KVRE437572001 ECLI:DE:BVerfG:2020:rs20200527.1bvr187313 BVerfG 1. Senat 20200527 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13 Beschluss Art 1 Abs 1 GG, Art 2 Abs 1 GG, Art 10 Abs 1 GG, Art 73 Abs 1 Nr 7 GG, § 22a Abs

§§ 95und 111 TKG erhobenen Daten verlangen dürfen.

Die Auskunft über Zugangsdaten ist daran gebunden, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für deren Nutzung vorliegen. Die Vorschriften sehen jeweils vor, dass auch Auskunft von anhand einer dynamischen IP-Adresse bestimmter Bestandsdaten verlangt werden darf. Die angegriffenen Abrufregelungen unterscheiden sich hauptsächlich hinsichtlich der Eingriffsvoraussetzungen, die jeweils auf die Aufgaben der abrufberechtigten Behörde zugeschnitten sind, sowie hinsichtlich der Ausgestaltung der Benachrichtigungspflichten. 15 3. Die angegriffenen Vorschriften lauten in ihrer maßgeblichen Fassung vom 20. Juni 2013, die zum 1. Juli 2013 in Kraft getreten ist, wie folgt: § 113 TKG Manuelles Auskunftsverfahren

(1)1Wer geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt, darf nach Maßgabe des Absatzes 2 die nach den §§ 95 und 111 erhobenen Daten nach Maßgabe dieser Vorschrift zur Erfüllung von Auskunftspflichten gegenüber den in Absatz 3 genannten Stellen verwenden. 2Dies gilt auch für Daten, mittels derer der Zugriff auf Endgeräte oder auf Speichereinrichtungen, die in diesen Endgeräten oder hiervon räumlich getrennt eingesetzt werden, geschützt wird. 3Die in eine Auskunft aufzunehmenden Daten dürfen auch anhand einer zu einem bestimmten Zeitpunkt zugewiesenen Internetprotokoll-Adresse bestimmt werden; hierfür dürfen Verkehrsdaten auch automatisiert ausgewertet werden. 4Für die Auskunftserteilung nach Satz 3 sind sämtliche unternehmensinternen Datenquellen zu berücksichtigen.

(2)1Die Auskunft darf nur erteilt werden, soweit eine in Absatz 3 genannte Stelle dies in Textform im Einzelfall zum Zweck der Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten, zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung oder für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der in Absatz 3 Nummer 3 genannten Stellen unter Angabe einer gesetzlichen Bestimmung verlangt, die ihr eine Erhebung der in Absatz 1 in Bezug genommenen Daten erlaubt; an andere öffentliche und nichtöffentliche Stellen dürfen Daten nach Absatz 1 nicht übermittelt werden. 2Bei Gefahr im Verzug darf die Auskunft auch erteilt werden, wenn das Verlangen in anderer Form gestellt wird. 3In diesem Fall ist das Verlangen unverzüglich nachträglich in Textform zu bestätigen. 4Die Verantwortung für die Zulässigkeit des Auskunftsverlangens tragen die in Absatz 3 genannten Stellen.

(3)Stellen im Sinne des Absatzes 1 sind

die für die Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten zuständigen Behörden;
die für die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung zuständigen Behörden;
die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, der Militärische Abschirmdienst und der Bundesnachrichtendienst.

(4)1Derjenige, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt, hat die zu beauskunftenden Daten unverzüglich und vollständig zu übermitteln. 2Über das Auskunftsersuchen und die Auskunftserteilung haben die Verpflichteten gegenüber den Betroffenen sowie Dritten Stillschweigen zu wahren.

(5)1Wer geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt, hat die in seinem Verantwortungsbereich für die Auskunftserteilung erforderlichen Vorkehrungen auf seine Kosten zu treffen. 2Wer mehr als 100 000 Kunden hat, hat für die Entgegennahme der Auskunftsverlangen sowie für die Erteilung der zugehörigen Auskünfte eine gesicherte elektronische Schnittstelle nach Maßgabe der Technischen Richtlinie nach § 110 Absatz 3 bereitzuhalten, durch die auch die gegen die Kenntnisnahme der Daten durch Unbefugte gesicherte Übertragung gewährleistet ist. 3Dabei ist dafür Sorge zu tragen, dass jedes Auskunftsverlangen durch eine verantwortliche Fachkraft auf Einhaltung der in Absatz 2 genannten formalen Voraussetzungen geprüft und die weitere Bearbeitung des Verlangens erst nach einem positiven Prüfergebnis freigegeben wird. § 22a BPolG Erhebung von Telekommunikationsdaten

(1)1Soweit dies für die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes einer Person nach Maßgabe von § 21 Absatz 1 und 2 erforderlich ist, darf von demjenigen, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt,

§§ 95

und 111 des Telekommunikationsgesetzes erhobenen Daten verlangt werden (§ 113 Absatz 1 Satz 1 des Telekommunikationsgesetzes). 2Bezieht sich das Auskunftsverlangen nach Satz 1 auf Daten, mittels derer der Zugriff auf Endgeräte oder auf Speichereinrichtungen, die in diesen Endgeräten oder hiervon räumlich getrennt eingesetzt werden, geschützt wird (§ 113 Absatz 1 Satz 2 des Telekommunikationsgesetzes), darf die Auskunft nur verlangt werden, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen für die Nutzung der Daten vorliegen.

(2)Die Auskunft nach Absatz 1 darf auch anhand einer zu einem bestimmten Zeitpunkt zugewiesenen Internetprotokoll-Adresse verlangt werden (§ 113 Absatz 1 Satz 3 des Telekommunikationsgesetzes).

(3)1Auskunftsverlangen nach Absatz 1 Satz 2 dürfen nur auf Antrag des Leiters der in der Rechtsverordnung nach § 58 Absatz 1 bestimmten Bundespolizeibehörde oder seines Vertreters durch das Gericht angeordnet werden. 2Bei Gefahr im Verzug kann die Anordnung durch den Leiter der in der Rechtsverordnung nach § 58 Absatz 1 bestimmten Bundespolizeibehörde oder seinen Vertreter getroffen werden. 3In diesem Fall ist die gerichtliche Entscheidung unverzüglich nachzuholen. 4Die Sätze 1 bis 3 finden keine Anwendung, wenn der Betroffene vom Auskunftsverlangen bereits Kenntnis hat oder haben muss oder wenn die Nutzung der Daten bereits durch eine gerichtliche Entscheidung gestattet wird. 5Das Vorliegen der Voraussetzungen nach Satz 4 ist aktenkundig zu machen. 6§ 28 Absatz 3 Satz 5 und 6 gilt entsprechend.

(4)1Die betroffene Person ist in den Fällen des Absatzes 1 Satz 2 und des Absatzes 2 über die Beauskunftung zu benachrichtigen. 2Die Benachrichtigung erfolgt, soweit und sobald hierdurch der Zweck der Auskunft nicht vereitelt wird. 3Sie unterbleibt, wenn ihr überwiegende schutzwürdige Belange Dritter oder der betroffenen Person selbst entgegenstehen. 4Wird die Benachrichtigung nach Satz 2 zurückgestellt oder nach Satz 3 von ihr abgesehen, sind die Gründe aktenkundig zu machen.

(5)1Auf Grund eines Auskunftsverlangens nach Absatz 1 oder 2 hat derjenige, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt, die zur Auskunftserteilung erforderlichen Daten unverzüglich zu übermitteln. 2Für die Entschädigung der Diensteanbieter ist § 23 des Justizvergütungs- und -entschädigungsgesetzes entsprechend anzuwenden. § 7 ZFdG Datenerhebung und -verarbeitung der Zentralstelle …

(5)1Soweit es zur Erfüllung der Aufgaben als Zentralstelle nach § 3 erforderlich ist, darf von demjenigen, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt,

§§ 95

(6)Die Auskunft nach Absatz 5 darf auch anhand einer zu einem bestimmten Zeitpunkt zugewiesenen Internetprotokoll-Adresse verlangt werden (§ 113 Absatz 1 Satz 3 des Telekommunikationsgesetzes).

(7)1Auskunftsverlangen nach Absatz 5 Satz 2 dürfen nur auf Antrag des Behördenleiters oder seines Vertreters durch das Gericht angeordnet werden. 2Bei Gefahr im Verzug kann die Anordnung durch den Behördenleiter oder seinen Vertreter getroffen werden. 3In diesem Fall ist die gerichtliche Entscheidung unverzüglich nachzuholen. 4Die Sätze 1 bis 3 finden keine Anwendung, wenn der Betroffene vom Auskunftsverlangen bereits Kenntnis hat oder haben muss oder wenn die Nutzung der Daten bereits durch eine gerichtliche Entscheidung gestattet wird. 5Das Vorliegen der Voraussetzungen nach Satz 4 ist aktenkundig zu machen. 6§ 18 Absatz 3 Satz 5 und 6 gilt entsprechend.

(8)1Die betroffene Person ist in den Fällen des Absatzes 5 Satz 2 und des Absatzes 6 über die Beauskunftung zu benachrichtigen. 2Die Benachrichtigung erfolgt, soweit und sobald hierdurch der Zweck der Auskunft nicht vereitelt wird. 3Sie unterbleibt, wenn ihr überwiegende schutzwürdige Belange Dritter oder der betroffenen Person selbst entgegenstehen. 4Wird die Benachrichtigung nach Satz 2 zurückgestellt oder nach Satz 3 von ihr abgesehen, sind die Gründe aktenkundig zu machen.

(9)Auf Grund eines Auskunftsverlangens nach Absatz 5 oder 6 hat derjenige, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt, die zur Auskunftserteilung erforderlichen Daten unverzüglich zu übermitteln. § 15 ZFdG Erhebung und Sammlung personenbezogener Daten zur Erfüllung eigener Aufgaben …

(2)1Soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben nach § 4 Absatz 2 bis 4 erforderlich ist, darf von demjenigen, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt,

§§ 95

(3)Die Auskunft nach Absatz 2 darf auch anhand einer zu einem bestimmten Zeitpunkt zugewiesenen Internetprotokoll-Adresse verlangt werden (§ 113 Absatz 1 Satz 3 des Telekommunikationsgesetzes).

(4)1Auskunftsverlangen nach Absatz 2 Satz 2 dürfen nur auf Antrag des Behördenleiters oder seines Vertreters durch das Gericht angeordnet werden. 2Bei Gefahr im Verzug kann die Anordnung durch den Behördenleiter oder seinen Vertreter getroffen werden. 3In diesem Fall ist die gerichtliche Entscheidung unverzüglich nachzuholen. 4Die Sätze 1 bis 3 finden keine Anwendung, wenn der Betroffene vom Auskunftsverlangen bereits Kenntnis hat oder haben muss oder wenn die Nutzung der Daten bereits durch eine gerichtliche Entscheidung gestattet wird. 5Das Vorliegen der Voraussetzungen nach Satz 4 ist aktenkundig zu machen. 6§ 18 Absatz 3 Satz 5 und 6 gilt entsprechend.

(5)1Die betroffene Person ist in den Fällen des Absatzes 2 Satz 2 und des Absatzes 3 über die Beauskunftung zu benachrichtigen. 2Die Benachrichtigung erfolgt, soweit und sobald hierdurch der Zweck der Auskunft nicht vereitelt wird. 3Sie unterbleibt, wenn ihr überwiegende schutzwürdige Belange Dritter oder der betroffenen Person selbst entgegenstehen. 4Wird die Benachrichtigung nach Satz 2 zurückgestellt oder nach Satz 3 von ihr abgesehen, sind die Gründe aktenkundig zu machen.

(6)Auf Grund eines Auskunftsverlangens nach Absatz 2 oder 3 hat derjenige, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt, die zur Auskunftserteilung erforderlichen Daten unverzüglich zu übermitteln. § 8d BVerfSchG Weitere Auskunftsverlangen

(1)1Soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben des Bundesamts für Verfassungsschutz erforderlich ist, darf von demjenigen, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt,

§§ 95

(2)1Die Auskunft nach Absatz 1 darf auch anhand einer zu einem bestimmten Zeitpunkt zugewiesenen Internetprotokoll-Adresse verlangt werden (§ 113 Absatz 1 Satz 3 des Telekommunikationsgesetzes). 2Für Auskunftsverlangen nach Absatz 1 Satz 2 gilt § 8b Absatz 1 Satz 1 und 2 und Absatz 2 entsprechend.

(3)1Die betroffene Person ist in den Fällen des Absatzes 1 Satz 2 und des Absatzes 2 Satz 1 über die Beauskunftung zu benachrichtigen. 2Die Benachrichtigung erfolgt, soweit und sobald eine Gefährdung des Zwecks der Auskunft und der Eintritt übergreifender Nachteile für das Wohl des Bundes oder eines Landes ausgeschlossen werden können. 3Sie unterbleibt, wenn ihr überwiegende schutzwürdige Belange Dritter oder der betroffenen Person selbst entgegenstehen. 4Wird die Benachrichtigung nach Satz 2 zurückgestellt oder nach Satz 3 von ihr abgesehen, sind die Gründe aktenkundig zu machen.

(4)Auf Grund eines Auskunftsverlangens nach Absatz 1 oder 2 hat derjenige, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt, die zur Auskunftserteilung erforderlichen Daten unverzüglich, vollständig und richtig zu übermitteln.

(5)Das Bundesamt für Verfassungsschutz hat für ihm erteilte Auskünfte eine Entschädigung zu gewähren, deren Umfang sich nach § 23 und Anlage 3 des Justizvergütungs- und -entschädigungsgesetzes bemisst; die Vorschriften über die Verjährung in § 2 Absatz 1 und 4 des Justizvergütungs- und -entschädigungsgesetzes finden entsprechend Anwendung.

(6)Das Grundrecht des Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des Grundgesetzes) wird nach Maßgabe des Absatzes 2 eingeschränkt. § 4b MADG Weitere Auskunftsverlangen 1Soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben des Militärischen Abschirmdienstes erforderlich ist, darf von demjenigen, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt,

§§ 95

und 111 des Telekommunikationsgesetzes erhobenen Daten entsprechend § 8d des Bundesverfassungsschutzgesetzes verlangt werden. 2Die Auskunftserteilung ist nach § 8d Absatz 5 des Bundesverfassungsschutzgesetzes zu entschädigen. 3Das Grundrecht des Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des Grundgesetzes) wird nach Maßgabe des § 8d Absatz 2 des Bundesverfassungsschutzgesetzes eingeschränkt. § 2b BNDG Weitere Auskunftsverlangen 1Soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben des Bundesnachrichtendienstes nach § 1 Absatz 2 erforderlich ist, darf von demjenigen, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt,

§§ 95

und 111 des Telekommunikationsgesetzes erhobenen Daten entsprechend § 8d des Bundesverfassungsschutzgesetzes verlangt werden. 2Die Auskunftserteilung ist nach § 8d Absatz 5 des Bundesverfassungsschutzgesetzes zu entschädigen. 3Das Grundrecht des Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10 des Grundgesetzes) wird nach Maßgabe des § 8d Absatz 2 des Bundesverfassungsschutzgesetzes eingeschränkt. 16 Die zunächst angegriffenen § 7 Abs. 3 bis 7, § 20b Abs. 3 bis 7 und § 22 Abs. 2 bis 4 BKAG in der Fassung vom 20. Juni 2013 wurden zwischenzeitlich durch das Gesetz zur Neustrukturierung des Bundeskriminalamtgesetzes vom 1. Juni 2017 (BGBl I S. 1354) mit Wirkung zum 25. Mai 2018 durch die §§ 10, 40 BKAG ersetzt. Diese lauten: § 10 BKAG Bestandsdatenauskunft

(1)1Soweit dies zur Erfüllung der Aufgabe des Bundeskriminalamtes

als Zentralstelle nach § 2 Absatz 2 Nummer 1 und Absatz 6 zur Ergänzung vorhandener Sachverhalte oder sonst zu Zwecken der Auswertung,
zum Schutz von Mitgliedern der Verfassungsorgane und der Leitung des Bundeskriminalamtes nach § 6 sowie
zum Zeugenschutz nach § 7 erforderlich ist, darf von demjenigen, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt,

§§ 95

(2)Die Auskunft nach Absatz 1 darf auch anhand einer zu einem bestimmten Zeitpunkt zugewiesenen Internetprotokoll-Adresse verlangt werden (§ 113 Absatz 1 Satz 3 des Telekommunikationsgesetzes).

(3)1Auskunftsverlangen nach Absatz 1 Satz 2 dürfen nur auf Antrag der Präsidentin oder des Präsidenten des Bundeskriminalamtes oder ihrer oder seiner Vertretung durch das Gericht angeordnet werden. 2Bei Gefahr im Verzug kann die Anordnung durch die Präsidentin oder den Präsidenten des Bundeskriminalamtes oder ihre oder seine Vertretung getroffen werden. 3In diesem Fall ist die gerichtliche Entscheidung unverzüglich nachzuholen. 4Die Sätze 1 bis 3 finden keine Anwendung, wenn die betroffene Person vom Auskunftsverlangen bereits Kenntnis hat oder haben muss oder wenn die Nutzung der Daten bereits durch eine gerichtliche Entscheidung gestattet wird. 5Das Vorliegen der Voraussetzungen nach Satz 4 ist aktenkundig zu machen.

(5)1Aufgrund eines Auskunftsverlangens nach Absatz 1 oder Absatz 2 hat derjenige, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt, die zur Auskunftserteilung erforderlichen Daten unverzüglich zu übermitteln. 2Für die Entschädigung der Diensteanbieter ist § 23 des Justizvergütungs- und -entschädigungsgesetzes entsprechend anzuwenden. § 40 BKAG Bestandsdatenauskunft

(1)1Soweit dies für die Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes einer Person nach Maßgabe des § 39 Absatz 1 und 2 erforderlich ist, darf von demjenigen, der geschäftsmäßig Telekommunikationsdienste erbringt oder daran mitwirkt,

§§ 95

(2)Die Auskunft nach Absatz 1 darf auch anhand einer zu einem bestimmten Zeitpunkt zugewiesenen Internetprotokoll-Adresse verlangt werden (§ 113 Absatz 1 Satz 3 des Telekommunikationsgesetzes).

a)Anlass der Neuregelung der manuellen Bestandsdatenauskunft war die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Januar 2012 (BVerfGE 130, 151 ‒ Bestandsdatenauskunft I). Danach ist zwischen der Datenübermittlung seitens der auskunftsberechtigten Stelle und dem Datenabruf seitens der auskunftsuchenden Stelle zu unterscheiden. Ein Datenaustausch vollzieht sich durch die miteinander korrespondierenden Eingriffe von Abfrage und Übermittlung, die jeweils einer eigenen Rechtsgrundlage bedürfen. Der Gesetzgeber muss, bildlich gesprochen, nicht nur die Tür zur Übermittlung von Daten öffnen, sondern auch die Tür zu deren Abfrage. Erst beide Rechtsgrundlagen gemeinsam, die wie eine Doppeltür zusammenwirken müssen, berechtigen zu einem Austausch personenbezogener Daten (BVerfGE 130, 151 <184>). Damit bedarf es auch für bundesrechtliche Materien qualifizierter Abrufregelungen, die über eine schlichte Datenerhebungsbefugnis hinausgehen und die eine Auskunftsverpflichtung der Diensteanbieter eigenständig begründen (vgl. BVerfGE 130, 151 <202>). 18 Der zur Überprüfung gestellte § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG a.F. konnte dementsprechend nur so verstanden werden, dass er zwar zur Übermittlung der Daten durch die Diensteanbieter ermächtigte, für den Datenabruf selbst aber qualifizierte Abrufregelungen voraussetzte (vgl. BVerfGE 130, 151 <202>). Darüber hinaus entschied das Bundesverfassungsgericht, dass § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG a.F. verfassungskonform dahin auszulegen sei, dass in ihm keine Rechtsgrundlage für die Zuordnung dynamischer IP-Adressen gesehen werden konnte (vgl. BVerfGE 130, 151 <204 f.>), und erklärte § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG a.F. aus Gründen der Verhältnismäßigkeit für verfassungswidrig, weil die Regelung zur Erteilung einer Auskunft über Zugangsdaten unabhängig von den Voraussetzungen für deren Nutzung ermächtigte (vgl. BVerfGE 130, 151 <208 f.>). 19
b)Nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung dienen die angegriffenen Regelungen vom 20. Juni 2013 sämtlich der Umsetzung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts; neue Befugnisse der Sicherheitsbehörden sollten nicht geschaffen werden (vgl. BTDrucks 17/12034, S. 10). Nach dem Bild einer Doppeltür soll § 113 TKG die erste der zwei notwendigen Türen darstellen. Die Regelung wurde daher ausdrücklich nur als bloße Öffnungsklausel ausgestaltet, die die Diensteanbieter lediglich bei Vorliegen eines auf eine fachrechtliche Abrufregelung gestützten Verlangens zur Datenübermittlung berechtigt und verpflichtet. Dementsprechend bestimmt § 113 Abs. 2 Satz 1 TKG, dass der Abruf einer qualifizierten Rechtsgrundlage für die abrufende Stelle bedarf (vgl. BTDrucks 17/12034, S. 12). Die Maßgabe des Bundesverfassungsgerichts, dass ein Zugriff auf Zugangsdaten nur zulässig ist, wenn auch die Voraussetzungen für deren Nutzung vorliegen, wurde nicht in § 113 TKG umgesetzt, sondern in den verschiedenen Abrufregelungen des Fachrechts. Mit § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG wurde schließlich eine Rechtsgrundlage dafür geschaffen, zu beauskunftende Bestandsdaten auch anhand einer dynamischen IP-Adresse zu bestimmen. 20 Die in den Fachgesetzen des Bundes erstmals geschaffenen Abrufregelungen sollen die für den Datenaustausch erforderliche zweite Tür bilden. Sie ermächtigen die verschiedenen auskunftsberechtigten Bundesbehörden zum Abruf der nach §§ 95 und 111 TKG erhobenen Daten und begründen eigenständig eine Auskunftsverpflichtung der Diensteanbieter (vgl. BTDrucks 17/12034, S. 13). Für den Abruf von Zugangsdaten und die identifizierende Zuordnung dynamischer IP-Adressen wurden Benachrichtigungspflichten und für den Abruf von Zugangsdaten zudem ein Richtervorbehalt vorgesehen (vgl. BTDrucks 17/12879, S. 4 ff., 11). II. 21 Die Beschwerdeführenden sind Inhaber von Festnetz- sowie Mobilfunkanschlüssen und nutzen Internetzugangsleistungen verschiedener Diensteanbieter. Sie sehen sich durch die angegriffenen Vorschriften in ihren Grundrechten aus Art. 10 Abs. 1 GG sowie Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG verletzt. 22 1. Die Verfassungsbeschwerden seien zulässig. Die Beschwerdeführenden seien alle mit einiger Wahrscheinlichkeit von Abfragen der gespeicherten Daten betroffen. Hiervon würden sie voraussichtlich keine Kenntnis erlangen, da eine Benachrichtigung entweder nicht vorgesehen sei oder Einschränkungen unterliege. 23 2. Die Verfassungsbeschwerden seien auch begründet. 24
a)§ 113 TKG sei verfassungswidrig. Für die Regelungsinhalte seiner Absätze 3 und 4 bestehe schon keine Gesetzgebungskompetenz des Bundes. In welcher Form, in welchem Zeitrahmen und in welchem Umfang Auskünfte zu erteilen seien und ob Diensteanbieter ihre Kunden über eine Beauskunftung informieren dürften, betreffe nicht lediglich die Öffnung der Datenbestände. 25 Die Übermittlungsregelung des § 113 TKG verletze das Verhältnismäßigkeitsgebot. Sowohl in § 113 TKG als auch in den fachrechtlichen Abrufregelungen fehle die noch in der Vorgängerregelung enthaltene Bestimmung, dass Auskünfte nur "im Einzelfall" und damit nicht routinemäßig und massenhaft eingeholt werden dürften, obgleich die weiten Auskunftsrechte unverändert beibehalten worden seien. Die Verpflichtung zur Bereithaltung einer gesicherten elektronischen Schnittstelle (§ 113 Abs. 5 Satz 2 TKG) weite den staatlichen Zugriff zusätzlich aus. 26 § 113 Abs. 2 TKG setze keine spezifische Rechtsgrundlage für den Abruf der Daten voraus. Gefordert werde nur eine gesetzliche Bestimmung, die eine Erhebung der in Absatz 1 der Vorschrift in Bezug genommenen Daten erlaube. Dafür genüge eine allgemeine Datenerhebungsbefugnis. Eine erneute verfassungskonforme Auslegung dahin, dass die Regelung eine spezifische Rechtsgrundlage voraussetze, komme aus Gründen der Normenklarheit nicht in Betracht. Notwendig sei ein "einfachgesetzliches Zitiergebot": § 113 TKG dürfe zur Auskunftserteilung nur aufgrund solcher Abrufregelungen berechtigen, die einen Abruf unter ausdrücklicher Nennung der Vorschrift ermöglichten. 27 Die Identifizierung von Personen, die das Internet nutzen, stelle einen besonders schwerwiegenden Eingriff in das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG dar. Die mögliche Persönlichkeitsrelevanz einer Abfrage des Inhabers einer IP-Adresse sei eine andere als diejenige der Abfrage des Inhabers einer Telefonnummer. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit sei insoweit im Bereich der Strafverfolgung eine richterliche Anordnung notwendig. Darüber hinaus erfordere die Aufhebung der Anonymität im Internet eine Rechtsgutbeeinträchtigung, der von der Rechtsordnung auch sonst ein hervorgehobenes Gewicht beigemessen werde. Sie sei nur zur Verfolgung von Straftaten von erheblichem Gewicht oder zur Abwehr von Gefahren für wichtige Rechtsgüter verhältnismäßig. Ein Abruf zur Verfolgung jedweder Ordnungswidrigkeiten genüge dem nicht (mit Verweis auf BVerfGE 125, 260 <344>). Ein solcher werde auch durch § 46 Abs. 3 Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) nicht normenklar ausgeschlossen. 28 Es sei unverhältnismäßig, dass § 113 Abs. 1 Satz 4 TKG von den Anbietern die Heranziehung "sämtlicher unternehmensinterner Datenquellen" zur Auskunftserteilung fordere, weil dies rechtswidrig gespeicherte Daten einschließe. Die Formulierung berge auch die Gefahr, dass die Vorschriften über die Verkehrsdatenerhebung umgangen werden könnten, indem offene Anfragen zu Anschlussinhabern gestellt würden, deren Telekommunikationsverbindungen den Behörden nicht bekannt seien. 29
b)Die angegriffenen Abrufregelungen regelten die gesetzlichen Voraussetzungen des Abrufs von Zugangsdaten nicht normenklar und präzise. Die bloße Bezugnahme auf "die gesetzlichen Voraussetzungen für die Nutzung der Daten" lasse nicht erkennen, welche konkreten Voraussetzungen vorliegen müssten. 30 Die fachgesetzlichen Abrufregelungen genügten in verschiedener Hinsicht nicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Zugangsdaten ermöglichten den Zugriff auf äußerst sensible Inhalte der Telekommunikation und persönliche Inhalte wie Fotos, Tagebücher und Dokumente. Erforderlich sei daher eine Subsidiaritätsklausel, nach der der Staat Zugangsdaten allenfalls dann erheben dürfe, wenn die damit bezweckte Datenerhebung nicht auf andere Weise erfolgen könne. In Betracht komme eine unmittelbare Inanspruchnahme der Diensteanbieter auf Herausgabe inhaltlich oder zeitlich begrenzter Daten. Die dem Bundes- und Zollkriminalamt jeweils in ihrer Funktion als Zentralstelle eingeräumte Befugnis, Zugangsdaten abzufragen, sei unzulässig, weil diese insoweit nicht zur Nutzung der Daten befugt seien. 31 Alle fachrechtlichen Abrufregelungen seien mangels hinreichend begrenzter Zweckbestimmungen verfassungswidrig. Die Regelungen zur Zuordnung von IP-Adressen verletzten zudem das Verhältnismäßigkeitsgebot, weil sie diese eingriffsintensive Maßnahme unter denselben weitreichenden Voraussetzungen zuließen wie die allgemeine Bestandsdatenauskunft. § 8d BVerfSchG, § 2b BNDG und § 4b MADG berücksichtigten nicht die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, nach der Nachrichtendiensten die Identifizierung von Internetnutzern nur erlaubt werden dürfe, wenn aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte vom Vorliegen einer konkreten Gefahr auszugehen sei (mit Verweis auf BVerfGE 125, 260 <343 f.>). 32 Art. 9 des Änderungsgesetzes (BGBl I 2013 S. 1602) stelle fest, dass das Fernmeldegeheimnis durch die Art. 1 bis 8 des Gesetzes eingeschränkt werde, ohne dies auf die Zuordnung von IP-Adressen zu beschränken. Von daher könnte die Befugnis zu Eingriffen in das Fernmeldegeheimnis auch anderen Regelungen entnommen werden. 33 Der Richtervorbehalt für die Erhebung von Zugangsdaten sei unzureichend ausgestaltet. Die vorgesehenen Ausnahmen gingen zu weit. Auch werde es dem Verhältnismäßigkeitsgebot nicht gerecht, dass das Gesetz keinerlei Vorkehrungen zur Gewährleistung der Sicherheit erhobener Zugangsdaten treffe und dass eine statistische Erfassung der erfolgten Abfragen dynamischer IP-Adressen und der Nutzung der elektronischen Schnittstelle nicht vorgesehen sei. III. 34 Zu den Verfassungsbeschwerden haben die Bundesregierung und die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit Stellung genommen. 35 1. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Die Öffnungsregelung zur manuellen Bestandsdatenauskunft in § 113 TKG und die einzelnen Abrufregelungen des Bundesrechts seien verfassungsgemäß. 36
a)
aa)In tatsächlicher Hinsicht weist die Bundesregierung darauf hin, dass für die Praxis vor allem das automatisierte Abrufverfahren nach § 112 TKG von Bedeutung sei. So habe etwa beim Bundesamt für Verfassungsschutz die Zahl der Abrufe im manuellen Verfahren im Jahr 2016 nur 2 % der Anfragen nach § 112 TKG betragen. Beide Abrufverfahren würden in erster Linie zu Zwecken der Strafverfolgung genutzt. Abfragen zur Gefahrenabwehr oder zu nachrichtendienstlichen Zwecken seien nicht ohne praktische Relevanz, stünden aber zahlenmäßig im Hintergrund. Die absoluten Zahlen der Anfragen seien auch nach der Neufassung des § 113 TKG kaum angestiegen. 37 Das manuelle Auskunftsverfahren komme typischerweise in Betracht, wenn eine vorherige Abfrage im automatisierten Verfahren ergebnislos geblieben sei oder über die übermittelten Daten hinaus die nach § 95 TKG gespeicherten Daten für die Aufklärung eines Sachverhalts oder die eindeutige Identifizierung des Anschlussinhabers erforderlich seien. Es sei auch dann erforderlich, wenn etwa weitere auf den Anschlussinhaber früher oder aktuell ausgegebene Rufnummern oder Anschlusskennungen in Erfahrung gebracht werden sollten. Eine Abfrage mehrerer Rufnummern oder IP-Adressen erfolge nicht. 38 Da die Behörden vielfach keine Statistiken führten, beruhten Angaben zur Häufigkeit der Abfragen teilweise auf Schätzungen. Es ergebe sich folgendes Bild: 39 Die Bundespolizei erhebe Bestandsdaten ganz überwiegend nur im Rahmen von repressiv-polizeilichen Ermittlungen. Es gebe insgesamt relativ konstant circa 4.600 Anfragen pro Jahr. Im Bereich des Zolls seien seit dem Jahr 2013 jährlich insgesamt zwischen 2.354 und 4.391 Bestandsdatensätze manuell abgefragt worden. Die Abfragen durch die Nachrichtendienste bewegten sich in den letzten Jahren relativ konstant im dreistelligen Bereich. 40 Auskunftsverlangen zu Bestandsdaten nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKAG erfolgten zum einen zur Beantwortung polizeilicher Rechtshilfeersuchen, die ausländische Polizeibehörden an das Bundeskriminalamt richteten. Zum anderen erfolgten zeitkritische Abfragen zur Feststellung einer Länderzuständigkeit in Gefahrenlagen. Beispielhafte Anlässe für Auskunftsersuchen im Rahmen der Zentralstellenfunktion des Bundeskriminalamts seien Suizidankündigungen sowie Amokdrohungen im Internet, die ein unverzügliches Einschreiten zur Ermittlung der suizidgefährdeten Person beziehungsweise des Gefahrenverantwortlichen erforderlich machten. In Fällen, in denen der einzige Ermittlungsansatz eine IP-Adresse oder Rufnummer sei, könne die örtliche Zuständigkeit einer Länderdienststelle fast nur über die Abfrage nach § 112 oder § 113 TKG festgestellt werden. Im Rahmen der Aufgabenwahrnehmung nach § 2 BKAG (Zentralstelle) und § 4 BKAG (Strafverfolgung) sei insoweit eine Steigerung von 2.001 im Jahr 2013 auf 17.428 Abfragen im Jahr 2017 zu vermerken. Hauptursache für diese Steigerung sei ein seit Jahren zu verzeichnender Anstieg von Meldungen der US-amerikanischen Zentralstelle National Center for Missing and Exploited Children (NCMEC) bezüglich des Besitzes, der Besitzverschaffung und der Verbreitung von Kinder- und Jugendpornografie durch deutsche Internetnutzer an das Bundeskriminalamt. Zu berücksichtigen sei auch ein verändertes Nutzerverhalten, das durch eine vermehrte Nutzung von Smartphones und des Internets sowie der Zuordnung mehrerer Geräte und Kennungen zu einer Person geprägt sei. Von seiner Befugnis Zugangsdaten abzufragen, habe das Bundeskriminalamt im Rahmen seiner Zentralstellenaufgaben bisher keinen Gebrauch gemacht. 41 Die Zahlen der insgesamt erfolgten Abfragen von Zugangsdaten und Abfragen zum Zwecke der Zuordnung dynamischer IP-Adressen könnten für das Bundeskriminalamt und die Bundespolizei nicht angegeben werden. Im Bereich des Zolls seien sie auf jeweils etwa bis zu 100 Abfragen jährlich zu schätzen. Von den Nachrichtendiensten habe lediglich das Bundesamt für Verfassungsschutz in den letzten Jahren Zugangsdaten in einstelliger Anzahl abgefragt. Alle Nachrichtendienste hätten jedoch Bestandsdaten anhand von IP-Adressen abgefragt, wobei deren Anzahl schwanke. So habe der Militärische Abschirmdienst in den Jahren 2016 bis 2018 eine einzige Abfrage anhand einer IP-Adresse vorgenommen, während der Bundesnachrichtendienst 166 Abfragen im Jahr 2017 vorgenommen habe. Die Zahlen für das Bundesamt für Verfassungsschutz wiesen eine steigende Tendenz von circa 50 Abfragen im Jahr 2013 bis auf circa 850 Abfragen im Jahr 2017 auf. 42
bb)Zur technischen Entwicklung bei der Vergabe von IP-Adressen teilt die Bundesregierung mit: Da der Adressraum des überkommenen Internetprotokolls Version 4 (IPv4) nicht ausreiche, um allen netzfähigen Geräten eine eigene IP-Adresse zuzuweisen, solle diese Version auf lange Sicht durch das Internetprotokoll Version 6 (IPv6) abgelöst werden. Die neue Version verfüge über einen hinreichend großen Adressraum, um auf absehbare Zeit alle netzfähigen Geräte mit einer eigenen IP-Adresse auszustatten. Die Umstellung erfolge sukzessive. Während der Übergangsphase nutzten viele Diensteanbieter aber eine Technik, mittels derer sich viele Nutzer eine einzige öffentliche IPv4-Adresse unter Zuteilung sogenannter Source Port Numbers teilten. Diese Übergangslösung habe sich zwischenzeitlich zu einem dauerhaften Ersatz für das IPv6 entwickelt, da sie die Nutzungsmöglichkeiten von IPv4-Adressen unbegrenzt vervielfache und die kostenintensive Umstellung hinausgezögert werden könne. Um einen Nutzer in diesem Fall zweifelsfrei identifizieren zu können, müsste neben der IPv4-Adresse insbesondere auch dessen Source Port Number bekannt sein. Diese läge den Sicherheitsbehörden häufig nicht vor und werde von den Providern nicht zuverlässig gespeichert. 43 Obgleich bei dem IPv6 nicht mehr das Problem der Mangelverwaltung bestehe, würden auch die IPv6-Adressen vor allem im Privatkundenbereich im Regelfall dynamisch und nicht statisch zugewiesen. Eine statische IP-Adresse könne auf ausdrücklichen Wunsch des Kunden zugewiesen werden, was vor allem im Bereich der Geschäftskunden genutzt werde. 44
b)Die angegriffenen Normen seien verfassungsgemäß. Der Bundesgesetzgeber sei zuständig. § 113 Abs. 4 TKG begründe keine selbständige Auskunftspflicht, sondern richte sich allein an die betroffenen Unternehmen und präzisiere deren Pflichten auf dem Gebiet der Telekommunikation. 45 § 113 TKG erlaube keine vom Einzelfall losgelöste Massenabfrage. Eine Unverhältnismäßigkeit ergebe sich auch nicht aus § 113 Abs. 5 Satz 2 TKG. Zwar könne einer Regelung, die Datenabfragen sehr vereinfache, indem sie durch ein zentral zusammengefasstes und automatisiertes Verfahren die Daten ohne zeitliche Verzögerungen oder Reibungsverluste durch Prüferfordernisse zur Verfügung stelle, ein erhöhtes Eingriffsgewicht zukommen. Da die Auskunft aber weiterhin nur in Textform und im Einzelfall verlangt werden könne, sei sichergestellt, dass eine Abfrage nicht pauschal und ohne konkreten Anlass erfolge. Auch der mit einem manuellen Verfahren verbundene Verfahrensaufwand bleibe bestehen. Die Schnittstelle erhöhe lediglich die Datensicherheit. 46 § 113 TKG genüge dem Gebot der Normenklarheit. Der Gesetzgeber habe mit § 113 Abs. 2 Satz 1 TKG klargestellt, dass es für die Datenabfrage einer qualifizierten Rechtsgrundlage für die abrufende Stelle bedürfe und die dafür in Frage kommenden Stellen eindeutig und abschließend bestimmt. Die geschaffenen Abrufregelungen seien durch eine jeweils ausdrückliche Bezugnahme auf die nach §§ 95, 111 TKG erhobenen Daten hinreichend qualifiziert. 47 Die durch § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG ermöglichte Identifizierung von IP-Adressen anhand von Verkehrsdaten verstoße nicht gegen Art. 10 Abs. 1 GG. Bei der verfassungsrechtlichen Bewertung sei zu berücksichtigen, dass ein Eingriff durch die Verwendung von Verkehrsdaten nur unvollständig in der Norm selbst geregelt werde. Die Pflicht der Unternehmen, Verkehrsdaten auszuwerten, verwirkliche sich erst in der konkreten Abfrage. Nicht alle verfassungsrechtlich gebotenen materiellen und verfahrensrechtlichen Vorgaben könnten aber in der Öffnungsnorm geregelt werden, weil diese nicht als "Vollnorm" ausgestaltet werden dürfe. Insoweit ergebe sich eine abschließende verfassungsrechtliche Beurteilung nur aus der Zusammenschau von Öffnungsnorm und Abrufbefugnis. 48 Für die Verwendung von Verkehrsdaten durch die Diensteanbieter zur Identifizierung einer IP-Adresse gälten weniger strenge verfassungsrechtliche Maßstäbe als für deren unmittelbare Verwendung durch Behörden, da diese selbst keinen Einblick in die Verkehrsdaten erhielten. Darüber hinaus werde immer nur ein bestimmter Teil der vorhandenen Verkehrsdaten verwendet. Eine Beschränkung des Anwendungsbereichs auf Straftaten von erheblichem Gewicht sowie auf Gefahren für wichtige Rechtsgüter sei verfassungsrechtlich ebenso wenig geboten wie ein Richtervorbehalt. Sicherzustellen sei lediglich, dass eine Auskunft nur bei Vorliegen eines Anfangsverdachts oder einer konkreten Gefahr auf einzelfallbezogener Tatsachenbasis erfolgen dürfe. Dies gelte auch für die Nachrichtendienste. § 113 Abs. 2 TKG werde diesen Vorgaben gerecht. Die fachgesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen setzten auch voraus, dass die Datenerhebung erforderlich sei. Die Rückbindung an einen Einzelfall sei damit gewährleistet. Das Verfahren nach § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG könne nicht zur Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten genutzt werden, da § 46 Abs. 3 Satz 1 OWiG dem entgegen stehe. Die Formulierung des § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG mache auch deutlich, dass es sich um eine Ausnahmeregelung handele und eine Auswertung von Verkehrsdaten zu anderen Zwecken unzulässig sei. 49 Die angegriffenen Abrufregelungen seien ebenfalls verfassungsgemäß. Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts seien durch den in § 113 Abs. 2 TKG angeordneten Einzelfallbezug in Verbindung mit dem Verweis auf die gesetzlichen Aufgaben der ermächtigten Behörden in den Abrufregelungen eingehalten. Diese Normen enthielten den Bezug auf "die Verhütung und Verfolgung von Straftaten" (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit § 7 Abs. 3 Satz 1 BKAG a.F., vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKAG), "auf eine im Einzelfall bestehende Gefahr für Zeugen" (§ 26 Abs. 1 Satz 1 BKAG a.F.), "auf die konkrete Erforschung des Sachverhalts oder die Ermittlung des Aufenthaltsortes einer Person" (§ 22a Abs. 1 Satz 1 BPolG) oder auf die allgemeinen gesetzlichen Aufgabenbestimmungen der Nachrichtendienste. Deren Aufgabe der Informationssammlung sei etwa nach § 3 Abs. 1 BVerfSchG auf die Aufklärung bestimmter Beobachtungsobjekte beschränkt. Voraussetzung sei jeweils das Vorliegen tatsächlicher Anhaltspunkte (§ 4 Abs. 1 Satz 3 BVerfSchG), also ein nachrichtendienstlicher Anfangsverdacht. 50 Das Bundeskriminalamt werde ermächtigt, Bestandsdaten abzufragen, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgabe als Zentralstelle nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 BKAG für die Wahrnehmung der in § 2 Abs. 1 BKAG beschriebenen Aufgabe erforderlich sei. Nach § 2 Abs. 1 BKAG unterstütze das Bundeskriminalamt als Zentralstelle für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen und für die Kriminalpolizei die Polizeien des Bundes und der Länder bei der Verhütung und Verfolgung von Straftaten mit länderübergreifender, internationaler oder erheblicher Bedeutung. Nur dazu seien Bestandsdatenabfragen erlaubt und nicht zur bloßen Gefahrenvorsorge. Mit dem Hinweis auf die "Gefahrverhütung" öffne das Gesetz die Bestandsdatenabfrage lediglich für eine auf spezielle individualisierte Tatsachen begründete Form der Gefahrenabwehr. 51 Die gefahrenabwehrrechtlichen Abrufregelungen wiesen den erforderlichen Einzelfallbezug auf. § 22a Abs. 1 BPolG etwa setze voraus, dass das Auskunftsverlangen der Erforschung des Sachverhalts oder der Ermittlung des Aufenthaltsortes einer Person diene. Soweit § 15 Abs. 2 ZFdG auf § 4 Abs. 2 und 3 ZFdG verweise und durch die Einbeziehung von Vorsorgeaufgaben über den Maßstab einer individuell tatsachenbasierten Abfragebefugnis hinausgehen könnte, dürfte eine allein auf Vorsorge abzielende Abfrage schon wegen § 113 Abs. 2 Satz 1 TKG ausgeschlossen sein, da der Einzelfallbezug einer derartigen Abfrage entgegenstehe. Ergänzend erscheine eine verfassungskonforme Einschränkung der Verweisungsnormen möglich, die diese auf die Gefahren- und Straftatenverhütung beschränke. 52 Auch hinreichende Eingriffsschwellen seien vorgesehen. Alle Abrufregelungen setzten die Erforderlichkeit der Auskunft zur Aufgabenerfüllung voraus. § 20b Abs. 3 BKAG a.F. (vgl. § 40 BKAG) beziehe sich auf § 4a Abs. 1 BKAG a.F. (vgl. § 5 Abs. 1 BKAG) und knüpfe damit an die Abwehr von konkreten Gefahren des internationalen Terrorismus an. Für die Aufgabe des Zeugenschutzes nach § 6 BKAG a.F. (vgl. § 7 BKAG) werde ausdrücklich eine im Einzelfall bestehende Gefahr vorausgesetzt. 53 Es sei unbedenklich, dass § 8d BVerfSchG, § 2b BNDG und § 4b MADG eine Auskunft bereits "zur Erfüllung der Aufgaben" des jeweiligen Nachrichtendienstes zuließen. Das Fehlen einer besonderen Eingriffsschwelle rechtfertige sich aus den beschränkten Aufgaben der Nachrichtendienste. Das Bundesverfassungsgericht habe angenommen, dass sich aus dem Erfordernis der Erforderlichkeit im Einzelfall ergebe, dass eine Auskunft gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 TKG a.F. zur Aufklärung einer bestimmten nachrichtendienstlich beobachtungsbedürftigen Aktion oder Gruppierung geboten sein müsse, ohne dass dieses Erfordernis speziell geregelt werden müsste. Insoweit unterscheide sich die Neuregelung nicht von der Vorgängervorschrift. 54 Es stelle keinen unverhältnismäßigen Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG dar, dass die Bestandsdatenauskunft, die sich dynamischer IP-Adressen bediene, unter denselben Voraussetzungen wie die allgemeine Bestandsdatenauskunft möglich sei. Aufgrund der nur mittelbaren Verwendung von Verkehrsdaten könnten derartige Auskunftsansprüche auch unabhängig von begrenzenden Rechtsgüter- oder Straftatenkatalogen vorgesehen werden. Für Abfragen durch die Nachrichtendienste sei sichergestellt, dass die Erforderlichkeit der Identifizierung in jedem Einzelfall geprüft werde. 55 Soweit das Bundesverfassungsgericht für die Abfrage von Zugangsdaten sichergestellt wissen wolle, dass auch die gesetzlichen Voraussetzungen für die Nutzung der Daten gegeben seien, sei diese Einschränkung in allen Abrufregelungen aufgenommen worden. Die Subsidiarität der Abfrage dieser Daten müsse nicht ausdrücklich geregelt werden. Eine Abfrage ergehe nur nach einer Einzelfallprüfung. Soweit dies verfassungsrechtlich geboten sei, enthielten zudem die Normen, die die Nutzung der abgefragten Daten regelten, besondere Verhältnismäßigkeitsregelungen. Der Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung sei auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil von einer vorherigen gerichtlichen Entscheidung abgesehen werden könne, wenn der Betroffene Kenntnis von der Abfrage der Zugangsdaten habe oder haben müsse. Es sei gerade die Heimlichkeit einer Maßnahme, die besondere Verfahrenssicherungen wie den Vorbehalt richterlicher Anordnung erfordern könne. Wenn aber der Betroffene Kenntnis vom Herausgabeverlangen habe oder haben müsse, sei ein richterlicher Beschluss entbehrlich. 56 2. Die Bundesdatenschutzbeauftragte erachtet die angegriffenen Regelungen zu einem Teil als verfassungswidrig. Es widerspreche der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung, dass § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG die Auskunft über die Zuordnung einer dynamischen IP-Adresse auch zur Verfolgung einfacher Ordnungswidrigkeiten zulasse (mit Verweis auf BVerfGE 125, 260 <344>). 57 § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKAG in Verbindung mit dem in Bezug genommenen § 2 Abs. 2 Nr. 1 BKAG knüpfe nicht an eine konkrete Aufgabe zur Gefahrenabwehr an, sondern nur an die Aufgaben des Bundeskriminalamts als Zentralstelle. Damit verlange die Vorschrift keinen konkreten Anlass für Datenerhebungen. Die Daten müssten lediglich der Ergänzung vorhandener Sachverhalte oder sonst zu Zwecken der Auswertung dienlich sein, um Gegenstand einer Abfrage zu sein. Die Datenerhebung sei zudem zum Zweck der Erstellung von Analysen erlaubt (§ 2 Abs. 6 Nr. 1 BKAG). Dies lasse Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit und Verhältnismäßigkeit zu. Ein praktischer Bedarf für eine Erhebung von Zugangsdaten zur Erfüllung der Zentralstellenaufgaben bestehe nicht. Die entsprechende Regelung ergebe mangels denkbarer Nutzungsmöglichkeiten keinen Sinn. Die Möglichkeit der Bestandsdatenauskunft anhand von IP-Adressen knüpfe weder an ein konkretes Ermittlungsverfahren noch an eine Gefahrenlage an. Auch die Zuordnung dynamischer IP-Adressen lasse der Wortlaut bereits zur Ergänzung vorhandener Sachverhalte oder sonst zu Zwecken der Auswertung zu. Bei enger Auslegung könne eine einzelne Abfrage aber noch als verhältnismäßig anzusehen sein, wenn etwa das Bundeskriminalamt auf einer "Internetstreife" Erkenntnisse über den Anfangsverdacht einer Straftat oder einer Gefahrenlage erhalte. Dann sei die Abfrage der IP-Adresse ein erster Anknüpfungspunkt, um den Sachverhalt an eine zuständige Strafverfolgungs- oder Polizeibehörde weiterzuleiten. 58 § 7 ZFdG sei noch allgemeiner formuliert und knüpfe lediglich an die Aufgaben des Zollkriminalamts als Zentralstelle nach § 3 ZFdG an. Zu den Zentralstellenaufgaben gehöre es, gemäß § 3 Abs. 9 ZFdG alle notwendigen Informationen zu sammeln und auszuwerten. Über diese Vorschrift würden die Zentralstellenaufgaben gleichzeitig mit den Aufgaben des Zollkriminalamts nach §§ 4 und 5 ZFdG verknüpft (eigene Strafverfolgungsaufgaben, Sicherungs- und Schutzmaßnahmen). § 15 ZFdG setze ebenfalls nur die Erforderlichkeit zur Aufgabenerfüllung für das Zollkriminalamt voraus. 59 § 22a BPolG knüpfe die Bestandsdatenabfrage nicht durchgehend an das Vorliegen einer konkreten Gefahr. Die Regelung stelle die Voraussetzungen der Bestandsdatenabfrage denen der Generalklausel für Datenerhebungen nach § 21 Abs. 1 und 2 BPolG gleich. § 21 Abs. 1 BPolG lasse es aber bereits ausreichen, dass die Abfrage erforderlich sei, um irgendeine Aufgabe der Bundespolizei zu erfüllen. Gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 1 BPolG sei die Datenerhebung zur Verhütung von Straftaten zulässig, soweit Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass betroffene Personen bestimmte Straftaten begehen wollten. Dies schließe aber nicht aus, dass sich die Prognose allein auf allgemeine Erfahrungssätze stütze (mit Verweis auf BVerfGE 141, 220 <291 Rn. 165>). Auch soweit § 22a Abs. 1 Satz 1 BPolG zusätzlich bestimme, dass die Datenerhebung zur Erforschung des Sachverhalts oder des Aufenthaltsorts einer Person erforderlich sein müsse, führe dies nicht zu einer hinreichenden Begrenzung. 60 § 20b Abs. 3 BKAG a.F. (vgl. § 40 Abs. 1 BKAG) verweise zunächst nur auf die dem Bundeskriminalamt obliegende Aufgabe der Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus. Soweit die Datenerhebung auch zur Verhütung von Straftaten nach § 4a Abs. 1 Satz 2 BKAG a.F. (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 2 BKAG) zulässig sei, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigten, dass betroffene Personen entsprechende Straftaten begehen wollten, sei wiederum nicht ausgeschlossen, dass sich die Prognose allein auf allgemeine Erfahrungssätze stütze. 61 Voraussetzung für eine Bestandsdatenabfrage durch die Nachrichtendienste sei lediglich, dass sie zur Erfüllung von deren Aufgaben erforderlich sei. Dies schränke die Befugnis faktisch nicht ein, da sich die Erforderlichkeit im Bereich der Nachrichtendienste leicht begründen lasse. 62 Es gebe zudem Defizite bei den verfahrenssichernden Maßnahmen. Die Einführung eines Richtervorbehalts für die Auskunft über den Inhaber einer IP-Adresse sei datenschutzrechtlich geboten, was maßgeblich mit dem Bedeutungszuwachs des Internets in den letzten Jahren zu begründen sei. Da für die allgemeine Bestandsdatenauskunft keine Benachrichtigungspflicht vorgesehen sei, erfolge die Abfrage heimlich. Dies wirke sich auf die Eingriffsintensität aus. Hierbei sei zu berücksichtigen, dass Betroffene über eine Speicherung beauskunfteter Daten in der Regel auch nicht auf anderem Wege informiert würden. Eine zentrale Protokollierung der Datenerhebungen durch die Behörden sei nicht vorgesehen. Dies könne die datenschutzrechtliche Kontrolle erschweren. Da die Daten gegenüber Betroffenen nicht offen erhoben würden, sei eine anlassunabhängige Datenschutzkontrolle notwendig, um den durch die Heimlichkeit eingeschränkten Rechtsschutz zu kompensieren. B. 63 Die Verfassungsbeschwerden sind überwiegend zulässig. I. 64 Die Beschwerdeführenden wenden sich mit ihren Rechtssatzverfassungsbeschwerden gegen Übermittlungs- und Abrufregelungen von Bestandsdaten im manuellen Auskunftsverfahren. Unmittelbar richten sich ihre Angriffe gegen die die Diensteanbieter jeweils ermächtigenden Befugnisnormen zur Übermittlung von Bestandsdaten im Allgemeinen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 TKG), von Zugangsdaten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und 2 TKG) und von Bestandsdaten, die anhand dynamischer IP-Adressen bestimmt werden (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und 3 TKG). Sie wenden sich zudem gegen die damit korrespondierenden Befugnisnormen, die die verschiedenen Sicherheitsbehörden jeweils zum Abruf dieser Daten ermächtigen. Mittelbar erstrecken sich die Angriffe auf die weiteren Regelungen der angegriffenen Normen, mit denen der Gesetzgeber die Befugnisse zur Gewährleistung der Verhältnismäßigkeit flankiert und ohne die deren Verfassungsmäßigkeit nicht beurteilt werden kann. 65 Die Verfassungsbeschwerden richten sich daher gegen § 113 TKG, § 7 Abs. 3 bis 7, § 20b Abs. 3 bis 7 und § 22 Abs. 2 bis 4 BKAG, § 22a BPolG, § 7 Abs. 5 bis 9, § 15 Abs. 2 bis 6 ZFdG, § 8d BVerfSchG, § 2b BNDG und § 4b MADG jeweils in der Fassung vom 20. Juni 2013 sowie gegen §§ 10, 40 BKAG in der Fassung vom 1. Juni 2017, § 4 BNDG in der Fassung vom 23. Dezember 2016 und § 7 Abs. 7, § 15 Abs. 4 ZFdG in der Fassung vom 3. Dezember 2015. Dabei erstrecken sich die Verfassungsbeschwerden nicht auf die Regelungen, die die Speicherung der im manuellen Auskunftsverfahren verwendeten Bestands- und Verkehrsdaten betreffen. Nicht Gegenstand der Verfassungsbeschwerden sind daher die §§ 95 ff. TKG, die die Speicherung dieser Daten zu betriebsinternen Zwecken erlauben, sowie die §§ 111, 113a ff. TKG, die Diensteanbieter zur Speicherung von Bestands- und Verkehrsdaten verpflichten. II. 66 Die Verfassungsbeschwerden sind teilweise unzulässig. Soweit die Beschwerdeführenden zu I. mit nachgereichtem Schriftsatz ihre Angriffe auf § 4 BNDG in der Fassung vom 23. Dezember 2016 und § 7 Abs. 7, § 15 Abs. 4 ZFdG in der Fassung vom 3. Dezember 2015 erstreckt haben, ist ihre Verfassungsbeschwerde verfristet. Obgleich sie schon die jeweilige Vorgängerreglung fristgemäß angegriffen haben, erstreckt sich ihre Verfassungsbeschwerde nicht automatisch auf die an ihre Stelle getretene Norm; dies gilt selbst dann, wenn die Neuregelung ‒ wie hier § 4 BNDG ‒ inhaltsgleich zu der Vorgängerregelung ist (vgl. BVerfGE 87, 181 <194>). 67 Zwar waren die Beschwerdeführenden nicht gehindert, ihre Verfassungsbeschwerde auf die neuen Regelungen umzustellen (vgl. BVerfGE 87, 181 <194>), wenngleich die Frist zur Erhebung einer Verfassungsbeschwerde durch - wie hier - bloß redaktionelle, nicht inhaltliche Änderungen der Vorschriften nicht erneut zu laufen beginnt (vgl. BVerfGE 12, 139 <141>; BVerfGK 18, 328 <335>; vgl. auch Peters, in: Barczak, BVerfGG, 2018, § 93 Rn. 141). Wird aber Beschwerdeführenden die Umstellung ihrer bereits gegen die vorherige Gesetzesfassung erhobenen Verfassungsbeschwerde ermöglicht, so muss die Umstellung ihrerseits die Jahresfrist wahren. Da aber § 4 BNDG bereits zum 31. Dezember 2016 und § 7 Abs. 7, § 15 Abs. 4 ZFdG zum 1. Januar 2016 in Kraft getreten sind, wahrte die am 1. April 2019 erfolgte Erstreckung der Verfassungsbeschwerde auf diese Vorschriften nicht mehr die Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG (siehe aber zur Erstreckung nach § 78 Satz 2 BVerfGG unten, Rn. 267). 68 Für die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführenden zu II. gegen die § 7 Abs. 3 bis 7, § 20b Abs. 3 bis 7 und § 22 Abs. 2 bis 4 BKAG in der Fassung vom 20. Juni 2013 fehlt das Rechtsschutzinteresse, da die Regelungen am 25. Mai 2018 außer Kraft getreten sind (vgl. BVerfGE 100, 271 <281 f.>; 108, 370 <383>). Ein Rechtsschutzinteresse besteht hier auch nicht ausnahmsweise deshalb fort, weil ansonsten die Klärung verfassungsrechtlicher Fragen von grundsätzlicher Bedeutung unterbliebe (vgl. BVerfGE 81, 138 <140>; 100, 271 <281 f.>; stRspr). Die im Hinblick auf die Altregelungen auftretenden Fragen stellen sich in gleicher Weise bei den von den Beschwerdeführenden zu I. angegriffenen Neuregelungen in §§ 10, 40 BKAG, lassen sich also in diesem Zusammenhang klären. III. 69 Im Übrigen sind die Verfassungsbeschwerden zulässig. 70 1. Die Beschwerdeführenden sind beschwerdebefugt. 71
a)Sie nutzen Mobilfunkkarten, Festnetzanschlüsse und Internetzugangs-dienste und machen geltend, durch die Übermittlung und den Abruf ihrer nach §§ 95, 111 TKG gespeicherten Daten auf der Grundlage der hier angegriffenen Vorschriften in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowie in ihrem Grundrecht auf Wahrung des Telekommunikationsgeheimnisses nach Art. 10 Abs. 1 GG verletzt zu sein. Eine Grundrechtsverletzung ist jedenfalls möglich. 72
b)Die angegriffenen Vorschriften betreffen die Beschwerdeführenden unmittelbar, selbst und gegenwärtig. Ihre Verfassungsbeschwerden erfüllen die spezifischen Anforderungen, die für unmittelbar gegen Gesetze gerichtete Verfassungsbeschwerden gelten. 73
aa)Die Beschwerdeführenden sind von den angegriffenen Vorschriften unmittelbar betroffen. Zwar werden die hier angegriffenen Regelungen zur Übermittlung und zum Abruf von Bestandsdaten erst auf der Grundlage weiterer Vollzugsakte in Form von Auskunftsverlangen und Auskunftserteilung wirksam. Von einer unmittelbaren Betroffenheit durch ein vollziehungsbedürftiges Gesetz ist jedoch auch dann auszugehen, wenn Beschwerdeführende den Rechtsweg nicht beschreiten können, weil sie keine Kenntnis von der Maßnahme erlangen oder wenn eine nachträgliche Bekanntgabe zwar vorgesehen ist, von ihr aber aufgrund weitreichender Ausnahmetatbestände auch langfristig abgesehen werden kann (vgl. BVerfGE 150, 309 <324 Rn. 35>; stRspr). So liegt es hier. 74 Die Beschwerdeführenden erlangen weder von dem an einen Diensteanbieter gerichteten Auskunftsverlangen noch von der Auskunftserteilung selbst verlässlich Kenntnis (vgl. auch BVerfGE 133, 277 <312 Rn. 84>; 150, 309 <324 f. Rn. 36>). Dies gilt auch, soweit die Abrufregelungen für die Beauskunftung von Zugangsdaten sowie der anhand dynamischer IP-Adressen bestimmten Daten Benachrichtigungspflichten vorsehen, da diese weitreichende Ausnahmen enthalten und möglicherweise erst spät greifen (vgl. BVerfGE 120, 378 <394>; 141, 220 <261 Rn. 82>). Für die allgemeine Bestandsdatenauskunft bestehen von vornherein keine Benachrichtigungspflichten. 75
bb)Die Beschwerdeführenden sind durch die angegriffenen Regelungen auch selbst und gegenwärtig betroffen. Da sie weithin keine verlässliche Kenntnis von den Vollzugsakten erlangen, reicht es, wenn sie darlegen, mit einiger Wahrscheinlichkeit von solchen Maßnahmen berührt zu werden. Maßgeblich hierfür ist, dass die durch § 113 TKG und die Abrufregelungen ermöglichten Auskünfte eine große Streubreite haben und Dritte auch zufällig erfassen können. Darlegungen, durch die sich die Beschwerdeführenden selbst einer Straftat bezichtigen müssten, sind zum Beleg der Selbstbetroffenheit ebenso wenig erforderlich wie der Vortrag, für sicherheitsgefährdende oder nachrichtendienstlich relevante Aktivitäten verantwortlich zu sein (BVerfGE 130, 151 <176 f.>). 76 2. Die Verfassungsbeschwerden genügen den Anforderungen der Subsidiarität. 77
a)Auch vor Erhebung von Rechtssatzverfassungsbeschwerden sind nach dem Grundsatz der Subsidiarität grundsätzlich alle Mittel zu ergreifen, die der geltend gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können. Zu den zumutbaren Rechtsbehelfen kann die Erhebung einer Feststellungs- oder Unterlassungsklage gehören, die eine fachgerichtliche Klärung entscheidungserheblicher Tatsachen- oder Rechtsfragen des einfachen Rechts ermöglicht (vgl. zuletzt BVerfGE 150, 309 <326 ff. Rn. 41 ff.>; stRspr). Anders liegt dies jedoch, soweit es allein um die sich unmittelbar aus der Verfassung ergebenden Grenzen für die Auslegung der Normen geht. Soweit die Beurteilung einer Norm allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, die das Bundesverfassungsgericht zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären, bedarf es einer vorangehenden fachgerichtlichen Entscheidung nicht (vgl. BVerfGE 123, 148 <172 f.>; 143, 246 <322 Rn. 211>; stRspr). Insoweit bleibt es dabei, dass Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen ein Gesetz weithin auch ohne vorherige Anrufung der Fachgerichte zulässig sind (BVerfGE 150, 309 <326 f. Rn. 44>). Eine Pflicht zur Anrufung der Fachgerichte kann auch sonst unzumutbar sein (vgl. BVerfGE 150, 309 <327 f. Rn. 45>). 78
b)Danach mussten die Beschwerdeführenden vor Erhebung der Verfassungsbeschwerden keinen fachgerichtlichen Rechtsschutz gegen die angegriffenen Vorschriften suchen. Die ausschließlich gegen Gesetze gerichteten Verfassungsbeschwerden werfen im Kern allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen auf, die das Bundesverfassungsgericht zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung substantiell verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären. Die verfassungsrechtliche Beurteilung hängt nicht von der fachrechtlichen Auslegung der einzelnen Tatbestandsmerkmale der angegriffenen Befugnisse zur Übermittlung und zum Abruf von Bestandsdaten ab, sondern maßgeblich von deren hinreichender gesetzlicher Begrenzung und Bestimmtheit. 79 3.
a)Die Verfassungsbeschwerden gegen § 113 TKG und die fachrechtlichen Abrufregelungen in der Fassung vom 20. Juni 2013 wurden fristgerecht erhoben. Zwar regelte § 113 TKG schon in früheren Fassungen die manuelle Bestandsdatenauskunft. Die angegriffene Neuregelung wurde aber in weiten Teilen grundlegend geändert. § 113 TKG ist nun ausdrücklich nur als Übermittlungsbefugnis ausgestaltet, die fachrechtliche Abrufregelungen voraussetzt. Insbesondere die abrufberechtigten Behörden wurden neu geregelt und die Verwendungszwecke der Bestandsdaten abweichend begrenzt. Erstmals berechtigt die Vorschrift zur Auskunft über Bestandsdaten, die anhand einer dynamischen IP-Adresse bestimmt werden (§ 113 Abs. 1 Satz 3 TKG). 80 Auch § 113 Abs. 1 Satz 2 TKG konnte fristgerecht angegriffen werden. Zwar hat die Norm gegenüber der Vorgängerregelung vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190) ‒ trotz geänderten Wortlauts und neuer Regelungsstruktur ‒ für sich genommen keinen grundsätzlich neuen Gehalt. Die Vorgängerregelung wurde jedoch für verfassungswidrig erklärt (BVerfGE 130, 151). Wenn der Gesetzgeber nunmehr eine Regelung mit im Wesentlichen gleichem Inhalt wiederholt, stellt diese einen neuen verfassungsrechtlichen Prüfungsgegenstand dar (vgl. dazu BVerfGE 96, 260 <263>; 102, 127 <141>; vgl. auch BVerfGE 135, 259 <281 Rn. 36>). Die Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG begann daher mit Inkrafttreten der angegriffenen Regelungen zum 1. Juli 2013 neu zu laufen (vgl. auch BVerfGE 130, 151 <177> m.w.N.). 81
b)Soweit die Beschwerdeführenden zu I. ihre Verfassungsbeschwerde auf die am 25. Mai 2018 in Kraft getretenen §§ 10, 40 BKAG in der Fassung vom 1. Juni 2017 umgestellt haben, ist die Jahresfrist ebenfalls gewahrt. Dabei spielt es keine Rolle, dass die Neuregelungen weitgehend dem materiellen Gehalt der Vorgängerregelungen entsprechen, da schon die Vorgängerregelungen fristgerecht angegriffen wurden und die Umstellung ihrerseits innerhalb der Jahresfrist erfolgte. 82 4. Durch die geringfügige Änderung der § 7 Abs. 7, § 15 Abs. 4 ZFdG zum 1. Januar 2016 und die Neubezeichnung des § 2b BNDG als § 4 BNDG zum 31. Dezember 2016 ist das Rechtsschutzinteresse für die Verfassungsbeschwerden gegen die Vorschriften in ihrer Fassung vom 20. Juni 2013 insoweit nicht entfallen. Ihr Regelungsgehalt wurde nicht verändert und die Verfassungsbeschwerden sind von daher insoweit nicht gegenstandslos (vgl. auch BVerfGE 108, 370 <383>). IV. 83 Die angegriffenen Vorschriften haben teilweise Bezüge zu datenschutzrechtlichen Bestimmungen in Richtlinien und Verordnungen der Europäischen Union. Gleichwohl ist die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für die Prüfung dieser Normen eröffnet und die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, da es sich jedenfalls nicht um die Umsetzung zwingenden Unionsrechts handelt. 84 1. Allerdings übt das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich keine Kontrolle über unionsrechtliches Fachrecht aus und überprüft dieses Recht nicht am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes, solange die Unionsgrundrechte einen wirksamen Schutz der Grundrechte generell bieten, der dem vom Grundgesetz jeweils als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im Wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgen; maßgeblich ist insoweit eine auf das jeweilige Grundrecht des Grundgesetzes bezogene generelle Betrachtung (vgl. BVerfGE 73, 339 <387>; 102, 147 <162 f.>; 125, 260 <306>;BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 276/17 -, Rn. 47 a.E. - Recht auf Vergessen II). Diese Grundsätze gelten nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch für die Überprüfung innerstaatlicher Rechtsvorschriften, die zwingende Vorgaben in deutsches Recht umsetzen (vgl. BVerfGE 118, 79 <95 ff.>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 11. März 2020, - 2 BvL 5/17 -, Rn. 65). Verfassungsbeschwerden, die sich gegen in diesem Sinne verbindliches Fachrecht der Europäischen Union richten, sind danach grundsätzlich unzulässig (vgl. BVerfGE 118, 79 <95>; 121, 1 <15>; 125, 260 <306>; siehe hingegen zur bundesverfassungsgerichtlichen Kontrolle am Maßstab der Unionsgrundrechte im Fall der Überprüfung der Anwendung von zwingendem Recht der Europäischen Union und der Anwendung innerstaatlicher Vorschriften, die zwingendes Unionsrecht umsetzen, BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 276/17 -, Rn. 52; die Möglichkeit bundesverfassungsgerichtlicher Kontrolle am Maßstab der Unionsgrundrechte im Fall der Normprüfung offenlassend jetzt BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 276/17 -, Rn. 51 a.E.; Beschluss des Zweiten Senats vom 13. Februar 2020 - 2 BvR 739/17 -, Rn. 116 - Einheitliches Patentgericht). 85 2. Danach sind die angegriffenen Vorschriften am Maßstab des Grundgesetzes überprüfbar, denn sie beruhen nicht auf zwingenden Vorgaben des Unionsrechts. Sie setzen nicht vollständig vereinheitlichendes Unionsrecht um. Das gilt zunächst, soweit die angegriffenen Vorschriften in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2002/58/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation (Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation, ABl EU, L 201 vom 31. Juli 2002, S. 37, im Folgenden: RL 2002/58/EG) oder der Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates (ABl EU, L 119 vom 4. Mai 2016, S. 89, im Folgenden: RL 2016/680/EU) fallen könnten. Zielsetzung dieser Unionsrechtsakte ist der Schutz personenbezogener Daten. Sie enthalten dagegen keine Bestimmungen, die die Mitgliedstaaten zur Schaffung von Regelungen zum Abruf von Bestandsdaten verpflichten oder ihnen sonst hierzu abschließende Vorgaben machen. Vielmehr sehen sie mehr oder minder begrenzte Öffnungsklauseln vor, die den Mitgliedstaaten die Schaffung derartiger Regelungen zwar grundsätzlich ermöglichen, aber nicht gebieten (so etwa in Art. 15 Abs. 1 RL 2002/58/EG; vgl. EuGH, Urteil vom 29. Januar 2008, Promusicae, C-275/06, EU:C:2008:54, Rn. 50) oder gehen von vornherein nicht über die Verpflichtung zur Wahrung datenschutzrechtlicher Grundsätze hinaus (so etwa Kapitel II RL 2016/680/EU). 86 Nichts Anderes gilt auch insoweit, als die Vorschriften teilweise in den Anwendungsbereich der Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung, ABl EU, L 119 vom 4. Mai 2016, S. 1, im Folgenden: DSGVO) fallen mögen. Die Datenschutzgrundverordnung erstrebt zwar grundsätzlich eine unionsrechtliche Vereinheitlichung des Datenschutzes. Dies besagt aber nicht, dass alle Einzelregelungen unionsweit vereinheitlicht sind. So belassen für die hier in Frage stehenden Regelungen insbesondere Art. 6 Abs. 2 und 3 DSGVO den Mitgliedstaaten erhebliche Gestaltungsspielräume (vgl. Kühling/Martini u.a., Die Datenschutz-Grundverordnung und das nationale Recht, 2016, S. 28; anders hingegen für die dortige Rechtslage BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 276/17 -, Rn. 33 ff.). 87 Handelt es sich also - wie vorliegend - nicht um vollständig unionsrechtlich determiniertes Recht, sondern um innerstaatliche Normen im nicht voll vereinheitlichten Bereich, prüft das Bundesverfassungsgericht die angegriffenen Normen am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes. Das gilt im Grundsatz unabhängig davon, ob und wieweit die angegriffenen Vorschriften nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union zugleich als Durchführung des Unionsrechts im Sinne des Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh angesehen werden können (vgl. zur RL 2002/58/EG EuGH, Urteil vom 21. Dezember 2016, Tele2 Sverige und Watson u.a., C-203/15 u.a., EU:C:2016:970, Rn. 78 ff.; Urteil vom 2. Oktober 2018, Ministerio Fiscal, C-207/16, EU:C:2018:788, Rn. 29 ff.) und deshalb daneben auch die Unionsgrundrechte Geltung beanspruchen können (vgl. dazu BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 6. November 2019 - 1 BvR 16/13 -, Rn. 39 - Recht auf Vergessen I; näher unter Rn. 261). 88 3. Unberührt bleibt hiervon die Frage, ob sich weitere rechtliche Anforderungen unmittelbar aus dem Sekundärrecht der Europäischen Union ergeben, insbesondere aus Art. 15 Abs. 1 RL 2002/58/EG hinsichtlich der Reichweite der den Diensteanbietern auferlegten Pflichten. Die Auslegung und Anwendung des Fachrechts der Europäischen Union ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, sondern obliegt den Fachgerichten im Verbund mit dem Europäischen Gerichtshof (BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 19. Mai 2020 - 1 BvR 2835/17 -, Rn. 85 m.w.N. - BND - Ausland-Ausland-Aufklärung). C. 89 Die Verfassungsbeschwerden sind überwiegend begründet. Die angegriffenen Vorschriften genügen in weiten Teilen nicht den Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit. I. 90 Die Regelungen zur Übermittlung und zum Abruf von Bestandsdaten greifen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG ein. Soweit sie auch zur Übermittlung und zum Abruf von Bestandsdaten ermächtigen, die anhand dynamischer IP-Adressen bestimmt werden, liegt ein Eingriff in das speziellere Telekommunikationsgeheimnis des Art. 10 Abs. 1 GG vor. 91 1. § 113 Abs. 1 Satz 1 und 2 TKG sowie die damit korrespondierenden fachrechtlichen Abrufregelungen (§ 10 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 40 Abs. 1 Satz 1 und 2 BKAG, § 22a Abs. 1 Satz 1 und 2 BPolG, § 7 Abs. 5 Satz 1 und 2, § 15 Abs. 2 Satz 1 und 2 ZFdG, § 8d Abs. 1 Satz 1 und 2 BVerfSchG sowie § 2b Satz 1 BNDG und § 4b Satz 1 MADG, soweit sie Bezug auf § 8d Abs. 1 Satz 1 und 2 BVerfSchG nehmen) greifen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. 92
a)Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung trägt Gefährdungen und Verletzungen der Persönlichkeit Rechnung, die sich unter den Bedingungen moderner Datenverarbeitung aus informationsbezogenen Maßnahmen ergeben (vgl. BVerfGE 65, 1 <42>; 120, 378 <397>). Die freie Entfaltung der Persönlichkeit setzt den Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten voraus. Dieser Schutz ist von dem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG umfasst. Das Grundrecht gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (BVerfGE 113, 29 <46> m.w.N.). Die Gewährleistung greift insbesondere, wenn die Entfaltung der Persönlichkeit dadurch gefährdet wird, dass personenbezogene Informationen von staatlichen Behörden in einer Art und Weise genutzt und verknüpft werden, die Betroffene weder überschauen noch beherrschen können (vgl. BVerfGE 118, 168 <184>). Hierunter fallen auch personenbezogene Informationen zu den Modalitäten der Bereitstellung von Telekommunikation (vgl. BVerfGE 130, 151 <184>; vgl. auch EuGH, Urteil vom 2. Oktober 2018, Ministerio Fiscal, C-207/16, EU:C:2018:788, Rn. 51). 93 Vorschriften, die zum Umgang mit personenbezogenen Daten durch staatliche Behörden ermächtigen, begründen in der Regel verschiedene, aufeinander aufbauende Eingriffe. Es ist zwischen der Erhebung, Speicherung und Verwendung von Daten zu unterscheiden (vgl. BVerfGE 100, 313 <366 f.>; 120, 378 <400 f.>; 125, 260 <310>; vgl. auch EGMR (GK), S. and Marper v. The United Kingdom, Urteil vom 4. Dezember 2008, Nr. 30562/04 u.a., § 67; EuGH, Urteil vom 8. April 2014, Digital Rights Ireland und Seitlinger u.a., C-293/12 u.a., EU:C:2014:238, Rn. 34 ff.). Bei der Regelung eines Datenaustauschs zur staatlichen Aufgabenwahrnehmung ist darüber hinaus aber auch zwischen der Datenübermittlung seitens der auskunfterteilenden Stelle und dem Datenabruf seitens der auskunftsuchenden Stelle zu unterscheiden. Ein Datenaustausch vollzieht sich durch die einander korrespondierenden Eingriffe von Abfrage und Übermittlung, die jeweils einer eigenen Rechtsgrundlage bedürfen. Der Gesetzgeber muss, bildlich gesprochen, nicht nur die Tür zur Übermittlung von Daten öffnen, sondern auch die Tür zu deren Abfrage. Erst beide Rechtsgrundlagen gemeinsam, die wie eine Doppeltür zusammenwirken müssen, berechtigen zu einem Austausch personenbezogener Daten (BVerfGE 130, 151 <184>). 94
b)Die angegriffenen Vorschriften greifen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. 95 Einen eigenständigen Grundrechtseingriff begründen zunächst § 113 Abs. 1 Satz 1 und 2 TKG, die die Diensteanbieter auf Verlangen einer abrufberechtigten Behörde verpflichten, über die von ihnen nach den §§ 95 und 111 TKG gespeicherten Daten Auskunft zu erteilen (vgl. BVerfGE 130, 151 <185>). Zwar berechtigen die Regelungen allein noch nicht zum Datenaustausch. Vielmehr bedarf es - nach dem Bild einer Doppeltür - für den Abruf der Daten einer weiteren Rechtsgrundlage (vgl. BVerfGE 125, 260 <312>; 130, 151 <185>; 150, 244 <278 Rn. 80>; 150, 309 <335 Rn. 68>). Doch obgleich § 113 TKG seitens der abrufberechtigten Behörden eigene Erhebungsbefugnisse voraussetzt, haben § 113 Abs. 1 Satz 1 und 2 TKG allein als Rechtsgrundlage für die Übermittlung bereits Eingriffsqualität (vgl. BVerfGE 130, 151 <185>). Schon die Bestimmung der Verwendungszwecke und die Befugnis zur Datenübermittlung als Teil der Verwendungsregelung begründen den Eingriffscharakter. Dabei ist es unerheblich, dass § 113 TKG eine Übermittlung der Daten seitens privater Diensteanbieter betrifft (vgl. BVerfGE 125, 260 <312>). 96 Ein hiervon zu unterscheidender, eigenständiger Eingriff liegt in den mit § 113 Abs. 1 Satz 1 und 2 TKG korrespondierenden Abrufregelungen des Bundes, die den in § 113 TKG tatbestandlich vorausgesetzten Abruf der Daten seitens der auskunftsberechtigten Behörden regeln (vgl. BVerfGE 130, 151 <185>). 97 2. § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG sowie die damit korrespondierenden fachrechtlichen Abrufregelungen (§ 10 Abs. 2, § 40 Abs. 2 BKAG, § 22a Abs. 2 BPolG, § 7 Abs. 6, § 15 Abs. 3 ZFdG, § 8d Abs. 2 Satz 1 BVerfSchG sowie § 2b Satz 1 BNDG und § 4b Satz 1 MADG, soweit sie Bezug auf § 8d Abs. 2 Satz 1 BVerfSchG nehmen), die eine Zuordnung dynamischer IP-Adressen ermöglichen, greifen in Art. 10 Abs. 1 GG ein. 98
a)Art. 10 Abs. 1 GG gewährleistet das Telekommunikationsgeheimnis, das die unkörperliche Übermittlung von Informationen an individuelle Empfänger mit Hilfe des Telekommunikationsverkehrs vor einer Kenntnisnahme durch die öffentliche Gewalt schützt. Dabei erfasst Art. 10 Abs. 1 GG nicht nur die Inhalte der Kommunikation. Geschützt ist vielmehr auch die Vertraulichkeit der näheren Umstände des Kommunikationsvorgangs, zu denen insbesondere gehört, ob, wann und wie oft zwischen welchen Personen oder Telekommunikationseinrichtungen Telekommunikationsverkehr stattgefunden hat oder versucht worden ist (vgl. BVerfGE 125, 260 <309> m.w.N.; stRspr). Art. 10 Abs. 1 GG schützt allerdings allein die Vertraulichkeit konkreter Telekommunikationsvorgänge und nicht die bloße Zuordnung einer Telekommunikationsnummer oder einer statischen IP-Adresse zu einem Anschlussinhaber als solche. Außerhalb der laufenden Telekommunikation verortet, geben diese Nummern lediglich abstrakt darüber Auskunft, welcher Bürger über welche Telekommunikationsmittel verfügt und über sie erreichbar ist, ohne dass unmittelbar ein Bezug zu einem konkreten Telekommunikationsvorgang besteht. Dies stellt für sich genommen die Vertraulichkeit einzelner Kommunikationsvorgänge nicht in Frage (vgl. BVerfGE 130, 151 <180 f.>). 99 Anders liegt es demgegenüber bei der identifizierenden Zuordnung dynamischer IP-Adressen. Diese fällt in den Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 130, 151 <181>; vgl. auch EGMR, Benedik v. Slovenia, Urteil vom 24. April 2018, Nr. 62357/14, §§ 130 ff., wonach derartige Maßnahmen das Recht auf Achtung des Privatlebens aus Art. 8 Abs. 1 EMRK berühren). Allerdings ergibt sich dies nicht schon daraus, dass sich die Zuordnung einer dynamischen IP-Adresse notwendig immer auf einen bestimmten Telekommunikationsvorgang bezieht, über den sie damit mittelbar ebenso Auskunft gibt. Denn auch insoweit betrifft die Auskunft selbst nur Daten, die einem Anschlussinhaber abstrakt zugewiesen sind. Die Betroffenheit des Art. 10 Abs. 1 GG wird hier vielmehr dadurch begründet, dass die Diensteanbieter für die Identifizierung einer dynamischen IP-Adresse in einem Zwischenschritt die entsprechenden Verbindungsdaten ihrer Kunden sichten und dafür auf konkrete Telekommunikationsvorgänge zugreifen müssen. Diese von den Diensteanbietern gespeicherten Telekommunikationsverbindungen unterliegen dem Schutz des Telekommunikationsgeheimnisses und zwar unabhängig davon, ob sie von den Diensteanbietern auf vertraglicher Grundlage (vgl. § 96 TKG) gespeichert (vgl. BVerfGE 130, 151 <181 ff.>) oder aufgrund gesetzlicher Verpflichtung (vgl. §§ 113a, 113b TKG) vorrätig gehalten werden müssen (vgl. BVerfGE 125, 260 <312>). Die staatlich auferlegte Pflicht zu deren Nutzung ist selbst dann an Art. 10 Abs. 1 GG zu messen, wenn die Verbindungsdaten selbst nicht herausgegeben werden (vgl. BVerfGE 130, 151 <182 f.>). 100 Das aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG folgende Recht auf informationelle Selbstbestimmung kommt neben Art. 10 GG nicht zur Anwendung, denn bezogen auf die Telekommunikation enthält Art. 10 GG eine spezielle Garantie, die die allgemeine Vorschrift verdrängt und aus der sich besondere Anforderungen für die Daten ergeben, die durch Eingriffe in das Telekommunikationsgeheimnis erlangt werden. Insoweit lassen sich allerdings die Maßgaben, die das Bundesverfassungsgericht aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG entwickelt hat, weitgehend auf die speziellere Garantie des Art. 10 GG übertragen (vgl. BVerfGE 100, 313 <358 f.>; 125, 260 <310>). 101
b)Nach diesen Maßstäben greift § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG in das Grundrecht aus Art. 10 Abs. 1 GG ein, da er die Zuordnung dynamischer IP-Adressen zu ihren Anschlussinhabern ermöglicht. Gegenstand der Auskunft ist zwar allein der Anschlussinhaber der abgefragten IP-Adresse und damit ein Bestandsdatum. Soweit die Diensteanbieter hierüber Auskunft zu geben haben, müssen sie aber zunächst auf die von ihnen gespeicherten Verkehrsdaten sowie gegebenenfalls weitere unternehmensinterne Datenquellen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 TKG), bei denen es sich ebenfalls um Verbindungsdaten handeln kann, zugreifen und diese auswerten. Soweit § 113 Abs. 1 Satz 3 TKG die Nutzung von Verkehrsdaten eröffnet, die aufgrund der Regelungen zur Vorratsdatenspeicherung gespeichert wurden, ist die Vorschrift überdies schon deshalb an Art. 10 Abs. 1 GG zu messen, weil sie eine Folgeverwendung von Daten ermöglicht, die einmal in Form eines Eingriffs in Art. 10 Abs. 1 GG erhoben worden sind (vgl. BVerfGE 125, 260 <312 f.>). 102
c)Die angegriffenen fachrechtlichen Abrufregelungen begründen einen eigenständigen Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG, soweit sie zur Abfrage anhand einer dynamischen IP-Adresse bestimmter Bestandsdaten durch jeweils auskunftsberechtigte Behörden ermächtigen. II. 103 Die angegriffenen Vorschriften sind formell verfassungsgemäß. Insbesondere steht dem Bund sowohl für § 113 TKG als auch für die Abrufregelungen in den jeweiligen Fachgesetzen die Gesetzgebungskompetenz zu. 104 1. Der Bund kann die in § 113 TKG enthaltenen Regelungen kraft Sachzusammenhangs zu seiner Kompetenz für das Telekommunikationsrecht nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG treffen. 105
a)Die Kompetenz kraft Sachzusammenhangs ermöglicht dem Bund die Regelung solcher datenschutzrechtlicher Bestimmungen, die verständigerweise nur im Zusammenhang mit den Bestimmungen zur Errichtung einer Telekommunikationsinfrastruktur und zur Informationsübermittlung mit Hilfe von Telekommunikationsanlagen geregelt werden können (vgl. BVerfGE 125, 260 <314>; 130, 151 <192>). Dazu gehören neben Bestimmungen zum Schutz der Daten umgekehrt auch Bestimmungen, die die Grenzen dieses Schutzes bestimmen und festlegen, unter welchen Bedingungen und zu welchen Zwecken Daten für die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben zur Verfügung gestellt werden (BVerfGE 130, 151 <192 f.>). Hiernach kann der Bund die Telekommunikationsdiensteanbieter berechtigen und - in Korrespondenz zu einer fachrechtlich begründeten Auskunftspflicht - auch verpflichten, für bestimmte, von ihm im Einzelnen zu regelnde Zwecke solche Daten bei Vorliegen eines wirksamen Datenabrufs an bestimmte Behörden zu übermitteln (BVerfGE 130, 151 <200 f.> m.w.N.). Insbesondere kann er auch diejenigen Regelungen treffen, die notwendig sind, damit die Übermittlung von Daten an Strafverfolgungs- und Gefahrenabwehrbehörden sowie Nachrichtendienste den grundrechtlichen Anforderungen genügen (vgl. BVerfGE 125, 260 <315>). Demgegenüber endet die Gesetzgebungsbefugnis dort, wo es um den Abruf solcher Informationen geht. Die Ermächtigungen zum Datenabruf selbst bedürfen eines eigenen Kompetenztitels oder müssen den Ländern überlassen bleiben (vgl. BVerfGE 125, 260 <315>; 130, 151 <193>). 106
b)§ 113 TKG hält sich innerhalb der so gezogenen Grenzen. Die Regelung ist darauf beschränkt, die Diensteanbieter zur Übermittlung von Daten zu berechtigen und die Zwecke und Bedingungen für den staatlichen Zugriff auf die Daten zu bestimmen; sie entspricht insofern strukturell ihrer Vorgängervorschrift in deren verfassungskonformer Auslegung (vgl. BVerfGE 130, 151 <200 ff.>). Der staatliche Zugriff auf die Daten sowie die Inpflichtnahme der privaten Diensteanbieter bleiben - auch soweit dem Bund die fachrechtliche Kompetenz für derartige Regelungen zusteht - eigenen Abrufregelungen überlassen. Die Kompetenz des Bundes besteht auch, soweit § 113 Abs. 4 TKG den Diensteanbietern auferlegt, die Daten unverzüglich und vollständig zu übermitteln und über die Auskunftserteilung Stillschweigen zu wahren. Derartige Regelungen knüpfen an anderweitig begründete Übermittlungspflichten an und präzisieren die Bedingungen, unter denen Daten zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben zur Verfügung gestellt werden. 107 2. Der Bund kann auch die angegriffenen Abrufregelungen auf der Grundlage ihm zustehender Gesetzgebungskompetenzen erlassen. 108
a)Der Erlass von Bestimmungen, die den Datenabruf selbst regeln, richtet sich nach den allgemeinen Gesetzgebungskompetenzen. Dieser kann nicht auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 7 GG gestützt werden, denn die Inpflichtnahme Privater, die diese zugleich zur Preisgabe der Daten ihrer Kunden zwingt, gehört nicht mehr zur Bestimmung der Grenzen des telekommunikationsbezogenen Datenschutzes, sondern ist untrennbarer Bestandteil des Datenabrufs (vgl. BVerfGE 130, 151 <201>). Abrufregelungen sind daher auf der Grundlage jeweils derjenigen Kompetenznorm zu schaffen, die die Gesetzgebung für die mit der Datenverwendung verfolgten Aufgaben regelt (vgl. BVerfGE 113, 348 <368>; 125, 260 <314, 346>). Die allgemeinen Gesetzgebungskompetenzen umfassen neben der Abrufermächtigung auch die Wahrung der weiteren verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung der Datenverwendung wie insbesondere die Regelungen zur Benachrichtigung der Betroffenen und zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes (vgl. BVerfGE 125, 260 <346 f.>). 109 Im Bereich der Gefahrenabwehr (auch soweit die Verhütung von Straftaten betroffen ist) liegt die Gesetzgebungszuständigkeit weithin bei den Ländern (vgl. BVerfGE 113, 348 <368 f.>; 125, 260 <346>). Jedoch kommen dem Bund auch in diesen Bereichen partiell ausschließliche oder konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeiten zu. 110
b)Für die hier angegriffenen Abrufregelungen bestehen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes. 111
aa)Für den Datenabruf durch das Bundeskriminalamt im Rahmen seiner Aufgaben als Zentralstelle gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKAG ergibt sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchstabe a GG. Danach hat der Bund die ausschließliche Kompetenz zur Gesetzgebung über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in der Kriminalpolizei, die internationale Verbrechensbekämpfung sowie die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes, welche ihn zur Errichtung des Bundeskriminalamts und gemeinsam mit der Verwaltungskompetenz des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG zur Übertragung der von § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BKAG in Bezug genommenen Zentralstellenaufgaben ermächtigt. Dies schließt die Möglichkeit ein, dem Bundeskriminalamt im Rahmen dieser Aufgaben Befugnisse einzuräumen (vgl. BVerfGE 133, 277 <317 f. Rn. 97>; vgl. auch Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 73 Rn. 250 (April 2010); Degenhart, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 73 Rn. 52). 112 Soweit § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BKAG die Bestandsdatenauskunft zum Schutz von Mitgliedern der (Bundes-)Verfassungsorgane und der Leitung des Bundeskriminalamts eröffnet, folgt die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus der Natur der Sache (vgl. BTDrucks 7/178, S. 7; 13/1550, S. 20; vgl. auch Graulich, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 6 BKAG Rn. 2; a.A. Bäcker, Terrorismusabwehr durch das Bundeskriminalamt, 2009, S. 28). Die Regelung der dem Zeugenschutz dienenden Bestandsdatenauskunft nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BKAG steht dem Bund als Annex kraft Sachzusammenhangs zu der in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG geregelten Kompetenz für das gerichtliche Verfahren auf dem Gebiet des Strafrechts zu (vgl. Schreiber, NJW 1997, S. 2137 <2140>; Griesbaum, NStZ 1998, S. 433 <435>; Bäcker, Terrorismusabwehr durch das Bundeskriminalamt, 2009, S. 27). 113 Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die durch § 40 BKAG eröffnete Bestandsdatenauskunft ergibt sich aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG. Die Befugnis dient mittels der Verweise über § 39 Abs. 1 und 2 BKAG auf § 5 Abs. 1 BKAG der Abwehr der in dem Kompetenztitel geregelten Gefahren des internationalen Terrorismus. 114
bb)§ 22a BPolG eröffnet die Bestandsdatenauskunft über einen Verweis auf § 21 Abs. 1 BPolG für das gesamte Aufgabenspektrum der Bundespolizei. Für die innerhalb dieses Spektrums liegenden Aufgaben stehen dem Bund etwa nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG für den Grenzschutz und nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 6a GG für die Bahnpolizei (vgl. BVerfGE 97, 198 <221 f.>) Gesetzgebungskompetenzen zu. 115
cc)§§ 7, 15 ZFdG beruhen auf der in Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG normierten Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Zoll- und Grenzschutz, die auch präventiv-polizeiliche Maßnahmen umfasst (vgl. BVerfGE 110, 33 <48>; 133, 277 <320 Rn. 102>). 116
dd)Die Zuständigkeit für § 8d BVerfSchG ergibt sich aus Art. 73 Nr. 10 Buchstabe b GG. Danach steht dem Bund die ausschließliche Kompetenz für die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder im Bereich des Verfassungsschutzes zu. Diese umfasst zwar nicht die allgemeine Zuständigkeit für den Verfassungsschutz (vgl. BVerfGE 113, 63 <79>). Jedoch ermöglicht der Kompetenztitel dem Bund, auch in gewissem Umfang selbst im Bereich des Verfassungsschutzes tätig zu werden und dem Bundesamt für Verfassungsschutz die für seine Aufgaben erforderlichen Befugnisse einzuräumen (vgl. BVerfGE 30, 1 <20, 29>; 134, 141 <180 Rn. 113>). Hierzu gehören auch die hier in Frage stehenden Befugnisse. 117
ee)Soweit § 2b BNDG den Bundesnachrichtendienst zur Abfrage von Bestandsdaten ermächtigt, um Erkenntnisse über das Ausland von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung zu gewinnen, kann sich der Bund auf seine Kompetenz nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG für auswärtige Angelegenheiten stützen. Der Kompetenztitel berechtigt den Bundesgesetzgeber zwar nicht dazu, Befugnisse einzuräumen, die auf die Verhütung, Verhinderung oder Verfolgung von Straftaten als solche gerichtet sind (vgl. BVerfGE 100, 313 <370>; 133, 277 <319 Rn. 101>). Dem Bundesnachrichtendienst kann aber auf dieser Kompetenzgrundlage über die Aufgabe einer für die politische Handlungsfähigkeit bedeutsamen Unterrichtung der Bundesregierung hinaus als eigene Aufgabe auch die Früherkennung von aus dem Ausland drohenden Gefahren anvertraut werden, wenn diese eine hinreichend internationale Dimension aufweisen, es sich mithin um Gefahren handelt, die sich ihrer Art und ihrem Gewicht nach auf die Stellung der Bundesrepublik Deutschland in der Staatengemeinschaft auswirken können und gerade in diesem Sinne von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung sind (vgl. BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 19. Mai 2020 - 1 BvR 2835/17 -, Rn. 128). 118
ff)Die kompetenzrechtliche Grundlage für § 4b MADG ergibt sich aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG (Verteidigung) (vgl. BVerfGE 133, 277 <320 Rn. 102>). 119
gg)Soweit die angegriffenen Abrufregelungen auch der Strafverfolgung (vgl. etwa § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 2 Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 6 BKAG) oder der Strafverfolgungsvorsorge (vgl. etwa § 15 Abs. 2 Satz 1, § 4 Abs. 2 und 3 ZFdG) dienen, verfügt der Bund nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG über die Kompetenz zur Regelung des Strafverfahrens. Die Kompetenzmaterie "gerichtliches Verfahren" im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG ist weit zu verstehen. Sie erstreckt sich auf das Strafverfahrensrecht als das Recht der Aufklärung und Aburteilung von Straftaten; hierzu gehören die Ermittlung und Verfolgung von Straftätern einschließlich der Fahndung nach ihnen (vgl. BVerfGE 150, 244 <273 Rn. 67>) und damit auch die angegriffenen Regelungen, soweit sie repressive Tätigkeiten der ermächtigten Behörden betreffen. Daneben erfasst Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG auch die Strafverfolgungsvorsorge (vgl. BVerfGE 103, 21 <30>; 113, 348 <370 f.>; 150, 244 <274 Rn. 68>). 120 3. Die angegriffenen Regelungen über die Zuordnung dynamischer IP-Adressen genügen dem für Eingriffe in das Fernmeldegeheimnis geltenden Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG. Art. 9 des Änderungsgesetzes vom 20. Juni 2013 (BGBl I S. 1602) weist auf die Einschränkung des Art. 10 GG durch Art. 1 bis 8 des Änderungsgesetzes ausdrücklich hin. Der Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebots (vgl. BVerfGE 64, 72 <79 f.>; 120, 274 <343>) wird damit genügt. Dass das eingeschränkte Grundrecht nur in einem Artikel des Änderungsgesetzes und zudem nicht durchgängig in der jeweils zur Einschränkung ermächtigenden Norm genannt wird, ist verfassungsrechtlich hinnehmbar, wenngleich die konkrete Bezugnahme in der Ermächtigungsnorm der Ratio des Zitiergebotes am besten entsprechen dürfte (vgl. Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 19 Rn. 96; siehe auch Singer, DÖV 2007, S. 496 <501>; Krebs, in: von Münch/Kunig, GG, Bd. 1, 6. Aufl. 2012, Art. 19 Rn. 14; a.A. Axer, in: Merten/Papier, HGRe, Bd. III, 2009, § 67 Rn. 31), wie dies in den § 8d Abs. 6 BVerfSchG, § 2b Satz 3 BNDG und § 4b Satz 3 MADG klarstellend (vgl. BTDrucks 17/12034, S. 15) erfolgt ist. 121 Einer erneuten Beachtung des Zitiergebots bei der Einführung der §§ 10, 40 BKAG durch das Gesetz zur Neustrukturierung des Bundeskriminalamtgesetzes vom 1. Juni 2017 bedurfte es nicht. Die Warn- und Besinnungsfunktion betrifft zwar nicht nur die erstmalige Grundrechtseinschränkung, sondern wird bei jeder erheblichen Veränderung der Eingriffsvoraussetzungen bedeutsam, die zu neuen Grundrechtseinschränkungen führt. Bei Gesetzen, die lediglich bereits geltende Grundrechtseinschränkungen unverändert oder - wie hier - mit geringen Abweichungen wiederholen, findet das Zitiergebot hingegen keine Anwendung (vgl. BVerfGE 129, 208 <237> m.w.N.). III. 122 Die angegriffenen Übermittlungsbefugnisse in § 113 TKG genügen in materieller Hinsicht nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowie des Art. 10 Abs. 1 GG. 123 1. Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und das Telekommunikationsgeheimnis bedürfen wie jede Grundrechtsbeschränkung einer gesetzlichen Ermächtigung, die einen legitimen Gemeinwohlzweck verfolgt und im Übrigen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahrt (vgl. BVerfGE 65, 1 <44>; 100, 313 <359 f.>; stRspr). Sie müssen daher zur Erreichung des legitimen Zwecks geeignet, erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne sein (vgl. BVerfGE 141, 220 <265 Rn. 93>; stRspr). Dabei bedürfen sie einer gesetzlichen Grundlage, welche die Datenverwendung auf spezifische Zwecke hinreichend begrenzt. Alle angegriffenen Befugnisse sind zudem am Grundsatz der Normenklarheit und Bestimmtheit zu messen, der der Vorhersehbarkeit von Eingriffen für die Bürgerinnen und Bürger, einer wirksamen Begrenzung der Befugnisse gegenüber der Verwaltung sowie der Ermöglichung einer effektiven Kontrolle durch die Gerichte dient (BVerfGE 141, 220 <265 Rn. 94>; vgl. auch EuGH, Urteil vom

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BVerfG 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13

KVRE437572001 ECLI:DE:BVerfG:2020:rs20200527.1bvr187313 BVerfG 1. Senat 20200527 1 BvR 1873/13, 1 BvR 2618/13 Beschluss Art 1 Abs 1 GG, Art 2 Abs 1 GG, Art 10 Abs 1 GG, Art 73 Abs 1 Nr 7 GG, § 22a Abs

§§ 95und 111 TKG erhobenen Daten verlangen dürfen.

§§ 95

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