BVerfG 1 BvR 781/21, 1 BvR 798/21, 1 BvR 805/21, 1 BvR 820/21, 1 BvR 854/21, 1 BvR 860/21, 1 BvR 889/21

KVRE446042101 ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20211119.1bvr078121 BVerfG 1. Senat 20211119 1 BvR 781/21, 1 BvR 798/21, 1 BvR 805/21, 1 BvR 820/21, 1 BvR 854/21, 1 BvR 860/21, 1 BvR 889/21 Beschluss Art 1 Abs 1 GG, Art 2 Abs 1 GG, Art 2 Abs 2 S 1 GG, Art 2 Abs 2 S 2 GG, Art 3 Abs 1 GG, Art 5 Abs 3 GG, Art 6 Abs 1 GG, Art 8 GG, Art 11 Abs 1 GG, Art 19 Abs 1 S 1 GG, Art 19 Abs 4 GG, Art 20 Abs 2 S 2 GG, Art 74 Abs 1 Nr 19 GG, Art 103 Abs 2 GG, Art 104a Abs 4 GG, Art 104 Abs 1 GG, Art 104 Abs 2 GG, § 27a BVerfGG, § 90 Abs 2 BVerfGG, EpiBevSchG 4 vom 22.04.2021, § 28b Abs 1 S 1 Nr 1 IfSG vom 22.04.2021, § 28b Abs 1 S 1 Nr 2 IfSG vom 22.04.2021, § 28b Abs 1 S 1 Nr 3 IfSG vom 22.04.2021, § 28b Abs 1 S 1 Nr 4 IfSG vom 22.04.2021, § 28b Abs 1 S 1 Nr 5 IfSG vom 22.04.2021, § 28b Abs 1 S 1 Nr 6 IfSG vom 22.04.2021, § 28b Abs 1 S 1 Nr 7 IfSG vom 22.04.2021, § 28b Abs 1 S 1 Nr 8 IfSG vom 22.04.2021, § 28b Abs 1 S 1 Nr 9 IfSG vom 22.04.2021, § 28b Abs 1 S 1 Nr 10 IfSG vom 22.04.2021, § 28c IfSG vom 22.04.2021, § 73 Abs 1a Nr 11b IfSG vom 22.04.2021, § 73 Abs 1a Nr 11c IfSG vom 22.04.2021, § 73 Abs 1a Nr 11d IfSG vom 22.04.2021, § 73 Abs 1a Nr 11e IfSG vom 22.04.2021, § 73 Abs 1a Nr 11f IfSG vom 22.04.2021, § 73 Abs 1a Nr 11g IfSG vom 22.04.2021, § 73 Abs 1a Nr 11h IfSG vom 22.04.2021, § 73 Abs 1a Nr 11i IfSG vom 22.04.2021, § 73 Abs 1a Nr 11j IfSG vom 22.04.2021, § 73 Abs 1a Nr 11k IfSG vom 22.04.2021, § 73 Abs 1a Nr 11l IfSG vom 22.04.2021, § 73 Abs 1a Nr 11m IfSG vom 22.04.2021, § 3 Abs 1 SchAusnahmV vom 08.05.2021, § 4 SchAusnahmV vom 08.05.2021, § 5 SchAusnahmV vom 08.05.2021, § 6 SchAusnahmV vom 08.05.2021 vorgehend BVerfG, 12. Oktober 2021, Az: 1 BvR 781/21, Beschlussvorgehend BVerfG, 5. Mai 2021, Az: 1 BvR 781/21, Ablehnung einstweilige Anordnungvorgehend BVerfG, 16. November 2021, Az: 1 BvR 781/21, Beschluss DEU Bundesrepublik Deutschland Erfolglose Verfassungsbeschwerden betreffend Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen im Vierten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage nationaler Tragweite ("Bundesnotbremse" - juris: EpiBevSchG 4) - Grundrechtseingriffe sowohl formell als auch materiell verfassungsgemäß und damit im Ergebnis verfassungsrechtlich gerechtfertigt 1. Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen als Maßnahmen zur Bekämpfung einer Pandemie müssen den allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Einschränkung von Grundrechten in jeder Hinsicht genügen.

Inhaltsverzeichnis Randnummern A. Sachbericht I. Angegriffene Vorschriften II. Einfachrechtliche Rechtslage 1. Vor Auftreten des Coronavirus SARS-CoV-2 2. Seit Auftreten des Coronavirus SARS-CoV-2

Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.

A.

1 Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen einzelne durch das am 23. April 2021 in Kraft getretene Vierte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 (BGBl I S. 802) in das Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG) eingefügte Bestimmungen. Dabei wenden sich alle Beschwerdeführenden gegen die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG enthaltenen Ausgangsbeschränkungen sowie den damit korrespondierenden Ordnungswidrigkeitentatbestand in § 73 Abs. 1a Nr. 11c IfSG. Sie sehen sich dadurch in verschiedenen Grundrechten, unter anderen in dem Recht auf die Freiheit der Person aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG sowie ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG, in ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m.

Art. 1 Abs. 1 GG) und einige der Beschwerdeführenden auch in dem Grundrecht auf Schutz von Ehe und Familie aus Art. 6 Abs. 1 GG verletzt. In den Verfahren 1 BvR 798/21 und 1 BvR 860/21 greifen die Beschwerdeführenden darüber hinaus auch die Kontaktbeschränkungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG einschließlich der Bußgeldbewehrung in § 73 Abs. 1a Nr. 11b IfSG an. Diese beeinträchtigten sie in Art. 6 Abs. 1 GG und ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht. Der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 798/21 beanstandet zudem die Beschränkungen von Freizeit- und Kultureinrichtungen, Ladengeschäften, Sport und Gaststätten sowie die Verordnungsermächtigung im Umgang mit geimpften und genesenen Personen in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bis 10, Abs. 7, § 28c sowie § 73 Abs. 1a Nr. 11d bis 11m IfSG. Die angegriffenen Vorschriften galten nach § 28b Abs. 10 IfSG längstens bis zum Ablauf des 30. Juni 2021.

I.

2 Die angegriffenen sowie die dort in Bezug genommenen Bestimmungen des Infektionsschutzgesetzes in der Fassung des Art. 1 des Vierten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 (BGBl I S. 802) lauten wie folgt: § 28b IfSG Bundesweit einheitliche Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) bei besonderem Infektionsgeschehen, Verordnungsermächtigung

2Das Robert Koch-Institut veröffentlicht im Internet unter https://www.rki.de/inzidenzen für alle Landkreise und kreisfreien Städte fortlaufend die Sieben-Tage-Inzidenz der letzten 14 aufeinander folgenden Tage. 3Die nach Landesrecht zuständige Behörde macht in geeigneter Weise die Tage bekannt, ab dem die jeweiligen Maßnahmen nach Satz 1 in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt gelten. 4Die Bekanntmachung nach Satz 3 erfolgt unverzüglich, nachdem aufgrund der Veröffentlichung nach Satz 2 erkennbar wurde, dass die Voraussetzungen des Satzes 1 eingetreten sind.

3 Auf der Grundlage der Ermächtigung des § 28c IfSG hat die Bundesregierung mit der Zustimmung des Deutschen Bundestags und des Bundesrats die Verordnung zur Regelung von Erleichterungen und Ausnahmen von Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 (COVID-19-Schutzmaßnahmen-Ausnahmenverordnung - SchAusnahmV) vom 8. Mai 2021 (BAnZ AT 08.05.2021 V1) erlassen. Nach § 3 Abs. 1 SchAusnahmV sind geimpfte und genesene Personen mit getesteten Personen hinsichtlich bestimmter Ausnahmen von Geboten und Verboten gleichgestellt: § 3 SchAusnahmV Gleichstellung von geimpften Personen und genesenen Personen mit getesteten Personen

II.

5 1. Das Infektionsschutzgesetz räumte bereits vor Inkrafttreten der hier angegriffenen Vorschriften Befugnisse zur Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten ein. Dem Robert Koch-Institut (RKI) war die Aufgabe übertragen, Konzeptionen zur Vorbeugung übertragbarer Krankheiten sowie zur frühzeitigen Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen zu entwickeln. Den nach Landesrecht zuständigen Behörden wurde ermöglicht, die notwendigen Schutzmaßnahmen - beispielsweise Beobachtung, Quarantäne und berufliches Tätigkeitsverbot - zu erlassen, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich war (§ 28 Abs. 1 IfSG). Auch Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen konnten beschränkt oder verboten sowie Badeanstalten oder Gemeinschaftseinrichtungen wie etwa Schulen geschlossen werden. § 32 IfSG ermächtigte die Landesregierungen, hierzu auch Rechtsverordnungen zu erlassen. Eine ergänzende Zuständigkeit des Bundes für Maßnahmen der Verhütung und insbesondere der Bekämpfung übertragbarer Krankheiten war, abgesehen von den Zuständigkeiten des Robert Koch-Instituts und dem Bereich der Bundeswehr- und Eisenbahnverwaltung (vgl. §§ 54a, 54b IfSG), auch für den Krisenfall nicht vorgesehen.

6 2. Seit dem ab März 2020 bundesweit vermehrten Auftreten des CoronavirusSARS-CoV-2 wurde das Infektionsschutzrecht mehrfach geändert.

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Zugleich wurde das Bundesministerium für Gesundheit unter anderem ermächtigt, im Rahmen dieser Lage (§ 5 Abs. 2 IfSG) durch Anordnung oder Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrats Maßnahmen zur Grundversorgung mit Arzneimitteln, Medizinprodukten, Labordiagnostik, Gegenständen der persönlichen Schutzausrüstung und Produkten zur Desinfektion zu treffen oder Vorgaben zur Einreise zu machen. Ferner wurde die Generalklausel in § 28 Abs. 1 IfSG dahingehend erweitert, dass die zuständigen Landesbehörden Personen verpflichten konnten, bestimmte Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder zu betreten. § 56 Abs. 1a IfSG regelte die Entschädigung von Sorgeberechtigten im Falle von Schulschließungen und von Einrichtungen zur Betreuung von Kindern.

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12 3. a) Zur Koordinierung der Schutzmaßnahmen in Bund und Ländern führte die Bundeskanzlerin mit den Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder regelmäßig Videoschaltkonferenzen durch. In einer solchen beschlossen sie am 25. November 2020, dass die Länder ab 1. Dezember 2020 in den Wintermonaten besondere Maßnahmen umsetzen sollten. Dazu gehörte die Beschränkung privater Zusammenkünfte auf den eigenen und einen weiteren Haushalt. Am 13. Dezember 2020 beschlossen sie, die Maßnahmen zu verlängern und zu verschärfen, beispielsweise durch Schließung des Einzelhandels bis zum 10. Januar 2021. Am 19. Januar 2021 wurden die Verlängerung der Maßnahmen sowie zusätzlich umfangreiche regionale Maßnahmen in Landkreisen mit hohen Ansteckungsraten, den sogenannten Inzidenzen, über 50 von je 100.000 Einwohnern erörtert.

Am 10. Februar 2021 verabredeten die Länder eine erneute Verlängerung bis zum 7. März 2021. Mit Beschluss vom 3. März 2021 wurden Eckpunkte für so bezeichnete Öffnungsschritte festgelegt, gleichzeitig aber beschlossen, dass ab einer Sieben-Tage-Inzidenz (§ 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG) von über 100 eine sogenannte "Notbremse" greifen und damit die Regeln, die bis zum 7. März 2021 gegolten haben, wieder in Kraft träten. Der Beschluss vom 22. März 2021 enthielt die Aufforderung, dass "[a]ngesichts der exponentiell steigenden Infektionsdynamik […] die im letzten Beschluss vereinbarte Notbremse für alle inzidenzabhängigen Öffnungsschritte […] konsequent umgesetzt werden [muss]".

13

April 2021 eine Annahme des Gesetzentwurfs in geänderter Fassung (BTDrucks 19/28692, S. 3). Unter anderem wurde empfohlen, den Zeitraum für die im neuen § 28b IfSG vorgesehene nächtliche Ausgangsbeschränkung auf 22 Uhr (statt 21 Uhr) bis 5 Uhr zu verkürzen und eine Ausnahme für im Freien stattfindende, allein ausgeübte körperliche Bewegung zwischen 22 Uhr und 24 Uhr einzuführen (§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe g IfSG). Der Inzidenzwert für das Verbot von Präsenzunterricht an Schulen sollte von 200 auf 165 verringert werden (§ 28b Abs. 3 Satz 3 IfSG). Der Ausschuss schlug die grundsätzliche Verpflichtung zur Büroarbeit zu Hause vor (so genannte Home-Office-Pflicht, § 28b Abs. 7 IfSG) sowie eine Verordnungsermächtigung vor, um den Umgang mit Personen zu regeln, die negativ getestet, geimpft oder anderweitig immunisiert sind (§ 28c IfSG).

Nach zweiter (BT-Plenarprotokoll 19/223, S. 28209B-28225A) und dritter Lesung (BT-Plenarprotokoll 19/223, S. 28261B) beschloss der Deutsche Bundestag am 21. April 2021 auf der Grundlage der Beschlussempfehlungen des Ausschusses für Gesundheit das Vierte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (BT-Plenarprotokoll 19/223, S. 28269C). Am 22. April 2021 wurde es vom Bundespräsidenten ausgefertigt und noch am selben Tag im Bundesgesetzblatt verkündet (BGBl I S. 802) und trat am Folgetag in Kraft.

14 4. Dieses Gesetz enthält ein Bündel von Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie. Die hier angegriffenen Maßnahmen waren an eine Sieben-Tage-Inzidenz von 100 gekoppelt (§ 28b Abs. 1 IfSG). Überschritt also in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt an drei aufeinander folgenden Tagen die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen (Sieben-Tage-Inzidenz) den Schwellenwert von 100, so galten dort ab dem übernächsten Tag die in § 28b IfSG normierten Maßnahmen. Sofern das Landesrecht strenger war, galten die landesrechtlichen Vorschriften fort. Sank in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt die Sieben-Tage-Inzidenz unter den Wert von 100 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner an fünf aufeinander folgenden Werktagen, so trat die "Notbremse" dort ab dem übernächsten Tag außer Kraft (§ 28b Abs. 2 IfSG). Zudem wurde die Bundesregierung ermächtigt, zur einheitlichen Festsetzung von Corona-Maßnahmen Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrats zu erlassen (§ 28b Abs. 6 IfSG).

III.

15 Sämtliche Verfassungsbeschwerden richten sich gegen die bußgeldbewehrten nächtlichen Ausgangsbeschränkungen (§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, § 73 Abs. 1a Nr. 11c IfSG) sowie in den Verfahren 1 BvR 798/21 und 1 BvR 860/21 gegen die ebenfalls mit einer Bußgeldandrohung verbundenen Kontaktbeschränkungen (§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 73 Abs. 1a Nr. 11b IfSG). Der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 798/21 beanstandet weitergehend die auch bußgeldbewehrten Beschränkungen von Freizeit- und Kultureinrichtungen, Ladengeschäften, Sport und Gaststätten in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bis 10, Abs. 7 IfSG sowie § 28c und § 73 Abs. 1a Nr. 11d bis 11m IfSG.

16 1. Die Beschwerdeführenden halten die von ihnen angegriffenen Regelungen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie für verfassungswidrig, insbesondere für unverhältnismäßig.

17

Auch die Möglichkeit von Besuchen bei nahen Angehörigen, etwa den bereits vollständig geimpften Eltern, sei eingeschränkt. Es würden auch die ohnehin zeitlich begrenzten Möglichkeiten für sonstige soziale Kontakte sowie sportliche Aktivitäten, die Ausübung der Jagd und sonstige freizeitliche Aktivitäten durch die Ausgangsbeschränkung weiter vermindert. Die Kontaktbeschränkung verhindere gleichzeitige Besuche mehrerer Kinder oder einzelner Kinder mit deren Partnern und Familien beziehungsweise Zusammentreffen bei getrenntlebenden Eltern. Die Beschwerdeführenden waren zum Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde teilweise einfach oder bereits zweifach gegen COVID-19 geimpft oder genesen.

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19 Art. 6 Abs. 1 GG garantiere die Freiheit, über die Art und Weise der Gestaltung des ehelichen und familiären Zusammenlebens selbst zu entscheiden. Das umfasse sowohl die Entscheidung der Eheleute, zusammenzuwohnen als auch diejenige, in getrennten Haushalten zu wohnen. Geschützt sei dann auch der gegenseitige Besuch zu jeder Zeit, der gemeinsame Aufenthalt im Freien und der gemeinsame Sport als Teil des Ehelebens zu jeder Tages- und Nachtzeit. Der Familienbegriff umfasse neben der Lebens- und Erziehungsgemeinschaft auch die Begegnungsgemeinschaft, also auch familiäre Beziehungen zu Personen, die nicht im gleichen Haushalt lebten. Geschützt seien alle Verhaltensweisen mit einem Familienbezug wie die Tagesplanung sowie nächtliche Spaziergänge und Fahrten mit oder zu Angehörigen.

20 Daneben schütze das allgemeine Persönlichkeitsrecht die Möglichkeit, persönliche Beziehungen, denen identitätsbildende Bedeutung zukomme, real pflegen zu können. Zudem werde die allgemeine Handlungsfreiheit beeinträchtigt, denn sie schütze die selbstbestimmte Gestaltung des Tagesablaufes und den Aufenthalt im öffentlichen Raum zu selbstgewählter Zeit sowie die Freiheit, den Aufenthalt im öffentlichen Raum nicht gegenüber Sicherheits- und Ordnungsbehörden begründen zu müssen.

21 Durch die Kontaktbeschränkung werde in die genannten Grundrechte eingegriffen, weil Treffen mit den eigenen Kindern unmöglich würden, sobald sie in einem eigenen Haushalt lebten, ebenso Treffen mit dem erwachsenen Kind und einem Enkel, der bereits älter als 16 Jahre sei. Auch ein Kind könne nicht beide Großeltern gleichzeitig treffen, um beispielsweise mit ihnen Geburtstag zu feiern. Probleme ergäben sich auch, wenn eine Betreuung durch eine haushaltsfremde Person benötigt werde. Besondere Herausforderungen ergäben sich für sogenannte Patchwork-Familien. Ein Beschwerdeführer praktiziere das Wechselmodell dergestalt, dass der Sohn seiner Frau wöchentlich sein Zuhause wechsele. Früher hätten sie sich beim Wechsel immer alle zusammengesetzt (die Mutter, das Kind, dessen kleiner Bruder und der Vater mit dessen neuer Partnerin), um ihn für den Sohn möglichst harmonisch zu gestalten. Dies sei nun in dieser Form unmöglich geworden. Eine besondere Belastung ergebe sich, wenn Lebenspartner zwei Haushalte führten. Zudem belaste die Regelung Alleinstehende erheblich, die sich immer nur mit einer Person oder einem Haushalt treffen dürften.

22 Die Eingriffe seien nicht gerechtfertigt, sondern die angegriffenen Vorschriften schon wegen der fehlenden Zustimmung des Bundesrats formell verfassungswidrig. Die Zustimmungsbedürftigkeit ergebe sich aus Art. 104a Abs. 4 GG. Die in § 28b Abs. 3 IfSG für den Präsenzunterricht in Schulen vorgesehenen Testungen und die von den Ländern zu befriedigenden Entschädigungsansprüche nach § 56 IfSG für den Fall von Schulschließungen seien Geldleistungen beziehungsweise geldwerte Leistungen im Sinne von Art. 104a Abs. 4 GG.

23 Die Kontaktbeschränkung sei auch materiell verfassungswidrig. Die undifferenzierte Gleichsetzung von privaten Zusammenkünften in geschlossenen Räumen und im Freien stehe im offensichtlichen Widerspruch zu der wissenschaftlichen Erkenntnis, dass die ganz überwiegende Zahl der Infektionen in geschlossenen Räumen erfolge. Die Beschränkung privater Zusammenkünfte sei aufgrund ihrer Streubreite, ihrer flächendeckenden Wirkung und ihrer Pauschalität nicht erforderlich. Es stünden mildere, aber gleich wirksame Mittel wie beispielsweise eine lokale Kontaktnachverfolgung oder sonstige, lokal begrenzte infektionsschutzrechtliche Maßnahmen zur Verfügung. Zudem sei die Maßnahme unangemessen, weil die Sieben-Tage-Inzidenz das tatsächliche Infektionsgeschehen nicht abbilde. Es fehle ein nachvollziehbares, schlüssiges und nachhaltiges Gesamtkonzept. Ferner seien die mit den Maßnahmen einhergehenden physischen und psychischen Kollateralschäden nicht im Gesetzgebungsprozess berücksichtigt worden.

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25 Die Ausgangsbeschränkung greife in die Freiheit der Person ein. Eine Freiheitsbeeinträchtigung setze zwar staatlichen Zwang voraus, der aber nicht notwendig physischer Art sein müsse. Ein Eingriff erfolge bereits durch staatliche Gebote und Anordnungen, die auf eine Freiheitsbeschränkung gerichtet seien und diese antizipierten. Sanktionsbewehrte Gebote, einen Raum nicht oder nur bei Vorliegen bestimmter Gründe zu verlassen, seien an Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und Art. 104 Abs. 1 GG zu messen. Die Fortbewegungsfreiheit werde erheblich eingeschränkt. Die nächtliche Ausgangsbeschränkung führe dazu, dass sich nur wenige Menschen im Freien aufhalten könnten und daher ihre Einhaltung auch kontrolliert werden könne. Damit entstehe die Zwangswirkung, die Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und Art. 104 Abs. 1 GG nach allgemeiner Ansicht fordere. Zur Durchsetzung der Beschränkung sei es sogar zulässig und praktikabel, selbst unmittelbaren physischen Zwang einzusetzen, wenn sich Personen, die sich in rechtswidriger Weise nachts außerhalb einer Wohnung oder einer Unterkunft aufhielten, einer Kontrolle der Polizei- und Ordnungsbehörden entzögen. Bereits diese Möglichkeit sowie die Furcht vor einem Bußgeld dürften die meisten rechtstreuen Bürgerinnen und Bürger davon abhalten, ihre Wohnung zu verlassen.

26 Dieser Eingriff sei schon deshalb verfassungswidrig, weil Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG einen solchen "nur auf Grund eines Gesetzes" und Art. 104 Abs. 1 GG nur "auf Grund eines förmlichen Gesetzes" erlaube, § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG jedoch unmittelbar durch Gesetz in die Freiheit der Person eingreife. Anders als bei allen anderen Grundrechten, die die Wendung "auf Grund eines Gesetzes" verwenden, sprächen hier die besonderen Verfahrensanforderungen in Art. 104 GG für einen Verwaltungsvollzugsvorbehalt. Dieser Grundrechtsschutz durch Verfahren verpflichte die Exekutive, bei allen Beschränkungen die im Gesetz vorgeschriebenen Formen zu beachten, und verlange bei Freiheitsentziehungen sogar eine vorherige richterliche Entscheidung. Art. 104 GG setze also eine funktionale Gewaltenteilung bei der Entscheidung über Freiheitsbeschränkungen voraus. Das sei in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG nicht vorgesehen. Erfolge der Eingriff unmittelbar durch Gesetz, entfiele die Prüfung des Einzelfalls im Verwaltungsverfahren und auch der Richtervorbehalt in Art. 104 Abs. 2 Satz 1 GG. Gewollt sei aber gerade das ergänzende und verstärkende Zusammenwirken von Gesetzes- und Richtervorbehalt.

27 Hier bestehe das Problem des Formenmissbrauchs durch § 28b IfSG. Er bewirke eine Gewaltenverschiebung, die sich unmittelbar auf die Effektivität des Grundrechtsschutzes auswirke. Der Gewaltenteilungsgrundsatz sei auf die gegenseitige Mäßigung und Kontrolle der Staatsorgane ausgerichtet und erfülle insoweit auch grundrechtsschützende Funktionen. Im Verhältnis zwischen Legislative und Exekutive gehe es dabei vor allem darum, dass zwar der parlamentarische Gesetzgeber die grundrechtswesentlichen Fragen regeln und dabei auch zwischen unterschiedlichen Rechtsgütern abstrakt abwägen müsse, dass aber die ausführenden Behörden gerade die Abwägung im Einzelfall vornähmen. Diese falle hier durch die Ausschaltung der Exekutive aus.

28 Die Ausgangsbeschränkung greife ferner in die durch Art. 6 Abs. 1 GG geschützte Ehegestaltungsfreiheit ein, weil sie den nächtlichen Weg zum in anderer Wohnung lebenden Ehepartner verhindere. Die Ausnahme in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe g IfSG erlaube Sport nur allein und verbiete damit Ehegatten, abends gemeinsam Sport zu treiben oder spazieren zu gehen. Auch handele es sich um einen Eingriff in ihr allgemeines Persönlichkeitsrecht, weil es Verwandten und Paaren, die nicht zusammenleben, untersage, sich abends zu treffen und spazieren zu gehen.

29 Diese Eingriffe seien unverhältnismäßig. Der unmittelbare Effekt, den nächtlichen Aufenthalt im Freien zu verhindern, sei sogar kontraproduktiv, um Ansteckungen zu verhindern. Ausgerechnet in den warmen Frühlings- und Sommermonaten zwinge die Ausgangsbeschränkung Menschen in "enge, aerosolgeschwängerte Wohnungen", anstatt ihnen den weitgehend gefahrlosen Aufenthalt an der frischen Luft zu ermöglichen. Soweit der Gesetzgeber auf den mittelbaren Effekt setze, dass auch Kontakte in geschlossenen Räumen verhindert würden, sei dies spekulativ. In Ländern wie Bayern, die bereits seit Dezember 2020 strengere nächtliche Ausgangsbeschränkungen gehabt hätten, lasse sich dieser mittelbare Effekt nicht nachweisen.

30 Die Ausgangsbeschränkung habe als Maßnahme der indirekten Infektionsbekämpfung eine immense Streubreite. Sie treffe unmittelbar überwiegend infektionsschutzrechtlich harmlose Aktivitäten und richte sich ohne Unterscheidung an erkannt oder unerkannt Infizierte, an Immune wie auch an Nichtinfizierte. Deren zufällige Mithaftung könnte noch zulässig sein, wenn Behörden sie aufgrund von Abwägungen im Einzelfall für verhältnismäßig befänden. Hier erfolge die Ausgangsbeschränkung jedoch unabhängig von einer Einzelfallbetrachtung. Besonders in Flächenlandkreisen wirke die Maßnahme regional undifferenziert. Alle passgenaueren Maßnahmen mit geringerer Streubreite seien mildere Mittel.

31 Der Eingriff sei schon wegen der Anknüpfung der Maßnahme an das Erreichen eines bestimmten, nicht näher begründeten Inzidenzwertes unangemessen. Schwankende Zahlen aufgrund der geringeren Anzahl von Tests und der Verzögerung von Meldungen zeigten die Unzuverlässigkeit dieses Indikators. Mit fortschreitender Durchimpfung der Bevölkerung schwinde seine Aussagekraft. Hohe Inzidenzen in ungeimpften Alterskohorten würden statistisch durch niedrige Inzidenzwerte in weitgehend geimpften Alterskohorten "maskiert". Dadurch würden die höheren Übertragungswahrscheinlichkeiten in diesen noch weitestgehend ungeimpften Alterskohorten (Kinder, Jugendliche, Studierende) nicht ausreichend abgebildet.

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Auch würden die ohnehin zeitlich begrenzten Möglichkeiten für sonstige soziale Kontakte weiter vermindert. Das gelte insbesondere für die Beschwerdeführerin zu 6) und den Beschwerdeführer zu 9), deren Arbeitszeiten bis gegen 21 Uhr die zeitlichen Möglichkeiten, einander zu besuchen und etwa gemeinsame Spaziergänge, auch mit der Tochter der Beschwerdeführerin zu 6), zu unternehmen, angesichts ihrer circa 30 Fahrminuten voneinander entfernten Wohnorte, begrenzten. Der Beschwerdeführer zu 3) verbringe etwa die Hälfte seiner Freizeit mit künstlerischem Fotografieren, wozu er auch von seinem Wohnort entfernte Orte mehrmals im Jahr spätabends oder nachts aufsuche.

33 Die mit § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG angeordnete Ausgangsbeschränkung sowie die flankierende Bußgeldvorschrift (§ 73 Abs. 1a Nr. 11c IfSG) verletze sie in Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 GG. Es liege allerdings kein Eingriff in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG vor, weil die Ausgangsbeschränkung kein unmittelbar körperlich wirkender Zwang sei, sondern lediglich eine psychische Zwangswirkung durch die Androhung eines Bußgeldes entfalte.

34 Die Ausgangsbeschränkung greife aber in Art. 6 Abs. 1 GG ein, weil sie etwa den nächtlichen Weg zu einem in anderer Wohnung lebenden Ehepartner und den nächtlichen Besuch nicht verheirateter Paare wie den Beschwerdeführenden zu 6) und 9) ausnahmslos verhindere. Die angegriffene Regelung erlaube nur Sport allein und verbiete damit Ehegatten, abends gemeinsam Sport zu treiben oder spazieren zu gehen. Insbesondere verhindere oder erschwere sie familiäre Begegnungen. Wer noch abends oder nachts arbeite, könne Eltern oder Kinder nicht oder nur kurz besuchen. Auch bestehe keine eindeutige Ausnahme für Besuche beim Kind durch Eltern ohne Betreuungs- oder Umgangsrecht. Es gebe zwar eine Ausnahme für die Betreuung unterstützungsbedürftiger Personen und für bestimmte andere Fälle. Doch sei nicht hinreichend klar, wann diese griffen. Die regelhaft stattfindenden Polizeikontrollen zur Einhaltung der Pandemiemaßnahmen bewirkten absehbar, die Grundrechtsausübung rechtfertigen zu müssen.

35 Der Beschwerdeführer zu 3) macht zudem geltend, die Ausgangsbeschränkung greife in die Kunstfreiheit aus Art. 5 Abs. 3 GG ein. Da er mit den Fotografien keine beruflichen Zwecke verfolge, gelte keine Ausnahme. Auch bei gebotener verfassungskonformer weiter Auslegung der Ausnahmetatbestände bestehe das Risiko einer Polizeikontrolle.

36 Diese Eingriffe halten die Beschwerdeführenden nicht für gerechtfertigt, weil die angegriffenen Vorschriften aus unterschiedlichen Gründen materiell verfassungswidrig seien. Die Bußgeldvorschrift in § 73 Abs. 1a Nr. 11c IfSG verstoße gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, weil sie sich zu allgemein unter anderem auf die Fassung der als Auffangtatbestand angelegten Ausnahme der "ähnlich gewichtigen und unabweisbaren Zwecke[n]" in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 zweiter Halbsatz Buchstabe f IfSG stütze. Entgegen den Anforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG habe hier der Gesetzgeber nicht hinreichend klar geregelt, welches Verhalten mit einem Bußgeld bedroht sei.

37 Im Übrigen seien die Eingriffe unverhältnismäßig. Zwar sei die Ausgangsbeschränkung wegen der weiten legislativen Einschätzungsprärogative noch geeignet, die Ziele des Gesetzgebers zu erreichen. Allerdings seien die Eingriffe nicht erforderlich und unangemessen. Insoweit wird von den Beschwerdeführenden ‒ über den Vortrag im Verfahren 1 BvR 860/21 hinaus - vor allem vorgebracht, dass eine effektivere Regulierung des Arbeitslebens ein milderes Mittel sei. Der Gesetzgeber untersage durch die Ausgangsbeschränkung zwar Verhaltensweisen zur Nachtzeit, die aber bereits heute in etwa so ungefährlich seien, wie es Büroräume erst würden, wenn hier eine strenge Maskenpflicht gelte. Zugleich nehme der Gesetzgeber die etwa um den Faktor 10 gefährlichere Situation des ungeschützten Aufenthalts in Büroräumen ohne konsequente regulatorische Eingriffe hin. Eine streng durchgesetzte Home-Office-Pflicht könne die Ansteckungsgefahr auf den Berufspendelstrecken und an den Arbeitsstellen drastisch minimieren.

38 Der Schwellenwert einer Inzidenz von 100 sei nicht wissenschaftlich begründet und nicht mit den bisherigen Grenzwerten in § 28a Abs. 3 IfSG abgestimmt. Mit ihm lasse sich keine Stabilisierung der pandemischen Lage erreichen, weil er nach kurzzeitigem Unterschreiten alsbald wieder überschritten werde. Eine Ausgangsbeschränkung komme nur als ultima ratio wie in § 28a Abs. 2 IfSG in Betracht. Als Mittel des indirekten Infektionsschutzes setze sie nicht unmittelbar am potentiell gefährlichen Kontakt an. Aufgrund der grundrechtlich gebotenen weiten Ausnahmetatbestände sei sie faktisch zudem kaum kontrollierbar und damit erwartbar wenig effektiv. Im Lichte des äußerst intensiven Eingriffs in die private Lebensgestaltung der Einzelnen stehe ein so geringer Nutzen in keinem Verhältnis zu den grundrechtlichen Kollateralschäden.

Es fehle zudem an einem schlüssigen Gesamtkonzept. Eine Ausgangsbeschränkung sei allenfalls dann angemessen, wenn sie in ein sehr viel schärferes Bekämpfungskonzept mit umfassender Wirkung in allen Lebensbereichen eingebettet sei, das nach einer möglichst raschen und deutlichen Absenkung der Inzidenz nachhaltige Lockerungen auch im Privatleben ermögliche. Die hier angegriffene Ausgangsbeschränkung weise aber nur einen sehr geringen Effekt bei gleichzeitig extrem hoher Eingriffsintensität auf. Das gegenwärtige Konzept verfolge lediglich das Ziel, die Inzidenz für wenige Tage unter 100 zu drücken. Das Ende der Maßnahmen zur Kontaktreduzierung würde die Inzidenz binnen weniger Tage wieder über die Schwelle ansteigen lassen, was zu neuerlichen massiven Eingriffen in Grundrechte führte.

39 Schließlich begründen die Beschwerdeführenden die Unangemessenheit mit einer ungenügenden Befristung. Die grundrechtlich gebotene Anpassung an den jeweils aktuellen Wissensstand erfordere eine Dynamisierung der rechtlichen Vorgaben. Eine Befristung könne als prozedurale Absicherung der Grundrechte gewährleisten, dass sich ändernde Erkenntnisse einbezogen werden. Die Befristung bis 30. Juni 2021 (§ 28b Abs. 10 Satz 1 zweiter Halbsatz IfSG) sei angesichts des dynamischen Infektionsgeschehens deutlich zu lang.

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42 Sie wenden sich ebenfalls ausschließlich gegen die bußgeldbewehrte Ausgangsbeschränkung und rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte in Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Art. 104 sowie in Art. 2 Abs. 1 GG. Aufgrund ihrer Arbeitszeiten seien Besuche bei Freunden und Verwandten sowie Spaziergänge nur spätabends möglich, was durch die Ausgangsbeschränkung erschwert beziehungsweise verhindert werde. Die Regelungen seien verfassungswidrig; zur Begründung stützen sie sich ebenfalls auf in anderen Verfahren ebenfalls vorgebrachte Argumente.

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44 Mit der Rüge einer Verletzung von Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und Art. 104 GG, hilfsweise von Art. 11 und Art. 2 Abs. 1 GG wenden auch sie sich allein gegen die bußgeldbewehrte Ausgangsbeschränkung und stützen sich auf Argumente, die auch in den Verfahren 1 BvR 860/21 und 1 BvR 805/21 vorgebracht werden. Zudem werde in ihr Recht auf Freizügigkeit unverhältnismäßig eingegriffen, weil die Ausgangsbeschränkung dazu führe, dass sie sich nachts nicht mehr frei im Bundesgebiet bewegen dürften.

45 Zu den Sachfragen haben die Beschwerdeführenden ein von ihnen in Auftrag gegebenes Gutachten vorgelegt.

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48 Durch die Kontaktbeschränkung sieht er sich in Art. 6 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG verletzt. Auch die Ausgangsbeschränkung greife ungerechtfertigter Weise in seine Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 104 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1, Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG ein. Sie sei eine Freiheitsentziehung und bereits deshalb verfassungswidrig, weil der Richtervorbehalt des Art. 104 Abs. 2 GG missachtet werde. Er beanstandet zudem, dass der Inzidenzwert von der Anzahl durchgeführter Tests abhänge, die aber bei der Berechnung des Schwellenwerts nicht berücksichtigt werde. Ferner sage ein positiver PCR-Testbefund nichts über die Infektiosität des Getesteten aus. Hinzu komme die hohe Quote falsch-positiver Testergebnisse. Auch daher sei ein alleiniges Abstellen auf die Sieben-Tage-Inzidenz unangemessen. Ferner könne er nicht mehr frühmorgens Sport treiben, so dass dessen positive gesundheitliche Auswirkungen entfielen. Hier würden Frühaufsteher gegenüber Personen, die in den Abendstunden Sport trieben, benachteiligt. Schließlich werde er durch die Ausgangsbeschränkung menschenwürdewidrig als bloßer Virusträger abgestempelt.

49 Die Beschränkungen des Betriebs von Freizeiteinrichtungen (§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 IfSG), des Handels (Nr. 4), von Kultureinrichtungen (Nr. 5), der Gastronomie (Nr. 7) und von Übernachtungsangeboten (Nr. 10) verletzten den Beschwerdeführer in seinen Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 5 Abs. 3 und aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG. Seine in einer freiheitlichen Gesellschaft gängigen sozial-kulturellen Entfaltungsmöglichkeiten würden nahezu in Gänze aufgehoben. Durch die Beschränkung der Ausübung von Sportarten (§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 IfSG) sieht sich der Beschwerdeführer in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, weil nach Entzug entsprechender sportlicher Betätigungsmöglichkeiten negative Auswirkungen auf das körperliche Wohlbefinden zu erwarten seien und er gegenüber Berufs- und Leistungssportlern der Bundes- und Landeskader einerseits und Kindern bis zur Vollendung des 14. Lebensjahrs andererseits benachteiligt werde.

50 Ferner rügt er die gesetzlichen Regelungen über die Maskenpflicht bei körpernahen Dienstleistungen (§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 IfSG) und im Personenverkehr (Nr. 9). Aufgrund der zu erwartenden Schadstoffbelastung durch die Mund-Nasen-Bedeckung sowie der geringeren Sauerstoffzufuhr werde in seine körperliche Unversehrtheit eingegriffen. Gleichzeitig werde er zum bloßen Objekt staatlichen Handelns herabgewürdigt und als potentieller Überträger einer vermeintlich todbringenden Krankheit nach außen erkennbar gebrandmarkt. Das Home-Office-Gebot verletze ihn in seiner Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG. Die Verordnungsermächtigung für Regelungen für Geimpfte, Getestete und vergleichbare Personen in § 28c IfSG greife in seine körperliche Unversehrtheit ein und bewirke eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung.

51 2. Die Verfassungsbeschwerden sind dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, dem Bundeskanzleramt, dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat, dem Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz, dem Bundesministerium für Gesundheit sowie allen Landesregierungen zur Stellungnahme zugeleitet worden.

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53 Sie bezweifelt bereits, dass die Beschwerdeführenden zu 1) und 2) im Verfahren 1 BvR 781/21 zum Zeitpunkt der Erhebung ihrer Verfassungsbeschwerde gegenwärtig betroffen waren, weil der Schwellenwert der Sieben-Tage-Inzidenz nicht überschritten gewesen sei. Auch im Verfahren 1 BvR 820/21 sei das nicht vorgetragen worden. Der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 798/21 sei von der Verordnungsermächtigung in § 28c IfSG nicht unmittelbar betroffen. Mit Außerkrafttreten des § 28b IfSG zum 1. Juli 2021 sei zudem die Beschwer aller Beschwerdeführenden entfallen. Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 798/21 sei mangels hinreichender Substantiierung weitgehend unzulässig. Der Beschwerdeführer habe zu der Mehrzahl der von ihm angegriffenen Vorschriften nicht konkret dargelegt, in welcher Weise er durch diese betroffen sei.

54 Im Übrigen seien die Verfassungsbeschwerden unbegründet. Die beanstandeten Maßnahmen griffen nicht unverhältnismäßig in Grundrechte der Beschwerdeführenden ein.

55 Hinsichtlich der Ausgangsbeschränkung (§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG) liege bereits kein Eingriff in die Freiheit der Person vor. Geschützt werde die im Rahmen der Rechtsordnung gegebene tatsächliche körperliche Bewegungsfreiheit vor staatlichen Eingriffen, also vor Verhaftung, Festnahme und ähnlichen Maßnahmen des unmittelbaren Zwangs. Freiheitsbeschränkungen als Eingriff müssten der Freiheitsentziehung ähneln und zu einer Beschränkung auf einen begrenzten Raum führen, die mit Sicherungen gegen das Verlassen des Raums, etwa durch unmittelbaren Zwang oder dessen Androhung, durch physische Sicherungen wie bei einem geschlossenen Gebäude oder durch den Einsatz von Medikamenten ausgestattet sei. Dieses enge Verständnis finde eine Stütze in der Normtradition des Instituts "Habeas corpus", mit dessen Hilfe Festnahmen und verwandte, mit körperlichem Zwang verbundene Freiheitsbeschränkungen durch die öffentliche Gewalt begrenzt und verfahrensrechtlichen Anforderungen unterworfen worden seien. Zwar könne es genügen, wenn eine psychisch vermittelte Zwangswirkung hinreichend physisch flankiert werde beziehungsweise eine psychische Zwangswirkung mit einer physischen vergleichbar sei. Eine Bußgeldbewehrung allein bewirke dies nicht.

56 Nach Auffassung der Bundesregierung sind die Eingriffe jedenfalls gerechtfertigt. Die angegriffenen Regelungen seien formell verfassungsgemäß. Insbesondere habe es einer Zustimmung des Bundesrats nicht bedurft. Ein Zustimmungserfordernis ergebe sich nicht aus Art. 104a Abs. 4 GG. Mit der Testobliegenheit werde nur eine Voraussetzung des Schulbesuchs, nicht aber eine Leistungspflicht geregelt. Die Länder blieben frei darin, auch bei Inzidenzen unter 165 nur Distanz- unterricht vorzusehen, so dass insoweit eine Testung entbehrlich wäre (§ 28b Abs. 5 IfSG). Ein Zustimmungserfordernis bestehe auch nicht wegen Auswirkungen auf die Entschädigungsregelung des § 56 IfSG, weil diese im Rahmen des § 28b Abs. 3 IfSG zum Zeitpunkt der Verabschiedung der angegriffenen Vorschriften keine Anwendung gefunden habe. Die zustimmungspflichtige Norm (§ 56 IfSG) sei durch das Vierte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite nicht geändert worden und habe auch keine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verliehen bekommen.

57 Das angegriffene Gesetz verstoße weder gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG noch gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung aus Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG. Auch vor dem Hintergrund des Gebots effektiven Rechtsschutzes liege keine verfassungswidrige Verwaltung durch Gesetz vor.Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG verbiete Einzelpersonengesetze und behalte konkret-individuelle Regelungen der Exekutive vor. Es gebe keine Rechtsschutzproblematik. Die Statuierung abstrakt-genereller Verhaltenspflichten bewege sich auch nicht - wie Legislativplanungen oder Legislativenteignungen - an der Grenze zu Einzelfallentscheidungen.

58 Die Eingriffe in die verschiedenen betroffenen Grundrechte durch die Beschränkungen des § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG erachtet die Bundesregierung jeweils als verhältnismäßig. Mit den Schutzmaßnahmen im Allgemeinen und damit auch mit der Ausgangsbeschränkung im Besonderen verfolge der Gesetzgeber zunächst die Ziele, die weitere Verbreitung des Virus zu verlangsamen sowie das exponentielle Wachstum der Pandemie zu durchbrechen. Damit wolle er in Erfüllung der staatlichen Schutzpflicht Leben und Gesundheit schützen und die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems als überragend wichtigem Gemeingut und damit die bestmögliche Krankenversorgung weiterhin sicherstellen. Durch die bundeseinheitlichen Schutzmaßnahmen sollten zwischenmenschliche Kontakte effektiv reduziert werden. In diesem Kontext solle die Ausgangsbeschränkung der Kontrolle und Beförderung der Einhaltung der allgemeinen Kontaktregeln dienen und die Entstehung unzulässiger Kontakte und neuer Infektionsketten verhindern. Angestrebt sei die Begrenzung der Mobilität in den Abendstunden und von bisher im öffentlichen wie auch privaten Raum stattfindenden privaten Zusammenkünften, denen ein erhebliches Infektionsrisiko zukomme.

59 Die Ausgangsbeschränkungen seien geeignet, die bestehenden Kontaktbeschränkungen zu effektivieren, indem beabsichtigte Kontakte reduziert und Kontrollmöglichkeiten verbessert würden. Die gesetzgeberische Einschätzung der Wirksamkeit sei plausibel und werde durch Studien untermauert, gegen die etwaige Einwände nicht durchschlügen. Der Gesetzgeber knüpfe mit der Sieben-Tage-Inzidenz an ein taugliches Kriterium an. Als früher Indikator zeichne sie die später eintretende Belastung der Intensivstationen und die Sterberate vor. In der Entwicklung der Sieben-Tage-Inzidenz spiegelten sich auch Impffortschritt und Reproduktionswert (R-Wert). Ein anderer ebenso eindeutiger Leitindikator existiere nicht. Überdies sei der gewählte Schwellenwert von 100 sachgerecht. Er lasse den Ländern einen Verdopplungszeitraum lang Zeit, um ab einer Inzidenz von 50 umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Ab einer Inzidenz von über 100 drohe ‒ trotz des Impffortschritts bei den besonders vulnerablen Personengruppen und der damit einhergehenden Entlastung des Gesundheitssystems - die Überlastung des Gesundheitssystems; die Nachverfolgung sei dann endgültig nicht mehr möglich.

60 Bei der Einschätzung der Erforderlichkeit der angegriffenen Maßnahmen halte sich der Gesetzgeber innerhalb seines Beurteilungs- und Prognosespielraums, der hier aufgrund des komplexen, dynamischen und durch tatsächliche und wissenschaftliche Ungewissheiten gekennzeichneten Geschehens einer Pandemie weit reiche. Nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen sei nicht feststellbar, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kämen, die gleiche Wirksamkeit bei geringerer Belastung versprächen.

61 Auch für die Angemessenheit stehe dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative sowohl zur Abschätzung der Folgen für die Grundrechtsträger als auch bei der Gewichtung der konkurrierenden Belange zu. Diese reiche vorliegend aufgrund des komplexen, dynamischen und durch tatsächliche sowie wissenschaftliche Ungewissheiten gekennzeichneten Pandemiegeschehens weit. Da von den angegriffenen Maßnahmen eine Vielzahl von Personen betroffen sei, könne nicht ohne weiteres die individuelle Interessenlage eines Beschwerdeführenden zum Maßstab der dem Gemeinwohl insgesamt gegenüberzustellenden Einzelinteressen erhoben werden. Wenn in typisierbaren Konstellationen eine besondere Betroffenheit vorläge, sei die Regelung nicht insgesamt unangemessen; vielmehr müsse dem durch Härtefallregelungen Rechnung getragen werden. Dies sei durch die allgemeine Ausnahmeklausel des § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Buchstabe f IfSG und die Ausnahmen für als immunisiert geltende Personen erfolgt.

62 Damit überwögen die für die Ausgangsbeschränkung sprechenden Belange die durch die Maßnahme eintretenden, teils nicht unerheblichen Nachteile, die allerdings durch mehrere Umstände abgemildert würden. Da die Maßnahme in der Ruhens- und Schlafenszeit greife, betreffe sie zahlreiche Personen nur minimal. Durch die Befristung der Maßnahme, die Regionalisierung und des Eingreifens nur beim Überschreiten eines Schwellenwerts werde die Belastungsintensität weiter reduziert. Gerade die Koppelung an einen Schwellenwert habe dazu geführt, dass die Maßnahme nur für gut einen Monat eingegriffen hätte. Bereits drei Wochen nach Inkrafttreten sei die Marke von 100 in Deutschland unterschritten worden. Während bei Inkrafttreten 343 von 401 Kreisen von den Maßnahmen betroffen gewesen seien, seien es einen Monat später nur noch 51, eine Woche darauf nur noch sechs Landkreise und ab dem 11. Juni 2021 gar kein Landkreis mehr gewesen.

63 Was die Ausnahmen für geimpfte und genesene Personen angehe, habe der Gesetzgeber einen adäquaten Regelungsmechanismus geschaffen, der einem dynamischen Grundrechtsschutz Rechnung trage. Durch die Verordnungsermächtigung habe der Gesetzgeber einen Handlungsauftrag ausgesprochen, dem der Verordnungsgeber auch zeitnah nachgekommen sei.

64 Der Belastung stünden das hohe Gewicht und die Dringlichkeit der Pandemiebekämpfung durch Kontaktreduktion gegenüber. Auch hier sei zu beachten, dass der Gesetzgeber mit den Maßnahmen seiner Schutzpflicht für das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit nachkomme und dabei versuche, die Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems als überragend wichtigem Gemeingut sicherzustellen. Die Nachteile, die durch die Maßnahmen verhindert werden sollten, seien irreversibel und erheblich. Das gelte sowohl für die unmittelbaren Folgen einer Erkrankung als auch für die Folgen der Überlastung des Gesundheitssystems. Da zum Zeitpunkt der Verabschiedung der angegriffenen Vorschriften ein exponentielles Wachstum der Infektionszahlen gedroht habe und eine Unterbrechung des Infektionsgeschehens umso schwieriger sei, je später eingegriffen werde, habe eine besondere Dringlichkeit bestanden.

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66 Die Beschwerdeführenden zu 1) und 2) im Verfahren 1 BvR 781/21 seien nicht unmittelbar betroffen, weil die Maßnahmen in deren Landkreis zum Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde mangels Überschreiten des Schwellenwertes nicht gegolten hätten.

67 Im Verfahren 1 BvR 854/21 seien hinsichtlich einer möglichen Verletzung von Art. 8 Abs. 1, Art. 11 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG die Begründungsanforderungen nicht erfüllt. Für eine auf die Situation des Beschwerdeführers bezogene Auseinandersetzung mit der verfassungsgerichtlichen Diskussionslage genüge es nicht, wenn lediglich angeführt werde, eine Verletzung in Art. 8 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 GG liege "auf der Hand". Auch im Verfahren 1 BvR 781/21 seien die Darlegungsanforderungen hinsichtlich einer Verletzung von Art. 11 Abs. 1 GG nicht erfüllt. Das gelte im Verfahren 1 BvR 798/21 für die Rügen einer Verletzung von Art. 2 Abs. 2 Satz 1, Art. 3, Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 5 Abs. 3 Satz 1, Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG durch § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG sowie von Art. 12 GG durch § 28b Abs. 7 IfSG und Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 3 Abs. 1 GG durch § 28c IfSG. Desgleichen genüge ein allgemeiner Hinweis auf die sozial-kulturellen Entfaltungsmöglichkeiten nicht, um zu begründen, warum konkret und unmittelbar eigene Grundrechte verletzt sein könnten.

68 Im Übrigen seien die Verfassungsbeschwerden unbegründet. So greife die Ausgangsbeschränkung zwar in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein, nicht aber in die durch Art. 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistete Freiheit der Person. Geschützt sei die tatsächlich gegebene körperliche Bewegungsfreiheit vor staatlichen Eingriffen, also vor Verhaftung, Festnahme und ähnlichen Maßnahmen. Allein die Möglichkeit, kontrolliert zu werden, oder die bloße Sanktionsdrohung entfalteten keine dem unmittelbaren physischen Zwang gleichkommende psychische Zwangswirkung. Ohnehin wäre den Schranken aus Art. 2 Abs. 2 Satz 3, Art. 104 Abs. 1 GG Rechnung getragen. Wie auch bei anderen Grundrechten anerkannt sei, erfasse die Formulierung der Schrankenregelung "auf Grund eines Gesetzes" die direkte Bewirkung des Grundrechtseingriffs durch parlamentsgesetzliche Regelung. Daher könnten freiheitsbeschränkende Pflichten auch unmittelbar durch Parlamentsgesetz angeordnet werden.

69 Auch der Bundestag hat keine Zweifel an der formellen Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften. Insbesondere habe es für das wirksame Zustandekommen des Gesetzes nicht der Zustimmung des Bundesrats bedurft.

70 Die angegriffenen Regelungen verstießen auch nicht gegen Art. 19 Abs. 1 GG. Ein Einzelfall- beziehungsweise Einzelpersonengesetz sei nicht gegeben. Vielmehr richteten sich die Maßnahmen grundsätzlich an die gesamte Bevölkerung, weshalb eine abstrakt-generell gefasste Rechtsfolge in einer Vielzahl von Fällen vorliege. Deshalb wahre das Gesetz auch das Gebot der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG).

71 Nach der Einschätzung des Bundestags waren die Grundrechtseingriffe durch die Ausgangsbeschränkung und die Kontaktbeschränkung verhältnismäßig. Die Maßnahmen dienten dem Schutz des von der Pandemie betroffenen Lebens beziehungsweise der Gesundheit der Bevölkerung. Insofern komme der Gesetzgeber seiner Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nach. Die Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems sei hierbei ein wichtiges Unterziel, das nicht nur COVID-19-Patienten, sondern allen Menschen diene, die in der Pandemie medizinischer Versorgung bedürften. Für die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit greife es zu kurz, bei einem Schutzkonzept aus mehreren Bausteinen isoliert auf einzelne Schutzelemente zu schauen. Die Ausgangs- und die Kontaktbeschränkung seien geeignet, weil sie allein, aber vor allem im Zusammenwirken mit anderen Bausteinen, die genannte Zielsetzung fördern könnten. Insbesondere trage auch die Ausgangsbeschränkung zur Kontaktreduzierung bei. Die in der Begründung des Gesetzentwurfs dafür genannten Studien wollten und könnten zwar keine Evidenz für eine durchweg durchschlagende und allein ausschlaggebende Bedeutung von Ausgangsbeschränkungen zeigen. Die Studien lieferten jedoch Anhaltspunkte dafür, dass Ausgangsbeschränkungen wirkten, also einen Beitrag zur Infektionsreduktion leisteten.

72 Auch die Erforderlichkeit der angegriffenen Maßnahmen (§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 IfSG) sei gegeben. Was in einer pandemischen Lage ein weniger einschneidendes, aber gleich wirksames Maßnahmenbündel sei, unterliege einer weiten Einschätzungs- und Gestaltungsprärogative des Gesetzgebers. Soweit gefordert werde, auf die verstärkte staatliche Durchsetzung milderer Maßnahmen zu setzen, werde verkannt, dass das Verhalten von circa 83 Millionen Menschen koordiniert werden müsse, um die Pandemie effektiv abzuwehren. Hier sei der Staat mehr noch als sonst auf die Normbefolgungsbereitschaft der Menschen angewiesen.

73 Übermäßige Belastungen würden durch das Gesetz auf zweifache Weise verhindert. Zum einen seien die gesetzlichen Regelungen so gefasst, dass Belastungen von vornherein durch eine grundrechtsorientierte Auslegung vermieden werden könnten. Zum anderen bestehe ein dynamischer Grundrechtsschutz durch die Möglichkeit, gemäß § 28c IfSG eine Rechtsverordnung zu erlassen, die insbesondere für vollständig geimpfte Personen Erleichterungen und Ausnahmen von Geboten und Verboten regele.

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75 Es fehlten die Beschwerdebefugnis und das Rechtsschutzbedürfnis. Seit dem 6. Juni 2021 weise kein Landkreis mehr eine Sieben-Tage-Inzidenz über 100 auf, weshalb seither niemand mehr selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sei. Das Rechtsschutzbedürfnis bestehe zwar fort, wenn eine Wiederholung der angegriffenen Maßnahme zu besorgen sei oder wenn die gegenstandslos gewordene Maßnahme die Beschwerdeführenden weiterhin beeinträchtigen. Beides sei vorliegend jedoch nicht der Fall.

76 Der Schutzbereich der Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) sei nicht eröffnet, denn es werde keine Zwangswirkung begründet, die über die bloße Rechtspflicht zur Anwesenheit an einem bestimmten Ort hinausgehe. Dafür genüge die Androhung eines Bußgelds nicht. Mit der Ausgangsbeschränkung erfolge keine Freiheitsbeschränkung als Eingriff in die körperliche Fortbewegungsfreiheit durch unmittelbaren körperlichen Zwang in Form einer Verhaftung, Festnahme oder eines ähnlichen Eingriffs. Art. 2 Abs. 2 Satz 2 beziehungsweise Art. 104 GG gewährleisteten nicht die Befugnis, sich unbegrenzt überall aufhalten und hin bewegen zu dürfen. Dies unterfalle vielmehr dem Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG.

77 Die Eingriffe in die Freizügigkeit der Person (Art. 11 Abs. 1 GG) und in das allgemeine Persönlichkeitsrecht seien gerechtfertigt. Unzweifelhaft seien Maßnahmen zur Reduzierung von zwischenmenschlichen Kontakten grundsätzlich geeignet, Infektionsrisiken zu reduzieren. Hinzu komme, dass der Gesetzgeber die Beschränkung des Aufenthalts im öffentlichen Raum als ein Mittel betrachte, um bisher abendliche Zusammenkünfte auch im privaten Raum zu begrenzen. Diesen komme ein erhebliches Infektionsrisiko zu, da gerade bei ihnen die allgemeinen Regeln zur Vermeidung von Infektionen (Abstands- und Lüftungsregeln sowie das Tragen von Masken) weniger zuverlässig eingehalten würden als etwa bei beruflichen Kontakten am Tage. Der Umstand, dass Bewegung im öffentlichen Raum regelmäßig auch dazu diene, sich wieder in geschlossene Räume zu begeben, werde von den Beschwerdeführenden nicht berücksichtigt. Die Einhaltung einer ‒ die Kontaktbeschränkungen in privaten Räumen flankierende - Ausgangsbeschränkung lasse sich grundrechtsschonender kontrollieren als die Kontaktbeschränkung selbst.

78 Auch das Abstellen auf einen Inzidenzwert von 100 führe nicht zur Ungeeignetheit der Maßnahme. Er sei ein geeigneter Indikator für das Infektionsgeschehen. Während es bei einem relativ überschaubaren Infektionsgeschehen dem öffentlichen Gesundheitsdienst noch gelingen könne, alle Infektionsketten nachzuverfolgen und somit einzelne Ausbrüche zu kontrollieren und wieder einzudämmen, werde dies umso schwerer, je mehr Ausbrüche es gebe. Dies gelte insbesondere dann, wenn Ausbrüche nicht auf einzelne, in sich weitgehend abgeschlossene Ausbruchsgeschehen mit vielen Infektionsfällen (wie etwa in Betrieben oder größeren Gemeinschaftsunterkünften) rückführbar, sondern diffus in der Bevölkerung verteilt seien. Es bestehe in der Folge die Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems, insbesondere der intensivmedizinischen Kapazitäten. Je höher die Infektionszahlen und je schneller der Anstieg, desto wichtiger sei es deshalb, das Infektionsgeschehen baldmöglichst effektiv einzudämmen.

79 Mildere, aber gleich effektive Mittel seien nicht ersichtlich. Der Gesetzgeber, dem bei der Beurteilung der Erforderlichkeit ein Spielraum zustehe, habe sich auf wissenschaftliche Untersuchungen über die Wirkung einer Ausgangsbeschränkung in verschiedenen Staaten gestützt. Im Hinblick auf die von den Beschwerdeführenden teilweise als milderes Mittel vorgetragene Anordnung von Maßnahmen im Arbeitsleben sei festzustellen, dass entsprechende Maßnahmen durch Erlass der Corona-Arbeitsschutzverordnung sowie in der Gestalt der Home-Office-Pflicht des § 28b Abs. 7 IfSG bereits getroffen worden seien. Im Übrigen könne die Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme grundsätzlich nicht mit einem Verweis auf mögliche Eingriffe in Rechte anderer Grundrechtsträger oder zu Lasten der Allgemeinheit in Frage gestellt werden. Bloße Belastungsverlagerungen hätten daher grundsätzlich außer Betracht zu bleiben.

80 Die Eingriffe seien auch angemessen. Der Gesetzgeber sei wegen seiner durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG begründeten Schutzpflicht grundsätzlich nicht nur berechtigt, sondern auch verfassungsrechtlich verpflichtet, die Bevölkerung vor Gefahren für Leib und Leben einer Vielzahl von Menschen mit der Möglichkeit einer Überforderung der personellen und sachlichen Kapazitäten des Gesundheitssystems zu schützen. Kein Bürger könne sich selbst allein durch zumutbare eigene Anstrengungen wirksam vor einer grassierenden Pandemie mit einer hochansteckenden Infektionskrankheit, die in nicht wenigen Fällen zu schweren Verläufen und sogar zum Tod führe, schützen. Wenn nicht der Staat in Verwirklichung seines verfassungsrechtlichen Schutzauftrags wirksame Maßnahmen ergreife, bleibe der Einzelne weitgehend schutzlos.

81 3. Der Senat hat auf der Grundlage von § 27a BVerfGG sachkundigen Dritten Gelegenheit gegeben, zu den nachfolgenden Fragen Stellung zu nehmen:

Fragenkomplex I: Übertragungsorte, -wege und -zeiten Frage I.1:Welche Erkenntnisse gibt es zu den Orten beziehungsweise den Begebenheiten, den Wegen und den Zeiten (gemeint als Zeiträume bezogen auf den Tageslauf) der Übertragung des Coronavirus SARS-CoV-2 (auch unter Berücksichtigung der mittlerweile bekannten Mutationen)? Sind in bestimmten Bereichen oder zu bestimmten Zeiten (im Sinne des vorstehenden Satzes) besondere Häufungen zu beobachten? Welche Rückschlüsse für wirksame Maßnahmen zur Eindämmung der Virusübertragungen lassen sich hieraus ziehen?

Frage I.2:Soweit in Ermangelung hinreichend valider Daten und Informationen keine verlässlichen Erkenntnisse über die Verhältnisse der Übertragung (im Sinne von I.1) bestehen: Worauf ist das Fehlen solcher Daten und Informationen zurückzuführen? Wie könnte hier Abhilfe geschaffen werden?

Fragenkomplex II: Kontaktbeschränkungen Frage II.1:Gibt es Maßnahmen, die in gleicher Weise wie die Reduzierung von zwischenmenschlichen Kontakten unmittelbar oder mittelbar (wie etwa bei Ausgangsbeschränkungen, die darauf abzielen, zwischenmenschliche Kontakte in den Abend-/Nachtstunden zu reduzieren) der Verbreitung des Virus entgegenwirken können?

Frage II.2:Sind unter Berücksichtigung der zu II.1 nachgefragten Wirkungsweisen die Beschränkung privater Zusammenkünfte gemäß § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG, die Ausgangsbeschränkung gemäß § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG, die Beschränkung der Öffnung von Freizeiteinrichtungen gemäß § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 IfSG, die Beschränkung der Öffnung von Ladengeschäften und Märkten mit Kundenverkehr gemäß § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 IfSG, die Beschränkung der Öffnung von Kultureinrichtungen gemäß § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 IfSG, die Beschränkung der Ausübung von Sport gemäß § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 IfSG, die Beschränkung der Öffnung von Gaststätten gemäß § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 IfSG, die Beschränkung von körpernahen Dienstleistungen gemäß § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 IfSG, die Beschränkungen im öffentlichen Personenverkehr gemäß § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 IfSG und die Beschränkung der Zurverfügungstellung von Übernachtungsangeboten gemäß § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 10 IfSG geeignet, Kontakte zu beschränken und die Verbreitung des Virus (einschließlich der sogenannten besorgniserregenden Virusvarianten) einzudämmen?

Fragenkomplex III: Sieben-Tage-Inzidenz Frage III.1:Ist die durch das Robert Koch-Institut veröffentlichte Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen (Sieben-Tage-Inzidenz) in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt ein geeigneter Indikator für das dortige Infektionsgeschehen und dessen Entwicklung? Gibt es andere Indikatoren, die das Infektionsgeschehen und dessen Entwicklung zuverlässig abbilden?

Frage III.2:a) Ist die Sieben-Tage-Inzidenz ganz allgemein und konkret der Schwellenwert von 100 geeignet, eine drohende Überlastung des Gesundheitswesens anzuzeigen? Gibt es andere geeignete Warnzeichen?

82 Von der Möglichkeit zur Stellungnahme haben Gebrauch gemacht: die Bundesärztekammer, der Bundesverband der Ärztinnen und Ärzte des Öffentlichen Gesundheitsdienstes e.V. (BVÖGD), die Deutsche Gesellschaft für Epidemiologie e.V. (DGepi), die Deutsche Gesellschaft für Infektiologie (dgi), die Deutsche Gesellschaft für Medizinische Informatik, Biometrie und Epidemiologie e.V. (GMDS), die Deutsche Interdisziplinäre Vereinigung für Intensiv- und Notfallmedizin e.V. (DIVI), die Gesellschaft für Aerosolforschung e.V. (GAeF), die Gesellschaft für Virologie e.V. (GfV), das Helmholtz-Zentrum für Infektionsforschung GmbH, das Institut für Land- und Seeverkehr der TU Berlin für das MODUS-COVID-Team, das Max-Planck-Institut für Dynamik und Selbstorganisation und das Robert Koch-Institut. Die Deutsche Akademie der Naturforscher Leopoldina e.V. hat von einer Stellungnahme abgesehen. Der Berufsverband der Ärzte für Mikrobiologie, Virologie und Infektionsepidemiologie äußerte sich nicht.

B.

83 Die Verfassungsbeschwerden sind teilweise zulässig. Die Beschwerdeführenden haben ihre Beschwerdebefugnis nicht durchgängig substantiiert dargelegt (I). Das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis besteht dagegen trotz des mittlerweile erfolgten Außerkrafttretens der verfahrensgegenständlichen Regelungen (II). Auch die Anforderungen der Rechtswegerschöpfung und der Subsidiarität im weiteren Sinne stehen der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden nicht entgegen (III).

I.

84 Die Beschwerdeführenden haben ihre Beschwerdebefugnis teilweise nicht hinreichend dargelegt.

85 1. Die Beschwerdeführenden waren sämtlich jedenfalls insoweit selbst und unmittelbar betroffen, als sie sich gegen die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG angeordnete Ausgangs- und - ein Teil von ihnen - auch gegen die Kontaktbeschränkung nach Nr. 1 der Vorschrift wenden, deren Anwendbarkeit keines weiteren Vollzugsakts bedurfte. Der Anwendungsbereich der Beschränkungen umfasste alle sich im Bundesgebiet aufhaltenden Personen.

86 Die Beschwerdeführenden waren insoweit auch gegenwärtig betroffen. Maßgeblich dafür ist zunächst der Zeitpunkt, in dem die Verfassungsbeschwerde erhoben wird (vgl. BVerfGE 140, 42 <57 f. Rn. 58>). Zwar lag im Wohnort der Beschwerdeführenden zu 1) und 2) im Verfahren 1 BvR 781/21 bei Eingang ihrer Verfassungsbeschwerde am 22. April 2021 die Sieben-Tage-Inzidenz lediglich bei 69,7 und bei Inkrafttreten des Gesetzes am Folgetag bei 76,7. Die Beschränkungen galten daher für die Beschwerdeführenden dort zunächst nicht. Dass sie anderenorts bereits von den Beschränkungen betroffen waren, lässt sich ihrem Vorbringen nicht entnehmen. Aus der Mitgliedschaft des Beschwerdeführers zu 1) im 18. Rheinland-Pfälzischen Landtag, der sich erst am 18. Mai 2021 konstituierte, folgt dies nicht; zu früheren Aufenthalten in Mainz hat er nichts vorgetragen. Jedoch bestand bei beiden Beschwerdeführenden nicht lediglich eine vage Aussicht, dass sie irgendwann einmal in der Zukunft von den angegriffenen Regelungen betroffen sein könnten (vgl. BVerfGE 114, 258 <277>; 140, 42 <58 Rn. 59>). Der Schwellenwert von 100 wurde am Wohnort der Beschwerdeführenden zu 1) und 2) schon ab 27. April bis einschließlich 3. Mai 2021 überschritten. Das zum maßgeblichen Zeitpunkt dynamische Infektionsgeschehen ließ auch für sie zeitnah nach Inkrafttreten des Gesetzes die Geltung der Beschränkungen erwarten. Das genügt für ihre gegenwärtige Betroffenheit in eigenen Rechten.

87 Hinsichtlich der weiteren beanstandeten Regelungen kann die Frage der Betroffenheit offenbleiben, weil jedenfalls die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung nicht substantiiert dargelegt ist.

88 2. Die Verfassungsbeschwerden genügen nicht durchgängig und nicht zu allen durch die angegriffenen Vorschriften als verletzt gerügten Grundrechten den aus § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG folgenden Anforderungen an die Darlegung der Möglichkeit durch die angegriffenen Regelungen in eigenen Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten verletzt zu sein. Insbesondere der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 798/21 zeigt dies nicht auf, soweit er sich gegen die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 bis 10, Abs. 7 sowie § 28c IfSG getroffenen Regelungen wendet.

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92 Soweit die Beschwerdeführenden in den Verfahren 1 BvR 781/21 und 1 BvR 854/21 sich durch die Ausgangsbeschränkung nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG in ihrem Recht auf Freizügigkeit aus Art. 11 Abs. 1 GG verletzt sahen, genügt der bloße Vortrag, sich nachts nicht mehr frei im Bundesgebiet bewegen zu dürfen oder dass ein Eingriff in die Freizügigkeit "auf der Hand" liege, den Begründungsanforderungen nicht. Insbesondere zeigen sie nicht anhand der verfassungsrechtlichen Maßstäbe (vgl. dazu BVerfGE 134, 242 <323 ff. Rn. 251 ff.>) auf, inwieweit die Freizügigkeit durch die angegriffene Maßnahme verletzt sein soll. Ebenso wenig genügt der pauschale Vortrag des Beschwerdeführers im Verfahren 1 BvR 854/21, eine Verletzung der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) durch die Ausgangsbeschränkungen liege "auf der Hand". Auch der Beschwerdeführer zu 3) im Verfahren 1 BvR 805/21 zeigt, soweit es ihm um die Möglichkeit des Fotografierens bei Dämmerung und Dunkelheit geht, eine mögliche Verletzung der Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 3 GG) durch § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG nicht substantiiert auf.

93 Im Verfahren 1 BvR 798/21 genügt die Verfassungsbeschwerde den Darlegungsanforderungen nicht, soweit eine Verletzung der körperlichen Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG), des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) und der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG) des Beschwerdeführers gerügt wird. Der Beschwerdeführer zeigt nicht auf, dass der täglich verbleibende Zeitraum von 19 Stunden für sportliche Betätigung im Freien nicht ausreicht, um diesen für die gesundheitsförderlichen Effekte des Sports zu nutzen. Ferner wird eine hieraus resultierende Möglichkeit der Verletzung seiner körperlichen Unversehrtheit nicht verdeutlicht. Weder zum Schutzbereich und zu Eingriffen noch zu deren möglicher Rechtfertigung finden sich Ausführungen. Auch zu einer etwaigen Ungleichbehandlung von Frühaufstehern gegenüber abends Sport Treibenden entspricht der Vortrag nicht den Darlegungsanforderungen. Es wird nicht hinreichend deutlich, zwischen welchen konkreten Vergleichsgruppen eine Ungleichbehandlung bestehen soll und welche naheliegenden Gründe für eine Differenzierung sprechen (vgl. BVerfGE 130, 151 <175>; 131, 66 <82>).

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95 Die Möglichkeit einer Verletzung in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG durch die Beschränkung der Ausübung von Sportarten nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 IfSG legt er schon deshalb nicht dar, weil Erwägungen dazu fehlen, weshalb die zulässige Ausübung kontaktlosen Sports für die gesundheitsförderlichen Effekte nicht ausreicht. Zudem fehlt die Auseinandersetzung mit den sowohl für die Beschränkung auf Mannschaftssportarten als auch für die Ausnahme zugunsten von Berufs- und Leistungssportlern naheliegenden Differenzierungsgründen und für die weniger weitreichenden Beschränkungen zugunsten von Kindern bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres.

96 Erst recht genügt die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 798/21 nicht den Begründungsanforderungen, soweit sich der Beschwerdeführer gegen die Beschränkungen des Betriebs von Freizeiteinrichtungen (§ 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 IfSG), des Handels (Nr. 4), von Kultureinrichtungen (Nr. 5), der Gastronomie (Nr. 7) und von Übernachtungsangeboten (Nr. 10) wendet. Sein Vortrag erschöpft sich in der Erwähnung von "in einer freiheitlichen Gesellschaft gängigen sozial-kulturellen Entfaltungsmöglichkeiten". Hinsichtlich der Regelungen über die Maskenpflicht bei körpernahen Dienstleistungen (Nr. 8) und im Personenverkehr (Nr. 9) genügt der Verweis auf zwei Zeitungsartikel, wonach Masken oftmals mit Schadstoffen kontaminiert seien und arbeitsschutzrechtliche Vorgaben im Fernverkehr nicht einhaltbare Pausen verlangten, ebenso wenig wie der bloße Hinweis auf längere Reisen im Fernverkehr, das Abstellen auf die Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel oder die Durchquerung des Hauptbahnhofs.

II.

97 Dem für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden erforderlichen allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis steht nicht entgegen, dass nach landesrechtlichen Vorschriften teils sogar strengere als die in § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG angeordneten Maßnahmen galten (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 5. Mai 2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, Rn. 25). Es ist auch nicht nachträglich dadurch weggefallen, dass die angegriffenen Vorschriften entweder aufgrund unter den Schwellenwert sinkender Inzidenzen in den örtlichen Bezugsräumen (vgl. § 28b Abs. 1 Satz 1 erster Halbsatz IfSG) nicht mehr galten oder dass die Regelungen spätestens mit dem Ablauf des 30. Juni 2021 nach § 28b Abs. 10 Satz 1 IfSG ausgelaufen sind.

98 Zwar muss das Rechtsschutzbedürfnis grundsätzlich noch im Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gegeben sein (vgl. BVerfGE 81, 138 <140>). Es kann aber nach Erledigung des mit der Verfassungsbeschwerde verfolgten Begehrens fortbestehen, wenn andernfalls entweder die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage von grundsätzlicher Bedeutung unterbliebe und der gerügte Grundrechtseingriff besonders belastend erscheint, eine Wiederholung der angegriffenen Maßnahme zu besorgen ist oder die aufgehobene oder gegenstandslos gewordene Maßnahme den Beschwerdeführer noch weiterhin beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 81, 138 <140>).

99 Nach diesen Maßgaben ist das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführenden nicht entfallen. Die Gefahren, die mit dem Auftreten des Coronavirus SARS-CoV-2 verbunden sind, bestehen nach wie vor fort. Auch in Zukunft könnten daher Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie ergriffen werden, die sich in der Regelungstechnik und den Regelungsinhalten an den hier angegriffenen Vorschriften orientieren. Daher besteht das Rechtsschutzbedürfnis trotz des Ablaufs der Geltungsdauer der angegriffenen Vorschriften fort.

III.

100 Die Verfassungsbeschwerden genügen den Anforderungen an die Rechts-wegerschöpfung und die Subsidiarität im weiteren Sinne. Die Beschwerdeführenden waren nicht gehalten, zunächst Rechtsschutz gegen die angegriffenen Be-stimmungen vor den Fachgerichten zu suchen.

101 1. Nach dem in § 90 Abs. 2 BVerfGG zum Ausdruck kommenden Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde müssen Beschwerdeführende grundsätzlich über das Gebot der Rechtswegerschöpfung im engeren Sinne hinaus zunächst alle nach Lage der Dinge zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten ergreifen, um die geltend gemachten Grundrechtsverletzungen schon im fachgerichtlichen Verfahren zu verhindern oder zu beseitigen (vgl. BVerfGE 134, 106 <115 Rn. 27>; 155, 238 <267 Rn. 67>; stRspr). Das gilt auch für Rechtssatzverfassungsbeschwerden (vgl. BVerfGE 154, 152 <212 Rn. 78>), obwohl unmittelbar gegen Gesetze fachgerichtlicher Rechtsschutz regelmäßig an sich nicht offensteht (vgl. BVerfGE 150, 309 <326 Rn. 41>).

Zu den insoweit dennoch zumutbaren Rechtsbehelfen kann eine Feststellungs- oder Unterlassungsklage gehören, die eine fachgerichtliche Klärung entscheidungserheblicher Tatsachen- oder Rechtsfragen des einfachen Rechts ermöglicht (vgl. BVerfGE 150, 309 <326 ff. Rn. 41 ff.>; 154, 152 <212 Rn. 78>). Das wird regelmäßig der Fall sein, wenn die angegriffenen Vorschriften Rechtsbegriffe enthalten, von deren Auslegung und Anwendung maßgeblich abhängt, inwieweit Beschwerdeführende durch die angegriffenen Vorschriften tatsächlich und rechtlich beschwert sind (vgl. BVerfGE 145, 20 <54 f. Rn. 86>; 150, 309 <326 f. Rn. 44>). Die Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes ist also insbesondere dann geboten, wenn von der vorherigen Durchführung eines Gerichtsverfahrens die Klärung einfachrechtlicher Fragen zu erwarten ist, auf die das Bundesverfassungsgericht bei der Entscheidung der verfassungsrechtlichen Fragen angewiesen ist, deren Beantwortung mithin nicht allein von der Auslegung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe abhängt (vgl.

BVerfGE 155, 238 <267 Rn. 67> m.w.N.).

102 2. Danach bedurfte es der vorherigen Anrufung der Fachgerichte durch die Beschwerdeführenden nicht.

103 Die angegriffenen Regelungen wirkten ohne weiteren Vollzugsakt unmittelbar und flächendeckend als Teil eines Gesamtkonzepts zur Eindämmung der Corona-Pandemie. Die Geltung der durch § 28b Abs. 1 Satz 1 IfSG angeordneten Beschränkungen war unmittelbar an den Eintritt der jeweiligen tatbestandlichen Voraussetzungen geknüpft, insbesondere das Erreichen des Schwellenwertes der Sieben-Tage-Inzidenz in dem Bezugsraum, dem Landkreis oder der kreisfreien Stadt. Als selbstvollziehendes Gesetz mit großer Regelungsbreite betraf es weite Teile des sozialen Lebens nahezu aller sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhaltenden Menschen. Diese Regelungstechnik ist ein zentraler Aspekt der Kritik der Beschwerdeführenden an den angegriffenen Normen.

Obwohl die Normen in nicht unerheblichem Umfang unbestimmte Rechtsbegriffe enthielten und damit zahlreiche Auslegungsfragen aufwarfen, hängt die verfassungsrechtliche Beurteilung nicht maßgeblich von deren Beantwortung ab. Auf das fachrechtliche Verständnis einzelner Merkmale kommt es jedenfalls für die an der Gesetzestechnik der Regelungen als selbstvollziehend anknüpfende Kritik an der Verfassungsmäßigkeit nicht entscheidend an. Ob ein Grundrechtseingriffe unmittelbar anordnendes, selbstvollziehendes Gesetz in mit Verfassungsrecht unvereinbarer Weise den Rechtsschutz der Betroffenen verkürzt oder gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) verstößt, hängt nicht von der konkreten Ausgestaltung des Eingriffs ab.

Aufgeworfen sind damit insoweit allein verfassungsrechtliche Fragen.

C.

104 Soweit die Verfassungsbeschwerden zulässig erhoben worden sind, haben sie in der Sache keinen Erfolg. Weder die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen und deren Bußgeldbewehrung (I) noch die Ausgangsbeschränkungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 IfSG und der damit korrespondierende Ordnungswidrigkeitentatbestand verletzten die Beschwerdeführenden in ihren Grundrechten (II).

I.

105 Die in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG angeordneten Kontaktbeschränkungen griffen zwar sowohl in das Familiengrundrecht und die Ehegestaltungsfreiheit aus Art. 6 Abs. 1 GG als auch in das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) ein. Einen weiteren Eingriff in das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG bewirkte zudem die Bußgeldbewehrung von Verstößen gegen die Kontaktbeschränkungen durch § 73 Abs. 1a Nr. 11b IfSG (1). Die Eingriffe waren jedoch formell (2) sowie materiell verfassungsgemäß (3) und damit verfassungsrechtlich gerechtfertigt.

106 1. Kontaktbeschränkungen der in § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG geregelten Art griffen in das Familiengrundrecht und die Ehegestaltungsfreiheit (Art. 6 Abs. 1 GG) sowie in das Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit in seiner Ausprägung als allgemeines Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) einerseits und als allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) andererseits ein (a). In letztere griff auch die Bußgeldandrohung des § 73 Abs. 1a Nr. 11b IfSG ein (b). Die Eingriffe bedurften verfassungsrechtlicher Rechtfertigung (c).

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114 Die hier angegriffenen Kontaktbeschränkungen hatten das Potenzial, in bestimmten Konstellationen erheblich zu Vereinzelung beizutragen. Besonders betroffen waren alleinstehende und -lebende Menschen. Für sie konnte es während der Geltungsdauer der Beschränkungen schwierig sein, überhaupt anderen Menschen zu begegnen. Insoweit halfen die Ausnahmen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 zweiter Halbsatz IfSG nicht. Sie waren auf familiäre Beziehungen ausgerichtet und konnten deshalb nicht verhindern, dass alleinstehende Personen Gefahr liefen, eine Zeit besonderer Isolation zu erleben. Sie waren jeweils darauf angewiesen, eine andere Person zu finden, die sich gerade mit ihnen treffen wollte und dafür bereit war, auf alternative Begegnungsmöglichkeiten zu verzichten. Für alleinstehende und -lebende Menschen konnte das die Möglichkeit der Begegnung mit anderen Menschen so sehr erschweren, dass dies vor dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht gerechtfertigt werden musste.

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117 2. Die mit den Kontaktbeschränkungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 IfSG einhergehenden Eingriffe in die genannten Grundrechte der Beschwerdeführenden waren ebenso formell verfassungsgemäß wie der zusätzliche Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) durch die Bußgeldbewehrung aus § 73 Abs. 1a Nr. 11b IfSG. Dem Bund stand die Gesetzgebungskompetenz zu (a und b). Das angegriffene Vierte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 bedurfte nicht der Zustimmung des Bundesrats (c).

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120 Bei der Auslegung von Kompetenztiteln ist zudem zu beachten, dass nach der Systematik der grundgesetzlichen Kompetenzordnung die Reichweite der Bundeskompetenzen den Kompetenzbereich der Länder bestimmt und nicht umgekehrt (vgl. BVerfGE 135, 155 <196 Rn. 103>; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 82). Ausgeschlossen sind "Doppelzuständigkeiten", bei denen ein und derselbe Gegenstand unterschiedlichen Kompetenztiteln verschiedener Gesetzgeber zugewiesen ist (vgl. BVerfGE 106, 62 <114> m.w.N.; BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 25. März 2021 - 2 BvF 1/20 u.a. -, Rn. 81).

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