KVRE442972101 ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210415.2bvr054721 BVerfG 2. Senat 20210415 2 BvR 547/21 Ablehnung einstweilige Anordnung Art 20 Abs 1 GG, Art 23 Abs 1 S 2 GG, Art 38 Abs 1 S 1 GG, Art 79 Abs 3 G

Art. 20Abs.

1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG. Das Gesetz verfehle die nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG erforderliche Mehrheit, überschreite in qualifizierter Weise den durch Art. 311 Abs. 3 AEUV und das Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 AEUV gesetzten unionsrechtlichen Kompetenzrahmen; es verletze die Verfassungsidentität des Grundgesetzes, weil der Eigenmittelbeschluss 2020 die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages beeinträchtige. 14

1. Die Antragsteller tragen vor, der Eigenmittelbeschluss 2020 wandle die Europäische Union in eine Fiskalunion um. Sie berufen sich dabei unter anderem auf eine Äußerung des Bundesministers der Finanzen in der ersten Lesung zum Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz: "Es ist der Weg in die Fiskalunion, und es ist ein guter Weg für Europas Zukunft" (vgl. Plenarprotokoll 19/212 vom
2. Februar 2021, S. 26681). 15 Obwohl es zahlreiche politisch und zugleich wirtschaftlich gleichwertige Alternativen gebe, würden mit dem Eigenmittelbeschluss 2020 für die nächsten 38 Jahre nicht nur die nationalen Haushalte in eine Gemeinschaftshaftung hineingezogen, sondern auch die Gestaltungsspielräume der zukünftigen Haushalte der Europäischen Union erheblich eingeschränkt. 16 Auch der Bundesrechnungshof habe in seinem Bericht vom
3. März 2021 auf die weitreichenden Auswirkungen und die erheblichen Risiken für den Bundeshaushalt hingewiesen (vgl. Bundesrechnungshof, Bericht nach § 99 BHO zu den möglichen Auswirkungen der gemeinschaftlichen Kreditaufnahme der Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf den Bundeshaushalt <Wiederaufbaufonds>,
4. März 2021). 17 Im Rechtsrahmen des Grundgesetzes könne der mit dem Eigenmittelbeschluss 2020 ins Werk gesetzte Weg zu einer Fiskalunion jedoch nicht gegangen werden. Dafür bedürfe es einer Vertragsänderung im ordentlichen Änderungsverfahren nach Art. 48 EUV. 18
5. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sei zulässig. Er sei statthaft und solle das mit der Verfassungsbeschwerde verfolgte Rechtsschutzziel offenhalten, die mit dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz verbundene Zustimmung zu der im Eigenmittelbeschluss 2020 enthaltenen Ermächtigung der Europäischen Kommission zu verhindern, zur Finanzierung des temporären Aufbauinstruments am Kapitalmarkt Kredite in Höhe von 750 Milliarden Euro mit einer Laufzeit bis zum
6. Dezember 2058 zulasten des Unionshaushalts aufnehmen und die zur Erfüllung der damit eingegangenen Zahlungsverpflichtungen benötigten Kassenmittel unter anderem bei der Bundesrepublik Deutschland abrufen zu können. 19 Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats könne das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag bereits vor seinem Inkrafttreten tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde sein, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung und Verkündung durch den Bundespräsidenten abgeschlossen sei. In entsprechender Anwendung dieser Rechtsprechung müsse die Verfassungsbeschwerde vorliegend auch gegen das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz schon nach der Beschlussfassung von Bundestag und Bundesrat, aber vor seinem Inkrafttreten erhoben werden können. Als Beschwerdeführer im Verfahren der Verfassungsbeschwerde seien die Antragsteller insoweit antragsberechtigt. 20 Sie seien auch antragsbefugt, wobei sich der Anordnungsanspruch aus Art. 38 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG ergebe. 21 Die von den Antragstellern begehrte Untersagung gegenüber dem Bundespräsidenten, das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz bis zur Entscheidung in der Hauptsache auszufertigen und die Annahme des Eigenmittelbeschlusses 2020 so vorläufig zu verhindern, präjudiziere die Hauptsache nicht. Mit der Verfassungsbeschwerde begehrten sie die Feststellung, dass das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz wegen Verstoßes gegen Art. 79 Abs. 2 und Abs. 3 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG verfassungswidrig sei, während sich der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nur gegen das zeitnahe Inkrafttreten des Gesetzes richte. Weder werde die Zustimmung der Bundesrepublik Deutschland zum Eigenmittelbeschluss 2020 damit endgültig gestoppt noch dessen grundlegende Zielsetzung vereitelt. Alle Mitgliedstaaten müssten dem Eigenmittelbeschluss 2020 nach ihren verfassungsrechtlichen Vorgaben zustimmen und ihre Ratifizierung an den Rat übermitteln (vgl. Art. 311 Abs. 3 Satz 3 AEUV, Art. 12 Eigenmittelbeschluss 2020), was voraussichtlich ohnehin noch einige Zeit dauern werde. Überdies seien mit einem Aufschub der Ratifizierung auch sonst keine solch nachhaltigen Folgen verbunden, dass ein etwaiges Scheitern der Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache bedeutungslos würde und die einstweilige Anordnung daher über die Sicherung des Status quo hinausginge. Im Gegenteil komme bei einer Verweigerung des einstweiligen Rechtsschutzes die Entscheidung in der Hauptsache möglicherweise zu spät, weil die Bundesrepublik Deutschland mit der Ratifizierung des Eigenmittelbeschlusses 2020 auch vor dessen Inkrafttreten schon eine unionsrechtliche Bindung einginge, die nicht ohne Weiteres zurückgeholt werden könnte. 22
7. Der Antrag sei auch begründet. Die einstweilige Anordnung sei zur Abwehr schwerer Nachteile und aus anderen gewichtigen Gründen zum gemeinen Wohl dringend geboten (vgl. § 32 Abs. 1 BVerfGG). 23 a) Mit ihrer Verfassungsbeschwerde rügen die Antragsteller die Verletzung ihrer Rechte aus Art. 38 Abs.

Art. 20Abs.

1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG dadurch, dass das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz gegen das Erfordernis eines qualifizierten Mehrheitsbeschlusses nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 2 GG verstoße, dass der mit dem Gesetz gebilligte Eigenmittelbeschluss 2020 des Rates nicht von Art. 311 Abs. 3 AEUV gedeckt und nicht mit Art. 125 Abs. 1 EUV vereinbar sei und dass er die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages beeinträchtige. 24 Die Identitätskontrolle durch das Bundesverfassungsgericht solle vorliegend auf ein Gesetz erstreckt werden, mit dem Deutschland nach der Lissabon-Begleitgesetzgebung (vgl. § 3 Abs. 1 IntVG i.V.m. Art. 311 Abs. 3 AEUV) einem (nicht supranationalen) Unionsrechtsakt (vgl. Art. 13 Eigenmittelbeschluss 2020) im sogenannten besonderen Vertragsänderungsverfahren ohne "klassischen Ratifikationsvorbehalt" zustimme. Dass die Ultra-vires-Kontrolle hier zu einem Teil der materiellen Übertragungskontrolle werde, folge aus der Eigentümlichkeit der ratifikationsähnlichen Zustimmung zu dem beschlossenen Unionsrechtsakt. 25

1. b)Die Antragsteller seien als Wahlberechtigte zum Bundestag nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG beschwerdebefugt und durch das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Dieses werde nach seiner Ausfertigung und dem Eintritt der unionsrechtlichen Bindungswirkung ohne weiteren Umsetzungsakt das über den Bundestag vermittelte Recht auf demokratische Selbstbestimmung beeinträchtigen. 26
2. aa)Das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz bewirke oder ermögliche eine materielle Änderung des Grundgesetzes. Mit der Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss 2020 würden der Europäischen Union neue, im bisherigen Integrationsprogramm nicht schon hinreichend bestimmt angelegte Kompetenzen übertragen, indem die Europäische Kommission erstmals ermächtigt werde, den Unionshaushalt langfristig und in unvordenklicher Höhe mit Schulden zu belasten und für die so eingegangenen Verbindlichkeiten eine Haftung der Mitgliedstaaten zu begründen. Dabei handele es sich um eine neuartige Ermächtigung, die im Wortlaut des Art. 311 Abs. 3 AEUV keinen Anhaltspunkt finde und nach bisherigem Verständnis als unzulässig angesehen worden sei. Die seitens der Europäischen Union zur Auslegung des Art. 311 Abs. 3 AEUV unterbreiteten Erwägungen zur Rechtfertigung einer Verschuldungskompetenz (vgl. Europäische Kommission, Fragen und Antworten: Next Generation EU - Rechtliche Ausgestaltung, 9. Juni 2020, QANDA/20/1024; Rat der Europäischen Union, Gutachten des Juristischen Dienstes, 24. Juni 2020, 9062/20) gingen fehl und glichen einem "Begründungskarussell": Weil die Anhebung von Eigenmittelobergrenzen zum System der Eigenmittel gehöre, gelte dies auch für die (vorausgehende) Aufnahme von Fremdmitteln, zu deren Besicherung die Anhebung erfolge ("erste Ableitung"). Weil mit der Aufnahme der Mittel deren Rückzahlung untrennbar verbunden sei, würden auch die dafür anfallenden Ausgaben zum System der Eigenmittel der Europäischen Union zählen ("zweite Ableitung"). 27 Diese wenig überzeugende Argumentation solle im vorliegenden Kontext rechtfertigen, dass die Europäische Union zu einer Verschuldung in Höhe von mehr als 70 % des Eigenmittelvolumens über eine Laufzeit von mehr als 30 Jahren ermächtigt werde. Das sei eine Dimension, die es bislang weder in absoluter noch in relativer Höhe gegeben habe und die das von Art. 311 Abs. 2 AEUV gebotene Verhältnis von Eigenmitteln und sonstigen Einnahmen grundlegend verschiebe. In Anbetracht dieser immensen und historisch einmaligen Dimension - die Europäische Kommission spreche selbst vom "Größten Konjunkturpaket aller Zeiten" - könne nicht mehr davon gesprochen werden, dass es sich nur um eine Übertragung von längst gegebenen Hoheitsrechten handele. Es gehe vielmehr um eine Übertragung von neuen oder umgedeuteten Hoheitsrechten, die eine umwälzende Veränderung der Haushaltsverfassung der Europäischen Union nach sich ziehe. 28 Die Gestaltungskompetenzen des Bundestages als des Trägers der politisch-demokratischen Legitimation des europäischen Integrationsprogramms im Allgemeinen und die des Haushaltsgesetzgebers (vgl. Art. 115 GG) und Trägers des Budgetrechts im Besonderen würden dadurch nachhaltig betroffen und unionsrechtlich determiniert. Zwar hätten der Bundestag am 25. März 2021 und der Bundesrat am 26. März 2021 das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz mit Zweidrittelmehrheiten im Sinne des Art. 79 Abs. 2 GG beschlossen; der zugrundeliegende Gesetzentwurf benenne aber lediglich Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG als Rechtsgrundlage. Damit hätten die Gesetzesbeschlüsse nicht ein verfassungsänderndes Gesetz gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG, sondern lediglich ein einfaches Gesetz zum Gegenstand gehabt. Dass bei den Abstimmungen in Bundestag und Bundesrat die Zweidrittelmehrheiten des Art. 79 Abs. 2 GG tatsächlich erreicht worden seien, könne den Verstoß gegen Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG nicht heilen. Dies ergebe sich aus dem Grundgedanken des Inkorporationsgebots in Art. 79 Abs. 1 Satz 1 GG, wonach Gesetze, die den Text des Grundgesetzes nicht ausdrücklich änderten, nicht allein deshalb zu verfassungsändernden Gesetzen mutierten, weil sie mit der Mehrheit des Art. 79 Abs. 2 GG beschlossen würden. Daher könne auch nur ein Gesetz, das ausdrücklich als ein solches im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG bezeichnet sei, den Inhalt des Grundgesetzes ändern oder ergänzen oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglichen. 29
3. bb)Der Eigenmittelbeschluss 2020 überdehne ferner in verfassungswidriger Weise den unionsrechtlichen Kompetenzrahmen, soweit er eine Verschuldung der Europäischen Union erlaube, Art. 311 Abs. 1 und Abs. 3 AEUV. Er laufe zudem dem Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 AEUV zuwider und sei daher von dem im Zustimmungsgesetz zu den Verträgen gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG niedergelegten Integrationsprogramm nicht mehr gedeckt. Das gelte unabhängig davon, ob dem Eigenmittelbeschluss 2020 die Qualität von Primär- oder von Sekundärrecht zukomme. Selbst wenn er dem Primärrecht zugeordnet werde, bleibe seine Zustimmungsfähigkeit nach den verfassungsrechtlichen Vorschriften davon abhängig, dass er den - inhaltlichen wie verfahrensrechtlichen - Vorgaben des Art. 311 Abs. 3 AEUV nicht widerspreche und auch sonst die Grundregeln der Wirtschafts- und Währungsunion, etwa Art. 125 Abs. 1 AEUV, nicht unterlaufe. 30 Die Antragsteller rügen im Hinblick auf das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz auch, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 die haushaltsverfassungsrechtliche Zuständigkeitsverteilung in der Europäischen Union offensichtlich und mit strukturell bedeutsamer Wirkung für das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung verletze. Mit der Ermächtigung zur Finanzierung von verlorenen Zuschüssen erhalte die Europäische Kommission erstmals eine Kompetenz, die über Schuldenaufnahmen (Begebung von Anleihen) zur Finanzierung von Unterstützungsleistungen in Form von (Back-to-back-)Darlehensvergaben weit hinausgehe. Dafür biete Art. 311 Abs. 3 AEUV auch bei großzügigster Auslegung keine Grundlage. Es gehe insoweit nicht um die Konkretisierung einer zugewiesenen Kompetenz, sondern um die vertragswidrige Beanspruchung einer Kompetenz-Kompetenz. Zwar könne die Eigenmittelobergrenze festgelegt und - wie im Eigenmittelbeschluss 2020 geschehen - auch erhöht werden. Daraus folge jedoch nicht, dass die Aufnahme von Schulden zum Eigenmittelsystem gehöre. In Anbetracht einer Laufzeit bis zum Jahre 2058 könne nicht von einem begrenzten Zeitraum gesprochen werden. 31 Auch mit der Nichtbeistandsklausel des Art. 125 Abs. 1 AEUV sei der Eigenmittelbeschluss 2020 nicht in Einklang zu bringen. Zwar werde durch das Haftungsregime, das der Beschluss hinsichtlich der aufgenommenen Mittel einführe, weder die Europäische Union noch ein Mitgliedstaat verpflichtet, für die Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaats einzustehen, soweit vorgesehen sei, dass die Rückzahlung der Mittel aus den der Europäischen Union im Rahmen der Obergrenzen zur Verfügung gestellten Eigenmitteln erfolge. Die von den Mitgliedstaaten eingegangene Verbindlichkeit aus den Eigenmittelzusagen sei keine gesamtschuldnerische, sondern eine anteilige pro rata-Verpflichtung. Die Haftung für die aufgenommenen Mittel beschränke sich jedoch nicht auf die von den Mitgliedstaaten zugesagte Finanzierung des Unionshaushalts. Art. 9 Abs. 4 ff. Eigenmittelbeschluss 2020 sehe nämlich vor, dass die Europäische Kommission, wenn auch subsidiär, von den Mitgliedstaaten jederzeit zusätzliche Kassenmittel zur Deckung ihrer (Rück-)Zahlungsverpflichtungen aus der Mittelaufnahme abrufen könne, ohne dass es dazu einer erneuten Bereitstellungszusage bedürfe. Diese über die regulären Beiträge zum Haushalt der Europäischen Union hinausgehende Nachschusspflicht bemesse sich zwar anteilig nach den jeweiligen Beiträgen, sei aber letztlich gesamtschuldnerischer Natur. Wolle oder könne ein Mitgliedstaat seiner Nachschusspflicht nicht nachkommen, müssten gemäß Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Eigenmittelbeschluss 2020 die übrigen Mitgliedstaaten für dessen Anteil einstehen. So könne theoretisch jeder Mitgliedstaat für die anteilige Haftung aller anderen Mitgliedstaaten haftbar gemacht werden. 32 Damit werde - selbst unter Anlegung der weit zurückgenommenen Maßstäbe, die der Gerichtshof der Europäischen Union in der Rechtssache Pringle (vgl. EuGH, Urteil vom 27. November 2012, Pringle, C-370/12, EU:C:2012:756, Rn. 129 ff.) aus Art. 125 Abs. 1 AEUV abgeleitet habe - eine Konstellation geschaffen, die Sinn und Zweck des Bail-out-Verbots widerspreche. Mit der Einstandspflicht für die Verbindlichkeiten anderer Mitgliedstaaten würden die Anreize für eine solide Haushaltspolitik der Mitgliedstaaten offenkundig beeinträchtigt und einzelne Mitgliedstaaten mit Blick auf eine weitere Staatsverschuldung von der Marktlogik entlastet. Der Haftung für die Refinanzierung seiner Schulden könne sich ein einzelner Mitgliedstaat zulasten der anderen Mitgliedstaaten begründungsfrei, voraussetzungslos und ohne jede Sanktionsfolge entziehen. Übrig bleibe allein die (formale) Verpflichtung, dem Abruf zur anteiligen Haftung auch dann noch zu genügen, wenn andere Mitgliedstaaten in Vorleistung getreten seien (vgl. Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Satz 3 Eigenmittelbeschluss 2020). Damit stünden die anderen Mitgliedstaaten im Sinne des Art. 125 Abs. 1 AEUV für die Verbindlichkeiten des säumigen Mitgliedstaats ein. 33
4. cc)Das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz beeinträchtige schließlich die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages und verletze auch insoweit die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Volkssouveränität und demokratische Selbstbestimmung. 34 Ausgangspunkt für diese Beurteilung seien neben anfallenden Zinszahlungen für die aufgenommenen Kredite die Gegenwerte der an die Empfängerstaaten ausgeschütteten und nicht rückzahlbaren Zuschüsse in Höhe von 390 Milliarden Euro sowie die Haftung für eine Nichtrückführung der Darlehen in Höhe von bis zu 360 Milliarden Euro (vgl. Art. 5 Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe b Eigenmittelbeschluss 2020). Die Regelungen in Art. 9 Abs. 4 bis Abs. 6 Eigenmittelbeschluss 2020, die die Europäische Kommission ermächtigten, von den Mitgliedstaaten im Bedarfsfall zusätzliche Eigenmittel für den Haushalt der Europäischen Union abzurufen, könnten dazu führen, dass die Haftung der Bundesrepublik Deutschland für diese Verbindlichkeiten auf eine Höhe weit über dem auf 190 Milliarden Euro begrenzten Haftungsanteil am ESM-Kapital steige. Zwar seien Haftung beziehungsweise Nachschusspflicht absolut auf 0,6 Prozentpunkte, um die die Eigenmittelobergrenze auf 2 % BNE angehoben worden sei, und relativ auf den nationalen Anteil am BNE beschränkt. Weil die Europäische Kommission jedoch jeden Mitgliedstaat verpflichten könne, den Ausfall anderer Mitgliedstaaten abzudecken, sei es möglich, dass die Bundesrepublik Deutschland für den Ausfall anderer Mitgliedstaaten einstehen müsse. Rein rechnerisch ergebe sich so über die gesamte Laufzeit der Kreditrückzahlung von 2028 bis 2058 für Deutschland ein Haftungsanteil in einer Größenordnung von 850 bis zu 1.000 Milliarden Euro. Dieses Haftungsrisiko der nach dem Eigenmittelbeschluss 2020 zulasten des Bundeshaushalts potenziell abrufbaren Verbindlichkeit umfasse - abzüglich der auf Deutschland entfallenden Zuschüsse und Darlehen - circa 770 Milliarden Euro und sei - anders als beim Europäischen Stabilitätsmechanismus - nicht weiter begrenzt. 35 Hinzu komme, dass der Haushaltsgesetzgeber weder den Zeitpunkt noch das Ausmaß des konkreten Mittelabrufs durch die Europäische Kommission kalkulieren oder voraussehen könne. Ein Tilgungsplan fehle, der Abruf zusätzlicher Kassenmittel könne ohne konkrete Einwilligung des betreffenden Mitgliedstaats erfolgen. Darin liege ein direkter Durchgriff auf den Bundeshaushalt. Der Bundestag sei hier nicht mehr "Herr seiner Entschlüsse". Vielmehr entscheide die Europäische Kommission nach eigenem Dafürhalten, ob die Voraussetzungen für einen Mittelabruf vorlägen, ob und wann sie einen solchen Mittelabruf tätige, in welcher Höhe und gegenüber welchen Mitgliedstaaten. Nicht ausgeschlossen sei auch, dass ein Mitgliedstaat der Europäischen Kommission ohne jede Voraussetzung und ohne jede Sanktionsfolge mitteile, einem an ihn gerichteten Abruf ganz oder teilweise nicht oder nicht rechtzeitig nachkommen zu wollen oder zu können. Würden weitere Mitgliedstaaten die Europäische Union im Laufe der nächsten 30 Jahre verlassen, fiele deren Haftungsanteil möglicherweise den anderen Mitgliedstaaten anheim. Darauf habe der Bundestag keinerlei Einfluss. Dass auch Deutschland eine Nachschusspflicht ablehnen könne, sei eher eine theoretische Option und nicht geeignet, die Souveränität des Parlaments über den Bundeshaushalt zu wahren. 36 Betrachte man den Zeitraum ab 2028, komme die (anteilige) Überführung der Haushaltsautonomie des Bundestages in die Hände der Europäischen Kommission einer völligen Preisgabe gleich. Zwar sollten die mit der Kreditaufnahme eingegangenen Zahlungsverbindlichkeiten grundsätzlich aus dem Unionshaushalt bedient werden. Für den Zeitraum ab 2028, in dem die Tilgungen beginnen sollten, gebe es jedoch noch keinen Mehrjährigen Finanzrahmen, in den diese Zahlungsverbindlichkeiten eingestellt seien. Insoweit unterliege das Maß, in dem der Bundeshaushalt künftig mit der Rückzahlung der aufgenommenen Schulden der Europäischen Union belastet werden könne, der Fremdbestimmung durch die Organe der Europäischen Union. 37 Da noch kein Finanzrahmen für die Zeit nach 2028 existiere, gebe es auch noch keine Ausgaben, auf die die Ausgleichsfunktion der Eigenmittelobergrenzen ausgerichtet sein könnte. Weil das gesamte Einstandsvolumen die Kredit- beziehungsweise Haftungssumme von 750 Milliarden Euro weit übersichere - insgesamt ergebe sich ein Garantievolumen von mindestens 4.000 Milliarden Euro (unter Hinweis auf Bundesrechnungshof, a.a.O., S. 6, 24 f.) - könnten zusätzliche COVID-19-Folgenbewältigungsprogramme aufgelegt oder die Schuldentilgungsverpflichtungen verlängert und diese im künftigen Mehrjährigen Finanzrahmen verankert werden, ohne dass es einer Änderung des Eigenmittelbeschlusses 2020 bedürfte. Vor dem Hintergrund der nur schwer prognostizierbaren weiteren Entwicklung der Europäischen Union bestehe damit die realistische Gefahr, dass der Bundestag sein Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung, das heißt frei von Fremdbestimmung durch die Organe der Europäischen Union, ausüben könne. 38
5. c)Die einstweilige Anordnung sei dringlich im Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG. Eine Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde der Antragsteller komme offensichtlich zu spät. Für den Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens und das Inkrafttreten des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes fehlten nur noch die Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und die Verkündung. Nur durch eine einstweilige Anordnung könne verhindert werden, dass die Bundesrepublik Deutschland mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbarende unionsrechtliche Bindungen eingehe und eine nicht mehr rückgängig zu machende Verletzung der Rechte der Antragsteller eintrete. 39
6. d)Vor diesem Hintergrund müsse die gemäß § 32 BVerfGG erforderliche Folgenabwägung zugunsten der Antragsteller ausfallen, auch wenn bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen sei. 40 Erginge die einstweilige Anordnung nicht, würde mit der Ausfertigung und Notifikation des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes eine nicht mehr umkehrbare unionsrechtliche Bindung der Bundesrepublik Deutschland an den Eigenmittelbeschluss 2020 des Rates begründet. Die mit diesem übertragene Kompetenz, die Europäische Union mit 750 Milliarden Euro über die nächsten 38 Jahre zu verschulden, wäre verloren, die Einstandspflicht der Bundesrepublik Deutschland nicht mehr einseitig rückholbar. Sollte sich die Verfassungsbeschwerde im Hauptsacheverfahren als begründet herausstellen, könnten die durch den Eigenmittelbeschluss 2020 verursachte Verletzung der Rechte der Antragsteller und der Verstoß gegen Art. 79 Abs. 3 GG nicht mehr rückgängig gemacht werden und unions- und verfassungsrechtliche Bindungen gegebenenfalls auseinanderfallen. 41 Würde die einstweilige Anordnung hingegen erlassen, hätte die Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache jedoch keinen Erfolg, würde die Bindung der Bundesrepublik Deutschland an den Eigenmittelbeschluss 2020 für die Dauer des Hauptsacheverfahrens aufgeschoben und träte erst danach ein. Da es für das Inkrafttreten des Eigenmittelbeschlusses 2020 der Zustimmung aller Mitgliedstaaten bedürfe, folge aus dieser Verschiebung jedenfalls solange kein rechtserheblicher Nachteil, solange es auch an der Zustimmung eines weiteren Mitgliedstaats fehle. Derzeit lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Aufschub der deutschen Ratifizierung des Eigenmittelbeschlusses 2020 das NGEU-Aufbaupaket absehbar blockieren würde. Ein kurzfristiger Abschluss des Ratifikationsverfahrens durch die übrigen Mitgliedstaaten stehe nicht zu erwarten. 42 Damit überwögen die nachteiligen Folgen, die hingenommen werden müssten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, deutlich. Die Bundesrepublik Deutschland würde in diesem Fall eine nicht rückgängig zu machende unionsrechtliche Bindung an den Eigenmittelbeschluss 2020 eingehen und der in ihm enthaltenen Verschuldungsermächtigung der Europäischen Union in Höhe von 70 % des langfristigen Unionshaushalts zustimmen. Sie übernähme eine über drei Jahrzehnte währende Haftungsverpflichtung für den Bundeshaushalt, obwohl dies gegen Art. 79 Abs. 3 GG verstieße. Demgegenüber wögen die Auswirkungen bei Erlass der einstweiligen Anordnung ersichtlich geringer. Das Inkrafttreten des Eigenmittelbeschlusses 2020 hänge bis auf Weiteres nicht allein an der fehlenden Zustimmung der Bundesrepublik Deutschland und werde durch die voraussichtliche Dauer des Hauptsacheverfahrens einerseits und der Ratifizierungsverfahren in den anderen Mitgliedstaaten andererseits bestimmt. III. 43 Der Bundespräsident, der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung und alle Landesregierungen hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. 44 1. Der Bundestag erachtet den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung für unzulässig (a), die zugrundeliegende Verfassungsbeschwerde für unzulässig (
7. b)und offensichtlich unbegründet (c). Jedenfalls ergebe eine Folgenabwägung eindeutig, dass Eilrechtsschutz im vorliegenden Fall nicht in Betracht komme (d). 45
8. a)Der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz sei wegen mangelnder Substantiierung unzulässig. Im Hinblick auf die Ultra-vires-Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht würden weder die einzelnen Kriterien benannt, noch finde eine Auseinandersetzung mit den Voraussetzungen für die Annahme eines Ultra-vires-Akts statt. Dass es zu nicht überschaubaren haushaltswirksamen Belastungen komme, werde ohne nähere Auseinandersetzung mit den Sicherungsmechanismen des Eigenmittelbeschlusses 2020 und im Mehrjährigen Finanzrahmen bloß behauptet. Haftung, Haftungsrisiko, Durchgriff und Mittelabruf würden ohne Abgrenzungs- und Definitionsversuch vermengt. Die Zahlenoperationen der Antragsteller ergäben vierstellige Milliardenbeträge, die angeblich den Bundeshaushalt bedrohten, ohne dass die konkrete Maximalverpflichtung für Deutschland dazu ins Verhältnis gesetzt werde. 46
9. b)Die Verfassungsbeschwerde sei von vornherein unzulässig. 47 Es bestünden bereits erhebliche Zweifel, ob überhaupt ein tauglicher Beschwerdegegenstand gegeben sei. Die Antragsteller wendeten sich der Sache nach gegen den Eigenmittelbeschluss 2020 der Europäischen Union, der kein Akt deutscher öffentlicher Gewalt sei und daher auch nicht unmittelbarer Beschwerdegegenstand im Verfahren der Verfassungsbeschwerde sein könne. Zur Umgehung dieser prozessualen Hürde richteten die Antragsteller ihr Rechtsschutzbegehren gegen das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz. Dieses existiere mangels Unterzeichnung und Ausfertigung durch den Bundespräsidenten noch nicht, eine Gesetzentwurfskontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht sei nicht vorgesehen. Eine Ausnahme gelte nur bei Vertragsgesetzen zu völkerrechtlichen Verträgen, die mitgliedstaatliche Zustimmung zu einem Eigenmittelbeschluss sei damit aber nicht vergleichbar. 48 Die Antragsteller seien nicht beschwerdebefugt. Die Möglichkeit einer Verletzung von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG hätten sie nicht substantiiert dargetan. Bei Anwendung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts etablierten Maßstäbe komme eine Beeinträchtigung der Gewährleistungsgehalte des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht. 49 Das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz stelle sich als Konkretisierung des Integrationsprogramms dar, nicht als Übertragung von Hoheitsrechten. Für eine Ultra-vires-Kontrolle bestehe kein Anlass. Würden mit dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz Hoheitsrechte übertragen, verbunden mit einer Änderung des Primärrechts, scheide ein Ultra-vires-Vorwurf von vornherein aus. Unabhängig von der Frage, ob jedweder Verstoß gegen Unionsrecht Auslöser der bundesverfassungsgerichtlichen Ultra-vires-Kontrolle sein könne und solle, sei eine Verletzung von unionsrechtlichen Maßstabsnormen vorliegend nicht ersichtlich. Insbesondere bestehe kein allgemeines unionsrechtliches Verschuldungsverbot. Die Einordnung der Neuerungen im Eigenmittelbeschluss 2020 als Konkretisierung des Integrationsprogramms ohne erneute Hoheitsrechtsübertragung zeige auch, dass es vorliegend nicht um Kompetenzübertragungsschutz zugunsten des Bundestages gehen könne. 50 Soweit die Antragsteller eine über Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG angreifbare Beeinträchtigung der Verfassungsidentität des Grundgesetzes durch mögliche finanzielle Inanspruchnahme von Mitgliedstaaten behaupteten, erweise sich dieses Argument - an den Maßstäben der Rechtsprechung des Senats gemessen - als verfehlt. Unterstellungen von Haftungsrisiken für den Bundeshaushalt in dreistelliger Milliardenhöhe seien völlig haltlos. Der Betrag für die Rückzahlung des Kapitalbetrags für nicht rückzahlbare Unterstützungen dürfe jährlich 7,5 % des Höchstbetrags für solche Unterstützungen nicht übersteigen (vgl. Art. 5 Abs. 2 UAbs. 3 Eigenmittelbeschluss 2020). In Rede stünden damit 7,5 % von 390 Milliarden Euro (vgl. Art. 5 Abs. 2 UAbs. 3 i.V.m. Abs. 1 UAbs. 1 Buchstabe b Eigenmittelbeschluss 2020), mithin 29,25 Milliarden Euro pro Jahr. Diese würden aus dem Haushalt der Europäischen Union erbracht und damit nach dem sich aus dem Eigenmittelbeschluss 2020 ergebenden jährlichen Finanzierungsbeitrag von jedem Mitgliedstaat erhoben (vgl. Art. 9 Abs. 5 UAbs. 1 Eigenmittelbeschluss 2020). Zwar enthalte der Eigenmittelbeschluss 2020 eine Nachschusspflicht der Mitgliedstaaten, wenn der Finanzbedarf die Haushaltsmittel der Europäischen Union übersteige. Dabei könne ein Mitgliedstaat sogar mit einem höheren Anteil belegt werden, wenn ein oder mehrere andere Mitgliedstaaten dem Kapitalabruf nicht nachkommen könnten (vgl. Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Eigenmittelbeschluss 2020). Ein solcher Mittelabruf verändere indes nicht die Höhe der Verpflichtungen eines Mitgliedstaats gegenüber der Europäischen Union, hier komme zum Beispiel eine Auf- oder Verrechnung in Betracht (vgl. Art. 9 Abs. 6 und Abs. 7 Eigenmittelbeschluss 2020). Dass die Ausnahmeregelungen für die Bereitstellung von Kassenmitteln jemals angewendet würden, sei in hohem Maße unwahrscheinlich. Von einer Belastung in einem die Finanzkraft der Mitgliedstaaten überfordernden Umfang könne selbst in einem äußerst unwahrscheinlichen Ausnahmeszenario keine Rede sein, weil Art. 9 Abs. 6 Eigenmittelbeschluss 2020 für die jährliche Inanspruchnahme eines Mitgliedstaats eine Grenze setze (0,6 Prozentpunkte des BNE gemäß Art. 6 Eigenmittelbeschluss 2020). Auf Deutschland würde eine maximale zusätzliche Belastung von 21,75 Milliarden Euro entfallen. Selbst in einem völlig fernliegenden Extremszenario, in dem alle anderen Mitgliedstaaten über den gesamten Rückzahlungszeitraum vollständig ausfallen und die Rückzahlungen gemäß dem vorgegebenen Maximalbetrag alleine von Deutschland erbracht würden und in dem dadurch die Gesamtsumme von 750 Milliarden Euro nach 27 Jahren zurückgezahlt wäre, verbliebe dem Haushaltsgesetzgeber ausreichend Gestaltungsraum. 51
10. c)Die Verfassungsbeschwerde sei zudem offensichtlich unbegründet. Aus dem Wortlaut des Grundgesetzes und dem in ihm angelegten Konzept der Hoheitsrechtsübertragung ergebe sich, dass für das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz keine Zweidrittelmehrheit erforderlich gewesen sei. Nur höchst hilfsweise sei darauf hinzuweisen, dass die Zweidrittelmehrheit bei der Verabschiedung des Gesetzes erreicht und damit den Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG entsprochen worden sei. Es gebe auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Bundestag im Hinblick auf die Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz seiner Integrationsverantwortung nicht gerecht geworden sein könnte. Er habe die Reform des Eigenmittelbeschlusses und das Thema Aufbauinstrument NGEU über einen längeren Zeitraum sehr intensiv und kontinuierlich begleitet. Bei der Wahrnehmung seiner Integrationsverantwortung habe er sich auf das Instrument der Stellungnahme konzentriert und dabei auch Festlegungen für die künftige Begleitung des Aufbauinstruments NGEU vorgenommen (vgl. Stellungnahme gegenüber der Bundesregierung gemäß Artikel 23 Absatz 3 des Grundgesetzes, 24. März 2021, BTDrucks 19/27921). Anlässlich der Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss 2020 habe der Bundestag zur Ausfüllung bereits bestehender Unterrichtungspflichten der Bundesregierung konkrete weitere Vorgaben gemacht und festgelegt, dass diese zeitnah und umfassend über den Entwicklungsstand des Aufbauinstruments NGEU zu berichten habe (vgl. Antrag der Fraktionen CDU/CSU und SPD, Zusätzliche Berichtspflichten der Bundesregierung zum EU-Aufbauinstrument Next Generation EU, 23. März 2021, BTDrucks 19/27838). Der Bundestag dokumentiere damit, dass er im Vollzug des Aufbauinstruments NGEU seiner Integrationsverantwortung nachkommen und auch künftig auf die Einhaltung der vertraglichen Integrationsgrenzen achten werde. 52
11. d)Höchst vorsorglich werde für den Fall, dass das Bundesverfassungsgericht unter Bejahung der Zulässigkeit des Eilrechtsschutzantrags die Verfassungsbeschwerde nicht als von vornherein unzulässig oder offenkundig unbegründet ansehe, auf das eindeutige Ergebnis einer Folgenabwägung hingewiesen. Bei Ablehnung der einstweiligen Anordnung und dem unterstellten Obsiegen in der Hauptsache würden den Antragstellern durch das Zuwarten bis zu einer Hauptsacheentscheidung keine irreversiblen Nachteile entstehen. Bei Unterzeichnung und Verkündung durch den Bundespräsidenten würde das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz in Kraft gesetzt, was aber nur ein Zwischenschritt für das Inkrafttreten des Eigenmittelbeschlusses 2020 sei, da auch alle anderen Mitgliedstaaten zustimmen müssten. Wenn das Hauptsacheverfahren innerhalb des Zeitraums bis zur Notifikation der letzten Zustimmung abgeschlossen wäre, hätte das Nichtergehen einer einstweiligen Anordnung für die Antragsteller keine nachteiligen Folgen. Auch das Inkrafttreten des Eigenmittelbeschlusses 2020 hätte für sich genommen keine nachteiligen und irreversiblen Folgen für die Antragsteller, da der Beschluss bei Unvereinbarkeit mit dem Unionsrecht durch den Gerichtshof der Europäischen Union ganz oder teilweise aufgehoben werden könnte. 53 Die Folgen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung erginge, seien demgegenüber unabsehbar. Die gesamte Planung auf Ebene der Europäischen Union für die finanzielle Unterstützung zur Linderung der ökonomischen Folgen der COVID-19-Pandemie würde wegen Deutschland zum Stillstand oder sogar zum Abbruch kommen. Es drohten erhebliche ökonomische Verwerfungen. Würde NGEU nicht zustande kommen, könnten Wirtschaftsakteure sowohl in Deutschland als auch in der Europäischen Union insgesamt in einem wirtschaftlich ohnehin bereits stark von den Pandemiefolgen beanspruchten Umfeld nicht von den Vorteilen der Aufbau- und Investitionsimpulse profitieren - mit spürbar negativen Folgen für die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen und europäischen Wirtschaft und für die Bürger. Zwar sei eine genaue Schätzung des makroökonomischen Effekts aktuell noch nicht abschließend möglich; erste Schätzungen der Europäischen Zentralbank gingen aber von einem Wachstumsimpuls in Höhe von bis zu 1,5 % aus. Die Europäische Kommission erwarte ein zusätzliches Wachstum von etwa 2 %. Allein der politische Beschluss, das Instrument zu schaffen, habe zur Stabilisierung der Erwartungen und vermehrter wirtschaftlicher Tätigkeit geführt. Diese konjunkturell wirksamen Effekte würden bei Erlass einer einstweiligen Anordnung in ihr Gegenteil verkehrt mit unmittelbar negativen Effekten auf Wachstum und Beschäftigung. 54 Überdies würde das deutsch-französische Verhältnis erheblich beschädigt, da das Aufbauinstrument NGEU maßgeblich auf die gemeinsame Initiative der Bundeskanzlerin und des französischen Staatspräsidenten zurückgehe. Insgesamt drohe ein erheblicher Schaden für die Europapolitik der Bundesrepublik Deutschland. Der Eigenmittelbeschluss 2020 sei unter deutscher Präsidentschaft im Rat der Europäischen Union verabschiedet worden und dort ein zentrales Vorhaben gewesen, in das die Bundesregierung erhebliches politisches Kapital investiert habe. Bei Erlass einer einstweiligen Anordnung bliebe das politische Signal, dass sich Deutschland als größter Mitgliedstaat der Europäischen Union von einer gemeinsamen, solidarischen Anstrengung zur Bewältigung der Pandemiefolgen abwende - mit fatalen Folgen für das Ansehen der Bundesrepublik in den anderen Mitgliedstaaten. Die Glaubwürdigkeit Deutschlands als internationaler Akteur würde erheblichen Schaden nehmen. 55 2. Nach Ansicht der Bundesregierung ist der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung unzulässig (
12. a)und - wegen auf der Hand liegender Unzulässigkeit (
13. b)und Unbegründetheit (
14. c)der zugrundeliegenden Verfassungsbeschwerde - auch unbegründet. Eine Folgenabwägung könne nur zu dem Ergebnis führen, dass eine einstweilige Anordnung vorliegend ausscheide (d). 56
15. a)Den Antragstellerinnen und Antragstellern fehle die Antragsbefugnis, soweit sie einen Verstoß des Eigenmittelbeschlusses 2020 gegen Art. 125 Abs. 1 AEUV rügten, weil sie insoweit keinen Kompetenzmangel, sondern die materielle Unionsrechtswidrigkeit des Eigenmittelbeschlusses 2020 geltend machten. Überdies genüge ihr Vortrag nicht ansatzweise den Substantiierungsanforderungen. Der Vortrag zur Folgenabwägung sei gänzlich unzureichend. Dass die rechtliche Bindung Deutschlands an den Eigenmittelbeschluss 2020 irreversibel sei, werde lediglich behauptet, ohne etwaige Lösungsmöglichkeiten wie eine mögliche Nichtigkeitsklage oder ein Vorabentscheidungsersuchen im Hauptsacheverfahren auch nur zu erwähnen. Ebenso wenig erwähnten die Antragsteller die erheblichen volkswirtschaftlichen und europapolitischen Auswirkungen, die eine auch nur verzögerte Ratifikation des Eigenmittelbeschlusses 2020 zur Folge hätte. Soweit beantragt werde, dem Bundespräsidenten im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen, das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz auszufertigen, fehle es am Rechtsschutzbedürfnis, weil das Begehren der Antragsteller auch durch eine Untersagung der Notifikation des abgeschlossenen Ratifikationsverfahrens an den Generalsekretär der Europäischen Union durch die Bundesregierung hinreichend abgesichert wäre. 57
16. b)In der Hauptsache sei die Verfassungsbeschwerde unzulässig. Die Antragsteller verfehlten durchgehend die nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG geltenden Anforderungen an eine hinreichend substantiierte Begründung von Verletzungen ihres Rechts aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Mit Blick auf die formelle Übertragungsrüge wollten die Antragsteller Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG ein spezielles Zitiergebot entnehmen, ohne dass es dafür eine tragfähige Grundlage gebe. Mit Blick auf die Ultra-vires-Rüge bleibe unter anderem unklar, ob die Antragsteller die Zustimmung zum Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz als verfassungsrechtlich relevante Billigung eines kompetenzüberschreitenden Handelns der Europäischen Union oder das (vorherige) Nichteinschreiten der Verfassungsorgane gegen den Eigenmittelbeschluss 2020 oder die Beteiligung an seinem Zustandekommen angriffen. In der Sache gehe die Verfassungsbeschwerde weder näher auf den Eigenmittelbeschluss 2020 noch auf die Rechtsprechung des Senats zur haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages ein. Zu den von ihnen genannten hohen Summen gelangten die Antragsteller nur, indem sie die jährlichen Risiken für die einzelnen Bundeshaushalte einfach addierten. Bezogen auf die einzelnen Haushaltsjahre gingen sie offenbar von einem (durchschnittlichen) Haftungsrisiko zwischen 24,84 und 32,25 Milliarden Euro aus. Dass dies weit unterhalb von Beträgen liege, die nach der Rechtsprechung des Senats die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages berühren könnten, thematisierten sie nicht. Ebenso wenig berücksichtigten sie die sehr geringe Eintrittswahrscheinlichkeit des Risikos einer deutschen Übernahme von Haftungsanteilen anderer Mitgliedstaaten. Nicht zuletzt verkennten sie die rechtliche Stellung des Bundestages und verschwiegen, dass er sogar mit verfassungsändernder Mehrheit das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz verabschiedet habe und künftigen Änderungen des Eigenmittelbeschlusses 2020 wieder zustimmen müsste. 58
17. c)Die Verfassungsbeschwerde sei auch unbegründet. Dies gelte zum einen für die formelle Übertragungsrüge. Die unionsrechtlich konstitutive Ermächtigung der Europäischen Union, zur Finanzierung des Aufbauinstruments NGEU Kredite aufzunehmen, passe schon nicht in die Kategorie der Übertragung von Hoheitsrechten. Jedenfalls aber nutze der Eigenmittelbeschluss 2020 lediglich eine der Europäischen Union bereits zugewiesene Ermächtigung aus. Im Übrigen unterfiele selbst eine - nach Auffassung der Bundesregierung hier nicht gegebene - neue Übertragung einer Verschuldungsermächtigung nicht dem Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG. 59 Soweit die Antragsteller zum anderen im Kern ihrer Ausführungen geltend machten, eine Ermächtigung der Europäischen Union zur Kreditaufnahme am Kapitalmarkt könne jedenfalls im Hinblick auf die konkrete Ausgestaltung von NGEU nicht auf Art. 311 Abs. 3 AEUV gestützt werden, sei dem nicht zu folgen. Zwischen der Verschuldungsermächtigung und dem Eigenmittelsystem bestehe ein hinreichender Zusammenhang. Auch verstoße der Eigenmittelbeschluss 2020 nicht gegen Art. 125 Abs. 1 AEUV. Die Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten sei keine gesamtschuldnerische, sondern eine anteilsmäßige. Insofern müsse zwischen einer Gesamtschuld und einer vorübergehenden und der Höhe nach klar begrenzten Vorschusspflicht unterschieden werden, deren Eintritt höchst unwahrscheinlich sei und darüber hinaus auch den üblichen Regelungen des regulären Unionshaushalts entspreche. Im Übrigen wären auch die qualifizierten Anforderungen an eine Ultra-vires-Feststellung durch das Bundesverfassungsgericht nicht erfüllt. Es fehle an einer offensichtlichen Kompetenzüberschreitung, weil sich eine etwaige Überschreitung der Grenze des Übertragenen hier jedenfalls nicht exakt feststellen lasse. Vor allem aber scheide eine strukturell bedeutsame Kompetenzverschiebung aus. Durch das Aufbauinstrument NGEU entziehe die Europäische Union ihren Mitgliedstaaten keine Zuständigkeiten oder dringe in deren Kompetenzräume ein, sondern stelle den Mitteln zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie auf nationaler Ebene einen europäischen Mitteleinsatz im Geiste der Solidarität an die Seite. 60 Durch das Rückzahlungsregime des Eigenmittelbeschlusses 2020 werde kein gesamtschuldnerischer Haftungsautomatismus begründet. Die Antragsteller übersähen, dass eine Inanspruchnahme durch die Europäische Kommission über Art. 9 Eigenmittelbeschluss 2020 aufgrund der Gesamtheit der Regelungen des Eigenmittelbeschlusses 2020 höchst unwahrscheinlich sei und dass die hier bestehenden Risiken umfangmäßig von vornherein klar begrenzt seien. Durch das Rückzahlungsregime des Eigenmittelbeschlusses 2020 entstünden auch keine unübersehbaren Haftungsrisiken für künftige Bundeshaushalte. Die Antragsteller kämen nur durch Addition der Haushaltsjahre bis 2058 auf erhebliche Summen zwischen 770 und 1.000 Milliarden Euro. Für den Haushalt der Europäischen Union gelte aber, wie für den Bundeshaushalt, das Prinzip der Jährlichkeit. Nur die jährlichen Summen seien verfassungsrechtlich relevant. Die von den Antragstellern zugrunde gelegten jährlichen Summen seien in der Größenordnung nicht unzutreffend. Die Zuschusskomponente des Aufbauinstruments (bis zu 390 Milliarden Euro in Preisen von 2018) müsse aus dem Haushalt der Europäischen Union getilgt werden. Dabei sei nach Art. 5 Abs. 2 UAbs. 2 Eigenmittelbeschluss 2020 der Maximalbetrag der Tilgung auf 29,25 Milliarden Euro pro Jahr festgelegt. Unterstelle man, wie im derzeitigen Mehrjährigen Finanzrahmen festgelegt, einen durchschnittlichen Finanzierungsanteil der Bundesrepublik Deutschland am Haushalt der Europäischen Union von rund 24 %, so bedeute das, dass auf Deutschland ein Anteil von rund 7 Milliarden Euro pro Jahr entfiele. Die in Rede stehenden Summen seien nach Auffassung der Bundesregierung weit davon entfernt, ein Risiko für den Bundeshaushalt darzustellen. Dies bestätige eine hypothetische Beispielrechnung für das Jahr 2021, bei der sich im schlimmsten Fall ein Betrag in Höhe von maximal 21,8 Milliarden Euro ergebe, den die Europäische Kommission zusätzlich zur Begleichung der Verbindlichkeiten aus der Mittelaufnahme für das Aufbauinstrument von der Bundesrepublik Deutschland anfordern könnte. 61
18. d)Die Folgenabwägung müsse zur Ablehnung des Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung führen. Erginge die einstweilige Anordnung, bliebe der Antrag im Hauptsacheverfahren aber ohne Erfolg, träten gravierende volkswirtschaftliche und politische Folgen ein. Der wachstumsstützende Effekt von NGEU mit einer erwarteten Steigerung der Wirtschaftsleistung um bis zu 2 % jährlich in den kommenden Jahren sei erheblich. Ein zeitgerechter Einsatz der Mittel, also noch in der pandemiebedingten akuten wirtschaftlichen Krise, sei essentiell, um eine möglichst rasche Erholung zu erreichen. Eine Verzögerung des Aufbauinstruments NGEU durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung oder ein sich länger hinziehendes verfassungsgerichtliches Verfahren würde einen schweren wirtschaftlichen Schock nach sich ziehen und einen schwerwiegenden Rückschlag für die Begrenzung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Krise bedeuten, was auch weitreichende und längerfristige soziale Folgen hätte. Global betrachtet stehe mit dem Aufbauinstrument NGEU als zentralem Element für eine gemeinsame europäische Antwort die Rolle und das Gewicht der Europäischen Union als einer der wichtigsten Wirtschaftsräume der Welt auf dem Spiel. Die Verständigung auf die Aufbau- und Resilienzfazilität sei zudem ein zentrales Signal der deutschen Ratspräsidentschaft und zugleich der Kern einer solidarischen europäischen Krisenantwort gewesen. Sie sei von der Bundesregierung bewusst als gemeinsame deutsch-französische Initiative vorbereitet worden. Sollte dieses ganz zentrale Projekt nun an Deutschland scheitern, entstünde erheblicher politischer Schaden. Das Ansehen und die Stellung Deutschlands sowie die Handlungsfähigkeit der gesamten Europäischen Union würden auch auf internationaler Ebene stark in Zweifel gezogen. Die Bevölkerung in den anderen Mitgliedstaaten könnte die verzögerte Bereitstellung der für die wirtschaftliche Erholung erforderlichen Mittel Deutschland anlasten, was sein außenpolitisches Ansehen beschädigen würde. Auch der Erfolg der deutsch-französischen Zusammenarbeit stünde in Frage. Im Übrigen werde der deutsche Zeitplan für die Ratifizierung von anderen Mitgliedstaaten als Referenz herangezogen und sei auch für die Europäische Kommission der zentrale Fixpunkt bei den eigenen Vorbereitungen. Etwaige "Nachzügler" unter den Mitgliedstaaten würden spätestens ab dem Zeitpunkt einer deutschen Ratifizierung unter Zugzwang gesetzt. 62 Demgegenüber erwiesen sich die Folgen, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erlassen würde, die Anträge in der Hauptsache aber Erfolg hätten, als deutlich weniger gravierend. Die rechtliche Bindung bei Ratifizierung des Eigenmittelbeschlusses 2020 wäre reversibel. Die Bundesregierung hätte für den Fall, dass etwaig festgestellte Verletzungen des Grundrechts auf Demokratie der Antragsteller auf Verletzungen des Unionsrechts zurückgingen, in Wahrnehmung ihrer Integrationsverantwortung die Möglichkeit, vor dem Gerichtshof der Europäischen Union eine Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV zu erheben, um den Unionsrechtsverstoß auszuräumen. Auch wäre es dem Bundesverfassungsgericht unbenommen, im Hauptsacheverfahren ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 Abs. 1 Buchstabe b AEUV über die Gültigkeit des Eigenmittelbeschlusses 2020 an den Gerichtshof zu richten. B. 63 Mit Beschluss vom 26. März 2021 hat der Senat angeordnet, dass das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung durch den Bundespräsidenten nicht ausgefertigt wird. C. 64 Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gegen das deutsche Zustimmungsgesetz zu dem Eigenmittelbeschluss 2020 des Rates der Europäischen Union hat unter Zugrundelegung der Maßstäbe von § 32 BVerfGG (I.) keinen Erfolg (II.). I. 65 Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. Das Bundesverfassungsgericht legt bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 32 BVerfGG für den Erlass einer einstweiligen Anordnung vorliegen, strenge Maßstäbe an; dabei bleiben die vorgetragenen Gründe für eine Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme grundsätzlich außer Betracht, es sei denn, ein dem Antrag entsprechendes Hauptsacheverfahren erweist sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet (1.). Richtet sich der Antrag gegen das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag und steht eine Verletzung der Schutzgüter des Art. 79 Abs. 3 GG in Rede, ist eine summarische Prüfung der Rechtslage geboten (2.). Führt eine solche Prüfung bei einem Antrag nach § 32 BVerfGG, der in der Hauptsache nicht von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet ist, zu einem offenen Ergebnis, verbleibt es dabei, dass im Rahmen einer Folgenabwägung die Nachteile des Erlasses oder Nichterlasses der begehrten Anordnung in Hinblick auf Erfolg oder Nichterfolg der Hauptsache gegeneinander abzuwägen sind (3.). 66 1. Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht einen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist. 67
19. a)Bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 BVerfGG gegeben sind, ist wegen der weittragenden Folgen einer einstweiligen Anordnung regelmäßig ein strenger Maßstab anzulegen (vgl. BVerfGE 55, 1 <3>; 82, 310 <312>; 94, 166 <216 f.>; 104, 23 <27>; 106, 51 <58>; 143, 65 <87 Rn. 34>). Dies gilt in besonderem Maße, wenn die Aussetzung des Vollzugs eines Gesetzes begehrt wird (vgl. BVerfGE 55, 1 <3>; 82, 310 <312>; 94, 166 <216 f.>; 104, 23 <27>; 106, 51 <58>; 121, 1 <17 f.>; 122, 342 <361>; 131, 47 <61>; 132, 195 <232>; 140, 99 <106>; stRspr). Das Bundesverfassungsgericht darf von seiner Befugnis, den Vollzug eines Gesetzes auszusetzen oder bereits das Inkrafttreten eines Gesetzes vorläufig zu unterbinden, nur mit größter Zurückhaltung Gebrauch machen, weil dies einen erheblichen Eingriff in die originäre Zuständigkeit des Gesetzgebers darstellt (vgl. BVerfGE 131, 47 <61>; 140, 99 <106 f.>). Müssen die für eine vorläufige Regelung sprechenden Gründe schon im Regelfall so schwer wiegen, dass sie den Erlass einer einstweiligen Anordnung unabdingbar machen, so müssen sie in einem solchen Fall darüber hinaus besonderes Gewicht haben (vgl. BVerfGE 104, 23 <27 f.>; 117, 126 <135>; 122, 342 <361 f.>; stRspr). Insoweit ist von entscheidender Bedeutung, ob die Nachteile irreversibel oder nur sehr erschwert revidierbar sind (vgl. BVerfGE 91, 70 <76 f.>; 118, 111 <123>; 140, 211 <219 Rn. 13>; stRspr), um das Aussetzungsinteresse durchschlagen zu lassen. Diese Anforderungen werden noch weiter verschärft, wenn eine Maßnahme mit völkerrechtlichen oder außenpolitischen Auswirkungen in Rede steht (vgl. BVerfGE 35, 193 <196 f.>; 83, 162 <171 f.>; 88, 173 <179>; 89, 38 <43>; 108, 34 <41>; 118, 111 <122>; 125, 385 <393>; 126, 158 <167>; 129, 284 <298>; 132, 195 <232 Rn. 86>; 143, 65 <87 Rn. 34>). 68
20. b)Bei der Entscheidung über die einstweilige Anordnung haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahmen vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die in der Hauptsache begehrte Feststellung oder der in der Hauptsache gestellte Antrag erwiesen sich als von vornherein unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. BVerfGE 89, 38 <44>; 103, 41 <42>; 118, 111 <122>; 143, 65 <87 Rn. 35>; stRspr). 69 2. Wird im Hauptsacheverfahren das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag angegriffen, kann es angezeigt sein, sich nicht auf eine reine Folgenabwägung zu beschränken, sondern bereits im Verfahren nach § 32 Abs. 1 BVerfGG eine summarische Prüfung anzustellen, ob die für die Verfassungswidrigkeit des angegriffenen Vertragsgesetzes vorgetragenen Gründe mit einem hohen Grad an Wahrscheinlichkeit erwarten lassen, dass das Bundesverfassungsgericht das Vertragsgesetz für verfassungswidrig erklären wird (vgl. BVerfGE 35, 193 <196 f.>; 132, 195 <233 Rn. 88>; 143, 65 <87 f. Rn. 36>). So kann zum einen sichergestellt werden, dass die Bundesrepublik Deutschland keine völkerrechtlichen Bindungen eingeht, die mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sind. Zum anderen kann auf diese Weise verhindert werden, dass eine mögliche Rechtsverletzung bei Verweigerung einstweiligen Rechtsschutzes nicht mehr rückgängig gemacht werden könnte, die Entscheidung in der Hauptsache also zu spät käme, wie dies nach der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde zu einem völkerrechtlichen Vertrag typischerweise der Fall ist (vgl. BVerfGE 46, 160 <164>; 111, 147 <153>; 132, 195 <233 Rn. 88>; 143, 65 <87 f. Rn. 36>). 70 Eine summarische Prüfung ist insbesondere dann geboten, wenn eine Verletzung der Schutzgüter des Art. 79 Abs. 3 GG in Rede steht. In einer derartigen Situation ist es Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, die Identität der Verfassung zu schützen (vgl. BVerfGE 132, 195 <233 Rn. 88>). Kommt die summarische Prüfung im Eilrechtsschutzverfahren zu dem Ergebnis, dass eine behauptete Verletzung von Art. 79 Abs. 3 GG mit hoher Wahrscheinlichkeit gegeben ist, läge in der Nichtgewährung von Rechtsschutz ein schwerer Nachteil für das gemeine Wohl im Sinne des § 32 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 111, 147 <153>; 132, 195 <233 Rn. 88>). Von einer summarischen Prüfung kann in einem solchen Fall nur abgesehen werden, wenn sich Berührungen der Verfassungsidentität im Kontext des einstweiligen Rechtsschutzes durch geeignete Vorkehrungen ausschließen lassen (vgl. BVerfGE 143, 65 <93 Rn. 50, 98 ff. Rn. 66 ff.>). 71 Dieselben Maßstäbe gelten für den Fall eines - schon nach seiner Bezeichnung dem Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag angenäherten - Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes, für das Art. 311 Abs. 3 AEUV eine ratifikationsähnliche Zustimmung der Mitgliedstaaten gemäß ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Bestimmungen vorsieht und für das der Gesetzgeber in der Folge des Lissabon-Urteils (vgl. BVerfGE 123, 267 <387, 434>) in § 3 IntVG die Zustimmung in Form eines Gesetzes vorgeschrieben hat. Auch in diesem Fall besteht die Gefahr, dass mit der unionsrechtlich wirksamen Zustimmung - konkret der Ausfertigung und Verkündung des Zustimmungsgesetzes durch den Bundespräsidenten und der entsprechenden Mitteilung an den Generalsekretär des Rates gemäß Art. 12 Eigenmittelbeschluss 2020 - eine Verletzung von Schutzgütern des Art. 79 Abs. 3 GG erfolgt, die ungeachtet der Verpflichtung der Europäischen Union zur Achtung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten in Art. 4 Abs. 2 EUV (zur Divergenz zwischen Art. 79 Abs. 3 GG und Art. 4 Abs. 2 EUV vgl. BVerfGE 134, 366 <386 f. Rn. 29>) nicht mehr ohne Weiteres rückgängig gemacht werden kann. 72 Keiner summarischen Prüfung bedarf es, soweit die Einstufung einer Maßnahme von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union als Ultra-vires-Akt in Rede steht. Sollte sich eine solche Maßnahme im Hauptsacheverfahren als Ultra-vires-Akt herausstellen, kann sie durch den Gerichtshof der Europäischen Union für nichtig oder durch das Bundesverfassungsgericht für in Deutschland unanwendbar erklärt werden. Im letztgenannten Fall müssen ihr Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat mit geeigneten Mitteln entgegentreten (vgl. BVerfGE 142, 123 <209 ff. Rn. 166 ff.>; 154, 17 <88 ff. Rn. 107 ff., 150 Rn. 231>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 2. März 2021 - 2 BvE 4/16 -, Rn. 78 ff.). 73 3. Erweist sich der Ausgang des Hauptsacheverfahrens im Übrigen als offen, so hat das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich lediglich im Rahmen einer Folgenabwägung die Nachteile abzuwägen, die einträten, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, die Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Verfassungsbeschwerde in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. BVerfGE 105, 365 <371>; 106, 351 <355>; 108, 238 <246>; 125, 385 <393>; 126, 158 <168>; 129, 284 <298>; 132, 195 <232 f. Rn. 87>; 143, 65 <87 Rn. 35>; stRspr). II. 74 Nach diesen Maßgaben hat der zulässige Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im vorliegenden Fall keinen Erfolg. Die Verfassungsbeschwerde, die mit dem Antrag gesichert werden soll, ist zwar überwiegend weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet (1.). Bei summarischer Prüfung verstoßen das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz und der ihm zugrunde liegende Eigenmittelbeschluss 2020 jedenfalls nicht mit hoher Wahrscheinlichkeit gegen Art. 79 Abs. 3 GG (2.). Die demnach gebotene Folgenabwägung ergibt jedoch, dass die Nachteile, die sich aus dem Erlass der einstweiligen Anordnung ergäben, die Nachteile deutlich überwiegen, die bei einer Ablehnung des Antrags zu besorgen sind (3.). 75 1. Der Antrag im Hauptsacheverfahren ist überwiegend weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet. Er richtet sich gegen einen tauglichen Beschwerdegegenstand (
21. a)und legt - von der Behauptung eines Verstoßes gegen Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG abgesehen (
22. b)- dar, dass es sich bei dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz um die Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat an einem Rechtsakt der Europäischen Union handelt, der möglicherweise die Verfassungsidentität des Grundgesetzes im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG berührt oder eine offensichtliche und strukturell bedeutsame Überschreitung des Integrationsprogramms darstellt (c). Diese Rügen sind auch nicht offensichtlich unbegründet (d). 76
23. a)Das Zustimmungsgesetz zu einem völkerrechtlichen Vertrag ist bereits vor seinem Inkrafttreten tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und die Verkündung abgeschlossen ist (vgl. BVerfGE 1, 396 <411 ff.>; 24, 33 <53 f.>; 112, 363 <367>; 123, 267 <329>; 132, 195 <234 f. Rn. 92>; 134, 366 <391 f. Rn. 34 f.>; 142, 123 <177 Rn. 91>; 153, 74 <132 Rn. 94>), weil andernfalls die Gefahr bestünde, dass Deutschland völkerrechtliche Verpflichtungen nur unter Verletzung seiner Verfassung erfüllen könnte. Damit könnte die Verfassungsbeschwerde ihren Zweck verfehlen, durch Klärung der verfassungsrechtlichen Lage dem Rechtsfrieden zu dienen und ein Auseinanderfallen völker- und verfassungsrechtlicher Bindungen zu vermeiden (vgl. BVerfGE 24, 33 <53 f.>; 123, 267 <329>). Es entspricht daher dem Gebot effektiven (Grund-)Rechtsschutzes und der Staatspraxis, schon zu diesem Zeitpunkt eine vorbeugende Prüfung künftiger Regelungen zu ermöglichen. 77 Dieselben Maßstäbe gelten aus den oben (vgl. Rn. 71) ausgeführten Gründen auch für den vorliegenden Fall des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes nach Art. 311 Abs. 3 AEUV. 78
24. b)Soweit die Antragstellerinnen und Antragsteller mit der Verfassungsbeschwerde die Feststellung beantragen, das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz sei mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG unvereinbar und nichtig, weil der zugrundeliegende Gesetzentwurf lediglich Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG als Rechtsgrundlage benenne, ist der Antrag allerdings von vornherein unzulässig und genügt insoweit nicht den Anforderungen des § 23 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1, § 92 BVerfGG. 79 Zwar erstreckt sich der Schutz von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG auch auf die Wahrung der Anforderungen des Art. 23 Abs. 1 GG an eine wirksame Übertragung von Hoheitsrechten; auch haben Bürgerinnen und Bürger grundsätzlich ein Recht darauf, dass eine Übertragung von Hoheitsrechten nur in den vom Grundgesetz dafür vorgesehenen Formen der Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3, Art. 79 Abs. 2 GG erfolgt (formelle Übertragungskontrolle; vgl. BVerfGE 153, 74 <152 Rn. 137>). Um eine Übertragung von Hoheitsrechten geht es im vorliegenden Fall jedoch nicht. Weder der Eigenmittelbeschluss 2020 noch das in der Verordnung (EU) 2020/2094 geregelte temporäre Aufbauinstrument NGEU, dessen Finanzierung er dient, ändern das Integrationsprogramm und die der Europäischen Union zugewiesenen begrenzten Einzelermächtigungen im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 EUV. 80 Das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz geht davon aus, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 in Art. 311 Abs. 3 AEUV und Art. 106a des Vertrages zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft seine rechtliche Grundlage findet (vgl. BTDrucks 19/26821, S. 8). Zur Finanzierung des Aufbauinstrumentes NGEU werde auf der Basis von Art. 122 AEUV die Europäische Kommission ermächtigt, Mittel bis zu einem Betrag von 750 Milliarden Euro in Preisen von 2018 am Kapitalmarkt aufzunehmen (vgl. BTDrucks 19/26821, S. 1). Mit dem Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz solle die gemäß Art. 311 Abs. 3 Satz 3 AEUV erforderliche Zustimmung der Bundesrepublik Deutschland zum Eigenmittelbeschluss 2020 erteilt und damit von Seiten der Bundesrepublik Deutschland die Voraussetzung geschaffen werden, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 in Kraft treten kann (vgl. BTDrucks 19/26821, S. 8). Das Gesetz hat folglich eine Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union nicht zum Gegenstand. 81
25. c)Im Übrigen haben die Antragstellerinnen und Antragsteller die Möglichkeit dargelegt, dass der Eigenmittelbeschluss 2020 die Verfassungsidentität des Grundgesetzes berühren und das geltende Integrationsprogramm der Europäischen Union offensichtlich und in strukturell bedeutsamer Weise überschreiten könnte, und dass sie das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz daher in ihren Rechten aus Art. 38 Abs.

Art. 20Abs.

1 und Abs. 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG verletzt. 82 aa) Das Recht auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs.

Art. 20Abs.

1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG vermittelt den Bürgerinnen und Bürgern nicht nur Schutz vor einer substantiellen Erosion der Gestaltungsmacht des Deutschen Bundestages, sondern auch ein Recht darauf, dass Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union nur die Zuständigkeiten ausüben, die ihnen nach Maßgabe des Art. 23 GG übertragen worden sind (vgl. BVerfGE 142, 123 <173 Rn. 80 ff.>; 146, 216 <251 Rn. 50>; 151, 202 <275 Rn. 92>). Dieses Recht wird verletzt, wenn beim Vollzug des Integrationsprogramms die Grenzen des Art. 79 Abs. 3 GG nicht beachtet werden (vgl. BVerfGE 123, 267 <353>; 126, 286 <302>; 133, 277 <316>; 134, 366 <382 Rn. 22, 384 ff. Rn. 27 ff.>; 140, 317 <336 ff. Rn. 40 ff.>; 142, 123 <203 Rn. 153>; 146, 216 <253 Rn. 54>; 151, 202 <275 Rn. 92>) oder Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union Maßnahmen treffen, die zwar die demokratischen Grundsätze als solche nicht in Frage stellen, vom Integrationsprogramm jedoch nicht gedeckt sind (vgl. BVerfGE 75, 223 <235, 242>; 89, 155 <188>; 123, 267 <353>; 126, 286 <302 ff.>; 134, 366 <382 ff. Rn. 23 ff.>; 142, 123 <203 Rn. 153>; 146, 216 <252 f. Rn. 52 f.>; 151, 202 <275 Rn. 92>). 83

Art. 20Abs.

1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG schützt sie nicht nur davor, dass der Europäischen Union Hoheitsrechte entgegen Art. 79 Abs. 3 GG (i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG) jenseits des für eine Übertragung offenstehenden Bereichs eingeräumt werden, sondern auch davor, dass Maßnahmen von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union umgesetzt werden, die eine entsprechende Wirkung entfalten und faktisch einer mit dem Grundgesetz unvereinbaren Kompetenzübertragung gleichkämen (vgl. BVerfGE 142, 123 <195 f. Rn. 139>). Dies prüft das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Identitätskontrolle (vgl. BVerfGE 151, 202 <287 Rn. 120, 301 f. Rn. 154 f.>; 153, 74 <133 Rn. 96>; 154, 17 <93 f. Rn. 114 f.>). 84 Maßnahmen von Organen, Einrichtungen oder sonstigen Stellen der Europäischen Union können die Grenze der durch Art. 79 Abs. 3 GG (i.V.m. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG) für unantastbar erklärten Grundsätze des Art. 20 GG insbesondere berühren, wenn durch sie die Gestaltungsmacht des Bundestages substantiell eingeschränkt wird (vgl. BVerfGE 151, 202 <302 Rn. 155>; 154, 17 <93 f. Rn. 114 f.>). Das Budgetrecht des Deutschen Bundestages (vgl. BVerfGE 123, 267 <359>; 129, 124 <177, 181>) und seine haushaltspolitische Gesamtverantwortung sind als unverfügbarer Teil des grundgesetzlichen Demokratieprinzips durch Art. 38 Abs. 1 Satz 1, Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG geschützt (vgl. BVerfGE 123, 267 <359>; 129, 124 <177>; 132, 195 <239 Rn. 106>; 135, 317 <399 f. Rn. 161>; 142, 123 <195 Rn. 138>; 146, 216 <253 f. Rn. 54>; 151, 202 <288 f. Rn. 123>; 154, 17 <87 Rn. 104>). Danach gehört es zum änderungsfesten Kern von Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG, dass der Bundestag dem Volk gegenüber verantwortlich über alle wesentlichen Einnahmen und Ausgaben entscheidet (vgl. BVerfGE 70, 324 <355 f.>; 79, 311 <329>; 129, 124 <177>; 142, 123 <195 Rn. 138>; 151, 202 <288 Rn. 123>; 154, 17 <87 Rn. 104>). Er muss über die Summe der Belastungen der Bürgerinnen und Bürger und über wesentliche Ausgaben des Staates befinden (vgl. BVerfGE 123, 267 <361>; 151, 202 <288 f. Rn. 123>). 85 Es dürfen keine dauerhaften Mechanismen begründet werden, die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen anderer Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind. Jede ausgabenwirksame solidarische Hilfsmaßnahme des Bundes größeren Umfangs im internationalen oder unionalen Bereich muss vom Bundestag im Einzelnen bewilligt werden. Soweit überstaatliche Vereinbarungen getroffen werden, die aufgrund ihrer Größenordnungen für das Budgetrecht von struktureller Bedeutung sein können, etwa durch Übernahme von Bürgschaften, deren Einlösung die Haushaltsautonomie gefährden kann, oder durch Beteiligung an entsprechenden Finanzsicherungssystemen, bedarf nicht nur jede einzelne Disposition der Zustimmung des Bundestages; es muss darüber hinaus gesichert sein, dass weiterhin hinreichender parlamentarischer Einfluss auf die Art und Weise des Umgangs mit den zur Verfügung gestellten Mitteln besteht (vgl. BVerfGE 132, 195 <241 Rn. 110>; 135, 317 <402 Rn. 165>; vgl. auch BVerfGE 129, 124 <180 f.>). Die den Bundestag im Hinblick auf die Übertragung von Kompetenzen auf die Europäische Union treffende Integrationsverantwortung (vgl. BVerfGE 123, 267 <356 ff.>) findet hierin ihre Entsprechung für haushaltswirksame Maßnahmen vergleichbaren Gewichts (vgl. BVerfGE 129, 124 <181>; 132, 195 <241 Rn. 110>; 135, 317 <402 Rn. 165>). Vor diesem Hintergrund liegt eine Verletzung des Demokratieprinzips vor, wenn die Festlegung von Abgaben in Art und Höhe in wesentlichem Umfang supranationalisiert und damit der Dispositionsbefugnis des Bundestages entzogen würde (vgl. BVerfGE 129, 124 <179>; 151, 202 <288 f. Rn. 123>; 154, 17 <87 Rn. 104>). 86