KVRE447962201 ECLI:DE:BVerfG:2022:rs20220426.1bvr161917 BVerfG 1. Senat 20220426 1 BvR 1619/17 Urteil Art 1 Abs 1 GG, Art 2 Abs 1 GG, Art 10 Abs 1 GG, Art 13 Abs 1 GG, Art 13 Abs 4 GG, § 3 Abs 1 BVerf

Art. 19Bay

VSG

1. e)Art. 19a BayVSG
2. f)Übergreifende Anforderungen an den Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel
3. aa)Kernbereichsschutz
4. bb)Berichtspflichten und Parlamentarische Kontrolle
5. cc)Auskunft 4. Weiterverarbeitungs- und Übermittlungsbefugnisse
6. a)Art. 8b BayVSG
7. b)Art. 25 BayVSG III. Die Verfassungsbeschwerde 1. Datenerhebungsregelungen 2. Übermittlungsregelungen
8. a)Art. 25 BayVSG
9. b)Art. 8b Abs. 2 und 3 BayVSG 3. Flankierende Regelungen
10. a)Vorabkontrolle
11. b)Benachrichtigung und Auskunft
12. c)Parlamentarische Kontrolle und Öffentlichkeit IV. Stellungnahmen 1. Bayerische Staatsregierung
13. a)Allgemeines
14. b)Zu einzelnen Bestimmungen
15. aa)Art. 9 und Art. 10 BayVSG
16. bb)Art. 12 BayVSG
17. cc)Art. 15 und Art. 16 BayVSG
18. dd)Art.

Art. 19Bay

VSG

1. ee)Art. 19a BayVSG
2. ff)Datenübermittlung - Art. 25 und Art. 8b BayVSG
3. gg)Auskunftsanspruch
4. hh)Benachrichtigungspflichten
5. ii)Parlamentarische Kontrolle 2. Bayerischer Landtag 3. Bayerischer Landesbeauftragter für Datenschutz V. Mündliche Verhandlung B. Beschwerdegegenstand und Zulässigkeit I. Beschwerdegegenstand II. Zulässigkeit 1. Maßstäbe
6. a)Beschwerdebefugnis
7. aa)Möglichkeit der Grundrechtsverletzung
8. bb)Betroffenheit

Art. 19BayVSG regeln den Einsatz von Verdeckten Mitarbeitern und von Vertrauensleuten: Art. 18 BayVSG - Verdeckte Mitarbeiter

19 und c) Übermittlungen nach Art. 25 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2, soweit die übermittelten Daten der Verfügungsberechtigung des Landesamts unterliegen. 2Das Parlamentarische Kontrollgremium erstattet dem Landtag jährlich einen Bericht über die Durchführung sowie Art, Umfang und Anordnungsgründe der Auskunftsersuchen und Maßnahmen nach den Art. 9, 10, 12, 15, 16 Abs. 1 und Art. 19a. 3Die Grundsätze des Art. 9 Abs. 1 PKGG sind zu beachten.

Art. 19Bay

VSG und für Observationen in Art. 19a BayVSG seien zu niedrig. Für den Einsatz verdeckt agierender Personen reiche nach der gesetzlichen Regelung bereits die allgemeine Schwelle des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 BayVSG aus, wonach lediglich tatsächliche Anhaltspunkte für nach Art. 3 BayVSG beobachtungswürdige Bestrebungen oder Tätigkeiten vorliegen müssten. Dies genüge den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht, da durch diese Maßnahmen in erheblichem Ausmaß schutzwürdiges Vertrauen enttäuscht werden könne, was einen Grundrechtseingriff gehobener Intensität bewirke. Daher sei schon bei nicht personengerichteten Einsätzen eine hinsichtlich des Objekts der Aufklärung qualifizierte Eingriffsschwelle wie zum Beispiel in § 9a Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG nötig. Beim personengerichteten Einsatz sei das Eingriffsgewicht noch weiter gesteigert. Es bedürfe eines hinreichend gewichtigen Anlasses und einer präzisen und restriktiven Beschreibung möglicher Zielpersonen. 46 Auch die Observation nach Art. 19a BayVSG könne je nach den Umständen eine hohe Eingriffsintensität erreichen. Dafür genüge die vorgesehene Eingriffsschwelle nicht. Insbesondere setze sie keine Gewaltbereitschaft der beobachteten Bestrebung voraus. Zudem könne jeglicher Verdacht einer Beteiligung an der betreffenden Bestrebung ausreichen, um Zielperson der Maßnahme zu werden. 47 2.

1. a)Auch die Übermittlungsbefugnisse nach Art. 25 BayVSG, die die Beschwerdeführer angreifen, soweit mit nachrichtendienstlichen Mitteln erhobene Daten betroffen sind, verfehlten zum Teil die verfassungsrechtlichen Anforderungen. Für Datenübermittlungen an Polizei- und Strafverfolgungsbehörden gelte verfassungsrechtlich ein informationelles Trennungsprinzip. Im BKA-Urteil des Bundesverfassungsgerichts sei dies durch das Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung allgemeingültig konkretisiert worden. 48 Danach sei Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 BayVSG verfassungswidrig. Er erlaube eine Übermittlung generell für Zwecke der öffentlichen Sicherheit. Dies ermögliche die Übermittlung an nahezu beliebige Empfangsbehörden, sobald diesen die Information nur nützlich sein könne. Eine qualifizierte Übermittlungsschwelle sei aber nicht nur im Verhältnis der Nachrichtendienste zu Empfangsbehörden mit polizeilichen Zwangsbefugnissen nötig, sondern auch bei Übermittlungen an andere Behörden. Verfassungswidrig sei auch der noch weiter gefasste Art. 25 Abs. 1 Nr. 3 BayVSG, der die Übermittlung praktisch vollständig freigebe, da so gut wie jede Behörde berufen sei, die dort genannten Belange zu beachten. 49 Art. 25 Abs. 1a BayVSG teile durch den Verweis auf Absatz 1 die dortigen Mängel und vertiefe sie. 50 Auch die Übermittlungsbefugnis zur Verhinderung, sonstigen Verhütung und Verfolgung von Straftaten von erheblicher Bedeutung in Art. 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayVSG sei verfassungswidrig, weil dafür bereits Delikte aus dem Bereich der mittleren Kriminalität ausreichen könnten. Zudem gebe es zahlreiche Straftaten von erheblicher Bedeutung, die bereits im Vorfeld strafbarer Rechtsgutverletzungen verwirklicht würden. Hier drohe der Eingriffsanlass zu entgrenzen. Weiterhin gewährleiste der unscharfe Begriff der Verhütung von Straftaten nicht, dass der erforderliche Ermittlungsansatz in jedem Fall bereits vorliege. Die in Art. 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVSG enthaltene Übermittlungsermächtigung greife zwar das Kriterium der hypothetischen Datenneuerhebung auf, enthalte jedoch keinen eigenständigen Übermittlungstatbestand; der Bayerische Gesetzgeber müsse aber die Voraussetzungen einer Datenübermittlung selbst festlegen. Zu weit gefasst sei auch Art. 25 Abs. 2 Satz 2 BayVSG in Verbindung mit der bundesrechtlichen Übermittlungsvorschrift in § 20 BVerfSchG. Der Begriff des Staatsschutzdelikts in § 20 Abs. 1 Satz 2 BVerfSchG umfasse auch Straftaten von geringem Gewicht. 51 Die Übermittlung nach Art. 25 Abs. 3 Satz 1Nr. 2 und Nr. 3BayVSGsei ebenfalls ungenügend geregelt. Die Norm ermögliche eine Übermittlung in das Ausland zur Wahrung unspezifischer "erheblicher Sicherheitsinteressen" des Empfängers, ohne die zu schützenden Rechtsgüter oder den Übermittlungsanlass zu konkretisieren. Bei Übermittlungen an nicht öffentliche Stellen nach Art. 25 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BayVSG bestehe ein hohes Risiko der zweckentfremdenden Nutzung, das nur in besonders gewichtigen Fällen hinnehmbar sei. 52
2. b)Art. 8b Abs. 2 BayVSG sei verfassungswidrig, weil eine zweckändernde Weiterverarbeitung von Daten aus den besonders eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahmen nach Art. 9 und Art. 10 BayVSG nur grundrechtskonform sei, wenn deren Erhebungsvoraussetzungen wiederum vorlägen. Der in Art. 8b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayVSG in Bezug genommene Straftatenkatalog des § 100b Abs. 2 StPO umfasse jedoch Vorfeldtatbestände, die nicht zwangsläufig voraussetzten, dass ein Schaden für Rechtsgüter hinreichend konkret absehbar sei. Auch Art. 8b Abs. 3 BayVSG, der für die Weiterverarbeitung von Daten aus Maßnahmen nach Art. 15 Abs. 2 und Abs. 3 sowie Art. 16 Abs. 1 BayVSG auf § 4 G 10 verweist, sei schon deshalb verfassungswidrig, weil an dieser Stelle eine dynamische Verweisung unzulässig sei. Zudem wiesen die damit in Bezug genommenen Übermittlungstatbestände des § 4 Abs. 4 G 10 verfassungsrechtliche Mängel auf. 53 3. Weiterhin bestünden verfahrensrechtliche Defizite. 54
3. a)So fehle für Maßnahmen nach Art. 12, Art. 18, Art. 19 und Art. 19a BayVSG eine Vorabkontrolle durch eine unabhängige Stelle. Soweit diese für andere Maßnahmen vorgesehen sei, seien die inhaltlichen Vorgaben für die Überwachungsanordnung zu unspezifisch, weil durchweg auf das Artikel 10-Gesetz verwiesen werde. 55
4. b)Auch die transparenzschaffenden Regelungen genügten nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Eine Benachrichtigung der Betroffenen sei nicht im gebotenen Ausmaß gewährleistet. Für Maßnahmen nach Art. 12, Art. 15 Abs. 1, Art.

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VSG fehle eine Benachrichtigungspflicht ganz. Soweit bei anderen Maßnahmen eine Benachrichtigung vorgesehen sei, werde auf § 12 Abs. 1 G 10 verwiesen, der aber zu weite Ausschlusstatbestände enthalte. 56 Auch die Regelungen zum Auskunftsanspruch in Art. 23 BayVSG seien defizitär. Ein gebundener Auskunftsanspruch bestehe nur, wenn ein besonderes Interesse dargelegt werde. Die Auskunft erstrecke sich nicht auf die Herkunft personenbezogener Daten und die Empfänger von Übermittlungen. Zudem reiche der Ausschluss in Art. 23 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 BayVSG zu weit. 57

1. c)Schließlich genügten die parlamentarische und öffentliche Kontrolle der eingriffsintensiven Überwachungsmaßnahmen und der nachfolgenden Datenverarbeitungen nicht den grundrechtlichen Anforderungen. Die in Art. 20 Abs. 1 BayVSG enthaltenen Pflichten zur Berichterstattung reichten nicht weit genug. Sie erfassten nicht alle berichtspflichtigen Vorgänge. Insbesondere erstrecke sich die Berichtspflicht des Parlamentarischen Kontrollgremiums an den Landtag nicht auf den Einsatz von Verdeckten Mitarbeitern und Vertrauensleuten. Die verfassungsrechtlich gebotene Berichterstattung an die Öffentlichkeit sei nicht sichergestellt. Die Berichtspflichten umfassten nicht den weiteren Umgang mit den durch eingriffsintensive Überwachungsmaßnahmen erlangten personenbezogenen Daten. Die Berichtspflichten reichten auch inhaltlich nicht weit genug. Es fehle an der Pflicht zur Berichterstattung darüber, inwieweit die Betroffenen über diese Maßnahmen benachrichtigt worden seien. IV. Stellungnahmen 58 Zu der Verfassungsbeschwerde haben der Bayerische Landtag, die Bayerische Staatsregierung und der Bayerische Landesbeauftragte für Datenschutz Stellung genommen. 1. Bayerische Staatsregierung 59 Die Bayerische Staatsregierung hält die Verfassungsbeschwerde teils für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. 60
2. a)Allgemein führt die Staatsregierung aus, das Grundgesetz setze die Existenz von Nachrichtendiensten in Art. 10 Abs. 2 Satz 2, Art. 45d, Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 Buchstabe b, Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG voraus. Dies legitimiere die nachrichtendienstliche Aufgabe heimlicher Informationsbeschaffung und schließe aufgabenadäquate Ermächtigungen ein. Zwischen den Anforderungen an die Eingriffsbefugnisnormen für Polizei und Verfassungsschutz könne der Gesetzgeber differenzieren. Dies rechtfertigte sich zum einen daraus, dass die Nachrichtendienste in den Schutz von Staat und Verfassung in der spezifischen Modalität eines Informationsdienstleisters eingebunden seien. Dafür seien ein hinreichendes Maß an Vertraulichkeit und Ausschluss der Öffentlichkeit unabdingbar. Zum anderen sei das Landesamt zwar mit weitreichenden Informationserhebungsbefugnissen ausgestattet, habe aber keine operativ-polizeilichen Befugnisse. Dies rechtfertige, ihm Ermittlungen und Überwachungen teils unter niedrigeren Voraussetzungen zu erlauben als anderen Behörden. 61 Insbesondere liege es nicht nahe, Maßnahmen des Verfassungsschutzes durchgängig an das Vorliegen konkreter Gefahren zu binden. Zwar könnten für Befugnisse mit erheblicher Eingriffsintensität konkret drohende oder auch dringende oder schwerwiegende Gefahren gefordert werden. Mit Blick auf die Besonderheiten der Nachrichtendienste stehe damit indes nicht fest, dass die Anforderungen an polizeiliche und nachrichtendienstliche Befugnisnormen durchweg konvergieren müssten. Die analytische Auswertung durch den Nachrichtendienst vor einer Übermittlung an Polizeibehörden entfalte besonderen Grundrechtsschutz. Das Bayerische Verfassungsschutzgesetz enthalte ein den gebotenen Differenzierungen entsprechend abgestuftes Modell, indem es für wenig eingriffsintensive Maßnahmen tatsächliche Anhaltspunkte für verfassungsschutzrelevante Tätigkeiten oder Bestrebungen fordere, für Eingriffe mittlerer Intensität eine schwerwiegende Gefahr für die von Art. 3 BayVSG umfassten Schutzgüter und für die eingriffsintensiven Maßnahmen der Wohnraumüberwachung und der Online-Durchsuchung eine dringende Gefahr für höchste Rechtsgüter. 62 Ähnliches gelte für die Verantwortlichkeit der Betroffenen. Der Funktion der Nachrichtendienste als Vorfeldaufklärer würde es nicht gerecht, für die Bestimmung des Adressaten eines Informationseingriffs generell die polizeirechtliche Störerdogmatik heranzuziehen. Für nicht auf bestimmte Personen bezogene Maßnahmen reiche es grundsätzlich, dass diese zur Erforschung von beobachtungsbedürftigen Bestrebungen erforderlich seien. Für die eingriffsintensiven Maßnahmen in Art. 9, Art. 10 und Art. 19a BayVSG bestünden ausdrückliche Adressatenregelungen. Für weniger eingriffsintensive Maßnahmen liege eine Orientierung an den Adressatenregelungen der Art. 9 Abs. 2, Art. 10 Abs. 3 und Art. 19a Abs. 2 BayVSG im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessensausübung nahe. 63 Soweit die angegriffenen Vorschriften nicht in spezielle Grundrechte eingriffen, komme das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zum Tragen. Dieses sei 1983 entwickelt worden. In der heutigen Gesellschaft habe die Empfindlichkeit gegenüber der Verarbeitung personenbezogener Daten erheblich nachgelassen. Auch habe sich die Bedrohungslage grundlegend geändert. Der gesellschaftliche Wandel gebiete es, frühere Annahmen kritisch zu reflektieren. Hier sei dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum eigenverantwortlicher Bewertung einzuräumen. Andernfalls werde die rechtsstaatliche Gewaltenteilung relativiert. 64
3. b)Die Bayerische Staatsregierung hält die jeweils angegriffenen Befugnisse für verfassungsgemäß. 65
4. aa)Art. 9 BayVSG genüge der in Art. 13 Abs. 4 GG vorgesehenen Gefahrenschwelle. Die Tätigkeit des Landesamts müsse sich in dem in Art. 3 BayVSG in Verbindung mit § 3 BVerfSchG enthaltenen Aufgabenbereich halten, der als Zielbeschreibung diene. Die erhobenen Daten würden unter Beachtung von Art. 8b Abs. 2 BayVSG nur im Rahmen dringender Gefahren für die in Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayVSG genannten Rechtsgüter verwendet oder um die Strafverfolgungsbehörden über besonders schwere Straftaten zu informieren. Der Kernbereichsschutz werde durch Art. 8a BayVSG ausreichend gewährleistet. Einer gesetzlichen Vermutungsregelung der Kernbereichsrelevanz bedürfe es für Gespräche in Wohnräumen nicht. Dies könne beim Vollzug der Maßnahme sichergestellt werden. Dass die Sichtung durch eine unabhängige Stelle lediglich in Zweifelsfällen vorgesehen sei, sei in Abweichung von den im BKA-Urteil für das Polizeirecht aufgestellten Anforderungen wegen des fehlenden Risikos unmittelbar intervenierender Folgemaßnahmen unbedenklich. Zudem sei durch Art. 28 Abs. 2 BayVSG eine regelmäßige Ex-post-Kontrolle durch den Landesbeauftragten für Datenschutz vorgesehen. 66 Hinsichtlich Art. 10 BayVSG sei eine parallele Ausgestaltung zu der Eingriffsschwelle und zum Kernbereichsschutz bei Wohnraumüberwachungen gewählt worden. 67
5. bb)Maßnahmen nach Art. 12 BayVSG hätten keine erhöhte Eingriffsintensität. Die Ermächtigung werde in der Praxis nicht genutzt, um ein umfassendes Bewegungsprofil zu erstellen. In jedem Fall sei die Eingriffsschwelle der tatsächlichen Anhaltspunkte für eine schwerwiegende Gefahr für die in Art. 3 BayVSG erfassten Schutzgüter ausreichend. Wegen der verhältnismäßig geringen Eingriffstiefe einerseits und der spezifischen Funktionsbedingungen nachrichtendienstlicher Tätigkeit in Hinblick auf Transparenz und Kontrolle andererseits sei es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass keine gerichtliche Vorabkontrolle und keine Benachrichtigungspflicht geregelt seien. 68
6. cc)Dass Art. 15 Abs. 2 und Art. 16 Abs. 1 BayVSG den Datenzugriff erlauben, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für eine schwerwiegende Gefahr für die von Art. 3 BayVSG umfassten Schutzgüter vorliegen, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es gehe um den Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter, welche die Erhebung personenbezogener Daten in relativ weitem Umfang rechtfertigten (Verweisung auf BVerfGE 141, 220 <339 Rn. 320>). Der Begriff der "schwerwiegenden Gefahr" sei nicht zu unbestimmt und lasse sich konkretisieren. 69 Art. 15 Abs. 3 BayVSG stehe auch nicht in Widerspruch zu § 113c Abs. 1 Nr. 1 TKG a.F. Der Begriff der "Gefahrenabwehrbehörde" werde dort nicht näher definiert. Dem Wortlaut nach könne auch das Landesamt erfasst sein, zu dessen Aufgaben es gehöre, nachrichtendienstliche Informationen zu sammeln, die (auch) der Abwehr von Gefahren für wichtige Rechtsgüter dienten. Die Nachrichtendienste stünden nicht außerhalb der Sicherheitsarchitektur, sondern seien deren integraler Bestandteil. Auch § 113 Abs. 3 TKG a.F. gebiete keine andere Auslegung. Selbst wenn die Ansicht der Beschwerdeführer zuträfe, sei aber nur die Übermittlung nach § 113b TKG a.F. ausgeschlossen. Art. 15 Abs. 3 BayVSG werde dadurch nicht sinnlos, sondern behalte eine Reservefunktion. 70
7. dd)Für Eingriffe nach Art.

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VSG sei die allgemeine Eingriffsschwelle des Art. 5 Abs. 1 BayVSG ausreichend. Die in tatsächlicher Hinsicht relativ niedrige Eingriffsschwelle sei gerechtfertigt, weil auf der einen Seite die Rechtsgüter des Verfassungsschutzes besondere Bedeutung hätten und auf der anderen Seite der Eingriff bei Maßnahmen nach Art.

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VSG wegen der offenen Kommunikationsstrukturen regelmäßig nicht schwer wiege. Die bloße Existenz verdeckt agierender Personen stelle noch keinen Grundrechtseingriff dar. Grundrechtliche Relevanz habe es erst, wenn der Staat die verdeckt agierende Person gezielt dazu einsetze, Vertrauen auszunutzen und so Informationen zu gewinnen. Dann liege ein Eingriff in das von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 GG geschützte allgemeine Persönlichkeitsrecht vor, der aber nicht besonders tief sei, da die verdeckt agierende Person als solche offen handele. 71 Der Einsatz verdeckt agierender Personen setze ein hohes Maß an Vertraulichkeit voraus, was der vorherigen Zustimmung einer unabhängigen Stelle entgegenstehe. Durch Behördenleitervorbehalte sei das "Vier-Augen-Prinzip" gewahrt. 72

1. ee)Observationen außerhalb von Wohnungen nach Art. 19a BayVSG erreichten nicht dieselbe Eingriffstiefe wie Wohnraumüberwachungen oder Online-Datenerhebungen. Soweit die Beschwerdeführer hier eine "hinreichende Gefährdungsprognose" forderten, würden sie den Schwerpunkt nachrichtendienstlicher Tätigkeit im Bereich der Vorfeldaufklärung verkennen. Zudem seien nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 BayVSG "tatsächliche Anhaltspunkte" erforderlich, sodass es durchaus eine hinreichend konkrete, wenn auch weit im Vorfeld liegende Gefährdungsprognose geben müsse. Dass untergeordnete und legale Tätigkeiten ausreichen könnten, liege an der Besonderheit nachrichtendienstlicher Tätigkeit. 73 Dass die Durchführung der Maßnahme nicht an die Entscheidung einer unabhängigen Stelle, sondern der Behördenleitung gebunden sei, sei zur Gewährleistung nachhaltiger Vertraulichkeit gerechtfertigt. Richtervorbehalte setzten zudem voraus, dass eine überschaubare Erkenntnislage bestehe, die eine externe Stelle nach Aktenlage beurteilen könne. Insbesondere im Vorfeldbereich seien Bewertungen aufgrund geringer Tatsachendichte aber generell stärker abhängig von Erfahrung, Fachwissen und nachrichtendienstlichen Erkenntnislagen, über die ein aus dem Nachrichtendienstbetrieb ausgelagertes Organ unter Wahrung der operativen Sicherheit nicht angemessen verfügen könne. 74
2. ff)Die Übermittlungsermächtigungen in Art. 25 wie auch in Art. 8b Abs. 2 und Abs. 3 BayVSG seien verfassungsgemäß. In der Übermittlung von Informationen durch das Landesamt nach Art. 25 BayVSG liege keine Zweckänderung und damit auch kein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff. Der Aufgabenbereich des Landesamts sei nicht auf das Sammeln von Informationen beschränkt. Ein Nachrichtendienst könne seinen Schutzauftrag aber mangels exekutiv-polizeilicher Befugnisse nur durch Weitergabe seiner Erkenntnisse erfüllen. Darin liege gerade ein wesentlicher Zweck der Datenerhebung. Selbst wenn man einen Eingriff annehme, sei dieser aber gerechtfertigt. Die Übermittlung analytisch aufbereiteter und verdichteter Erkenntnisse durch das Landesamt weise eine geringere Eingriffsintensität auf als ihre hypothetische Neuerhebung. 75 Die in Art. 25 Abs. 1 BayVSG vorgesehene Übermittlung an inländische öffentliche Stellen, die diese Informationen zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen, diene verfassungsrechtlich legitimen Zwecken. Weiterhin sei der normative Kontext der Vorschrift zu beachten. Für Daten aus den besonders eingriffsintensiven Maßnahmen der verdeckten Wohnraumüberwachung und der Online-Datenerhebung enthalte Art. 8b Abs. 2 BayVSG besondere gesetzliche Regelungen, die einer Datenübermittlung entgegenstehen könnten. Zudem sei eine Übermittlung an Staatsanwaltschaften nur nach Art. 25 Abs. 2 BayVSG möglich. Außerdem könnten im Einzelfall nach Art. 27 Abs. 1 Nr. 1 BayVSG schutzwürdige Interessen der Betroffenen gegenüber dem Interesse an der Übermittlung überwiegen. 76 Die Befugnis in Art. 25 Abs. 1a BayVSG zur Übermittlung an Stellen innerhalb der Europäischen Union und an öffentliche Stellen von Staaten, welche die Bestimmungen des Schengen-Besitzstandes anwenden, trage dem EU-rechtlichen Äquivalenzgrundsatz Rechnung. Dass nicht auf die Voraussetzungen für eingriffsintensive Übermittlungen nach Art. 25 Abs. 2 BayVSG verwiesen werde, habe seinen Grund darin, dass das in den Art. 25 Abs. 1 und Abs. 2 BayVSG zum Ausdruck kommende informationelle Trennungsprinzip in anderen Staaten der Europäischen Union unbekannt sei. Darauf dürfe der Gesetzgeber im Interesse einer funktionierenden Kooperation Rücksicht nehmen. Dafür spreche auch die Integrationsfreundlichkeit des Grundgesetzes. 77 Auch Art. 25 Abs. 2 BayVSG sei verfassungsgemäß. Der in Art. 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BayVSG enthaltene Verweis auf "Straftaten von erheblicher Bedeutung" sei weder zu unbestimmt noch zu weitgehend. Art. 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVSG entspreche den Anforderungen des Kriteriums der hypothetischen Datenneuerhebung. Die Übermittlungspflicht in Art. 25 Abs. 2 Satz 2 BayVSG in Verbindung mit § 20 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 und Abs. 2 BVerfSchG trage dem besonderen Gewicht des Staatsschutzes Rechnung. 78 Art. 25 Abs. 3 BayVSG sei ebenfalls verfassungsgemäß. Die in Satz 1 Nr. 2 geregelte Kooperation mit anderen Staaten liege im erheblichen Sicherheitsinteresse der Bundesrepublik. Auch die in Art. 25 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BayVSG vorgesehene Informationsübermittlung an Private sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Da erhebliche sicherheitsrelevante Elemente der Infrastruktur in privater Trägerschaft stünden, müsse der Verfassungsschutz auch an private Stellen Informationen übermitteln können. Dabei seien die Einhaltung des Art. 25 Abs. 3 Satz 2 BayVSG sowie nach Art. 27 Abs. 1 Nr. 1 BayVSG die entgegenstehenden Interessen des Betroffenen zu beachten. 79 Außerdem gelte als Eingriffsschwelle bei der Übermittlung personenbezogener Daten aus Maßnahmen nach Art. 9 und Art. 10 BayVSG auch Art. 8b Abs. 2 BayVSG. Die Kritik der Beschwerdeführer an der Erfassung von Vorfeldtatbeständen verkenne die besondere Aufgabe der Nachrichtendienste als Vorfeldinformationsdienstleister. Lägen dem Staat Hinweise auf Straftaten nach den §§ 89a und 129a StGB vor, gebiete das Untermaßverbot eine hinreichend effektive Informationsübermittlung. 80 Auch die Übermittlungsermächtigung des Art. 8b Abs. 3 BayVSG in Verbindung mit § 4 Abs. 4 G 10 für Daten aus Auskunftsersuchen nach Art. 15 und Art. 16 BayVSG sei verfassungsgemäß. Da die Datenerhebung in Grundrechte aus Art. 10 GG eingreife, sei es naheliegend, für die Übermittlung § 4 Abs. 4 G 10 heranzuziehen. Die dortige Übermittlungsschwelle habe das Bundesverfassungsgericht nicht beanstandet (Verweisung auf BVerfGE 100, 313). 81
3. gg)Dass ein gebundener Auskunftsanspruch nach Art. 23 BayVSG nur bei Darlegung eines besonderen Interesses bestehe, schütze das Landesamt vor systematischen Ausforschungsanträgen. Dass sich die Auskunft nicht auf die Herkunft der Daten und die Empfänger von Übermittlungen erstrecke, diene insbesondere dem Quellen- und Methodenschutz. Die Einschränkung auf strukturiert in automatisierten Dateien gespeicherte Daten sei durch die Funktionsbedingungen des Landesamts begründet, da andere Daten nicht durch eine automatische Suche aufgefunden werden könnten. 82
4. hh)Zu Benachrichtigungspflichten, die zu einer Gefährdung nachrichtendienstlicher Quellen, Methoden und Aufklärungsansätze führen könnten, sehe das Gesetz ein sachgerechtes und nach Eingriffsintensität abgestuftes Regelungskonzept vor. So könne angesichts der regelmäßig nur geringen Eingriffsintensität für Maßnahmen nach Art. 8 und Art. 12 BayVSG von einer Benachrichtigungspflicht abgesehen werden. Soweit Art. 19a Abs. 3 Satz 4 BayVSG eine Benachrichtigungspflicht nur bei eingriffsintensiveren Überwachungen vorsehe, bestünden keine Bedenken. Für den Einsatz Verdeckter Mitarbeiter und von Vertrauenspersonen (Art. 18, Art. 19 BayVSG) sei keine Benachrichtigungspflicht vorgesehen, weil die verdeckt agierenden Personen ansonsten unbeherrschbaren Gefahren ausgesetzt würden und dieses Mittel ansonsten in der Praxis unanwendbar wäre. Im Übrigen werde die Benachrichtigung hinreichend durch Verweisungen auf § 12 G 10 geregelt. Die darin enthaltenen Einschränkungen seien den Besonderheiten nachrichtendienstlicher Tätigkeit geschuldet. 83
5. ii)Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Transparenz und Kontrolle seien wegen der Besonderheiten der Nachrichtendienste insbesondere im Vergleich zum Polizeirecht reduziert. Das verfassungsrechtliche Mindestmaß sei gewährleistet. Das Landesamt sei nach Art. 1 BayVSG eine dem Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration unmittelbar nachgeordnete Behörde und unterliege als solche allgemein dessen staatlicher Aufsicht. Die verfassungsrechtliche Verantwortung jedes Staatsministers gegenüber dem Landtag sei hinsichtlich des Landesamts nicht eingeschränkt. Dementsprechend besäßen die Abgeordneten des Landtags ein allgemeines Kontrollrecht, auch wenn dieses hier durch Geheimhaltungsinteressen eingeschränkt sein könne. In Ergänzung zur allgemeinen Staatsaufsicht übe der Staatsminister die Dienstaufsicht aus. Daneben bestehe die Kontrolle durch den Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz. 84 Weiterhin erfolge eine parlamentarische Kontrolle nach Maßgabe des Parlamentarischen-Kontrollgremium-Gesetzes. Art. 20 BayVSG sehe eine regelmäßige Unterrichtung des Parlamentarischen Kontrollgremiums über eingriffsintensive Maßnahmen des Landesamts vor. Dass sich die Berichtspflicht des Gremiums an den Landtag nicht auf den Einsatz verdeckter Personen erstrecke, sei wegen der Schutzpflicht des Staates für diese Personen und der Notwendigkeit erfolgreicher Rekrutierung gerechtfertigt. 2. Bayerischer Landtag 85 Der Bayerische Landtag hat sich der Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung angeschlossen. Die unmodifizierte Übertragung der im BKA-Urteil entwickelten Vorgaben sei nicht geboten. Zudem stelle sich die Frage, ob die bisherige Interpretation des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung angesichts der umfassenden und vielseitigen Datennutzung und -preisgabe im 21. Jahrhundert noch trage. Die sehr konkreten aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip im engeren Sinne abgeleiteten Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts gingen "an die Grenzen der Abgrenzung Rechtsprechung - Gesetzgebung". Die Grenzen zwischen Exekutive, Legislative und Judikative müssten wieder klar gezogen werden. Der Freistaat Bayern habe eine Gestaltung getroffen, die einerseits die informationellen Selbstbestimmungsrechte Dritter achte, andererseits aber auch das Sicherheitsbedürfnis der Bürger und den Glauben an den Rechtsstaat stärke. 3. Bayerischer Landesbeauftragter für Datenschutz 86 Nach Auffassung des Bayerischen Landesbeauftragten für den Datenschutz legen die Ausführungen im BKA-Urteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 141, 220) eine Übertragung auf heimliche Überwachungsmaßnahmen anderer Sicherheitsbehörden nahe. Dass dem Verfassungsschutz keine exekutiv-polizeilichen Befugnisse zustünden, verringere das Eingriffsgewicht nicht wesentlich. Der Datenschutzbeauftragte verweist auf seine Stellungnahme, die er im Gesetzgebungsverfahren zur Einführung des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes im Jahre 2016 zu den damaligen Regelungsvorschlägen abgegeben hat. Zu der Regelung über den Abruf von Vorratsdaten teilte er dort die Ansicht, dass das Landesamt keine "Gefahrenabwehrbehörde" im Sinne des § 113c Abs. 1 Nr. 2 TKG a.F. sei. Nicht nachvollziehbar sei, warum der Einsatz von Verdeckten Mitarbeitern und Vertrauensleuten nicht wenigstens auf gewaltanwendende Bestrebungen beschränkt sei. Dass die ‒ allerdings später noch modifizierten ‒ Regelungen zur Übermittlung von Daten den verfassungsrechtlichen Anforderungen voll entsprächen, hielt er für zweifelhaft. Der Datenaustausch müsse einem herausragenden öffentlichen Interesse dienen, was durch hinreichend konkrete und qualifizierte Eingriffsschwellen zu sichern sei. Zudem dürften durch den Austausch nicht die Eingriffsschwellen für die Erlangung der Daten unterlaufen werden. Dies sei nicht hinreichend geregelt. Über seine Stellungnahme im ursprünglichen Gesetzgebungsverfahren hinaus halte er insbesondere die vorgesehenen Protokollierungs-, Benachrichtigungs- und Berichtspflichten für unzureichend. Auch die Regelung zum Kernbereichsschutz in Art. 8a BayVSG sei unzureichend. Es genüge nicht, dass die G 10-Kommission beteiligt werden müsse, wenn Zweifel an der Verwertbarkeit erhobener Daten bestünden. V. Mündliche Verhandlung 87 Das Bundesverfassungsgericht hat am 14. Dezember 2021 eine mündliche Verhandlung durchgeführt. Geäußert haben sich die Beschwerdeführer, der Bayerische Landtag durch die Vorsitzende des Ausschusses für Verfassung, Recht, Parlamentsfragen und Integration, die Bayerische Staatsregierung durch den Staatsminister des Innern, für Sport und Integration und das Landesamt für Verfassungsschutz. Als sachkundige Dritte nach § 27a BVerfGG haben sich der Bayerische Landesbeauftragte für den Datenschutz und die Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V. geäußert. B. Beschwerdegegenstand und Zulässigkeit I. Beschwerdegegenstand 88 1. Die Beschwerdeführer hatten mit ihrer ursprünglichen Beschwerdeschrift vom 21. Juli 2017 und deren Erweiterung vom 30. Juli 2017 eine Reihe von Normen des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes und eine Bestimmung des Bayerischen Datenschutzgesetzes angegriffen. Durch das Gesetz zur Änderung des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes vom 12. Juni 2018 und das Bayerische Datenschutzgesetz vom 15. Mai 2018 wurden die ursprünglich angegriffenen Normen zum Teil verändert. Am 2. März 2022 wurde ein Gesetzentwurf der Bayerischen Staatsregierung zur erneuten Änderung des Bayerischen Verfassungsschutzgesetzes und des Bayerischen Datenschutzgesetzes veröffentlicht (BayLTDrucks 18/21537). Darauf haben die Beschwerdeführer jeweils reagiert. Soweit die Beschwerdeführer ihre Verfassungsbeschwerde zurückgenommen oder für erledigt erklärt haben, war dies zulässig (vgl. dazu BVerfGE 85, 109 <113>; 98, 218 <242 f.>; 126, 1 <17>). Im Übrigen sind die im Laufe des Verfahrens geänderten Vorschriften wirksam in jener Fassung zum Verfahrensgegenstand gemacht worden, die sie durch die Gesetzesänderungen gefunden haben. 89 2. Im Ergebnis richtet sich die Verfassungsbeschwerde gegen Überwachungsbefugnisse des Bayerischen Landesamts für Verfassungsschutz (Art. 9 Abs. 1 Satz 1; Art. 10 Abs. 1; Art. 12 Abs. 1; Art. 15 Abs. 2 und Abs. 3; Art. 16 Abs. 1; Art. 18 Abs. 1; Art. 19 Abs. 1; Art. 19a Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 und Satz 4 BayVSG) sowie gegen dessen Weiterverarbeitungs- und Übermittlungsbefugnisse (Art. 8b Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, Abs. 3; Art. 25 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3, Abs. 1a, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 3, Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 3 BayVSG). 90 Darüber hinaus bezeichnen die Beschwerdeführer einige übergreifende Regelungen zur verfahrensmäßigen Ausgestaltung der Überwachung als Verfahrensgegenstand (Art. 8a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 bis 5; Art. 11 Abs. 2 Satz 3; Art. 17 Abs. 2 Satz 1; Art. 20 Abs. 1; Art. 23 Abs. 1 Satz 1 und Satz 3 Nr. 1 und Nr. 2 BayVSG). Diese sind zwar nicht unmittelbar Beschwerdegegenstand, können aber insbesondere für die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Befugnisse von Bedeutung sein (vgl. BVerfGE 155, 119 <157 Rn. 64>‒ Bestandsdatenauskunft II; stRspr; näher unten Rn. 132). 91 3. Nicht als Beschwerdegegenstand anzusehen ist bei verständiger Auslegung der Verfassungsbeschwerde der von den Beschwerdeführern genannte Art. 8b Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVSG. Da sich hierzu kein weiterer Vortrag findet, wäre eine entsprechende Rüge jedenfalls nicht hinreichend substantiiert. Auch soweit die Beschwerdeführer Art. 9 BayVSG formal ohne weitere Einschränkung als Beschwerdegegenstand bezeichnen, finden sich hierzu über Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayVSG hinaus keine Ausführungen zur Sache und ist die Verfassungsbeschwerde entsprechend begrenzend auszulegen. Art. 15 Abs. 1 BayVSG ist ebenfalls entgegen der Bezeichnung durch die Beschwerdeführer nicht als Beschwerdegegenstand anzusehen, weil sie hierzu neben der allgemeinen Beanstandung unzureichender Benachrichtigungspflichten nichts vortragen. Art. 25 BayVSG greifen die Beschwerdeführer nur an, soweit die Übermittlung von Daten ermöglicht wird, die unter Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel gewonnen wurden. Obwohl sie keine weitere Einschränkung vorgenommen haben, ergibt sich aus ihrer Beschwerdebegründung bei verständiger Auslegung außerdem, dass nur Teile von Art. 25 Abs. 1 BayVSG beanstandet werden. So bemängeln sie dessen Nummer 1 inhaltlich nur insoweit, als eine Übermittlung "für Zwecke der öffentlichen Sicherheit" erlaubt wird. Darüber hinaus greifen sie nur noch Art. 25 Abs. 1 Nr. 3 BayVSG an. Dessen Regelungsgehalt haben die Beschwerdeführer in ihrer ursprünglichen Beschwerdeschrift als damalige Nummer 2 beanstandet. Sie sind darauf nach den Änderungen des Gesetzes in ihrem erweiterten Vortrag nicht eingegangen. Es wird jedoch deutlich, dass sie an ihrer ursprünglichen Rüge in der Sache festhalten wollen. Die Verfassungsbeschwerde ist so auszulegen, dass sie nunmehr Art. 25 Abs. 1 Nr. 3, nicht aber Art. 25 Abs. 1 Nr. 2 BayVSG zum Gegenstand haben soll. Sollten weitere Übermittlungstatbestände des Art. 25 Abs. 1 BayVSG angegriffen sein, fehlte es dazu jedenfalls an Ausführungen. II. Zulässigkeit 92 Die Verfassungsbeschwerde ist zum Teil unzulässig, weil die Beschwerdeführer hinsichtlich einiger der angegriffenen Normen ihre Beschwerdebefugnis nicht hinreichend dargelegt haben und hinsichtlich einiger Normen die Anforderungen der Subsidiarität im weiteren Sinne nicht gewahrt sind. 1. Maßstäbe 93
6. a)Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde setzt nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG die Behauptung voraus, durch einen Akt der öffentlichen Gewalt in Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten verletzt zu sein (Beschwerdebefugnis) (vgl. BVerfGE 140, 42 <54 Rn. 47>). Dazu müssen sowohl die Möglichkeit der Grundrechtsverletzung (
7. aa)als auch die eigene, unmittelbare und gegenwärtige Betroffenheit (
8. bb)den Begründungsanforderungen nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG entsprechend dargelegt sein (vgl. BVerfGE 125, 39 <73>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021 - 1 BvR 971/21 u.a. -, Rn. 25 - Bundesnotbremse II). 94
9. aa)Der die behauptete Rechtsverletzung enthaltende Vorgang muss substantiiert und schlüssig vorgetragen sein und der Vortrag muss die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung hinreichend deutlich erkennen lassen (vgl. BVerfGE 130, 1 <21>; 140, 229 <232 Rn. 9>). Eine genaue Bezeichnung des Grundrechts, dessen Verletzung geltend gemacht wird, ist nicht erforderlich. Dem Vortrag muss sich aber entnehmen lassen, inwiefern sich die Beschwerdeführenden durch den angegriffenen Hoheitsakt in ihren Rechten verletzt sehen (vgl. BVerfGE 115, 166 <180>). Die Verfassungsbeschwerde hat sich dabei mit dem zugrundeliegenden einfachen Recht sowie mit der verfassungsrechtlichen Beurteilung des vorgetragenen Sachverhalts auseinanderzusetzen (vgl. BVerfGE 101, 331 <345 f.>). Soweit das Bundesverfassungsgericht für bestimmte Fragen bereits verfassungsrechtliche Maßstäbe entwickelt hat, muss anhand dieser Maßstäbe aufgezeigt werden, inwieweit Grundrechte durch die angegriffene Maßnahme verletzt sein sollen (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 19. November 2021 - 1 BvR 781/21 u.a. -, Rn. 89 - Bundesnotbremse I m.w.N.; stRspr). 95 Ist die Verletzung einer Schutzpflicht gerügt, muss die Darlegung besonderen Anforderungen genügen. Eine mögliche Grundrechtsverletzung der Beschwerdeführenden geht hier aus dem Vortrag regelmäßig nur dann hervor, wenn sich dieser nicht in pauschalen Behauptungen und punktuell herausgegriffenen, angeblichen Unzulänglichkeiten der Rechtslage erschöpft. Erforderlich ist vielmehr, den gesetzlichen Regelungszusammenhang insgesamt zu erfassen, wozu - je nach Fallgestaltung - zumindest gehört, dass die einschlägigen Regelungen des als unzureichend beanstandeten Normkomplexes jedenfalls in Grundzügen dargestellt werden und begründet wird, warum vom Versagen der gesetzgeberischen Konzeption auszugehen ist (BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 8. Juni 2021 - 1 BvR 2771/18 -, Rn. 51 - IT-Sicherheitslücken). 96
10. bb)Für die Darlegung der eigenen und gegenwärtigen