KVRE450362201 ECLI:DE:BVerfG:2022:rs20221206.2bvr054721 BVerfG 2. Senat 20221206 2 BvR 547/21, 2 BvR 798/21 Urteil Art 20 Abs 1 GG, Art 20 Abs 2 GG, Art 38 Abs 1 S 1 GG, Art 79 Abs 3 GG, Art 122 Abs 1

Art. 79Abs.

2 GG erforderlichen Mehrheit beschlossen worden, überschreite in qualifizierter Weise den durch Art. 311 Abs. 3 AEUV und das Bail-out-Verbot des Art. 125 Abs. 1 AEUV gesetzten unionsrechtlichen Kompetenzrahmen und verletze die Verfassungsidentität des Grundgesetzes, weil der Eigenmittelbeschluss 2020 die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages beeinträchtige. 14 Der Eigenmittelbeschluss 2020 wandle die Europäische Union in eine Fiskalunion um. Dies ergebe sich aus einer Äußerung des (damaligen) Bundesministers der Finanzen, der in der ersten Lesung des Zustimmungsgesetzes ausgeführt habe: "Es ist der Weg in die Fiskalunion, und es ist ein guter Weg für Europas Zukunft" (unter Hinweis auf Plenarprotokoll 19/212 vom

1. Februar 2021, S. 26681). Obwohl es zahlreiche politisch und wirtschaftlich gleichwertige Alternativen gebe, würden mit dem Eigenmittelbeschluss 2020 für die nächsten 38 Jahre nicht nur die nationalen Haushalte in eine Gemeinschaftshaftung hineingezogen, sondern auch die Gestaltungsspielräume der zukünftigen Haushalte der Europäischen Union erheblich eingeschränkt. Darauf habe auch der Bundesrechnungshof in seinem Bericht vom
2. März 2021 hingewiesen. Im Rechtsrahmen des Grundgesetzes könne der mit dem Eigenmittelbeschluss 2020 ins Werk gesetzte Weg zu einer Fiskalunion jedoch nicht gegangen werden. Dafür bedürfe es vielmehr einer Vertragsänderung im ordentlichen Änderungsverfahren nach Art. 48 EUV. 15 Das Bundesverfassungsgericht möge daher feststellen:
3. Das Gesetz zum Beschluss des Rates vom
4. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom (Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz - ERatG) (Bundestagsdrucksache 19/26821, Beschluss des Bundestages vom
5. März 2021, Zustimmung des Bundesrates vom
6. März 2021) verletzt die Beschwerdeführer in ihren grundrechtsgleichen Rechten aus Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1 und Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes.
7. Das Gesetz zum Beschluss des Rates vom
8. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom (Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz - ERatG; Bundestagsdrucksache 19/26821, Beschluss des Bundestages vom
9. März 2021, Zustimmung des Bundesrates vom
10. März 2021) ist mit Art. 23 Absatz 1 Satz 3 unvereinbar und nichtig.
11. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen zu erstatten. 16 a) Die Verfassungsbeschwerde sei zulässig. Sie richte sich gegen einen statthaften Beschwerdegegenstand - das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz und die in ihm enthaltene Zustimmung zu der im Eigenmittelbeschluss 2020 enthaltenen Ermächtigung der Europäischen Kommission, zur Finanzierung des temporären Aufbauinstruments am Kapitalmarkt Kredite in Höhe von 750 Milliarden Euro mit einer Laufzeit bis zum
12. Dezember 2058 zulasten des Unionshaushalts aufnehmen und die zur Erfüllung der damit eingegangenen Zahlungsverpflichtungen benötigten Kassenmittel unter anderem bei der Bundesrepublik Deutschland abrufen zu können. Das Zustimmungsgesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG sei gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 13 Nr. 8a, §§ 90 ff. BVerfGG grundsätzlich ein tauglicher Beschwerdegegenstand. 17 aa) Die Beschwerdeführer zu I. seien beschwerdebefugt. Sie rügten mit ihrer Verfassungsbeschwerde die Verletzung ihrer verfassungsmäßigen Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2, Art. 79 Abs. 3 GG. Das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz verstoße gegen das Erfordernis eines qualifizierten Mehrheitsbeschlusses nach Art. 23 Abs.

Art. 79Abs.

2 GG. Der mit ihm gebilligte Eigenmittelbeschluss 2020 sei nicht von Art. 311 Abs. 3 AEUV gedeckt, mit Art. 125 Abs. 1 AEUV unvereinbar und greife in die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages ein. 18 Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG umfasse im Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 1 GG den Schutz davor, dass bei einer Übertragung von Hoheitsrechten die formellen Voraussetzungen des Art. 23 Abs.

Art. 79Abs.

2 GG missachtet und der gemäß Art. 23 Abs.

Art. 79Abs.

3 GG unverfügbare Inhalt des demokratischen Selbstbestimmungsrechts und des Grundsatzes der Volkssouveränität preisgegeben würden. Das gelte auch für im besonderen Vertragsänderungsverfahren ergehende Zustimmungsgesetze, soweit der zu billigende Unionsrechtsakt das geltende Integrationsprogramm in qualifizierter Weise verletze sowie die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages beeinträchtige. 19 Bundestag und Bundesrat treffe aufgrund ihrer Integrationsverantwortung insoweit die Verpflichtung, Rechtsakten, die einen Ultra-vires-Akt darstellten oder eine Identitätsverletzung bewirkten, die Zustimmung auch dann zu versagen, wenn sie in einem besonderen Vertragsänderungsverfahren ergingen. Das gelte auch für das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz, das eine ratifikationsähnliche Zustimmung zu einem beschlossenen Unionsrechtsakt darstelle. 20

1. bb)Die Beschwerdeführer zu I. seien als Wahlberechtigte zum Deutschen Bundestag durch das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen, weil dieses nach dem Eintritt seiner unionsrechtlichen Bindungswirkung ohne weiteren Umsetzungsakt das über den Bundestag vermittelte Recht auf demokratische Selbstbestimmung beeinträchtige. 21
2. b)Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet. 22
3. aa)Die Gesetzesbegründung gebe an, sich auf Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG zu stützen. Sie halte für die Beschlussfassung im Bundestag ebenso wie für die Zustimmung im Bundesrat eine einfache (Stimmen-)Mehrheit (Art. 42 Abs. 2 Satz 1, Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG) für ausreichend. Damit verstoße das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz gegen Art. 23 Abs.

Art. 79Abs.

2 GG. 23

1. bb)Der Eigenmittelbeschluss 2020 überdehne, soweit er eine Verschuldung der Europäischen Union erlaube, den unionsrechtlichen Kompetenzrahmen und sei vom Integrationsprogramm nicht mehr gedeckt, unabhängig davon, ob dieser selbst Primär- oder Sekundärrecht sei. Selbst wenn er dem Primärrecht zuzuordnen sein sollte, dürfe er den inhaltlichen wie verfahrensrechtlichen Vorgaben des Art. 311 Abs. 3 AEUV nicht widersprechen und auch sonst Grundregeln der Wirtschafts- und Währungsunion nicht unterlaufen. 24 Der Eigenmittelbeschluss 2020 verletze offensichtlich und mit strukturell bedeutsamer Wirkung für das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung die haushaltsverfassungsrechtliche Zuständigkeitsverteilung in der Europäischen Union. Die Europäische Kommission erhalte erstmals eine Kompetenz, die über Schuldenaufnahmen zur Finanzierung von Unterstützungsleistungen in Form von (Back-to-back-)Darlehen weit hinausgehe. Dafür biete Art. 311 Abs. 3 AEUV offensichtlich keine Grundlage und stelle in der Sache eine vertragswidrige Beanspruchung einer Kompetenz-Kompetenz dar. 25 Zudem verstoße der Beschluss gegen die Nichtbeistandsklausel des Art. 125 Abs. 1 AEUV. Zwar werde durch ihn weder die Europäische Union noch ein Mitgliedstaat verpflichtet, für die Verbindlichkeiten eines anderen Mitgliedstaats einzustehen. Die Verbindlichkeiten aus den Eigenmittelzusagen seien keine gesamtschuldnerische, sondern eine anteilige Verpflichtung pro rata. Art. 9 Abs. 4 ff. Eigenmittelbeschluss 2020 sehe jedoch vor, dass die Europäische Kommission - wenn auch subsidiär - von den Mitgliedstaaten jederzeit zusätzliche Kassenmittel zur Deckung ihrer (Rück-)Zahlungsverpflichtungen aus der Mittelaufnahme abrufen könne, ohne dass es dazu einer erneuten Bereitstellungszusage bedürfe. Diese über die regulären Beiträge zum Haushalt der Europäischen Union hinausgehende Nachschusspflicht bemesse sich zwar ebenfalls anteilig nach den jeweiligen Beiträgen, sei aber letztlich gesamtschuldnerischer Natur. Wolle oder könne ein Mitgliedstaat seiner Nachschusspflicht nicht nachkommen, müssten gemäß Art. 9 Abs. 5 UAbs. 2 Eigenmittelbeschluss 2020 die übrigen Mitgliedstaaten für dessen Anteil einstehen. Damit werde - selbst wenn man die weit zurückgenommenen Maßstäbe zugrunde lege, die der Gerichtshof der Europäischen Union in der Rechtssache Pringle aus Art. 125 Abs. 1 AEUV abgeleitet habe - eine Konstellation ermöglicht, die Sinn und Zweck des Bail-out-Verbots widerspreche. Mit der Einstandspflicht für die Verbindlichkeiten anderer Mitgliedstaaten würden die Anreize für eine solide Haushaltspolitik offenkundig beeinträchtigt und einzelne Mitgliedstaaten mit Blick auf eine weitere Staatsverschuldung von der Marktlogik entlastet. 26
2. cc)Das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz beeinträchtige schließlich die haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestages und verletze auch insoweit die durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützte Volkssouveränität. Art. 9 Abs. 4 bis Abs. 6 Eigenmittelbeschluss 2020, die die Europäische Kommission ermächtigten, von den Mitgliedstaaten im Bedarfsfall zusätzliche Eigenmittel für den Haushalt der Europäischen Union abzurufen, könnten dazu führen, dass die Haftung der Bundesrepublik Deutschland für diese Verbindlichkeiten auf eine Höhe weit über dem auf 190 Milliarden Euro begrenzten Haftungsanteil am Kapital des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) steige. Zwar seien Haftung beziehungsweise Nachschusspflicht auf 2 % des BNE und den nationalen Anteil am BNE beschränkt. Die Europäische Kommission könne Deutschland jedoch dazu verpflichten, den Ausfall anderer Mitgliedstaaten abzudecken. Rein rechnerisch ergebe sich so für Deutschland über die gesamte Laufzeit der Kreditrückzahlung von 2028 bis 2058 ein Haftungsanteil in einer Größenordnung von 850 bis zu 1.000 Milliarden Euro. Dieses Haftungsrisiko der nach dem Eigenmittelbeschluss 2020 zulasten des Bundeshaushalts potentiell abrufbaren Verbindlichkeit umfasse - abzüglich der auf Deutschland entfallenden Zuschüsse und Darlehen - circa 770 Milliarden Euro und sei - anders als beim Europäischen Stabilitätsmechanismus - nicht weiter begrenzt. 27 Hinzu komme, dass der Haushaltsgesetzgeber weder den Zeitpunkt noch das Ausmaß des konkreten Mittelabrufs durch die Europäische Kommission voraussehen könne. Ein Tilgungsplan fehle, der Abruf zusätzlicher Kassenmittel könne ohne konkrete Einwilligung des betreffenden Mitgliedstaats erfolgen. Das ermögliche einen direkten Durchgriff auf den Bundeshaushalt. Der Bundestag sei hier nicht mehr "Herr seiner Entschlüsse"; vielmehr entscheide die Europäische Kommission nach eigenem Dafürhalten, ob die Voraussetzungen für einen Mittelabruf vorlägen, ob und wann sie einen solchen Mittelabruf tätige, in welcher Höhe und gegenüber welchen Mitgliedstaaten. Nicht ausgeschlossen sei auch, dass andere Mitgliedstaaten der Europäischen Kommission ohne jede Voraussetzung und ohne jede Sanktionsfolge mitteilten, einem an sie gerichteten Abruf ganz oder teilweise nicht oder nicht rechtzeitig nachkommen zu wollen oder zu können. Würden weitere Mitgliedstaaten die Europäische Union im Laufe der nächsten 30 Jahre verlassen, fiele deren Haftungsanteil möglicherweise den anderen Mitgliedstaaten anheim. Darauf habe der Bundestag keinerlei Einfluss. Dass auch Deutschland eine Nachschusspflicht ablehnen könne, sei eher eine theoretische Option und nicht geeignet, die Souveränität des Parlaments über den Bundeshaushalt zu wahren. 28 Für die Zeit ab 2028 komme dies einer völligen Preisgabe der Haushaltsautonomie des Bundestages gleich. Zwar sollten die mit der Kreditaufnahme eingegangenen Zahlungsverbindlichkeiten grundsätzlich aus dem Haushalt der Europäischen Union bedient werden. Für den Zeitraum ab 2028, in dem die Tilgungen beginnen sollten, gebe es jedoch noch keinen Mehrjährigen Finanzrahmen, in den diese Zahlungsverbindlichkeiten eingestellt seien. Insoweit unterliege das Maß, in dem der Bundeshaushalt künftig mit der Rückzahlung der aufgenommenen Schulden der Europäischen Union belastet werden könne, der Fremdbestimmung durch deren Organe. Da noch kein Finanzrahmen für die Zeit nach 2028 existiere, gebe es auch noch keine Ausgaben, auf die die Ausgleichsfunktion der Eigenmittelobergrenzen ausgerichtet sein könnte. Weil das gesamte Einstandsvolumen die Kredit- beziehungsweise Haftungssumme von 750 Milliarden Euro weit übersichere - insgesamt ergebe sich ein Garantievolumen von mindestens 4.000 Milliarden Euro (unter Hinweis auf Bundesrechnungshof, Bericht nach § 99 BHO zu den möglichen Auswirkungen der gemeinschaftlichen Kreditaufnahme der Mitgliedstaaten der Europäischen Union auf den Bundeshaushalt <Wiederaufbaufonds>, 11. März 2021, S. 6, 24 f.) -, könnten zusätzliche COVID-19-Folgenbewältigungsprogramme aufgelegt oder die Schuldentilgungsverpflichtungen verlängert und diese im künftigen Mehrjährigen Finanzrahmen verankert werden, ohne dass es einer Änderung des Eigenmittelbeschlusses 2020 bedürfte. Damit bestehe die realistische Gefahr, dass der Bundestag sein Budgetrecht nicht mehr in eigener Verantwortung ausüben könne. 29
3. c)Mit Schriftsatz vom 10. Oktober 2021 haben die Beschwerdeführer zu I. ihren Antrag neu gefasst. Der ursprüngliche Antrag, das Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz auch wegen Verstoßes gegen Art. 23 Abs.

Art. 79Abs.

2 GG für nichtig zu erklären, werde im Hinblick auf den Beschluss des Senats vom

1. April 2021 nicht weiterverfolgt. An der Ultra-vires- und der Identitätsrüge werde dagegen festgehalten. Die Einlassung der Bundesregierung in ihrer Stellungnahme vom
2. Juni 2021, wonach eine Ultra-vires-Rüge nicht mehr zulässig sei, weil das Gesetz vom Parlament verabschiedet worden sei, laufe darauf hinaus, dass der Gesetzgeber durch "ad-hoc-Zustimmungsakte" unionale Kompetenzüberschreitungen heilen und das "Grundrecht auf Demokratie" leerlaufen lassen könne. Nichts anderes gelte für den Vortrag der Bundesregierung, der Eigenmittelbeschluss 2020 sei nach seinem Inkrafttreten unter dem Blickwinkel des Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG irrelevant und daher unangreifbar. 30 Allerdings habe das Inkrafttreten des Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetzes und des Eigenmittelbeschlusses 2020 zur Folge, dass sich die Beschwerdeführer zu I. nicht mehr gegen die bevorstehende Zustimmung der Verfassungsorgane zu diesem Gesetz wenden könnten, sondern nur mehr gegen die unzureichende Wahrnehmung der Integrationsverantwortung durch diese. Sie beantragen nunmehr, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen: Das Gesetz zum Beschluss des Rates vom
3. Dezember 2020 über das Eigenmittelsystem der Europäischen Union und zur Aufhebung des Beschlusses 2014/335/EU, Euratom (Eigenmittelbeschluss-Ratifizierungsgesetz - ERatG) (Bundestagsdrucksache 19/26821, Beschluss des Bundestages vom
4. März 2021, Zustimmung des Bundesrates vom
5. März 2021) verletzt die Beschwerdeführer in ihren grundrechtsgleichen Rechten aus Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1 und Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes. Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat haben daher die ihnen zu Gebote stehenden Maßnahmen zu ergreifen, um die Verfassungsordnung wiederherzustellen. 31 Es werde angeregt, zu den aufgeworfenen Rechtsfragen zunächst eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union nach Art. 267 AEUV einzuholen. 32
6. Der Beschwerdeführer zu II. rügt in seiner Beschwerdeschrift vom
7. Mai 2021 eine Verletzung seines Rechts auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 79 Abs. 3 GG und beantragt, das Bundesverfassungsgericht möge entscheiden: