im Zensus 2011, Wirtschaft und Statistik, 2014, S. 229 <231>). 52 Es wurde zudem untersucht, welche Kombination von Stichprobendesign und Schätzern (= Hochrechnungsmethoden) am geeignetsten erschien (vgl. Münnich/Gabler u.a., Stichprobenoptimierung und Schätzung im Zensus 2011, Statistik und Wissenschaft, Bd. 21, 2012, S. 65 ff., 143): Für die Schätzung der amtlichen Einwohnerzahl in großen Stichprobenbasiseinheiten wurde der gruppierte verallgemeinerte Regressionsschätzer (GREG) empfohlen, für die Schätzung von "Karteileichen" und Fehlbeständen ein kombinierter x2- und GREG-Schätzer, hinsichtlich der zusätzlichen Erhebungsmerkmale der GREG-Schätzer beziehungsweise der YOURAO-Schätzer. Bei Ziel-2-Hypercubes erschienen prinzipiell alle drei Verfahren (GREG-, YOURAO-, x2-Schätzer) geeignet. Empfohlen wurde wiederum eine Kombination von x2- und GREG-Schätzer. 53 Die Ergebnisse des Forschungsprojekts wurden der Zensuskommission zur wissenschaftlichen Begutachtung vorgelegt (Anding/Fürnrohr, BayVBl 2014, S. 709 <715>). 54
2. Die Bundesregierung erließ am
3. März 2010, gestützt auf § 7 Abs. 2 Satz 2 ZensG 2011, die Verordnung über Verfahren und Umfang der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis zum Zensusgesetz 2011 (Stichprobenverordnung Zensusgesetz 2011 - StichprobenV). Der Bundesrat stimmte ihr gemäß Art. 80 Abs. 2 GG am
4. Mai 2010 zu (vgl. Bundesrat, PlenProt. 869, S. 134; BRDrucks 114/10, S. 3). Sie ist am
5. Juli 2010 in Kraft getreten (vgl. BGBl I 2010, S. 830). 55 a) Dem Verordnungsgeber lagen die Ergebnisse des Forschungsprojekts in Gestalt des Zwischenberichts vom
6. Juli 2009 vor, der konkrete Empfehlungen zum Stichprobenplan, zur Aufteilung der Erhebungsgebiete, zur optimalen Verteilung des Stichprobenumfangs und zur Einteilung der Erhebungsgebiete in acht gleich starke Schichten enthielt. In Übereinstimmung mit den statistischen Ämtern des Bundes und der Länder sowie der wissenschaftlichen Zensuskommission ging die Bundesregierung davon aus, dass das Forschungsprojekt ein Verfahrensmodell entwickelt hatte, mit dem die Qualitätsvorgaben des § 7 Abs. 1 ZensG 2011 erfüllt werden konnten (vgl. BRDrucks 114/10, S. 5; Statistische Ämter des Bundes und der Länder, Das registergestützte Verfahren beim Zensus 2011, 2011, S. 13). 56 b) Die Verordnung über Verfahren und Umfang der Haushaltebefragung auf Stichprobenbasis zum Zensusgesetz 2011 enthält - soweit für das vorliegende Verfahren von Bedeutung - insbesondere folgende Regelungen: § 2 Stichprobenverfahren

§ 19Zens

G 2011 enthaltene Anordnung, sämtliche Erhebungsunterlagen zu vernichten, sei mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und Art. 103 Abs. 1 GG unvereinbar. Die statistischen Landesämter könnten ihre (materielle) Beweislast für die Richtigkeit der amtlichen Einwohnerzahlen nicht mehr erfüllen, so dass die Feststellungsbescheide aufzuheben seien und der Zensus 2011 für das gesamte Bundesgebiet wertlos würde. Der Vollzug der Vernichtungsanordnung würde hingegen den Rechtsschutz der Gemeinden gegen die Feststellung ihrer amtlichen Einwohnerzahlen beseitigen. § 19 ZensG 2011 sei auch deshalb unverhältnismäßig, weil der Gesetzgeber die Auswirkungen auf die Gemeinden nicht abgewogen habe. 82

1. c)Die Stichprobenverordnung sei schon wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 GG nichtig, ihre Regelungen seien in sich widersprüchlich und zu unbestimmt. 83 Es fehlten nicht nur jegliche statistisch-naturwissenschaftliche Voraussetzungen für die Regelung des Stichprobenplans. Ein solcher habe weder während des Gesetzgebungsverfahrens noch bei der Durchführung des Zensus 2011 vorgelegen; irgendwie nachvollziehbare, nach § 2 Abs. 2 StichprobenV zu berücksichtigende Qualitätsvorgaben aus dem Forschungsprojekt habe es nicht gegeben. Das Stichprobenverfahren sei zudem nicht bundeseinheitlich durchgeführt worden, so dass der Zensus 2011 keine valide Feststellung der Einwohnerzahlen habe treffen können. 84 § 2 Abs. 2 und 3 StichprobenV sei mit Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG unvereinbar, da das Zensusgesetz 2011 keine Ermächtigung zur Subdelegation enthalte. Die gesamte Normsetzung im Rahmen des Zensus sei an die Exekutive und ein von dieser beauftragtes privates Forschungsprojekt delegiert worden, das bei Erlass der Norm noch nicht einmal existiert habe. Die Verordnung selbst habe Stichprobenplan, Stichprobenziehung und Qualitätsvorgaben des Hochrechnungsverfahrens nicht geregelt. Hinzu komme ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsgebot und den Parlamentsvorbehalt (Art. 20 Abs. 3 GG), insbesondere die Gebote der Klarheit, Wahrheit, Widerspruchsfreiheit, Vollziehbarkeit und Transparenz sowie das Bestimmtheitsgebot. Das Forschungsprojekt enthalte - entgegen § 2 Abs. 2 StichprobenV - keine Qualitätsvorgaben, sondern lediglich die Darlegung des Standes der Forschung, ungeklärter Fragen zur Methode und Durchführung des Stichprobenverfahrens sowie Empfehlungen zu Methoden. 85 Verletzt seien zudem - ebenso wie durch die Ermächtigungsnorm - Art. 19 Abs. 4 und Art. 103 Abs. 1 GG, die Gebote interföderaler und interkommunaler Gleichbehandlung sowie Art. 107 und Art. 28 Abs. 2 GG. 86 2. Der Antrag des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg (Antragsteller zu II.) richtet sich gegen § 7 Abs. 1 und 2 (a), gegen § 15 Abs. 2 und 3 ZensG 2011 (b), gegen § 8 Abs. 3, § 19 ZensG 2011 und § 15 ZensVorbG 2011 (
2. c)sowie gegen § 2 Abs. 2 und 3 und § 3 Abs. 2 StichprobenV (d). 87
3. a)§ 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 in Verbindung mit § 2 Abs. 2 und 3 StichprobenV verstießen gegen Art. 20 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG. Das Gesetz regele Methodik und "Design" der Stichprobe nicht selbst, sondern überlasse dies der Exekutive. Wie Grundrechtskollisionen fielen auch Kollisionen mit subjektiven Rechtspositionen von Gebietskörperschaften mit Verfassungsrang - etwa deren einwohnerabhängige steuerliche Ertragshoheit (Art. 106 Abs. 5 bis 7 GG) - unter die Wesentlichkeitsdoktrin. Auf jeden Fall verstoße § 7 Abs. 1 und 2 ZensG 2011 gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Angesichts der Bedeutung des Verfahrens und der - im Gegensatz zu sich dynamisch entwickelnden Bereichen stehenden - Einmaligkeit einer Einwohnererhebung zu einem bestimmten Berichtszeitpunkt sei eine exakte Regelung vorab geboten und auch möglich gewesen. Im Übrigen habe das Bundesverfassungsgericht für Volkszählungen die Festlegung einer fachwissenschaftlich fundierten Methode verlangt, die geeignet sei, zu möglichst genauen Ergebnissen zu gelangen; daran fehle es. Es fehlten auch Regelungen über Folgen der Verletzung von Qualitätszielen, zur Behandlung stichprobenbedingter systematischer Fehler und zur Korrektur nicht stichprobenbedingter Fehler (etwa Aufbereitungsfehler oder Antwortausfälle). Zudem sei die "angestrebte Genauigkeit eines einfachen relativen Standardfehlers von 0,5%" (§ 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ZensG 2011) unklar. 88 § 7 ZensG 2011 sei auch wegen Verstoßes gegen Art. 84 Abs. 2 GG verfassungswidrig. Unterschiedlichen Vollzugsmöglichkeiten in den Ländern hätte durch Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften begegnet werden können, wie dies der Bundesrat vorgeschlagen habe. 89 Das Stichprobenverfahren verstoße gegen das föderale und interkommunale Gleichbehandlungsgebot aus Art. 20 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 beziehungsweise Art. 28 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG, weil es Gemeinden unterschiedlicher Größe ungleich behandle. Dieser Methodenbruch sei mit den Ergebnissen des Zensustests nicht zu begründen, zumal sich die Annahme höherer Fehlerraten in größeren Gemeinden nicht verifizieren lasse. Eine Notwendigkeit für die Anwendung unterschiedlicher Methoden habe nicht bestanden, die Trennlinie bei 10.000 Einwohnern beruhe ausschließlich auf Kostenerwägungen und sei daher willkürlich. Dies setze sich auf Ebene der Länder fort, wo diejenigen begünstigt würden, die viele