KVRE433711901 ECLI:DE:BVerfG:2019:rk20191107.2bvr088219 BVerfG 2. Senat 2. Kammer 20191107 2 BvR 882/19 Ablehnung einstweilige Anordnung Art 20 Abs 1 GG, Art 20 Abs 2 GG, Art 38 Abs 1 S 1 GG, Art 79 A

Art. 79Abs.

3 GG geltend machen und sich deshalb gegen die Zustimmung des deutschen Vertreters im Rat der Europäischen Union zum Abschluss des EUSFTA wenden. 22

1. b)Die Anträge in der Hauptsache sind auch nicht offensichtlich unbegründet, weil es zum derzeitigen Verfahrensstand zumindest möglich erscheint, dass die Ultra-vires-Rüge in Bezug auf Teile des Freihandelsabkommens EUSFTA Erfolg haben wird. Insoweit könnte sich der Beschluss des Rates über den Abschluss von EUSFTA im Hauptsacheverfahren als Ultra-vires-Akt herausstellen (aa). Auch könnte die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Verfassungsidentität berührt sein (bb). 23
2. aa)Die Maßstäbe für eine Ultra-vires-Kontrolle hat der Senat zuletzt im Urteil zur Europäischen Bankenunion dargelegt (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 150-153): Danach kommt eine Verletzung des Anspruchs aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 GG auf Wahrnehmung der Integrationsverantwortung und der daraus folgenden Schutzpflicht durch Bundestag und Bundesrat (…) nur bei hinreichend qualifizierten Kompetenzüberschreitungen in Betracht. Nur dann kann davon die Rede sein, dass Bürgerinnen und Bürger in Ansehung einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union einer politischen Gewalt unterworfen werden, der sie nicht ausweichen können und die sie nicht prinzipiell personell und sachlich zu gleichem Anteil in Freiheit zu bestimmen vermögen. Vor diesem Hintergrund muss eine qualifizierte Kompetenzüberschreitung offensichtlich (…) und für die Kompetenzverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten von struktureller Bedeutung sein (…). Die Annahme eines Ultra-vires-Aktes setzt - ohne Rücksicht auf den betroffenen Sachbereich - voraus, dass eine Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union offensichtlich außerhalb der ihr übertragenen Kompetenzen liegt (…). Das ist der Fall, wenn sich die Kompetenz - bei Anwendung allgemeiner methodischer Standards - unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt begründen lässt (…). Dieses Verständnis von Offensichtlichkeit folgt aus dem Gebot, die Ultra-vires-Kontrolle zurückhaltend auszuüben (…). Die Annahme einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung setzt allerdings nicht voraus, dass keine unterschiedlichen Rechtsauffassungen zu dieser Frage vertreten werden. Dass Stimmen im Schrifttum, in der Politik oder den Medien einer Maßnahme Unbedenklichkeit attestieren, hindert die Feststellung einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung grundsätzlich nicht. "Offensichtlich" kann die Kompetenzüberschreitung auch dann sein, wenn sie das Ergebnis einer sorgfältigen und detailliert begründeten Auslegung ist. Insoweit gelten im Rahmen der Ultra-vires-Kontrolle die allgemeinen Grundsätze (…). Eine strukturell bedeutsame Verschiebung zulasten mitgliedstaatlicher Kompetenzen (…) liegt vor, wenn die Kompetenzüberschreitung ein für das Demokratieprinzip und die Volkssouveränität erhebliches Gewicht besitzt. Das ist etwa der Fall, wenn sie geeignet ist, das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung zu unterlaufen. Davon ist auszugehen, wenn die Inanspruchnahme der Kompetenz durch das Organ, die Einrichtung oder sonstige Stelle der Europäischen Union eine Vertragsänderung nach Art. 48 EUV oder die Inanspruchnahme einer Evolutivklausel erforderte (…), für Deutschland also ein Tätigwerden des Gesetzgebers, sei es nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG, sei es nach Maßgabe des Integrationsverantwortungsgesetzes (…). 24 In seinem Urteil zum Freihandelsabkommen CETA vom 13. Oktober 2016 hat der Senat festgestellt, dass es der Europäischen Union unter anderem an einer Vertragsschlusskompetenz für Portfolioinvestitionen, den Investitionsschutz, den internationalen Seeverkehr, die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen und den Arbeitsschutz fehlen dürfte und insoweit ausgeführt (BVerfGE 143, 65 <94 f. Rn. 55-57>): Für Vorschriften zu Feeder-Dienstleistungen (Transport zwischen Häfen und Schiffen) und maritimen Hilfsdiensten dürfte eine Kompetenz der Europäischen Union schon deshalb nicht in Betracht kommen, weil die betroffenen Bereiche gemäß Art. 207 Abs. 5 AEUV explizit aus dem Anwendungsbereich der Gemeinsamen Handelspolitik ausgenommen sind. Insoweit dürfte Kapitel 14 CETA-E (Dienstleistungen im Internationalen Seeverkehr) jedenfalls auch Gegenstände betreffen, die in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen. Ebenso wenig dürfte für Kapitel 11 CETA-E (Gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen) eine ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Union bestehen. Eine lückenlose Harmonisierung im internen Unionsrecht ist insoweit bislang nicht erfolgt (…). Zudem erfasst das Unionsrecht lediglich Berufsqualifikationen von Unionsbürgern (Art. 20 AEUV), während die Mitgliedstaaten zumindest in Teilbereichen für Drittstaatenangehörige zuständig sind. Das findet im Abkommen jedoch keinen Niederschlag. Im Kapitel 23 (Handel und Arbeit) dürfte es ebenfalls an einer umfassenden ausschließlichen Zuständigkeit der Europäischen Union fehlen. So verfügt sie etwa im Bereich der Verbesserung der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der Arbeitnehmer lediglich über eine Unterstützungs- und Ergänzungskompetenz (Art. 153 Abs. 2 Buchstabe a AEUV). Dafür spricht auch, dass die Mitgliedstaaten im Hinblick auf die Verpflichtung zur Einhaltung von Standards der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) (Art. 23.3 CETA-E) berechtigt sind, strengere Regeln zu treffen (Art. 153 Abs. 4 AEUV). 25 Inwiefern sich diese ein "gemischtes" Abkommen betreffenden Ausführungen auf das als "EU-only"-Abkommen konzipierte EUSFTA übertragen lassen, ist offen. Ebenso offen ist, ob die von der Beurteilung der Zuständigkeitsverteilung zumindest teilweise abweichende Auffassung des EuGH in seinem Gutachten - ihre Fehlerhaftigkeit unterstellt - die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Anforderungen an eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Kompetenzüberschreitung (vgl. BVerfGE 123, 267 <353 f.>; 126, 286 <302 ff.>; 134, 366 <382 ff. Rn. 23 ff.>; 142, 123 <200 ff. Rn. 146 ff.>; 146, 216 <252 f. Rn. 52 f.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juli 2019 - 2 BvR 1685/14, 2 BvR 2631/14 -, Rn. 150 ff.) erfüllt. 26
3. bb)In seinem Urteil zu CETA hat der Senat ferner darauf hingewiesen, dass die Ausgestaltung des dort vorgesehenen Ausschusssystems die Grundsätze des Demokratieprinzips als Teil der Verfassungsidentität des Grundgesetzes berühren könnte (vgl. BVerfGE 143, 65 <95-98 Rn. 59-65>). Auch insoweit ist offen, ob hier eine Vergleichbarkeit zwischen CETA und EUSFTA besteht und inwiefern das als "EU-only"-Abkommen konzipierte EUSFTA im Hinblick auf die Identitätsrüge das Demokratieprinzip berühren kann. 27 2. Unabhängig vom Ergebnis einer insoweit angezeigten summarischen Prüfung ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung jedoch abzulehnen, weil die von den Antragstellern begehrten Sicherungsmaßnahmen entweder ungeeignet sind, um einen endgültigen Rechtsverlust zu verhindern, oder über das Rechtsschutzbegehren in der Hauptsache hinausgehen. 28
4. a)Ergibt eine summarische Prüfung, dass ein Beschluss des Rates der Europäischen Union sich als Ultra-vires-Akt darstellt oder dass er die Verfassungsidentität des Grundgesetzes verletzt, können die Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs.

Art. 79Abs.

3 GG - auch im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes - grundsätzlich dadurch gesichert werden, dass der Bundesregierung die Zustimmung im Rat bis zur Hauptsacheentscheidung des Bundesverfassungsgerichts untersagt wird. 29 Dies begehren die Antragsteller jedoch nicht. Sie betonen ausdrücklich, dass es nicht ihr Ziel sei, eine Aussetzung der Beschlussfassung im Rat der Europäischen Union zu erreichen, und dass sie auch das Inkrafttreten von EUSFTA nicht verhindern wollten. Vielmehr begehren sie - gewissermaßen als milderes Mittel - Sicherungsmaßnahmen, die aus ihrer Sicht sicherstellen sollen, dass sich die Bundesrepublik Deutschland bei einem Erfolg ihrer Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache von dem sie bindenden Freihandelsabkommen EUSFTA lösen kann. An diesen Antrag ist das Bundesverfassungsgericht gebunden. 30

1. b)Die von den Antragstellern begehrten Sicherungsmaßnahmen sind jedoch nicht geeignet, ihren Anspruch auf Wahrnehmung der Integrationsverantwortung durch Bundesregierung und Bundestag zu sichern. Da es sich bei dem Freihandelsabkommen EUSFTA - anders als beim Freihandelsabkommen CETA - um einen als "EU-only"-Abkommen konzipierten Vertrag handelt, der keiner Ratifikation durch die Mitgliedstaaten bedarf und in dem die Bundesrepublik Deutschland selbst nicht Vertragspartei ist, ist sie rechtlich nicht in der Lage, einseitig die zur Einlösung der Integrationsverantwortung der Bundesregierung und des Bundestages nach einem möglichen Erfolg der Verfassungsbeschwerde erforderlichen Vorkehrungen sicherzustellen. 31
2. aa)Soweit die Bundesregierung verpflichtet werden soll, bei ihrer Zustimmung Vorbehalte hinsichtlich der Klärung der Kompetenzabgrenzung zwischen Mitgliedstaaten und Europäischer Union in den Bereichen Schifffahrt, Nachhaltigkeit und Änderungsbefugnisse der Vertragsgremien anzubringen, handelt es sich um eine ungeeignete Vorkehrung. Die Verträge sehen eine solche Vorkehrung für die Beschlussfassung im Rat der Europäischen Union nicht vor. Zwar ist in der Praxis des Rates die sogenannte Stimmabgabe ad referendum fest etabliert. Dabei gibt ein Mitglied des Rates seine Stimme unter dem Vorbehalt der Zustimmung durch nationale Instanzen, insbesondere des nationalen Parlaments, ab, sodass die Wirkung der Stimmabgabe von einer innerstaatlichen Bedingung abhängig gemacht wird (vgl. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Art. 238 AEUV Rn. 55 <Januar 2015>; Obwexer, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 238 AEUV Rn. 60). Die von den Antragstellern begehrte Sicherung ist jedoch nicht darauf gerichtet, die Zustimmung des deutschen Vertreters im Rat an eine bestimmte Genehmigung zu binden, sondern den Inhalt des Beschlusses zu verändern. Derartiges sieht das Unionsrecht nicht vor. Etwaige einseitige Erklärungen Deutschlands würden an der Gültigkeit und Bindungswirkung des Beschlusses hingegen nichts ändern. 32
3. bb)Soweit die Antragsteller die Bundesregierung verpflichten wollen, eine Selbstverpflichtung des Rates der Europäischen Union dahingehend zu erreichen, dass für die Dauer des Hauptsacheverfahrens beim Bundesverfassungsgericht kein Beschluss nach Art. 218 Abs. 9 AEUV über Entwürfe für Beschlüsse von Vertragsgremien mit Rechtsetzungswirkung herbeigeführt wird, ist die Vorkehrung ungeeignet, weil die Bundesregierung eine solche Verpflichtung des Rates angesichts von Art. 218 Abs. 8 AEUV rechtlich nicht einseitig durchsetzen kann. Die erstrebte Vorkehrung liefe zudem auf eine teilweise temporäre Suspendierung des Freihandelsabkommens hinaus und ginge damit über das hinaus, was sie in der Hauptsache erreichen können. Dort ist lediglich die Feststellung möglich, dass die Bundesregierung und andere Verfassungsorgane in Ansehung einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union ihre Integrationsverantwortung verletzt haben. 33
4. cc)Soweit die Bundesregierung schließlich verpflichtet werden soll, eine bindende Erklärung durch den Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission herbeizuführen, dass der Bundesrepublik Deutschland bei verfassungsrechtlicher Notwendigkeit ein Ausscheiden aus dem EUSFTA ermöglicht und eine Kündigung des EUSFTA durch die Europäische Union erfolgen wird, wäre auch dies nicht geeignet, das Recht der Antragsteller aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs.

Art. 79Abs.

3 GG zu sichern. Denn auch insoweit gilt, dass die Bundesregierung das Zustandekommen eines Beschlusses im Rat möglicherweise verhindern (vgl. BVerfGE 142, 123 <211 f. Rn. 171>; 143, 65 <100 Rn. 71>), den Rat der Europäischen Union und die Europäische Kommission jedoch nicht zu bindenden Erklärungen wie derjenigen, das Abkommen nach Abschluss des Hauptsacheverfahrens gegebenenfalls zu kündigen, verpflichten kann. 34 Wie die Bundesregierung im Falle einer festgestellten offensichtlichen und strukturell bedeutsamen Kompetenzüberschreitung oder einer sonstigen Berührung der Verfassungsidentität durch den in Rede stehenden Beschluss auf die (Wieder-)Einhaltung des Integrationsprogramms hinwirken und mit welchen rechtlichen oder politischen Mitteln sie auf seine Einhaltung drängen und welche Vorkehrungen sie dafür treffen wird, dass seine innerstaatlichen Auswirkungen so weit wie möglich begrenzt bleiben (vgl. BVerfGE 134, 366 <395 f. Rn. 49>; 142, 123 <211 Rn. 170>), ist im Übrigen eine Frage der Integrationsverantwortung und der mit ihr verbundenen Spielräume der Bundesregierung. 35 Diese Entscheidung ist unanfechtbar. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-KVRE433711901&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public