KVRE450402201 ECLI:DE:BVerfG:2022:rs20221013.2bvr111121 BVerfG 2. Senat 20221013 2 BvR 1111/21 Beschluss Art 20 Abs 1 GG, Art 20 Abs 2 GG, Art 23 Abs 1 S 2 GG, Art 23 Abs 1 S 3 GG, Art 38 Abs 1 S 1 GG

Art. 79Abs.

2 GG nicht zustande gekommen. Dieser habe es jedoch bedurft, weil die vorliegende Konstellation einer Veränderung bereits eingeräumter Kompetenzen durch eine faktische Vertragsänderung der "formellen Übertragung" von Hoheitsrechten bei wertender Betrachtung hinreichend nahe stehe. Die faktische Vertragsänderung modifiziere die bestehenden Kompetenzen der Europäischen Union in strukturell bedeutsamer Weise, so dass diese ein "Aliud" zur ursprünglichen Kompetenzausstattung der Europäischen Union darstellten. In dieser Konstellation sei eine formelle Übertragungskontrolle verfassungsrechtlich geboten, weil es auch hier darum gehe, Maßnahmen prozessual rügefähig zu machen, welche die Integrität des bestehenden, parlamentarisch verantworteten Integrationsprogramms verletzten. Als zur Ultra-vires-Kontrolle komplementäres Instrument gewährleiste die formelle Übertragungskontrolle insoweit die andauernde Maßgeblichkeit des Integrationsprogramms in derjenigen Gestalt, für die der Bundestag die (Integrations-)Verantwortung übernommen habe. Aliud-Integrationsprogramme seien dagegen nicht parlamentarisch verantwortet. In diesem Sinne sei namentlich der Verweis des Zweiten Senats auf die "Primärrechtsäquivalenz" zu verstehen. 20 Eine wertende Gesamtschau der Inhalte des ESM-Änderungsübereinkommens belege auch die verfassungsrelevante Qualität der ESM-Reform. Deren Inhalte ließen sich tatbestandlich als "vergleichbare Regelung" im Sinne von Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG einordnen, die das Grundgesetz änderten oder - hilfsweise - dessen Änderung ermöglichten. 21

1. c)Die Beschwerdeführer seien selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Dass sie auch Mitglieder des Deutschen Bundestages seien, stehe ihrer Beschwerdebefugnis als wahlberechtigte Bürgerinnen und Bürger nicht entgegen. 22 2. Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet, weil durch das mit dem ESM-Änderungsübereinkommen eingeführte Dringlichkeitsverfahren im Rahmen der Letztsicherung Hoheitsrechte übertragen würden und die faktische Vertragsänderung die rechtlichen Konturen bestehender Kompetenzen der Europäischen Union in strukturell bedeutsamer Weise modifiziere. 23
2. a)Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts falle intergouvernementales Handeln der Regierungen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union in den Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 1 GG, wenn es wie beim ESM und seinen Änderungsverträgen in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zum Recht der Europäischen Union stehe. Der Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG und das Maß parlamentarischer Beteiligung seien mit dem Begriff des Integrationsprogramms verknüpft. Der Bundestag dürfe Hoheitsrechte insoweit nur übertragen, wenn das weitere Handeln der Organe der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten vorhersehbar sei und sich in dem antezipierten Zielkorridor bewege. Dabei müsse die weitere Beteiligung des Bundestages umso intensiver ausfallen, je weniger konturiert und vorhersehbar das Integrationsprogramm im Zeitpunkt der Zustimmung sei. Soweit Art. 23 Abs. 1 GG eine "Übertragung von Hoheitsrechten" verlange, sei eine weite Auslegung des Begriffs angezeigt, die sich am Konzept der Integrationsverantwortung zu orientieren habe. 24
3. b)Das Verhältnis von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG sei in der Rechtsprechung bislang nicht geklärt. Entstehungsgeschichte, Wortlaut und Systematik sprächen dafür, dass die qualifizierten Anforderungen des Satzes 3 einen gegenüber Satz 2 eigenständigen Anwendungsbereich hätten. Entscheidend für die Anwendung von Satz 3 sei, dass ein Integrationsakt "verfassungsändernde Bedeutung" oder "Verfassungsrelevanz" habe. Die Tatbestandsmerkmale des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG seien nicht eindeutig und von der Rechtsprechung bislang nicht hinreichend konkretisiert worden. Ein subsumtionsfähiger Maßstab ergebe sich jedoch, wenn man darauf abstelle, ob Primärrechtsänderungen oder vergleichbare Regelungen verfassungsändernde Bedeutung hätten. Dies sei anzunehmen, wenn ein Integrationsakt (supranationale) Rechtssetzungs- und Entscheidungsbefugnisse auf die Europäische Union übertrage, welche Anwendungsvorrang gegenüber entgegenstehenden Normen des Grundgesetzes hätten, oder wenn der Europäischen Union Kompetenzen eingeräumt würden, die das Grundgesetz einem innerstaatlichen Organ oder einer anderen Organisationseinheit zuweise. Aus der Differenzierung zwischen Vertragsänderungen im vereinfachten (Art. 48 Abs. 6 UAbs. 3 EUV) und im ordentlichen Verfahren (Art. 48 Abs. 3 bis 5 EUV) lasse sich darüber hinaus ableiten, dass die verfahrensrechtlichen Anforderungen an die Zustimmung zu einem intergouvernementalen Rechtsakt des Unionsrechts umso höher seien, je intensiver dieser Themen des politischen (mitgliedstaatlichen) Primärraums betreffe und Kompetenzen auf eine unionsnahe Einrichtung wie den ESM übertrage. Das Mehrheitserfordernis des Art. 23 Abs.

Art. 79Abs.

2 GG könne den Bundestag insoweit darauf aufmerksam machen, dass ein intergouvernementaler Rechtsakt die "ratifizierte Normativität des supranationalen Unionsrechts" im Bereich (bereits) übertragener Kompetenzen berühre. 25

1. c)Durch das neu eingeführte Dringlichkeitsverfahren im Rahmen der Letztsicherung würden Hoheitsrechte im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG übertragen, weil durch seine Ausgestaltung politische Herrschaft auf die Europäische Union, besonders auf Europäische Kommission und Europäische Zentralbank, verlagert werde und diese in die institutionelle Architektur des ESM einbezogen würden. 26
2. d)Die Änderungen des ESM-Vertrages hätten zudem Verfassungsrelevanz im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG. Sie ließen sich tatbestandlich als "vergleichbare Regelungen" einordnen, die das Grundgesetz änderten oder - hilfsweise - dessen Änderung ermöglichten. Verglichen mit dem geltenden ESM-Vertrag und den Regelungen über die Europäische Bankenunion belege eine Gesamtschau der durch das ESM-Änderungsübereinkommen und das IGA-Änderungsübereinkommen vorgenommenen Änderungen, dass "die Gewährleistung ratifizierter Normativität im übertragenen Kompetenzbereich" berührt und dadurch das Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit ausgelöst werde. 27 So werde das Mandat des ESM um die finanzielle Absicherung des Ausschusses für die einheitliche Abwicklung erweitert, sein Anwendungsbereich auf Mitgliedstaaten erstreckt, die nicht Mitglied der Eurozone seien, und das Instrument der vorsorglichen bedingten Kreditlinie (PCCL) abgeändert. Dies habe Auswirkungen auf das Stabilitätskonzept der Wirtschafts- und Währungsunion. Die durch die Letztsicherung und die PCCL bewirkte Änderung des Risikoprofils des ESM erhöhe die Wahrscheinlichkeit seiner Inanspruchnahme. Zudem führe die intensive Verschränkung des Verfahrensrechts des ESM mit dem Unionsrecht (Kohärenzpflicht mit wirtschaftspolitischer Koordinierung und Überwachung sowie Dauerhaftigkeit des Rechtsrahmens der Bankenabwicklung) zu einer Verknüpfung der mitgliedstaatlichen Kompetenz für die Wirtschaftspolitik mit der unionalen Kompetenz für den Binnenmarkt und die Währungsunion (Art. 114 Abs. 1, Art. 127 Abs. 6 AEUV). Hinzu kämen die Einführung einer Delegationsmöglichkeit von Entscheidungskompetenzen vom Direktorium auf den Geschäftsführenden Direktor, die Anordnung einer Entscheidungsfrist von 12 bis 24 Stunden für die Darlehensgewährung sowie Geheimhaltungspflichten der Mitglieder des Direktoriums in konkreten Abwicklungsfällen der Letztsicherung und die Übertragung von Beiträgen auf den einheitlichen Abwicklungsfonds, die nachträglich von den Banken in den Mitgliedstaaten erhoben würden (Ex-post-Beiträge). 28 Die Verschränkungen zwischen supranationalem und intergouvernementalem Unionsrecht seien vielfältig und symbiotisch und sollten ein effektives Zusammenarbeiten von ESM, Europäischer Kommission und dem Ausschuss für die einheitliche Abwicklung ermöglichen. Aus der Perspektive der parlamentarischen Beteiligung an der überstaatlichen Willensbildung und der Mitwirkung in Angelegenheiten der Europäischen Union erreichten diese Änderungen eine Intensität, die mit der klassischen Ratifikation eines völkerrechtlichen Änderungsvertrages nicht angemessen bewältigt würde: Der Geschäftsführende Direktor und die Mitarbeiter seien zwar unabhängig und allein dem ESM verantwortlich (Art. 7 Abs. 4 Satz 2 ESM-ÄndÜ). Sie seien jedoch gehalten, von dieser Unabhängigkeit in einer Weise Gebrauch zu machen, die die Übereinstimmung mit dem Recht der Europäischen Union wahre, über dessen Anwendung die Europäische Kommission wache (Erwägungsgrund 16 ESM-ÄndÜ). Die Letztsicherung und deren Inanspruchnahme hingen davon ab, dass der Rechtsrahmen der Bankenabwicklung dauerhaft sei (Art. 18a Abs. 7 [8] ESM-ÄndÜ), er also nicht von der Europäischen Union geändert werde. Damit verpflichteten sich die Vertragsparteien des ESM, im Rat der Europäischen Union etwaigen Änderungsinitiativen des supranationalen Rahmens der Bankenabwicklung nicht zuzustimmen. Art. 18a Abs. 9 ESM-ÄndÜ, der unter anderem auf das Bail-in-Instrument zur Beteiligung von Gläubigern an der Finanzierung von Abwicklungsmaßnahmen und die Mindestanforderungen an Eigenmittel sowie berücksichtigungsfähige Verbindlichkeiten (MREL) abstelle, konkretisiere die Dauerhaftigkeit dieser Koppelung durch eine intergouvernementale Selbstverpflichtung zur Nichtausübung einer spezifischen Rechtssetzungskompetenz. Umgekehrt könne die Letztsicherung für alle im Recht der Europäischen Union vorgesehenen Verwendungsmöglichkeiten des einheitlichen Abwicklungsfonds gewährt werden. Es handele sich also um eine dynamische Verweisung, die auch dann greife, wenn die Europäische Union den Rechtsrahmen für die Verwendungsmöglichkeiten - ausgenommen die vorgenannte "Dauerhaftigkeit" - ändere (vgl. Art. 18a Abs. 1 ESM-ÄndÜ). Der ESM werde darüber hinaus verpflichtet, die Befugnisse, die den Organen und Einrichtungen der Europäischen Union durch das Unionsrecht in der wirtschaftspolitischen Koordinierung übertragen würden, zu achten. Nach Art. 12 Abs. 4 und Erwägungsgrund 5b ESM-ÄndÜ stelle die Europäische Kommission bei der Wahrnehmung der ihr durch den ESM-Vertrag übertragenen Aufgaben sicher, dass die vom ESM bereitgestellten Finanzhilfen mit dem Unionsrecht vereinbar seien. Der ESM und die Unionsorgane würden nicht nur zur Kohärenz, sondern der ESM darüber hinaus auch zur Einhaltung des Unionsrechts nach Maßgabe des Kommissionsstandpunkts verpflichtet. 29 Die Rückholung einer völkerrechtlichen Verpflichtung sei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts formal zwar möglich. Es sei jedoch kaum vorstellbar und europapolitisch ausgeschlossen, dass sich der ESM aufgrund einer Kündigung der Bundesrepublik Deutschland und entsprechender Nachverhandlung des ESM-Vertrags von seinen Aufgaben in der europäischen Bankenunion wieder zurückziehen werde. Die Glaubwürdigkeit der Finanzierung der Bankenabwicklung würde dadurch offen in Frage gestellt. 30 Auch könne die weite, "distinktive" Auslegung der Mandatsklausel hinsichtlich der Gefahr für die Gesamtstabilität der Währungsunion und/oder der Mitgliedstaaten als eine zusätzliche prozesshafte Kompetenzerweiterung betrachtet werden. 31 Die neue Aufgabe der Letztsicherung bedeute in der Sache eine faktische Änderung des Primärrechts, weil sie eine strukturelle Verschränkung von supranationalem und intergouvernementalem Recht bewirke. Die Bankenunion sei weitgehend unionsrechtlich konstruiert, benötige bislang aber schon eine intergouvernementale Ergänzung durch das Übereinkommen. Eine angemessene finanzielle Ausstattung des einheitlichen Abwicklungsfonds lasse sich dadurch unter ungünstigen Rahmenbedingungen vermutlich nicht erreichen. Zugleich sei Art. 114 Abs. 1 AEUV keine ausreichende Kompetenzgrundlage für eine eigenständige Bankenabgabe der Europäischen Union, und es fehle der politische Wille, dies etwa durch eine höhere Mindest-Bail-in-Quote, eine höhere Bankenabgabe oder die Bereitstellung von Haushaltsmitteln zu beheben. Der ESM solle diese Lücke füllen und die Letztsicherung mit den supranationalen Regelungen über die Wirtschafts- und Währungsunion verknüpfen. 32 Die völkerrechtliche Bindung Deutschlands durch das ESM-Änderungsübereinkommen sei unionsrechtlich induziert. Insoweit handele es sich um eine "vergleichbare Regelung" im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG mit Verfassungsrelevanz. Aufgrund der Letztsicherung werde der intergouvernementale ESM unmittelbar und seine Vertragsparteien als Kapitalgeber mittelbar für die finanzielle Absicherung der Bankenabwicklung in der Europäischen Union zuständig. Damit veränderten sich die Risikostruktur des ESM sowie die Szenarien und die Wahrscheinlichkeit seiner Inanspruchnahme. Die Möglichkeit des ESM, die nominale Obergrenze der Letzt-sicherung zu erhöhen, deute auf die zukünftige Dynamik der neuen Kompetenz hin. Im übertragenen Sinn lasse sich von einer substantiellen Erweiterung des Integrationsprogramms sprechen, die eine Folge der früheren Entscheidung sei, eine Bankenunion aufgrund Art. 127 Abs. 6 AEUV ins Werk zu setzen. Durch den neuen Verantwortungs- und Finanzierungszusammenhang werde das demokratische Selbstbestimmungsrecht Deutschlands und das Vertrauen in die ratifizierte Normativität des supranationalen Unionsrechts berührt. 33 Da die Konditionalität aus verfassungsrechtlicher Sicht konstitutiv für die Errichtung und das Funktionieren des ESM sei, handele es sich bei der Änderung des Konditionalitätskonzepts des ESM im Hinblick auf die PCCL um eine "vergleichbare Regelung" im Sinne des Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG mit Verfassungsrelevanz, die das bestehende Integrationsprogramm der Europäischen Union entscheidend ändere. Dies spreche dafür, seine Ratifikation an die Zwei-Drittel-Mehrheit in Art. 23 Abs.

Art. 79Abs.

2 GG zu binden. Eine solche habe das Zustimmungsgesetz nicht erreicht. III. 34 Die Verfassungsbeschwerde und der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sind dem Bundespräsidenten, dem Bundestag, dem Bundesrat, dem Bundeskanzleramt sowie dem Bundesministerium der Finanzen zur Stellungnahme zugeleitet worden. Die Bundesregierung (1.) und der Deutsche Bundestag (2.) haben Stellungnahmen abgegeben. 35 1. Die Bundesregierung hat mit Schriftsatz vom 13. September 2021 Stellung genommen und hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig (a), jedenfalls aber für unbegründet (b). 36

1. a)Die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig. Es fehle den Beschwerdeführern an der Befugnis, einen Verstoß der Zustimmungsgesetze zum ESM-Änderungsübereinkommen und zum IGA-Änderungsübereinkommen gegen Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG rügen zu können. Das Zustimmungsgesetz zum ESM-Änderungsübereinkommen übertrage keine Hoheitsrechte und liege deshalb außerhalb der Reichweite des Rechts auf demokratische Selbstbestimmung nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts beschränke sich der in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG angelegte Anspruch auf eine formelle Übertragungskontrolle auf Zustimmungs- oder Mitwirkungsakte, durch die Hoheitsgewalt auf die Europäische Union oder eine ihr nahestehende Organisation übertragen werde. 37 Gesetze, die die Beteiligung Deutschlands an einer eigenständigen zwischenstaatlichen Einrichtung vorsähen, unterfielen Art. 23 Abs. 1 GG, wenn ein besonderes Ergänzungs- oder sonstiges besonderes Näheverhältnis zur Europäischen Union und deren Integrationsprogramm bestehe und das Vertragsrecht der zwischenstaatlichen Einrichtung so geändert werde, dass dies eine Vertragsänderung des Primärrechts funktional ersetze oder das Primärrecht ergänze. Dies sei bei den Zustimmungsgesetzen zum ESM-Vertrag und zum ESM-Änderungsübereinkommen zwar der Fall. Jedoch würden durch das ESM-Änderungsübereinkommen keine Hoheitsrechte übertragen. Der ESM übe keine Hoheitsgewalt aus und erlasse keine Rechtsakte mit Bindungswirkung für die Bürgerinnen und Bürger. Keine der Neuregelungen beeinträchtige innerstaatliche Rechtsgüter in greifbarem Maße, beschneide die Personal- oder Gebietshoheit Deutschlands oder bewirke, dass Entscheidungen des ESM Grundrechte der Bürgerinnen und Bürger beschnitten. Auch würden keine Kompetenzen auf die Europäische Union übertragen. Die Einführung der Letztsicherung einschließlich des Dringlichkeitsverfahrens bewirke keine Grundrechtseinschränkung, wirke nicht in wesentlicher und qualifizierender Weise auf Rechtsgüter im deutschen Hoheitsgebiet ein, stelle - da es keine staatliche Aufgabe sei, den einheitlichen Abwicklungsfonds abzusichern - auch keine Beschneidung von bedeutsamen Aufgaben nationaler Gestaltungsmacht dar und berühre oder verändere die rechtlichen Verhältnisse und Gegebenheiten in Deutschland nicht. Regelungen, die bestimmten, wie die Sachbefugnisse der Europäischen Union oder einer ihr nahe stehenden Organisation institutionell oder prozedural wahrzunehmen seien, hätten keine "Übertragung von Hoheitsrechten" zum Gegenstand, da es insoweit nur um die Ausgestaltung anderweitig übertragener Befugnisse gehe. 38 Selbst wenn durch das Zustimmungsgesetz zum ESM-Änderungsübereinkommen Hoheitsrechte auf den ESM übertragen werden sollten, wäre Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nicht berührt. Solle der "Anspruch auf Demokratie" nicht in einen allgemeinen Rechtsvollziehungsanspruch umschlagen, könne er sich nur auf Zustimmungsgesetze zu Kompetenzübertragungen erstrecken, die sich auf das demokratische Selbstbestimmungsrecht der Bürgerinnen und Bürger (bzw. der diese repräsentierenden Staatsorgane) auswirkten. Das ESM-Änderungsübereinkommen bewirke keine "Strukturveränderungen im staatsorganisationsrechtlichen Gefüge". Dem ESM würden keine ausschließlichen Befugnisse eingeräumt, die eine Sperrwirkung gegenüber staatlichem Handeln entfalten könnten, ebenso wenig ergäben sich daraus Einschränkungen der demokratischen Selbstbestimmungsfähigkeit im staatlichen Raum. Die institutionellen und prozeduralen Regelungen des ESM-Änderungsübereinkommens hätten auch nicht zur Folge, dass deutsche Staatsorgane Steuerungsmöglichkeiten über die Entscheidungstätigkeit des ESM verlören. 39 Die formelle Übertragungskontrolle erstrecke sich zudem nicht auf "faktische Vertragsänderungen". Die Beschwerdeführer vermischten insoweit Beschwerdegegenstand und -befugnis und überdehnten den Anspruch aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Die Übertragungskontrolle erstrecke sich nur auf einen förmlichen Übertragungsakt, nicht auf eine faktische Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Die Beschwerdeführer benennten im Übrigen nicht, worin genau eine demokratisch nicht hinnehmbare faktische Vertragsänderung des Unionsrechts liegen solle. Der diffuse Hinweis auf Wechsel- und Rückwirkungen zwischen dem Regime des ESM und dem Unionsrecht reiche insoweit nicht aus. Zwar habe das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass die Schaffung des ESM die Bestimmungen des Unionsrechts über die Wirtschafts- und Währungsunion wesentlich umgestaltet habe; dass eine solche Umgestaltung auch mit dem ESM-Änderungsübereinkommen verbunden sei, sei jedoch nicht dargelegt. 40 Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG schütze ferner auch nicht die Integrität des Unionsrechts. Diese habe mit dem Recht auf demokratische Selbstbestimmung nichts zu tun. 41 Schließlich hätten die Beschwerdeführer nicht konkret dargelegt, worin die spezifische, nach Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG erforderliche Verfassungsrelevanz des ESM-Änderungsübereinkommens liegen solle. Sie begnügten sich mit einer Aufzählung von Änderungen und machten deren "politische" Relevanz und Bedeutung geltend. Das genüge den Substantiierungserfordernissen nicht. 42
2. b)Die Verfassungsbeschwerde sei jedenfalls unbegründet. Die Zustimmung zum ESM-Änderungsübereinkommen habe auf der Grundlage von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG erteilt werden können, ohne dass das besondere Quorum des Art. 23 Abs.

Art. 79Abs.

2 GG hätte erreicht werden müssen. 43 aa) Das ESM-Änderungsübereinkommen bewege sich im Rahmen des - vom Gesetzgeber mit Zwei-Drittel-Mehrheit und vom Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen von 2012 und 2014 gebilligten - ESM-Vertragsprogramms und verändere oder erweitere die Ziele und Aufgaben des ESM nicht wesentlich. Es diene dem Zweck, die Resilienz und Stabilität der Wirtschafts- und Währungsunion weiter zu erhöhen und laufe damit nicht auf deren Ausbau hinaus, sondern bewirke eine vertragsimmanente Effektivierung der Instrumente des ESM auf Tätigkeitsfeldern, auf denen er bereits heute tätig sei. Das ESM-Änderungsübereinkommen bekenne sich vollumfänglich zum Ziel der Stabilitätssicherung und ändere auch nichts an der intergouvernementalen Grundstruktur des ESM. Dieser werde weder in die supranationale Struktur der Europäischen Union integriert noch der Aufsicht der Organe der Europäischen Union unterstellt. Der institutionelle Eigenstand des ESM werde vielmehr gestärkt, indem die Befugnisse seiner Organe aus- und die fremder Institutionen abgebaut würden. 44

Art. 79Abs.

3 GG relevanten Weise verändert. Dass der Wortlaut von Art. 13 Abs. 1 Buchstabe a ESMV - danach ist Voraussetzung für eine Finanzhilfe, dass eine Gefahr für die Finanzstabilität des Eurogebiets insgesamt oder seiner Mitgliedstaaten vorliegt - mit Art. 136 Abs. 3 AEUV nicht deckungsgleich sei, bedeute keine Kompetenzverschiebung. Zum einen werde die Vorschrift nicht verändert; zum anderen knüpften Art. 3 Abs. 1 ESM-ÄndÜ und Art. 12 Abs. 1 ESMV die Gewährung der Mittel an eine Bewertung dieser Gefahr an, deren Auswirkungen insgesamt entgegengetreten werden solle; eine nur auf einen Mitgliedstaat beschränkte Gefahr reiche insoweit nicht. 68 Eine grundsätzliche Veränderung des Risikoprofils des ESM ergebe sich auch nicht aus der Neufassung der Konditionalitäten für die vorsorgliche Finanzhilfe. Diese sei nach wie vor ein Vorsorgeinstrument, bei dem nur eine revolvierende Kreditlinie bereitgestellt werde (Art. 14 Abs. 7 ESM-ÄndÜ). 69 Die Haftung der Bundesrepublik Deutschland nach Art. 8 Abs. 5 ESMV bleibe auf den deutschen Anteil am genehmigten Stammkapital begrenzt. Der Anteil am Kapital, aus dem Hilfen für den einheitlichen Abwicklungsfonds bereitgestellt werden sollen, sei auf 68 Milliarden Euro begrenzt. Änderungen der Obergrenze bedürften einer vorherigen Zustimmung des Bundestages (§ 4 Abs. 1 Nr. 4 ESMFinG). 70 Schließlich ergebe sich aus der Einbeziehung von Mitgliedstaaten, die nicht der Eurozone angehörten (Art. 18a Abs. 10 ESM-ÄndÜ), keine Änderung des Vertragsprogramms. Diese hätten in den Organen des ESM nur Beobachterstatus (Art. 5 Abs. 4, Art. 6 Abs. 3 ESM-ÄndÜ) und seien weder für die Bestimmung der Kapitalanteile noch die Stimmgewichtung relevant. 71

1. bb)Durch die Begleitgesetzgebung sei ferner sichergestellt, dass der Bundestag auch im Dringlichkeitsverfahren nach Art. 18a Abs. 6 ESM-ÄndÜ seine Rechte wahrnehmen könne (§ 4 Abs. 1 Nr. 6 ESMFinÄG). Auch insoweit gelte die Stimmrechtsgewichtung, so dass Deutschland mit knapp 27 % Kapitalanteil eine Vetoposition besitze. Dass Europäische Kommission und Europäische Zentralbank an diesem Verfahren mitwirkten, sei unschädlich und bedeute keine Veränderung des Vertragsprogramms. Die Delegation von Kompetenzen auf den Geschäftsführenden Direktor des ESM im Rahmen der Letztsicherung (Art. 18a Abs. 5 Satz 2 ESM-ÄndÜ) sei vertraglich vorgezeichnet, könne nur unter Mitwirkung des deutschen Vertreters erfolgen und unterliege einem Zustimmungserfordernis des Bundestages (§ 4 Abs. 1 Nr. 2a ESMFinG 2021 und § 4 Abs. 2 ESMFinG 2012). 72
2. cc)Das ESM-Änderungsübereinkommen greife außerdem nicht in das Integrationsprogramm der Gründungsverträge der Europäischen Union ein. Die Befugnisse der Organe (Art. 121 AEUV) blieben unberührt, was Art. 3 Abs. 1 Satz 3 ESM-ÄndÜ klarstelle. Auch ergebe sich keine grundlegende Neugestaltung der Organleihe von Europäischer Kommission oder Europäischer Zentralbank für den ESM. IV. 73 Der Bundespräsident hat - der ständigen Staatspraxis entsprechend (vgl. BVerfGE 123, 267 <304>; 132, 195 <195 ff. Rn. 1 ff.>; 153, 74 <131 Rn. 90> - Einheitliches Patentgericht; 158, 210 <227 Rn. 44> - Einheitliches Patentgericht II - eA; vgl. Schneider, in: Burkiczak/Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2. Aufl. 2022, § 32 Rn. 268 Fn. 517) - auf Bitte des Senats vom 24. Juni 2021 hin die Ausfertigung des Zustimmungsgesetzes zum ESM-Änderungsübereinkommen am 28. Juni 2021 ausgesetzt. Eine Entscheidung über den Antrag auf einstweilige Anordnung war daher nicht veranlasst. B. 74 Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen. Sie ist unzulässig, weil die Beschwerdeführer die Möglichkeit einer Verletzung ihres Rechts auf demokratische Selbstbestimmung gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG nicht hinreichend substantiiert dargelegt haben. I. 75 Die Begründung einer Verfassungsbeschwerde muss nach § 92 BVerfGG darlegen, mit welchen verfassungsrechtlichen Anforderungen die angegriffene Maßnahme kollidiert. Dazu ist aufzuzeigen, inwieweit eine Maßnahme die bezeichneten Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte verletzen soll (vgl. BVerfGE 99, 84 <87>; 120, 274 <298>; 142, 234 <251 Rn. 28>; 149, 346 <359 Rn. 23>). Liegt zu den mit der Verfassungsbeschwerde aufgeworfenen Fragen bereits Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor, so ist der behauptete Grundrechtsverstoß in Auseinandersetzung mit den darin entwickelten Maßstäben zu begründen (vgl. BVerfGE 99, 84 <87>; 101, 331 <346>; 142, 234 <251 Rn. 28>; 149, 346 <359 Rn. 23>). II. 76 Der Vortrag der Beschwerdeführer zur Möglichkeit einer Verletzung ihres Rechts auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG durch die angegriffenen Zustimmungsgesetze genügt diesen Begründungsanforderungen aus § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG nicht. Zwar können Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden, wenn der Vertrag Regelungen enthält, die unmittelbar in die Rechtssphäre des Einzelnen eingreifen (1.). Die Beschwerdeführer haben eine mögliche Verletzung von Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG jedoch nicht hinreichend substantiiert dargelegt (2.). 77 1. Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen können mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden, wenn der Vertrag Regelungen enthält, die unmittelbar in die Rechtssphäre des Einzelnen eingreifen (vgl. BVerfGE 6, 290 <294 f.>; 40, 141 <156>; 84, 90 <113>; 123, 148 <170>; 153, 74 <131 Rn. 93> - Einheitliches Patentgericht). Das gilt auch für völkerrechtliche Verträge zur Weiterentwicklung der Europäischen Union (vgl. BVerfGE 89, 155 <171>; 123, 267 <329>) und zur Errichtung und Änderung von zwischenstaatlichen Einrichtungen, die in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zur Europäischen Union stehen (vgl. BVerfGE 135, 317 <384 f. Rn. 122>; 153, 74 <131 Rn. 93> - Einheitliches Patentgericht). 78 Ein solches Zustimmungsgesetz ist bereits vor seinem Inkrafttreten tauglicher Gegenstand einer Verfassungsbeschwerde, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung durch den Bundespräsidenten sowie die Verkündung abgeschlossen ist und der Beschwerdeführer die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung geltend machen kann (vgl. BVerfGE 1, 396 <411 ff.>; 24, 33 <53 f.>; 112, 363 <367>; 123, 267 <329>; 153, 74 <132 Rn. 94> - Einheitliches Patentgericht; 157, 332 <378 Rn. 76> - ERatG - eA). Andernfalls bestünde die Gefahr, dass die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtliche und/oder unionsrechtliche Verpflichtungen übernimmt, die sie nur unter Verletzung des Grundgesetzes erfüllen könnte (vgl. BVerfGE 153, 74 <132 Rn. 94> - Einheitliches Patentgericht). 79 Die Beschwerdebefugnis für eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Zustimmungsgesetz kann sich auch aus einer möglichen Verletzung des Rechts auf demokratische Selbstbestimmung aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ergeben (a). Die Überprüfung eines Zustimmungsgesetzes zu einem völkerrechtlichen Vertrag am Maßstab von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG setzt allerdings voraus, dass durch dieses Hoheitsrechte auf die Europäische Union oder eine zwischenstaatliche Einrichtung, die zu dieser in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis steht, übertragen werden (b). 80
3. a)Das dem Einzelnen in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG garantierte Wahlrecht zum Deutschen Bundestag erschöpft sich nicht in einer formalen Legitimation der (Bundes-)Staatsgewalt, sondern umfasst auch den Anspruch des Bürgers, nur einer öffentlichen Gewalt ausgesetzt zu sein, die er legitimieren und beeinflussen kann (vgl. BVerfGE 123, 267 <341>; 142, 123 <191 Rn. 128>). Als Grundrecht auf demokratische Selbstbestimmung verleiht Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG zwar grundsätzlich keine Beschwerdebefugnis gegen Parlamentsbeschlüsse, insbesondere Gesetzesbeschlüsse. Sein Gewährleistungsbereich erfasst jedoch Strukturveränderungen im staatsorganisationsrechtlichen Gefüge, wie sie etwa bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union oder andere supranationale Einrichtungen eintreten können (vgl. BVerfGE 129, 124 <169>; 142, 123 <190 Rn. 126>). 81
4. aa)Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG schützt die wahlberechtigten Bürgerinnen und Bürger deshalb vor einer Übertragung von Hoheitsrechten gemäß Art. 23 Abs. 1 GG, die unter Überschreitung der Grenzen des Art. 79 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG den wesentlichen Inhalt des Grundsatzes der Volkssouveränität (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) materiell preisgibt. Dies prüft das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Identitätskontrolle, wie sie Gegenstand der Urteile zum Vertrag von Maastricht, zum Vertrag von Lissabon und zum ESM-Vertrag war (vgl. BVerfGE 89, 155 ff.; 123, 267 ff.; 132, 195 ff.; 135, 317 ff.; 151, 202 <287 ff. Rn. 120 ff.> - Europäische Bankenunion; 153, 74 <133 Rn. 96, 152 Rn. 136> - Einheitliches Patentgericht; 154, 17 <86 ff. Rn. 101 ff.> - PSPP-Programm der EZB). 82 Auch bei der Übertragung von Hoheitsrechten auf eine in einem Ergänzungs- und sonstigen besonderen Näheverhältnis zur Europäischen Union stehende zwischenstaatliche Einrichtung dürfen die Grundsätze der Art. 1 und 20 GG nicht berührt werden (Art. 23 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG). 83
5. bb)Im Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 1 GG gewährleistet Art. 20 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit Art. 79 Abs. 3 GG darüber hinaus, dass die formellen Voraussetzungen des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG für eine Übertragung von Hoheitsrechten eingehalten werden. Dies ist Gegenstand der formellen Übertragungskontrolle (vgl. BVerfGE 153, 74 <152 Rn. 137> - Einheitliches Patentgericht). Ermächtigt ein Integrationsgesetz Organe, Einrichtungen und sonstige Stellen der Europäischen Union beziehungsweise mit dieser in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis stehende zwischenstaatliche Einrichtungen wegen eines Verstoßes gegen Art. 23 Abs.

Art. 79Abs. 2 GG nicht wirksam dazu, Maßnahmen zu erlassen, so fehlt diesen eine demokratische Legitimation (vgl. BVerf

GE 153, 74 <151 f. Rn. 134 ff.> - Einheitliches Patentgericht). 84

1. b)Die Überprüfung eines Zustimmungsgesetzes zu einem völkerrechtlichen Vertrag am Maßstab von Art. 23 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG setzt allerdings voraus, dass Art. 23 Abs. 1 GG auf das in Rede stehende Integrationsgesetz Anwendung findet (
2. aa)und dass durch dieses Hoheitsrechte auf die Europäische Union oder eine zwischenstaatliche Einrichtung, die in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zur Europäischen Union steht, übertragen werden (bb). Eine allein faktische Änderung der Rahmenbedingungen des Integrationsprogramms der Europäischen Union reicht insoweit nicht (cc). 85
3. aa)Nach Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG kann der Bund Hoheitsrechte auf die Europäische Union oder andere zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen, die in einem Ergänzungs- oder sonstigen besonderen Näheverhältnis zu dieser stehen (vgl. BVerfGE 153, 74 <144 Rn. 120> - Einheitliches Patentgericht). Art. 23 Abs. 1 GG setzt nicht voraus, dass die Übertragung von Hoheitsrechten unmittelbar auf Organe, Einrichtungen oder sonstige Stellen der Europäischen Union erfolgt (vgl. BVerfGE 153, 74 <145 Rn. 122> - Einheitliches Patentgericht). Er geht vielmehr von einem weiten Verständnis des Begriffs der Europäischen Union aus, der grundsätzlich das gesamte mit ihr verbundene Integrationsprogramm sowie das für dieses geschaffene Organisationsgefüge umfasst und sich unter bestimmten Voraussetzungen auch auf zwischenstaatliche Einrichtungen und internationale Organisationen erstreckt, die zwar rechtlich eigenständig sind, jedoch in einem Ergänzungs- oder besonderen Näheverhältnis zur Europäischen Union stehen (vgl. BVerfGE 153, 74 <144 ff. Rn. 120 ff.> - Einheitliches Patentgericht; so schon zum weiten Verständnis des Art. 23 Abs. 2 Satz 1 GG BVerfGE 131, 152 <199 ff.>). 86 Ob ein Ergänzungs- oder sonstiges besonderes Näheverhältnis einer zwischenstaatlichen Einrichtung zur Europäischen Union besteht, lässt sich nach der gefestigten Rechtsprechung des Senats regelmäßig nicht anhand eines einzelnen Merkmals bestimmen, sondern setzt eine Gesamtbetrachtung der Umstände, Ziele, Inhalte und Wirkungen einer Regelung voraus (vgl. BVerfGE 131, 152 <199>; 153, 74 <146 Rn. 124> - Einheitliches Patentgericht). Indizien sind insoweit die primärrechtliche Verankerung oder eine sekundär- oder tertiärrechtliche Anlage des Vorhabens oder der Einrichtung und damit ein qualifizierter inhaltlicher Zusammenhang zum Integrationsprogramm der Europäischen Union, die Einbindung von Organen, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union in die Verwirklichung des Vorhabens und die Beschränkung der Einrichtung auf Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Für ein Ergänzungs- oder sonstiges besonderes Näheverhältnis kann darüber hinaus sprechen, dass der Zweck des Vorhabens in einem wechselseitigen Zusammenspiel mit einem der Europäischen Union übertragenen Politikbereich besteht oder dass die völkerrechtliche Kooperation gewählt wurde, weil eine Verankerung im Unionsrecht nicht die notwendigen Mehrheiten gefunden hat (vgl. BVerfGE 131, 152 <199 f.>; 153, 74 <146 f. Rn. 125> - Einheitliches Patentgericht). 87
4. bb)Die Überprüfung eines Zustimmungsgesetzes zu einem völkerrechtlichen Vertrag am Maßstab von Art. 23 Abs.

Art. 79Abs.

2 und 3 GG setzt gemäß Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG ferner voraus, dass durch den völkerrechtlichen Vertrag und das ihn billigende Integrationsgesetz Hoheitsrechte auf die Europäische Union oder eine zwischenstaatliche Einrichtung im Sinne von Art. 23 Abs. 1 GG übertragen werden