BVerfG, Urteil vom 19.12.2023 – 2 BvC 4/23 – Wahlprüfungsbeschwerde bzgl der partiellen Wiederholung der Bundestagswahl 2021 teilweise erfolgreich - Zur Beweiserhebung durch…

KVRE457652301 ECLI:DE:BVerfG:2023:cs20231219.2bvc000423 BVerfG 2. Senat 20231219 2 BvC 4/23 Urteil Art 20 Abs 1 GG, Art 20 Abs 2 GG, Art 38 Abs 1 S 1 GG, Art 41 Abs 2 GG, § 26 Abs 1 BVerfGG, § 48 Abs 1 BVerfGG, § 31 S 1 BWahlG, § 34 BWahlG, § 44 Abs 1 BWahlG, § 44 Abs 2 BWahlG, § 46 Abs 1 S 3 BWO, § 47 BWO, § 49 Nr 3 BWO, § 54 BWO, § 56 Abs 1 BWO, § 56 Abs 6 S 1 Nr 6 BWO, § 60 S 2 BWO, § 67 BWO, § 72 Abs 1 S 1 BWO, § 74 Abs 3 BWO, § 5 Abs 3 S 2 WahlPrG vorgehend BVerfG, 5. Juli 2023, Az: 2 BvC 4/23, Beschluss DEU Bundesrepublik Deutschland Wahlprüfungsbeschwerde bzgl der partiellen Wiederholung der Bundestagswahl 2021 teilweise erfolgreich - Zur Beweiserhebung durch das BVerfG im Wahlprüfungsverfahren - Wartezeiten vor Stimmabgabe sowie Stimmabgabe nach Ende der Wahlzeit per se kein Wahlfehler, jedoch Indiz für mangelhafte Wahlvorbereitung - Beurteilung der Mandatsrelevanz eines Wahlfehlers auf Basis des potentiellen Wahlverhaltens - Wahlwiederholung als Zweistimmenwahl geboten 1. Hat der Deutsche Bundestag gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 WahlPrüfG von weiteren Ermittlungen abgesehen, besteht für das Bundesverfassungsgericht weder die Veranlassung noch die Befugnis, weitergehende Ermittlungen anzustellen. Nur wenn sich die Beweiserhebung des Deutschen Bundestages als lückenhaft oder in sonstiger Weise als unzureichend erweist, kann das Bundesverfassungsgericht insoweit tätig werden.

2.a) Eine Wartezeit vor der Stimmabgabe ist als solche kein Wahlfehler. Treten ungewöhnlich lange Wartezeiten auf, kann dies allerdings ein Indiz dafür sein, dass die zuständigen Behörden oder Wahlorgane bei der Vorbereitung der Wahl das Gebot, die Stimmabgabe möglichst zu erleichtern (§ 46 Abs. 1 Satz 3 BWahlO), unzureichend beachtet haben.

b)Die Stimmabgabe nach Ende der Wahlzeit gemäß § 60 Satz 2 BWahlO stellt keinen Wahlfehler dar. Dies schließt nicht aus, dass dem Überschreiten des Endes der Wahlzeit indizielle Wirkung hinsichtlich des Vorliegens sonstiger Wahlfehler zukommen kann.

3.Unabhängig von der Schwere des Wahlfehlers ist Mandatsrelevanz nur gegeben, wenn sich eine Auswirkung des Wahlfehlers auf die Sitzverteilung als eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernliegende Möglichkeit darstellt. Hierbei ist das potentielle Wahlverhalten zwar nicht im Sinne einer exakten Übertragung des Wahlergebnisses, wohl aber im Sinne einer groben Orientierung zu berücksichtigen.

4.Nach dem Gebot des geringstmöglichen Eingriffs hat eine nur teilweise Wiederholung der Wahl Vorrang vor der Ungültigerklärung der Wahl in Gänze.

5.Bei der Wiederholung der Wahl ist nicht zwischen Erst- und Zweitstimme zu unterscheiden. Die Wiederholungswahl findet als Zweistimmenwahl statt.

1.Über die im Beschluss des Deutschen Bundestages vom 10. November 2022 genannten Wahlbezirke hinaus wird die Abgabe beider Stimmen für die Wahl zum 20. Deutschen Bundestag vom 26. September 2021 in den folgenden Wahlbezirken für ungültig erklärt:

Wahlkreis Wahlbezirke 75 01101, 01102, 01106, 01108, 01314, 01315, 01402, 01405, 011B, 011E, 013G, 014B 76 03111, 03112, 03113, 03114, 03406, 031I, 031K, 034I 79 06407, 064G 80 04304, 04327, 04505, 04518, 04722, 043D, 045E, 047V 81 07117, 07122, 07124, 07214, 07419, 07522, 071R, 071S, 071U, 072L, 074N, 075P 82 08609, 086H 84 09623, 09624, 09625, 09626, 096L, 096M 85 10530, 105ZH Die Wahl ist dort nach Maßgabe des Beschlusses des Deutschen Bundestages vom 10. November 2022 zu wiederholen.

2.Der Beschluss des Deutschen Bundestages vom 10. November 2022 wird insoweit aufgehoben, als die Wahl in folgenden Wahlbezirken des Wahlkreises 75 für ungültig erklärt wurde:

Wahlkreis Wahlbezirke 75 01118, 01120, 01317, 01318, 01319, 01 719, 01722, 011K, 013I, 017K 3. Im Übrigen wird die Wahlprüfungsbeschwerde zurückgewiesen.

1 Die Beschwerdeführerin, eine Fraktion des 20. Deutschen Bundestages, wendet sich mit ihrer Wahlprüfungsbeschwerde gegen den Beschluss des Deutschen Bundestages vom 10. November 2022, mit dem dieser die Abgabe beider Stimmen für die Wahl zum 20. Deutschen Bundestag am 26. September 2021 in 431 Wahlbezirken des Landes Berlin für ungültig erklärt und insoweit eine Wiederholungswahl mit Erst- und Zweitstimme angeordnet hat.

2 1. Am 26. September 2021 fand in Berlin die Wahl zum 20. Deutschen Bundestag statt. Zugleich wurden dort die Wahlen zum 19. Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen abgehalten sowie über den Volksentscheid der Initiative "Deutsche Wohnen & Co enteignen" abgestimmt.

a)Die Wahlberechtigten konnten je nach Staatsangehörigkeit, Zeitpunkt der Wohnsitznahme in Berlin und Lebensalter bis zu sechs Stimmen auf fünf Stimmzetteln abgeben. Bei der Bundestagswahl waren 2.468.919 Personen wahlberechtigt. In den zwölf Wahlkreisen waren insgesamt 2.256 Wahlbezirke eingerichtet. Diesen waren 1.507 Briefwahlbezirke zugeordnet. Teilweise wurde für zwei, in Einzelfällen auch für drei (Urnen-)Wahlbezirke gemeinsam ein Briefwahlbezirk gebildet, dem diejenigen Wählerinnen und Wähler zugeordnet wurden, die in den zugehörigen Wahlbezirken von ihrem Recht auf Briefwahl Gebrauch machten. Gegenüber der Bundestagswahl 2017 war die Zahl der Urnenwahlbezirke um 477 erhöht worden, die sich auf die einzelnen Wahlkreise unterschiedlich verteilten. Dies geschah aufgrund einer Simulation der Landeswahlleitung im Juli 2020, bei der die Stimmzettel von 750 wählenden Personen mit jeweils sechs abgegebenen Stimmen ausgezählt worden waren. Auf dieser Grundlage hatte die Landeswahlleitung empfohlen, Wahllokale für maximal 750 Wählerinnen und Wähler einzurichten. Die Anzahl der Urnenwahlbezirke betrug in den Wahlkreisen zwischen 156 (Wahlkreis 77) und 234 (Wahlkreis 84); der Umfang der Erhöhung ihrer Zahl in den einzelnen Wahlkreisen reichte von gerundet 2 % (Wahlkreis 75) bis 97 % (Wahlkreis 84):

4 Wahlkreis Urnenwahllokale Urnenwahllokale Differenz 2017 2021 absolut in % 75 Mitte 189 192 + 3 + 1,6 76 Pankow 154 175 + 21 + 13,6 77 Reinickendorf 152 156 + 4 + 2,6 78 Spandau - Charlottenburg Nord 165 176 + 12 + 7,3 79 Steglitz-Zehlendorf 127 176 + 49 + 38,6 80 Charlottenburg-Wilmersdorf 154 176 + 22 + 14,3 81 Tempelhof-Schöneberg 123 198 + 75 + 61,0 82 Neukölln 155 194 + 39 + 25,2 83 Friedrichshain-Kreuzberg - Prenzlauer Berg Ost 157 203 + 46 + 29,3 84 Treptow-Köpenick 119 234 + 115 + 96,6 85 Marzahn-Hellersdorf 114 166 + 52 + 45,6 86 Lichtenberg 170 210 + 40 + 23,5 gesamt 1.779 2.256 + 477 + 26,8 5 Der Einzugsbereich der einzelnen Wahllokale variierte deutlich. Unter Zugrundelegung der Wahlbeteiligung bei der Wahl zum 19. Deutschen Bundestag 2017 in Berlin war in den Urnenwahllokalen der verschiedenen Wahlkreise durchschnittlich mit 446 Wählerinnen und Wählern (Wahlkreis 84) bis 678 Wählerinnen und Wählern (Wahlkreis 76) in Präsenz zu rechnen. Bei der Bundestagswahl 2017, die lediglich mit einem Volksentscheid verknüpft gewesen war, hatte das Maximum der Wählerinnen und Wähler je Wahllokal bei 1.432 und der Durchschnitt über alle Wahllokale bei 708 Wählenden gelegen (vgl. Abschlussbericht der "Expertenkommission Wahlen in Berlin" vom 6. Juli 2022, S. 31 f.).

b)Bei der Wahl zum 20. Bundestag 2021 wurden in allen 2.256 Urnenwahlbezirken auf der Grundlage eines einheitlichen Vordrucks Niederschriften über die Ermittlung und Feststellung des Ergebnisses der Wahlen zum Deutschen Bundestag, zum Abgeordnetenhaus von Berlin und zur jeweiligen Bezirksverordnetenversammlung sowie des Volksentscheids angefertigt. Diese Niederschriften enthielten unter der Ziffer 2 Angaben zur Stimmabgabe, insbesondere zur Anzahl der aufgestellten Wahlkabinen sowie zu den Uhrzeiten des Beginns und des Endes der Stimmabgabe. Zudem wurde abgefragt, ob es während der Stimmabgabe zu besonderen Vorfällen gekommen sei; wenn diese Frage mit "Ja" beantwortet wurde, war der Wahlvorstand aufgefordert, über diese Vorfälle gesonderte Berichte anzufertigen, "ggf. nummeriert und der Wahlniederschrift beigefügt". Die Niederschriften aller 2.256 Urnenwahlbezirke haben dem Senat vorgelegen.

c)Im Rahmen der Briefwahl wurden die Wahlbriefe grundsätzlich in den Briefwahlbezirken ausgezählt, denen die jeweiligen Wählerinnen und Wähler zugeordnet waren.

aa)Im Wahlkreis 81 wurden jedoch Wahlbriefe in anderen Briefwahlbezirken ausgezählt, um ihre gleichmäßige Verteilung und eine zügige Feststellung des Wahlergebnisses zu gewährleisten. Die Wahlbriefe wurden im Wahlergebnis des aufnehmenden Briefwahlbezirks berücksichtigt. Abgegeben wurden insgesamt 1.080 Wahlbriefe aus den Briefwahlbezirken 81 071V, 071W, 072S, 074S und 075B, in denen die Wahl für ungültig erklärt wurde; aufgenommen wurden diese Wahlbriefe von den Briefwahlbezirken 81 071R, 071S, 071U, 072L, 074N und 075P.

bb)Weiterhin wurden in sechs Wahlkreisen (Wahlkreise 78, 79, 81, 82, 83 und 86) Wahlbriefe, die erst im Laufe des Wahltages bei den Kreiswahlleitungen bis zum Ende der Wahlzeit eingingen, nicht in dem Briefwahlbezirk, der den jeweiligen Wählerinnen und Wählern zugeordnet war, sondern in einem Briefwahlbezirk ausgezählt, welcher ortsnäher lag. Dadurch sollten Transportwege vermieden und eine schnelle Auszählung ermöglicht werden. Dies betrifft 1.795 Wahlbriefe, die in den sechs Wahlkreisen auf 30 aufnehmende Briefwahlbezirke umverteilt wurden; im Falle eines weiteren aufnehmenden Briefwahlbezirks ist die Anzahl aufgenommener Wahlbriefe in der Niederschrift nicht dokumentiert. Von den Briefwahlbezirken, deren Wahlbriefe umverteilt wurden, wurde die Wahl in drei Bezirken im angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundestages für ungültig erklärt.

d)Aufgrund der Corona-Pandemie galt im Land Berlin am Wahltag die Verpflichtung zur Einhaltung von Abstands- und Hygieneregeln. Danach sollten sich im Wahlraum nur die Mitglieder des Wahlvorstands und die jeweils unmittelbar wählenden Personen, gegebenenfalls mit Hilfsperson oder betreuten Kindern, aufhalten dürfen. Von den wählenden Personen genutzte Kugelschreiber sollten vor einer weiteren Nutzung desinfiziert werden. Häufig berührte Flächen oder Gegenstände sollten regelmäßig gereinigt und das Wahllokal sollte in der Regel alle 20 Minuten gelüftet werden.

e)Die Landeswahlleitung stellte den Bezirken eine Skizze über den "idealtypischen Aufbau" eines Wahllokals zur Verfügung, die die Aufstellung von zwei Wahlkabinen aufwies. Tatsächlich standen am Wahltag in etwa einem Drittel der Urnenwahllokale zu Beginn der Wahlhandlung drei oder mehr Wahlkabinen zur Verfügung. In den Niederschriften der einzelnen Urnenwahllokale wurde in zahlreichen Fällen festgehalten, dass im Laufe des Tages die Zahl der Wahlkabinen erhöht wurde. Teilweise wiesen die Niederschriften auch eine Verringerung der Wahlkabinen in Urnenwahllokalen aus, um diese in benachbarten Urnenwahllokalen in demselben Gebäude zur Bewältigung des dortigen Andrangs einzusetzen.

f)Mit Pressemitteilung vom 22. September 2021 hatte die Landeswahlleiterin unter anderem darauf hingewiesen, dass Warteschlangen außerhalb des Wahlraumes zu bilden seien. Im Berliner "Tagesspiegel am Sonntag" wurde sie mit der Bitte wiedergegeben, nicht erst um kurz vor 18 Uhr zur Urne zu kommen; sollte unmittelbar vor der Schließung noch eine Schlange vor dem Wahllokal warten, dürften zwar alle ihre Stimme abgeben. Weil die Auszählung wegen der vielen zeitgleichen Wahlen aber aufwendiger sei als sonst, "sollte man besser schon im Laufe des Tages wählen" (vgl. Wurtscheid, An die Urne, fertig, los, Tagesspiegel am Sonntag Nr. 24 668 vom 26. September 2021, S. 7).

g)Am Wahltag fand der 47. Berlin-Marathon statt, dessen Strecke durch vier der zwölf Berliner Wahlkreise verlief. Die betroffenen Wahlberechtigten waren im Vorfeld der Wahl schriftlich informiert worden und hatten Hinweise erhalten, wie und wann sie ihr Wahllokal erreichen konnten. In einer Übersichtskarte waren die Möglichkeiten zur Querung der Marathonstrecke bekanntgegeben worden. Nach Angaben der Landeswahlleitung kam es aufgrund von marathonbedingten Sperrungen und Staus zu Problemen bei der Nachlieferung von Stimmzetteln an einzelne Urnenwahllokale.

h)Laut amtlichem Endergebnis nahmen von den 2.468.919 in Berlin Wahlberechtigten 1.856.903 Personen an der Bundestagswahl teil. Die Wahlbeteiligung betrug 75,2 % und lag damit etwas unter der bundesweiten Beteiligung von 76,6 % (vgl. Der Bundeswahlleiter, Wahl zum 20. Deutschen Bundestag am 26. September 2021, Heft 3, Endgültige Ergebnisse nach Wahlkreisen <Okt. 2021>, S. 9, 18). Der Anteil der Briefwählerinnen und -wähler betrug in den einzelnen Wahlkreisen zwischen 43,2 % (Wahlkreis 78) und 52,4 % (Wahlkreis 79; vgl. Bericht der Landeswahlleiterin, zugleich Statistischer Bericht B VII 1-3 - 4j / 21, Wahl zum 20. Deutschen Bundestag am 26. September 2021, S. 9 ff.). Bundesweit lag der Briefwähleranteil bei 47,3 % (vgl. Der Bundeswahlleiter, Wahl zum 20. Deutschen Bundestag am 26. September 2021, Heft 5 Teil 2, Textliche Auswertung <Aug. 2022>, S. 17). Der Anteil der ungültigen Stimmabgaben in den Urnenwahlbezirken lag mit 2,3 % über dem Anteil ungültiger Stimmen in Berlin insgesamt (Erststimme: 1,7 %; Zweitstimme: 1,6 %) und über dem Bundesdurchschnitt (Erststimme: 1,1 %; Zweitstimme: 0,9 %).

15 2. Beim Deutschen Bundestag wurden nach der Bundestagswahl insgesamt 1.713 Wahleinsprüche eingelegt, die ausschließlich oder teilweise das Wahlgeschehen in Berlin betrafen (vgl. zur Zahl der Einsprüche gegen die Wahl zum Deutschen Bundestag insgesamt Deutscher Bundestag <Hrsg.>, Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages, Kapitel 1.18 <Stand der Bearbeitung: 31. März 2022>: 19. Wahlperiode 275, 18. Wahlperiode 224, 17. Wahlperiode 163, 16. Wahlperiode 195, 15. Wahlperiode 520).

a)Die Einsprüche bezogen sich gegenständlich auf eine zahlenmäßig unzureichende Ausstattung der Urnenwahllokale mit Stimmzetteln und Wahlkabinen, die Ausgabe nichtamtlicher Stimmzettel, die Ausgabe von Stimmzetteln für einen anderen Wahlkreis, die Übergabe bereits angekreuzter Stimmzettel, Unterbrechungen der Wahlhandlung, Wartezeiten, die zu frühe Öffnung oder zu späte Schließung der Wahllokale, die Zulassung nicht wahlberechtigter Personen zur Wahl, den doppelten Versand von Wahlunterlagen sowie den Versand von Wahlunterlagen an verstorbene Personen, die Stimmabgabe bei der Bundestagswahl durch Personen, die nur berechtigt gewesen seien, an der Wahl der Bezirksverordnetenversammlung teilzunehmen, die fehlende Barrierefreiheit von Wahlräumen, die Unterlassung des Abgleichs der Einträge im Wählerverzeichnis mit dem jeweiligen Personalausweis, die Übermittlung geschätzter Wahlergebnisse, eine Wahlbeteiligung von über 100 %, Unregelmäßigkeiten bei der Stimmzettelauszählung, mehrfache Stimmabgaben, einen Platzverweis, die Verweigerung der Stimmabgabe wegen des Tragens eines Kopftuchs, die Benutzung nichtverschließbarer Wahlurnen, das Auffinden von Stimmzetteln in Abfallbehältern, die Nutzung nur einer Wahlurne für alle stattfindenden Wahlen, das gemeinsame Abstimmen von Familienmitgliedern, die nichtöffentliche Stimmauszählung und die Hygieneregeln zum Betreten der Wahllokale bei Erkältungssymptomen.

b)Der Bundeswahlleiter machte mit Wahleinspruch vom 19. November 2021 (Az. WP 1760/21) vielfältige und schwerwiegende Verstöße gegen zwingende Regelungen des Bundestagswahlrechts geltend. Die in sechs Wahlkreisen aufgetretenen Wahlrechtsverstöße besäßen Mandatsrelevanz. Daher richte sich der Einspruch gegen die Durchführung und das Ergebnis der Bundestagswahl in den Wahlkreisen 75, 76, 77, 79, 80 und 83.

aa)Im Wahlverlauf sei es in den sechs benannten Wahlkreisen zu Unterbrechungen und Schließungen von Wahlräumen aufgrund fehlender oder falsch ausgelieferter Stimmzettel gekommen. Zudem seien lange Wartezeiten aufgetreten, und die Wahlhandlung sei zum Teil erst weit nach Ablauf der Wahlzeit beendet worden. Diese Umstände wiesen auf schwerwiegende organisatorische Mängel bei der Vorbereitung und Durchführung der Bundestagswahl in Berlin hin. Zu wenige Wahlkabinen beziehungsweise zu kleine Wahlräume hätten zur Entstehung unzumutbarer Wartezeiten geführt. Die Wahlmängel hätten durch hinreichende Vorkehrungen weitgehend verhindert werden können. Grundlage der Prüfung seien der Bericht der damaligen Landeswahlleiterin für das Land Berlin und die Niederschriften der Kreiswahlausschüsse gewesen. Die Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke hätten ihm nicht vorgelegen.

bb)Die geltend gemachten Wahlmängel seien mandatsrelevant. Dies gelte sowohl für das Erststimmenergebnis im Wahlkreis 77 als auch für das Zweitstimmenergebnis in Berlin insgesamt: Um einen weiteren Sitz zu erhalten, hätten die Sozialdemokratische Partei Deutschlands (SPD) mindestens 802, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN mindestens 8.879, DIE LINKE mindestens 16.123, die Alternative für Deutschland (AfD) mindestens 30.702, die Freie Demokratische Partei (FDP) mindestens 35.747 und die Christlich Demokratische Union Deutschlands (CDU) mindestens 54.195 Zweitstimmen mehr benötigt.

20 Unterstelle man, dass sämtliche Nichtwählerinnen und Nichtwähler in den von den Wahlfehlern betroffenen Wahlbezirken der sechs genannten Wahlkreise ihre Zweitstimme hätten abgeben wollen, werde die für eine mandatsrelevante Änderung des Wahlergebnisses erforderliche Zahl von 802 Zweitstimmen weit übertroffen. Die Summe der Zahl der Nichtwählerinnen und Nichtwähler für alle sechs Wahlkreise sei mit 31.605 so hoch, dass jeweils auch BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (mit 8.879 Stimmen), DIE LINKE (mit 16.123 Stimmen) und die AfD (mit 30.702 Stimmen) einen zusätzlichen Sitz hätten erhalten können. Im Wahlkreis 77 hätten dem Erstunterlegenen nur 1.788 Erststimmen für den Gewinn des Direktmandats gefehlt. Hätten dort von den 9.994 Nichtwählerinnen und Nichtwählern in den von Wahlfehlern betroffenen Wahlbezirken nur 17,9 % von ihrem Stimmrecht Gebrauch gemacht, könne zumindest nicht ausgeschlossen werden, dass das Wahlkreismandat durch den Erstunterlegenen gewonnen worden wäre. Demgegenüber hätten sich in den übrigen Wahlkreisen die Wahlfehler auf das Erststimmenergebnis nicht ausgewirkt. Selbst wenn man unterstelle, dass sämtliche wahlberechtigte Personen, die nicht an der Bundestagswahl teilgenommen hätten, in den betreffenden Wahlbezirken ihre Stimme abgegeben hätten, hätten diese Stimmen keinen Einfluss auf das Erststimmenergebnis haben können.

c)Die Landeswahlleitung Berlin räumte in ihrer Stellungnahme vom 11. Januar 2022 ein, dass es bei der Durchführung der Wahl zum 20. Deutschen Bundestag in Berlin in einigen Wahlbezirken erhebliche Mängel gegeben habe. Ursächlich dafür seien die außerordentlichen Belastungen durch die Verbindung von drei Wahlen und einem Volksentscheid gewesen. Hinzugekommen seien der Berlin-Marathon und die Corona-Pandemie, die die Wahlvorbereitung erheblich erschwert und zusätzliche Anforderungen an die Wahldurchführung gestellt hätten. In einzelnen Wahllokalen seien ungewöhnlich lange Wartezeiten aufgetreten. Dies ergebe sich insbesondere aus den Niederschriften der Kreiswahlausschüsse. Darüber hinaus seien zu einzelnen Sachverhalten die involvierten Personen in den Wahllokalen und Bezirkswahlämtern sowie die Kreiswahlleiter befragt worden. Zudem sei allen vorliegenden Bürgerbeschwerden nachgegangen wie auch nach Substantiierungen von Presseberichten gesucht worden. Für die Analysen seien ferner die Vorwahlergebnisse herangezogen worden. Gleichwohl sei festzustellen, dass für eine vollständige empirische Aufarbeitung Informationen fehlten.

d)Über den Einspruch des Bundeswahlleiters verhandelte der Wahlprüfungsausschuss des Deutschen Bundestages am 24. Mai 2022 mündlich (Stenografisches Protokoll 20/04). Gelegenheit zur Stellungnahme erhielten dabei neben dem Bundeswahlleiter auch die Landeswahlleitung sowie einzelne Vertreter von Wahlorganen im Land Berlin.

e)Der Wahlprüfungsausschuss gab mit den Stimmen der Fraktionen SPD, BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN und FDP gegen die Stimmen der Fraktionen CDU/CSU und der AfD - die Fraktion DIE LINKE ist im Ausschuss mit lediglich beratender Stimme vertreten - eine Beschlussempfehlung ab, die 431 Wahlbezirke und die damit verbundenen Briefwahlbezirke umfasste. Sie hat folgenden Inhalt (BTDrucks 20/4000 vom 7. November 2022, Anlage 1, S. 19 ff.):

1.In den nachfolgend genannten Wahlkreisen des Landes Berlin wird beschränkt auf die nachfolgend genannten Wahlbezirke die Abgabe beider Stimmen für die Wahl zum 20. Deutschen Bundestag vom 26. September 2021 für ungültig erklärt:

Wahlkreis Wahlbezirke 75 01100, 01107, 01110, 01113, 01118, 01227, 01229, 01316, 01317, 01425, 01518, 01520, 01602, 01620, 01621, 01710, 01721, 01722, 01124, 01112, 01109, 01117, 01120, 01323, 01318, 01319, 01426, 01519, 01511, 01601, 01711, 01718, 01719, 011A, 011F, 011G, 011I, 011K, 012N, 013H, 013I, 014M, 015F, 015J, 016B, 016K, 017F, 017J, 017K 76 03101, 03116, 03117, 03118, 03119, 03120, 03121, 03123, 03125, 03126, 03200, 03203, 03205, 03207, 03208, 03209, 03211, 03212, 03213, 03214, 03215, 03216, 03217, 03218, 03220, 03223, 03300, 03301, 03305, 03306, 03307, 03308, 03309, 03311, 03312, 03313, 03315, 03316, 03317, 03318, 03321, 03400, 03401, 03402, 03403, 03405, 03408, 03409, 03411, 03412, 03416, 03501, 03502, 03503, 03504, 03505, 03506, 03507, 03508, 03509, 03510, 03511, 03512, 03514, 03515, 03517, 03518, 03519, 03520, 03600, 03601, 03602, 03604, 03605, 03606, 03607, 03608, 03609, 03610, 03612, 03613, 03614, 03616, 03617, 03619, 03621, 03622, 03623, 03624, 03701, 03712, 03713, 03714, 03716, 03717, 03718, 03719, 03720, 03811, 03812, 03813, 03814, 03815, 03816, 03817, 03818, 03819, 03821, 03822, 03823, 03903, 03904, 03100, 03115, 03124, 03122, 03206, 03222, 03204, 03224, 03219, 03304, 03302, 03310, 03322, 03320, 03314, 03323, 03410, 03417, 03500, 03516, 03513, 03603, 03611, 03615, 03620, 03618, 03702, 03715, 03721, 03703, 03705, 03820, 031A, 031F, 031H, 031L, 031M, 031N, 032B, 032C, 032D, 032E, 032F, 032G, 032H, 032I, 032K, 032L, 032N, 033A, 033B, 033D, 033E, 033F, 033G, 033H, 033I, 033K, 033L, 033M, 034C, 034D, 034E, 034F, 034G, 034K, 035A, 035B, 035C, 035D, 035E, 035F, 035G, 035H, 035I, 035K, 035L, 035M, 036A, 036B, 036C, 036D, 036E, 036F, 036G, 036H, 036I, 036K, 036L, 036M, 036N, 036P, 037A, 037B, 037D, 037E, 037F, 037G, 037H, 038A, 038B, 038C, 038D, 038E, 038F, 038G, 038H, 039B 77 12108, 12109, 12110, 12111, 12114, 12120, 12201, 12203, 12207, 12208, 12209, 12211, 12215, 12301, 12309, 12310, 12318, 12319, 12320, 12321, 12322, 12417, 12420, 12503, 12526, 12519, 12603, 12609, 12625, 12107, 12123, 12115, 12119, 12225, 12206, 12202, 12226, 12304, 12313, 12323, 12324, 12317, 12416, 12501, 12523, 12524, 12522, 12525, 121D, 121E, 121F, 121H, 121K, 122A, 122B, 122C, 122E, 122F, 122I, 123A, 123D, 123H, 123I, 123K, 123L, 123M, 124I, 124J, 125A, 125G, 125H, 126B, 126H, 126V 78 04101, 04103, 04104, 04106, 04115, 04117, 04118, 04119, 05327, 05516, 05325, 041A, 041C, 041D, 041F, 041N, 041Q, 041R, 041S, 053J, 055T 79 06103, 06105, 06124, 06126, 06317, 06321, 06323, 06325, 06326, 06410, 06416, 06417, 06502, 06512, 06623, 061AB, 061C, 061E, 061Z, 063AA, 063AB, 063S, 063W, 063Y, 064K, 064R, 064S, 065B, 065M, 066Y

80 04204, 04206, 04211, 04216, 04220, 04222, 04223, 04224, 04306, 04310, 04313, 04316, 04317, 04318, 04328, 04401, 04409, 04424, 04428, 04501, 04509, 04512, 04513, 04516, 04519, 04520, 04521, 04523, 04527, 04528, 04601, 04605, 04607, 04609, 04612, 04616, 04617, 04618, 04619, 04621, 04622, 04623, 04624, 04625, 04626, 04627, 04701, 04703, 04706, 04708, 04711, 04712, 04713, 04714, 04720, 04721, 04723, 04724, 04804, 04226, 04311, 04308, 04511, 04515, 04502, 04517, 04604, 04602, 04727, 042C, 042D, 042I, 042N, 042S, 042U, 042V, 042W, 043F, 043H, 043J, 043K, 043L, 043P, 043Q, 044A, 044H, 044V, 044Y, 045A, 045B, 045H, 045J, 045K, 045M, 045N, 045P, 045Q, 045S, 045W, 046A, 046B, 046D, 046I, 046M, 046N, 046P, 046Q, 046S, 046T, 046U, 046V, 046W, 046X, 046Y, 047A, 047C, 047F, 047H, 047K, 047L, 047M, 047N, 047T, 047U, 047W, 047X, 048D 81 07127, 07129, 07224, 07423, 07504, 07609, 07125, 07128, 07223, 07428, 07503, 07610, 071V, 071W, 072S, 074S, 075B, 076G 82 08101, 08102, 08115, 08119, 08127, 08130, 08305, 08313, 08316, 08319, 08129, 08307, 08312, 08314, 08315, 08320, 081A, 081AA, 081L, 081Q, 081X, 081Z, 083E, 083H, 083I, 083K 83 02116, 02124, 02125, 02128, 02129, 02201, 02204, 02208, 02210, 02213, 02214, 02217, 02223, 02224, 02226, 02318, 02320, 02401, 02402, 02403, 02404, 02412, 02416, 02423, 02518, 02525, 02601, 02602, 02610, 02618, 02621, 02624, 03707, 03708, 03709, 03802, 03803, 03804, 03805, 03806, 03807, 03808, 03810, 03907, 03908, 03911, 03913, 03914, 03916, 03917, 03918, 03919, 03922, 03924, 03925, 03926, 02225, 03722, 03800, 03801, 03809, 03920, 03909, 03915, 021AA, 021AB, 021P, 021W, 021X, 022A, 022D, 022H, 022K, 022N, 022P, 022R, 022X, 022Y, 022Z, 023S, 023U, 024A, 024B, 024C, 024D, 024M, 024R, 024Y, 025S, 025Z, 026A, 026B, 026K, 026T, 026W, 026Z, 037K, 037M, 038I, 038K, 038L, 038M, 038N, 038P, 039E, 039F, 039I, 039K, 039L, 039M, 039N, 039P, 039Q 84 09620, 09622, 09617, 09613, 096G, 096J 85 10107, 10108, 10109, 10221, 10322, 10605, 10110, 10323, 10606, 101D, 101E, 102Q, 103M, 106C 86 11409, 11513, 11519, 11616, 11407, 11615, 114D, 115H, 116I 2. Die Wiederholungswahl muss innerhalb der Frist des § 44 Absatz 3 Satz 1 des Bundeswahlgesetzes stattfinden.

3.Die Wiederholungswahl findet nach denselben Wahlvorschlägen wie die Hauptwahl statt. Gemäß § 83 Absatz 6 der Bundeswahlordnung können Wahlvorschläge nur geändert werden, wenn ein Bewerber gestorben oder nicht mehr wählbar ist. Neue Wahlvorschläge werden nicht zugelassen.

4.Der Landeswahlleiter für Berlin wird ermächtigt, nach § 83 Absatz 7 der Bundeswahlordnung im Rahmen dieser Entscheidung Regelungen zur Anpassung des Wiederholungswahlverfahrens an besondere Verhältnisse zu treffen.

5.Nach Durchführung der Wiederholungswahl ist das Ergebnis der Bundestagswahl 2021 nach Maßgabe von § 44 Absatz 4 des Bundeswahlgesetzes neu festzustellen. Das Ergebnis der Wiederholungswahl ist entsprechend § 1 des Gesetzes über die allgemeine und die repräsentative Wahlstatistik bei der Wahl zum Deutschen Bundestag und bei der Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland statistisch auszuwerten. Die Auswertung ist zu veröffentlichen. Eine Erhebung von Daten zu Zwecken der repräsentativen Wahlstatistik gemäß § 2 ff. des Gesetzes über die allgemeine und die repräsentative Wahlstatistik bei der Wahl zum Deutschen Bundestag und bei der Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland findet nicht statt.

6.Im Übrigen wird der Wahleinspruch zurückgewiesen.

24 Seine Empfehlung begründete der Wahlprüfungsausschuss wie folgt:

aa)Vor dem Hintergrund der Anzahl an Vorfällen im Land Berlin hätten Zielkonflikte zwischen der Ausermittlung der Ergebnisse, dem öffentlichen Interesse an einer schnellen Klärung der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des Parlaments, der Gewährung subjektiven Rechtsschutzes und einer möglichst gleichzeitigen Bescheidung aller Einsprüche bestanden (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 3). Vor dem Hintergrund der Fülle an Einsprüchen habe der Wahlprüfungsausschuss das gesamte Berliner Wahlgeschehen anlässlich der Wahl zum 20. Deutschen Bundestag untersucht. Die Tatsache, dass der Bundeswahlleiter seinen Einspruch auf einen Teil der Berliner Wahlkreise beschränkt habe, stehe dem nicht entgegen, da Zweck der Wahlprüfung die Sicherstellung der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des Parlaments sei.

Im Verfahren zum Einspruch des Bundeswahlleiters seien ähnliche Vorkommnisse auch in Wahlbezirken bekannt geworden, die nicht zu den Wahlkreisen gehörten, deren Ergebnis vom Bundeswahlleiter angegriffen worden sei. Die Zweitstimmen dieser Wahlbezirke seien für die Verteilung von Listenmandaten genauso relevant wie diejenigen aus den Wahlbezirken der ausdrücklich beanstandeten Wahlkreise. Hätten der Wahlprüfungsausschuss und der Deutsche Bundestag diese Wahlbezirke in die Überprüfung nicht einbezogen, wäre ein Widerspruch zum Zweck der Wahlprüfung und zum Grundsatz der Wahlgleichheit entstanden. Es sei aus Gründen der Verfahrensökonomie geboten, das Berliner Wahlgeschehen einheitlich aufzuarbeiten (vgl.

BTDrucks 20/4000, S. 41).

bb)Auf der Grundlage der Ermittlungen unter Beteiligung der Landeswahlleitung und des Bundeswahlleiters stehe fest, dass es in 327 - im Einzelnen tabellarisch aufgeführten - Urnenwahlbezirken zu mandatsrelevanten Wahlfehlern gekommen sei und mit diesen weitere 104 Urnenwahlbezirke über einen gemeinsamen Briefwahlbezirk verknüpft seien.

(1)Es sei in vielfacher Weise gegen Vorschriften des Bundeswahlgesetzes und der Bundeswahlordnung verstoßen worden.

28 (a) Die Ausgabe von Stimmzetteln, die in einem anderen Wahlkreis desselben Landes gültig seien, führe gemäß § 39 Abs. 1 Satz 2 BWahlG zur Ungültigkeit der Erststimme. Sie verletze somit das Recht der betroffenen Wählerinnen und Wähler zur Abgabe der Erststimme aus § 4 Alternative 1 BWahlG (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 56).

29 (b) Soweit die Wahlhandlung aufgrund fehlender Stimmzettel für die Bundestagswahl erst nach 8 Uhr aufgenommen, zwischenzeitlich unterbrochen oder vor 18 Uhr auch unter Abweisung von Wählerinnen und Wählern endgültig abgebrochen worden sei, liege ein Verstoß gegen § 47 Abs. 1 und § 49 Nr. 3 BWahlO vor (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 56).

30 (c) Wenn die zur Verfügung stehende Anzahl der Stimmzettel für die Bundestagswahl im Wahlbezirk nicht ausreiche, um eine Stimmabgabe während der gesamten Wahlzeit (vgl. § 47 Abs. 1 und § 60 Satz 2 BWahlO) zu gewährleisten, seien dem Wahlvorsteher nicht genügend Stimmzettel ausgehändigt worden. Die Nachlieferung von Stimmzetteln heile diesen Verstoß nicht (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 56 f.).

31 (d) Soweit die Unterbrechung der Stimmabgabe für die Bundestagswahl auf fehlenden oder falschen Stimmzetteln für die Wahlen und Abstimmungen auf Landes- oder Kommunalebene beruht habe, finde zwar der nur für die Bundestagswahl geltende § 49 BWahlO keine Anwendung. Es liege jedoch ein Verstoß gegen § 47 Abs. 1 BWahlO vor (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 57).

32 (e) Eine unzureichende Ausstattung der Wahlräume mit Wahlkabinen verstoße gegen § 50 Abs. 1 Satz 1 BWahlO (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 57).

33 (f) Eine Wartezeit stelle keinen eigenen Wahlfehler dar, sondern könne stets nur die Folge eines Wahlfehlers sein. Die Frage, ab wann Wartezeiten unzumutbar seien und in einen Wahlfehler umschlügen, könne dahinstehen, zumal sie nur schwerlich zu beantworten sei. Ab wann eine Wartezeit "unzumutbar" sei, könne letztlich nur im Einzelfall festgestellt werden. Dies sei insbesondere abhängig von der physischen und psychischen Konstitution des Einzelnen. Den Bedenken gegen eine solche schwer zu treffende Einzelfallentscheidung könne nicht durch die Festlegung einer starren Grenze begegnet werden. Auch sei es widersprüchlich, stets die hohe Bedeutung des Wahlrechts zu betonen, dann aber eine starre Grenze festzusetzen, bei deren Überschreitung das Warten auf die Möglichkeit, sein Wahlrecht auszuüben, "unzumutbar" werde.

Entscheidend sei somit, ob die Wartezeit kausal auf einen Verstoß gegen Wahlvorschriften oder auf höhere Gewalt zurückzuführen sei (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 57). Seien lange Wartezeiten festgestellt worden, habe der Wahlprüfungsausschuss die Beweislage so gewürdigt, dass die Anzahl der Wahlkabinen nicht ausreichend gewesen sei und deshalb die Kausalität zwischen diesem Wahlfehler und den langen Wartezeiten angenommen werden könne. Die vorliegenden Nachweise führten zu dem Schluss, dass es sich bei langen Wartezeiten um ein weit verbreitetes Problem gehandelt habe, zumal überall die gleiche hohe Zahl an Wahlen und Abstimmungen stattgefunden habe und vielfach eine ähnliche Anzahl an Wahlkabinen aufgestellt gewesen sei (vgl.

BTDrucks 20/4000, S. 58).

34 (g) Eine Stimmabgabe nach 18 Uhr sei unter der Voraussetzung des § 60 Satz 2 BWahlO zulässig. Das bestehende Regelwerk führe dann dazu, dass einige Wählerinnen und Wähler bei der Stimmabgabe erste Prognosen zum Wahlausgang kennten. Diesen Wählerinnen und Wählern sei es möglich, ihre Wahlentscheidung auch unter taktischen Gesichtspunkten zu treffen. Ob dies im Verhältnis zu den übrigen Wählerinnen und Wählern die Gewährleistungsgehalte der Wahlrechtsgleichheit beeinträchtige, könne offenbleiben, denn jedenfalls wäre eine derartige Beeinträchtigung gesetzlich gerechtfertigt (unter Verweis auf BVerfGE 124, 1 <21 f.>). Eine deutliche Überschreitung der Schließzeit der Wahllokale sei jedoch ein Indiz für Verzögerungen im Ablauf der Wahlhandlung, die auf eine unzureichende Ausstattung der Wahlbezirke mit Wahlkabinen zurückzuführen seien. Hinweise, die dies widerlegten, lägen nur für einen Wahlbezirk vor (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 58 f.).

35 (h) Seine Erkenntnisse habe der Wahlprüfungsausschuss auf der Grundlage der Wahleinsprüche, der Auswertungen der Landeswahlleitung und des Bundeswahlleiters sowie beim Bundeswahlleiter eingegangener Bürgereingaben und der mündlichen Verhandlung gewonnen (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 57). In einigen Fällen hätten Widersprüche zwischen den Angaben der Landeswahlleitung und den übrigen Quellen bestanden. Diese seien in vielen Fällen darauf zurückzuführen, dass gerügte Vorfälle in den Niederschriften nicht verzeichnet gewesen seien und auch sonstige Meldungen der Wahlvorstände nicht vorgelegen hätten. Es habe sich gezeigt, dass die Niederschriften, auf die die Landeswahlleitung Bezug genommen habe, oftmals keine hinreichende Informationsquelle darstellten. Insbesondere seien in ihnen - jenseits von Unterbrechungen der Wahlhandlung - lange Wartezeiten häufig nicht dokumentiert worden. Daher könne aus einem Schweigen der Niederschriften nicht auf das Nichtvorliegen von Wahlfehlern geschlossen werden. Dies gelte gerade dann, wenn anderslautende Aussagen einzelner Bürgerinnen und Bürger im Raum stünden und diese sich mit den in anderen Wahlbezirken auch von der Landeswahlleitung festgestellten Geschehnissen deckten.

(2)Die Wahlfehler seien mandatsrelevant.

37 (a) Beim Zweitstimmenergebnis hätten der SPD 802 Stimmen für ein zusätzliches Mandat gefehlt. Selbst wenn man der Ansicht der Landeswahlleitung folge, dass bei den Nichtwählerinnen und Nichtwählern die Präferenz entsprechend verteilt sei wie bei denen, die gewählt hätten, hätte es genügt, wenn 10,5 Personen pro fehlerbehaftetem Wahlbezirk mehr an der Wahl teilgenommen hätten, um der SPD zu einem weiteren Mandat zu verhelfen (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 61). Dass dies hätte der Fall gewesen sein können, stelle sich - insbesondere vor dem Hintergrund des Ausmaßes an Wahlfehlern - als eine nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkrete und nicht ganz fernliegende Möglichkeit dar.

38 (b) Mit Blick auf die Erststimmenergebnisse besäßen die dargestellten Wahlfehler lediglich in den Wahlkreisen 76 und 77 Mandatsrelevanz. In den Wahlkreisen 76, 77 und 80 sei die Zahl der für eine Mandatsverschiebung erforderlichen Wähler je Wahlbezirk geringer als die durchschnittliche Zahl der Nichtwählerinnen und Nichtwähler pro betroffenem Wahlbezirk (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 61 ff.). Da eine bloß theoretische Möglichkeit jedoch für die Frage der Mandatsrelevanz nicht ausreiche, sondern die bestehende Möglichkeit nach der allgemeinen Lebenserfahrung konkret und nicht ganz fernliegend sein müsse, sei der Wahlprüfungsausschuss auf einer zweiten Stufe davon ausgegangen, dass ein Anteil von knapp 50 % der Nichtwählerinnen und Nichtwähler, der von der Stimmabgabe Abstand genommen habe und sonst die Erstunterlegene gewählt hätte, so wie es im Wahlkreis 80 erforderlich wäre, um den Abstand der Erstunterlegenen zum Erstplatzierten zu überwinden, immer noch fernliegend sei. In den Wahlkreisen 76 und 77 sei der erforderliche Anteil deutlich geringer, auch wenn davon ausgegangen werde, dass nicht alle Nichtwählerinnen und Nichtwähler für den Erstunterlegenen gestimmt hätten und der Wahlkreisgewinner weitere Stimmen bekommen hätte.

(3)Neben den wahlfehlerbehafteten Urnenwahlbezirken seien die Stimmen in den zugehörigen Briefwahlbezirken sowie im Falle der Bildung eines Briefwahlbezirks für mehrere Urnenwahlbezirke auch die Stimmen in dem verbundenen Urnenwahlbezirk für ungültig zu erklären, selbst wenn in jenen Urnenwahlbezirken keine mandatsrelevanten Wahlfehler aufgetreten sein sollten. Die daraus resultierende Zahl der betroffenen Wahlbezirke stelle sich wie folgt dar:

40 Wahlkreis Urnenwahlbezirke 2021 Laut Bundestag wahlfehlerhafte Urnenwahlbezirke Über Briefwahlbezirke verbundene, selbst nicht als wahlfehlerhaft angesehene Urnenwahlbezirke Urnenwahlbezirke insgesamt, in denen die Wahl für ungültig erklärt wurde 75 192 18 15 33 76 175 112 32 144 77 156 29 19 48 78 176 10 1 11 79 176 15 0 15 80 176 59 10 69 81 198 6 6 12 82 194 10 6 16 83 203 56 8 64 84 234 2 2 4 85 166 6 3 9 86 210 4 2 6 gesamt 2.256 327 104 431 prozentual 100 % 14,49 % 4,61 % 19,10 % 41

(4)Die Erklärung der Wahl für ungültig mit der Folge, dass die Wahl als Zweistimmenwahl in den betroffenen Wahlbezirken zu wiederholen sei, sei auch verhältnismäßig.

42 (a) Der Wahlbezirk sei die unterste Ebene für die Feststellung des Wahlergebnisses. Da § 83 Abs. 2 BWahlO die Beschränkung der Wiederholungswahl auf einzelne Wahlbezirke erlaube, zwinge das Gebot des geringstmöglichen Eingriffs zur Begrenzung der Wahlwiederholung auf diese kleinstmögliche Einheit. Zwar werde dadurch eine "einheitliche", stichtagsbezogene Wahl im jeweiligen Wahlkreis nicht erreicht. Manche Wählerinnen und Wähler würden an ihrer Wahlentscheidung festgehalten; andere könnten unter neuen Prämissen erneut abstimmen. Auch ändere sich die Zusammensetzung der Wählerschaft etwa durch Zu- und Wegzüge sowie Sterbefälle, da gemäß § 44 Abs. 2 BWahlG neue Wählerverzeichnisse zu erstellen seien. Diese Folgen seien einer Wahlwiederholung aber inhärent. Würde die Wahlwiederholung weiter ausgedehnt, hätte dies zur Folge, dass der Bestandsschutz des insoweit rechtmäßig gewählten Parlaments verletzt würde. Eine "einheitliche" stichtagsbezogene Wahl innerhalb eines Wahlkreises sei kein verfassungsrechtliches Gut und könne deshalb den Bestandsschutz des Parlaments nicht einschränken. Eine Ausdehnung der Wiederholungswahl liefe dem Demokratieprinzip zuwider. Auch löse sie die Diskrepanzen bei der Stimmabgabe zwischen den Teilen des Wahlgebiets, in denen die Wahl wiederholt werde, und dem übrigen Wahlgebiet nicht auf, sondern erweitere sie (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 65).

43 (b) Die Wiederholungswahl könne auch in den Wahlkreisen, in denen die Wahlfehler für die Erststimme nicht mandatsrelevant gewesen seien, nicht auf die Zweitstimme beschränkt werden. Dies ergebe sich aus § 44 Abs. 2 BWahlG in Verbindung mit dem für das geltende Wahlsystem prägenden § 4 BWahlG (a.F., nunmehr: § 1 Abs. 2 Satz 2 BWahlG): Nach § 4 BWahlG habe "jeder Wähler [...] zwei Stimmen [...]". Auch finde nach "§ 44 Abs. 1 BWahlG" (gemeint wohl: § 44 Abs. 2 BWahlG) die Wiederholungswahl "nach denselben Vorschriften" statt wie die Hauptwahl. Die dort genannten Ausnahmen lägen nicht vor.

f)Der Deutsche Bundestag nahm die Beschlussempfehlung am 10. November 2022 mit 374 Ja-Stimmen gegen 252 Nein-Stimmen bei 31 Enthaltungen an (vgl. BT-Plenarprotokoll 20/66 vom 10. November 2022, S. 7672 <B>). Auch die übrigen 1.712 Wahleinsprüche zum Wahlgeschehen in Berlin wurden auf der Grundlage weiterer Beschlussempfehlungen (vgl. BTDrucks 20/4000, Anlagen 2 bis 17) verbeschieden, deutlich überwiegend als teilweise begründet mit der Folge, dass die Wahl in den aufgeführten Wahlbezirken für ungültig erklärt wurde. In 53 Fällen wurden Einsprüche als unzulässig zurückgewiesen, in 13 Fällen als jedenfalls unbegründet. Beinhalteten Wahleinsprüche auch einen Vortrag zum Wahlgeschehen außerhalb Berlins, wurde nur in Bezug auf das Wahlgeschehen in Berlin entschieden und die Entscheidung im Übrigen einer späteren Befassung vorbehalten.

45 3. Am 16. November 2022 erklärte der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin die Wahlen zum 19. Berliner Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen am 26. September 2021 in Gänze für ungültig (Az. VerfGH 154/21).

a)Gegenstand des Verfahrens nach § 40 VerfGHG Berlin waren mehrere Einsprüche gegen diese Wahlen. Nach den Feststellungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin wurde der Ablauf der Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen durch zahlreiche Vorkommnisse beeinträchtigt: So hätten in vielen Wahllokalen nach einigen Stunden Stimmzettel gefehlt und seien auch nicht rechtzeitig nachgeliefert worden. Dies habe zu Unterbrechungen des Wahlvorgangs geführt. In weiten Teilen des Wahlgebiets hätten sich Warteschlangen gebildet. In mehreren Wahllokalen seien den Wahlberechtigten nicht alle Wahlunterlagen ausgehändigt worden, wobei teilweise der Stimmzettel der Erststimme und teilweise der Stimmzettel der Zweitstimme für die Wahl zum Abgeordnetenhaus betroffen gewesen sei. In vielen Wahllokalen sei die Wahlhandlung erst nach 18 Uhr beendet worden, während die Medien bereits ab 18 Uhr über den voraussichtlichen Ausgang der Wahlen berichtet hätten. In den Wahlkreisverbänden Friedrichshain-Kreuzberg und Charlottenburg-Wilmersdorf seien für die Abgabe der Zweitstimme zur Wahl des Abgeordnetenhauses teilweise Stimmzettel ausgegeben worden, die für den jeweils anderen Wahlkreisverband vorgesehen gewesen seien. Zudem seien Stimmzettel für die Wahl zum Abgeordnetenhaus kopiert und die darauf abgegebenen Stimmen als gültig gewertet worden (vgl. VerfGH Berlin, Urteil vom 16. November 2022 - VerfGH 154/21 -, S. 21 f.).

b)Die Einsprüche gegen die Wahl zum 19. Berliner Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen seien, soweit zulässig, begründet. Bei der Durchführung der Wahlen zum Abgeordnetenhaus von Berlin und zu den Bezirksverordnetenversammlungen seien, verursacht durch eine rechtsfehlerhaft unzureichende Vorbereitung der Wahlen, Vorschriften der Verfassung von Berlin, des Landeswahlgesetzes und der Landeswahlordnung verletzt worden. Einer Vielzahl von Wahlberechtigten sei die vollständige oder wirksame Stimmabgabe unmöglich gewesen. Daneben sei einer unbekannten Zahl von Wahlberechtigten die Abgabe der Stimme durch die zeitweise Unterbrechung der Wahlhandlung während der Wahlzeit sowie durch erhebliche Wartezeiten vor den Wahllokalen unzumutbar erschwert worden. Schließlich habe eine Vielzahl von Wählenden ihre Stimme nicht unbeeinflusst abgeben können. Die Wahlfehler hätten in ihrer Häufigkeit die Verteilung der Sitze beeinflusst. Folge sei die Ungültigkeit der Wahlen im gesamten Wahlgebiet (vgl. VerfGH Berlin, Urteil vom 16. November 2022 - VerfGH 154/21 -, S. 32).

c)Gegen das Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin vom 16. November 2022 wurde eine Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht erhoben und ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, der darauf gerichtet war, die Wiederholung der Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen bis zu einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in der Hauptsache auszusetzen. Diesen Antrag lehnte der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Beschluss vom 25. Januar 2023 (2 BvR 2189/22 - Wiederholungswahl Berlin - eA) ab. Daraufhin wurden am 12. Februar 2023 die Wahlen zum Abgeordnetenhaus von Berlin und zu den Bezirksverordnetenversammlungen in Gänze wiederholt.

II.

49 Die Beschwerdeführerin rügt, dass der Beschluss des Deutschen Bundestages zum einen rechtswidrig sei, weil in den sechs vom Bundeswahlleiter angefochtenen Wahlkreisen die Zweitstimmenwahl nicht im ganzen Wahlkreis für ungültig erklärt worden sei, sondern nur in den im Beschluss näher bezeichneten Wahlbezirken. Zum anderen sei der Beschluss insoweit rechtswidrig, als die Erststimmenwahl in sämtlichen aufgeführten Wahlbezirken und nicht nur in den Wahlkreisen 76 und 77 für ungültig erklärt worden sei.

50 1. Die Beschwerdeführerin nimmt den Abschlussbericht der "Expertenkommission Wahlen in Berlin" vom 6. Juli 2022 und das Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin vom 16. November 2022 in Bezug. Daraus ergebe sich, dass es im gesamten Wahlgebiet zu erheblichen Wartezeiten gekommen sei. Außerdem werde detailliert dargelegt, dass die Wahlniederschriften systematisch untererfassenden Charakter hätten und das Wahlgeschehen, insbesondere Unterbrechungen und erhebliche Wartezeiten, vielfach nicht oder nicht vollständig dokumentiert worden sei. Die vom Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin festgehaltenen Wahlfehler gingen im Bereich der Unterbrechungen, Wartezeiten und Warteschlangen in ihrem Umfang regelmäßig, teils sogar deutlich über die vom Bundestag in seinem Beschluss festgehaltenen Wahlfehler hinaus.

Zudem bestünden Anhaltspunkte dafür, dass der Umfang der unzulässigen Schließungen von Wahllokalen und der unzulässig späten Stimmabgaben über die im Verfahren der Wahlprüfung durch den Bundestag und im Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin festgestellten Wahlfehler hinausreiche. Bezüglich der Niederschriften und sonstigen Mitteilungen der Wahlleitung sei ergänzend zu berücksichtigen, dass sie aus der Sphäre der staatlichen Wahlorganisation stammten. Wenn nicht nur die Organisation der Wahlräume und Wahlurnen defizitär sei, sondern die Wahl auch fehlerhaft protokolliert werde, wären die Fehler im Verfahren der Wahlprüfungsbeschwerde deutlich schlechter zu rügen als bei einer Wahl, bei der zumindest die Niederschriften und sonstigen Mitteilungen ordentlich geführt worden seien.

Insofern schaffe eine Darlegungslast der Beschwerdeführerin für Sachverhalte aus der Sphäre der staatlichen Wahlorganisation einen Anreiz dafür, schlechte Wahldokumentationen zu erstellen oder auf Anfragen der Landeswahlleitung möglichst keine Auskünfte zu erteilen. Dem sei effektiv und auch präventiv entgegenzuwirken. Es müsse daher genügen, konkrete Tatsachen vorzutragen, aus denen auf das Vorliegen von Wahlfehlern geschlossen werden könne.

51 2. Über die vom Bundestag festgestellten Wahlfehler hinaus seien sowohl Wartezeiten (a) als auch die zu späte Zulassung zur Stimmabgabe als Wahlfehler zu qualifizieren (b). Zudem seien Wahlfehler nicht nur in den vom Bundestag bezeichneten Wahlbezirken aufgetreten (c).

a)Wartezeiten seien jedenfalls dann selbständige Wahlfehler, wenn sie auf einer Auswahl der Wahlräume, die die Wahl nicht möglichst erleichtere, oder auf einer unzureichenden Ausstattung derselben mit Wahlkabinen beruhten. In diesen Fällen sei eine Bewertung als Wahlfehler verfassungsrechtlich vorgegeben: Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl erfordere, dass jeder Wahlberechtigte eine vollständige und gültige Stimme abgeben könne. Hierzu müssten die zuständigen Behörden bei der Vorbereitung und Durchführung der Wahl alle erforderlichen Vorkehrungen treffen, damit der Zugang zur Wahl unter zumutbaren Bedingungen garantiert sei. Auch der Grundsatz der Gleichheit der Wahl gebiete, dass alle Wahlberechtigten eine vollständige und gültige Stimme unter zumutbaren Bedingungen abgeben könnten.

Diejenigen Wahlberechtigten, bei denen dies nicht der Fall sei, hätten nicht den formal gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis wie die übrigen Wahlberechtigten. Würden tatsächliche Hindernisse für die Teilnahme an der Wahl durch die staatliche Organisation und Durchführung der Wahl geschaffen, werde das verfassungsrechtliche Gebot verletzt, die Möglichkeit der Stimmabgabe nicht erheblich zu erschweren. Dass lange Wartezeiten über die dokumentierten Fälle hinaus ein grundsätzliches und flächendeckendes Problem der Bundestagswahl in Berlin gewesen seien, folge bereits aus den Darlegungen im Abschlussbericht der "Expertenkommission Wahlen in Berlin" vom 6. Juli 2022 (S. 33). Aus einer dortigen Simulationsrechnung der Personenströme und Durchlaufzeiten in einem "idealtypischen" Berliner Wahllokal folge, dass die Probleme unzumutbarer Schlangen und Wartezeiten nicht auf die gut 11 % aller Berliner Wahllokale begrenzt werden könnten, in denen gemäß den entsprechenden Aufzeichnungen die Wahlhandlung erst nach 18:30 Uhr beendet worden sei.

Die Simulationsergebnisse belegten vielmehr, dass es auch in vielen Wahllokalen mit pünktlicher Schließzeit im Tagesverlauf über mehrere Stunden hinweg zu hohen Wartezeiten (eineinhalb bis zwei Stunden) gekommen sein müsse.

b)Eine zu späte Zulassung zur Stimmabgabe sei gleichfalls ein Wahlfehler. Die Wahlzeit ende grundsätzlich um 18 Uhr. Eine Ausnahme sehe allein § 60 Satz 2 BWahlO vor. Danach müssten die Wahlberechtigten vor Ablauf der Wahlzeit im Wahllokal erschienen sein und sich um 18 Uhr im Wahlraum oder aus Platzgründen davor befinden. Zwar sei nicht auszuschließen, dass diese Wahlberechtigten bei der Abgabe ihrer Stimme bereits Kenntnis von ersten Prognosen über den Ausgang der Wahl hätten. Diese Auswirkungen würden aber akzeptiert, um dem von § 60 Satz 2 BWahlO erfassten begrenzten Kreis von Wahlberechtigten die Ausübung des Wahlrechts zu ermöglichen. Da § 60 Satz 2 BWahlO nur wenige Wahlberechtigte erfasse, seien die davon ausgehenden Beeinträchtigungen der Wahlrechtsgrundsätze eher gering und könnten im Ergebnis verfassungsrechtlich noch hingenommen werden. Um 18 Uhr in einer zu langen Warteschlange noch wartende Wahlberechtigte befänden sich indes nicht "aus Platzgründen" vor dem Wahlraum, sondern aus Gründen der fehlerhaften Durchführung der Wahl; § 60 Satz 2 BWahlO erfasse diese Wahlberechtigten nicht.

c)Die festgestellten Wahlfehler beschränkten sich nicht auf die vom Bundestag bezeichneten Wahlbezirke, sondern erstreckten sich jedenfalls in den Wahlkreisen 76 und 77 auf deren gesamten Einzugsbereich. Die Auswertung des Wahlprüfungsausschusses selbst belege, dass die Niederschriften sowie sonstigen Meldungen der Wahlvorstände über die aufgetretenen Wahlfehler keine ausreichende Auskunft gäben und insbesondere aus einem Schweigen der Niederschriften nicht geschlossen werden könne, dass Wahlfehler nicht vorlägen.

55 3. Die bei der Bundestagswahl im Land Berlin aufgetretenen Wahlfehler seien mandatsrelevant in Bezug auf das Zweitstimmenergebnis und in den Wahlkreisen 76 und 77 auch in Bezug auf die Erststimme.

a)Die anders als im Bund insgesamt sinkende Wahlbeteiligung in Berlin sei ein deutlicher Hinweis darauf, dass Wahlfehler in signifikanter Weise zur Nichtabgabe von Stimmen geführt hätten, zumal das Zusammenlegen mehrerer Wahlen und Abstimmungen auf einen Wahltag regelmäßig zu einer höheren Wahlbeteiligung führe. Zudem komme bei der Feststellung der potentiellen Kausalität auch der Schwere der Wahlfehler Relevanz zu. Lasse sich infolge gravierender Wahlfehler nicht ausschließen, dass dadurch die Mandatsverteilung beeinflusst worden sei, könne dies im Wahlprüfungsverfahren nicht ohne Konsequenzen bleiben. Die Anforderungen an die Feststellung einer möglichen Beeinflussung der Sitzverteilung seien desto geringer, je schwerwiegender die Wahlfehler das Demokratieprinzip beeinträchtigten.

b)Hinsichtlich der möglichen Darlegungs- und Beweismittel zur Mandatsrelevanz bestünden keine besonderen Vorgaben. Demnach sei auch der Beweis des ersten Anscheins grundsätzlich zulässig.

58 4. Da die Möglichkeit einer Berichtigung des Wahlergebnisses nicht bestehe, sei eine auf die Zweitstimme beschränkte Wiederholungswahl zumindest in den Wahlkreisen 75, 76, 77, 79, 80 und 83 sowie in den weiteren benannten Wahlbezirken nötig. Die Erststimmenwahl sei in den Wahlkreisen 76 und 77 zu wiederholen.

a)Die Unterscheidung nach Erst- und Zweitstimmenwahl sei zulässig. Die Regelung des § 44 BWahlG enthalte hierzu keine unmittelbare Aussage. Jede wählende Person habe bei der Bundestagswahl zwei Stimmen. Es könne aber auch nur eine Stimme abgegeben werden. Auch seien Unterschiede bei den Folgen von Wahlfehlern zwischen der Erst- und der Zweitstimme möglich, da sich die Mandatsrelevanz - wie für die vorliegende Konstellation dargelegt - an unterschiedlichen Parametern bemesse. Den Regelungen zur Bundestagswahl könne eine strikte Einheit der Zweistimmenwahl nicht entnommen werden. Soweit dies aus einzelnen Bestimmungen des Bundeswahlgesetzes sowie dem Sinn und Zweck des Wahlsystems der personalisierten Verhältniswahl gefolgert werde, überzeuge dies nicht.

Die Durchführung der Wiederholungswahl als Einstimmenwahl enthalte auch keine grundsätzliche Abkehr von der Zweistimmenwahl, da die Ergebnisse aus dem ursprünglichen Wahlgang im Übrigen aufrechterhalten würden. Daher sei im Verlauf der Beratungen des Wahlprüfungsausschusses lange Zeit angenommen worden, dass bei einer Wiederholungswahl zwischen Erst- und Zweitstimmenwahl unterschieden werden könne. Weshalb dies in der vom Bundestag angenommenen Fassung der Beschlussempfehlung gegenteilig gesehen werde, sei nicht nachzuvollziehen. Der Möglichkeit einer Wiederholungswahl als Einstimmenwahl stehe auch nicht entgegen, dass die Wiederholungswähler in Kenntnis der Ergebnisse der Hauptwahl wählten und daher bei ihrer Stimmabgabe diese Ergebnisse möglicherweise so berücksichtigen könnten, dass ihre Stimme eine höhere tatsächliche Erfolgschance haben könne.

Dies sei der Wiederholungswahl immanent und gerechtfertigt. Außerdem dehnte eine ausnahmslose Zweistimmenwahl die Fehlerfolgen über das nötige Maß hinaus aus.

b)Weitere Eingrenzungen unter dem Gesichtspunkt der Beschränkung der Fehlerfolgen auf das geringstmögliche Maß seien nicht angezeigt: Die Wahlfehler beträfen zum einen die materielle Richtigkeit der Wahl und Grundfragen der demokratischen Legitimation des Parlaments. Sie beruhten auf der stark defizitären Wahlorganisation und -vorbereitung und seien nicht lediglich Ordnungs- oder Formalverstöße. Zum anderen sei die Anforderung für die Ungültigerklärung einer gesamten Wahl, dass der Fortbestand der gewählten Volksvertretung als unerträglich erscheinen müsse, im Falle einer begrenzten Wiederholungswahl nicht einschlägig. Auch hätten weder die wählenden noch die gewählten Personen schutzwürdig auf den Bestand der Ergebnisse der Bundestagswahl im Land Berlin vertrauen dürfen, da bereits während des Tages der Bundestagswahl in den Medien ausführlich über die in Berlin aufgetretenen Wahlfehler berichtet worden sei.

c)Durch den Umfang und die Schwere der Wahlfehler werde die Integrität des Wahlergebnisses so erheblich beschädigt, dass die Wahl in dem benannten Umfang wiederholt werden müsse.

aa)Um die Vertrauensbasis des demokratischen Staates nicht nachhaltig zu erschüttern, könne es erforderlich sein, die Wahl insgesamt für ungültig zu erklären. Bei einer Wahl, die von umfangreichen und schweren Fehlern geprägt und deren Fehlerhaftigkeit bereits am Wahltag bekannt sei, sei die Schutzwürdigkeit ausnahmsweise auch für die nicht von konkreten Fehlern betroffenen Teile der Wahl herabgesetzt. Hierzu existierten in einzelnen Ländern der Bundesrepublik Deutschland gesetzliche Regelungen, deren Verfassungsmäßigkeit nicht bezweifelt werde. Bei Fehlen einer solchen Regelung ergäben sich die Voraussetzungen dafür, dass eine Wahl für ungültig erklärt und ihre Wiederholung angeordnet werden müsse, unmittelbar aus der Verfassung.

bb)Vorliegend führten die Wahlfehler allerdings nicht dazu, dass der Wahl in jedem der sechs Wahlkreise insgesamt die Eignung als Grundlage für die Legitimation des Parlaments fehle. Denn aus den Ergebnissen der Erststimmenwahl folge, dass in vier der sechs Wahlkreise zumindest nahezu sicher auszuschließen sei, dass die Wahlfehler Relevanz für das jeweilige Wahlkreismandat hätten. Bei der Zweitstimmenwahl sei dagegen nicht sicher auszuschließen, dass die festgestellten Wahlfehler sich auf das Wahlergebnis ausgewirkt hätten.

cc)Zu berücksichtigen sei, dass bereits während des Tages der Bundestagswahl in den Medien ausführlich über die in Berlin aufgetretenen Wahlfehler berichtet worden sei. Auch deshalb überwiege bei der Abwägung des Korrektur- mit dem Bestandsinteresse für die Zweitstimmenwahl das Korrekturinteresse in den benannten sechs Wahlkreisen, für die Erststimmenwahl hingegen nur in den Wahlkreisen 76 und 77.

III.

65 Der Deutsche Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung, das Bundesministerium des Innern und für Heimat, das Bundesministerium der Justiz, die Bundeswahlleiterin, der Landeswahlleiter für Berlin und die im 20. Deutschen Bundestag vertretenen Parteien haben Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Umfänglich Stellung genommen hat der Deutsche Bundestag (1.). Die Bundeswahlleiterin, der Landeswahlleiter für Berlin und die Christlich Soziale Union haben weitere Erklärungen abgegeben (2.).

66 1. Der Deutsche Bundestag hat beantragt, die Beschwerde zurückzuweisen.

a)Die Wahlprüfungsbeschwerde sei teilweise unzulässig. Die Beschwerdeführerin sei auf die Beweiswürdigung des Deutschen Bundestages nicht eingegangen und habe keine Begründung für die Absenkung der Anforderungen an den Nachweis des Vorliegens von Wahlfehlern gegeben. Auch würden 29 weitere Wahlbezirke durch Hinweis auf das Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin in die Ungültigerklärung einbezogen, ohne Wahlfehler zu identifizieren und eigenständig zu begründen.

b)Die Wahlprüfungsbeschwerde sei auch unbegründet. Sie sei auf die Überprüfung des Beschlusses des Deutschen Bundestages beschränkt (aa). Dieser sei nicht zu beanstanden. Der Deutsche Bundestag habe die Fortsetzung der Wahlhandlung nach 18 Uhr nicht als Wahlfehler einordnen (bb) und weitere zwölf Wahlbezirke nicht als wahlfehlerhaft qualifizieren müssen (cc). Zudem liege keine flächendeckende Betroffenheit von sechs oder weiteren Wahlkreisen mit Wahlfehlern vor (dd). Es sei auch nicht fehlerhaft, die Wiederholungswahl als Zweistimmenwahl (ee) und nur für die betroffenen Wahlbezirke durchzuführen (ff).

aa)Der Umfang der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht reiche - außerhalb der Überprüfung der gesetzlichen Vorschriften selbst - nicht weiter als derjenige bei der Prüfung durch den Deutschen Bundestag. Bei tatsächlichen Ungewissheiten und beim Erreichen der mit Blick auf die gebotene Beschleunigung sich ergebenden Grenzen der Sachaufklärung könne ein Rechtsfehler nicht allein deshalb festgestellt werden, weil rechtlich oder tatsächlich auch eine abweichende Entscheidung in Betracht komme. Entscheidend sei insoweit, ob eine Entscheidung nicht mehr als vertretbar angesehen werden könne. Dies folge aus dem Umstand, dass dem Gesetzgeber ein weit bemessener Spielraum für die Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Wahlgrundsätze zustehe. Es sei nicht ersichtlich, weshalb dem Deutschen Bundestag bei der Entscheidung über Wahleinsprüche ein geringerer Spielraum zustehen solle.

bb)Die seitens des Deutschen Bundestages vorgenommene Auslegung des § 60 Satz 2 BWahlO sei nicht zu beanstanden: Diese Norm gewährleiste die Wahrnehmung des Wahlrechts durch diejenigen, die rechtzeitig vor Ende der Wahlzeit im Wahllokal erschienen seien. Zu spät erschienene Wahlberechtigte seien von den rechtzeitig erschienenen Personen abzugrenzen und von der Wahl auszuschließen. Dabei bleibe die Behauptung der Beschwerdeführerin, vielen Wahlvorständen sei es nicht möglich gewesen, zwischen rechtzeitig und verspätet erschienenen Personen zu unterscheiden, ohne jeden Beleg. Dass überhaupt in nennenswertem Umfang Wählerinnen und Wähler nach 18 Uhr erschienen seien, werde nur unterstellt. Die Fortsetzung der Wahlhandlung über 18 Uhr hinaus stelle keinen Wahlfehler dar, weil § 32 Abs. 2 BWahlG an der Veröffentlichung von Umfrageergebnissen vor Ende der "Wahlzeit" anknüpfe, nicht an der Wahlhandlung. Dies diene dem Schutz der Allgemeinheit der Wahl, der geeignet sei, eine damit verbundene Beeinträchtigung der Freiheit der Wahl zu rechtfertigen. Das geltende Wahlrecht nehme eine Stimmabgabe unter dem möglichen Einfluss erster Prognosen in Kauf. Damit sei die Abstimmung in der Zeit zwischen 18 Uhr und 18:30 Uhr nicht wahlfehlerhaft. Für spätere Stimmabgaben habe der Bundestag wegen der darin zum Ausdruck kommenden unzureichenden Ausstattung der Wahllokale ohnehin einen Wahlfehler angenommen.

cc)Für fünf der zwölf genannten Wahlbezirke habe der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin keine tatsächlichen Feststellungen getroffen, aus denen man auf das Vorliegen von Wahlfehlern bei der Bundestagswahl schließen könne. Aus einer Unterbrechung der Wahlhandlung zum Abgeordnetenhaus wegen fehlender Stimmzettel folge nicht, dass auch die Bundestagswahl unterbrochen worden sei. Ein starker oder sehr starker Andrang lasse den Rückschluss auf lange Wartezeiten nicht zu. Die Feststellungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin seien allein für das dortige Verfahren getroffen worden. Sie ließen keine klaren Rückschlüsse auf das Bundestagswahlgeschehen zu. Auch wenn nach den Feststellungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin weitere Wahlfehler möglich erschienen, mache dies die angegriffene Entscheidung des Bundestages nicht fehlerhaft.

dd)Zu Unrecht gehe die Beschwerdeführerin davon aus, dass es flächendeckend zu Wahlfehlern gekommen sei. Ein dahingehender Aufklärungsmangel liege nicht vor. Welche weiteren Schritte zur Verbreiterung der Tatsachengrundlage hätten unternommen werden können, sei nicht ersichtlich. Fehler in der Beweiswürdigung des Deutschen Bundestages lägen nicht vor. Zur Anzahl der von der Wahl möglicherweise abgehaltenen Wahlberechtigten insgesamt ließen sich nur Vergleichsbetrachtungen anstellen, die jedoch keine verlässlichen Schlüsse zuließen. Soweit die Beschwerdeführerin aus den festgestellten Wartezeiten und der lückenhaften Dokumentation auf flächendeckende Wartezeiten schließe, liege eine bloße Vermutung vor. Könne ein Wahlfehler aber nicht nachgewiesen werden, bleibe die Wahlprüfungsbeschwerde ohne Erfolg. Die von der Beschwerdeführerin für einen Beweis des ersten Anscheins vorgetragenen Argumente überzeugten nicht. Zudem unterliege die Beweiswürdigung im angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundestages nur eingeschränkter gerichtlicher Nachprüfung. Das Wahlprüfungsverfahren diene allein der Korrektur festgestellter, nicht dagegen bloß möglicher Fehler. Vorliegend habe der Bundestag überall dort, wo hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für Wahlfehler vorgelegen hätten, im Ergebnis einen solchen angenommen. Damit genüge seine Entscheidung denverfassungsrechtlichen Vorgaben.

ee)Die Wahl sei auch in denjenigen Wahlbezirken als Zweistimmenwahl zu wiederholen, in denen die Wahlfehler für das Erststimmenergebnis nicht mandatsrelevant seien. Der Grundsatz der Zweistimmenwahl gelte gemäß § 44 Abs. 2 BWahlG auch für die Wiederholungswahl. Der Bundestag habe bei der Wahlprüfung über die Ungültigkeit der Wahl zu befinden, nicht über die Modalitäten der Wiederholung der Wahl. Zudem habe das Bundesverfassungsgericht bereits festgestellt, dass die Vorschriften des Bundeswahlgesetzes einer Einstimmenwahl entgegenstünden (vgl. BVerfGE 124, 1 <14 f.>). Der für die Nachwahl geltende § 43 Abs. 3 BWahlG und § 44 Abs. 2 BWahlG seien wortgleich formuliert und unterschieden nicht zwischen Erst- und Zweitstimme.

Die Wahlfehler beträfen alle Stimmen, auch wenn die Mandatsrelevanz nur für die Zweitstimme festgestellt worden sei. Das von der Beschwerdeführerin angeführte Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Freistaates Sachsen (SächsVerfGH, LKV 2006, S. 267 ff.), welches - ohne weitere Begründung - davon ausgegangen sei, dass bei Wiederholungswahlen zwischen Erst- und Zweitstimme zu unterscheiden sei, sei vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Nachwahl ergangen und habe eine verfassungswidrige Wahlrechtsnorm betroffen. Zudem sei der Vortrag der Beschwerdeführerin widersprüchlich, weil sie unter Bezugnahme auf den Vertrauensverlust der Bürger in demokratische Strukturen einerseits für die Beschränkung auf die Zweitstimme, andererseits für eine flächendeckende Wahlwiederholung in sechs Wahlkreisen streite.

ff)Auch hinsichtlich der Begrenzung der Wahlwiederholung auf bestimmte Wahlbezirke innerhalb der Wahlkreise sei der Beschluss des Deutschen Bundestages nicht zu beanstanden. Leitgedanke des Wahlfehlerfolgenrechts sei die Folgenbegrenzung. Es gelte das Gebot des geringstmöglichen Eingriffs, sodass es geboten sei, die Ungültigkeit der Wahl auf den von Wahlfehlern betroffenen Teil zu beschränken. Die Wahlprüfungsentscheidung dürfe nur so weit gehen, wie es die Korrektur des festgestellten Wahlfehlers verlange, und die Wahl dürfe nur dort wiederholt werden, wo sich der Wahlfehler ausgewirkt habe. Dies gelte auch in räumlicher Hinsicht. Daher komme die Ungültigkeit einer Wahl nur in Betracht, wenn ein Wahlfehler sich flächendeckend wahlrelevant ausgewirkt habe. Ein solcher Fall liege hier nicht vor.

75 Für eine Fehlerfolgenerstreckung sei kein Raum. Das Wahlprüfungsverfahren habe nicht die Funktion, Mängel bei der Vorbereitung und Durchführung der Wahl zu sanktionieren. Wenn gut 85 % der Wahlbezirke nicht von Wahlfehlern betroffen seien, lasse sich die Anordnung einer Wahlwiederholung im gesamten Wahlgebiet nicht begründen. Lediglich im Wahlkreis 76 seien mehr als die Hälfte der Wahlbezirke von Wahlfehlern betroffen. Zudem überwögen die Nachteile einer beschränkten Wiederholung nicht den Bestandsschutz des ohne Wahlfehler konstituierten Parlaments - auch das Problem des gespaltenen Wahlakts als solches habe nicht zur Folge, dass der Bestandsschutz des rechtmäßig gewählten Parlaments zurücktreten müsse.

c)Der Deutsche Bundestag hat den Beitritt zum vorliegenden Verfahren erklärt (vgl. BT-Plenarprotokoll 20/91 vom 16. März 2023, S. 10899 <B>; BTDrucks 20/6013 vom 15. März 2023, S. 1). Mit Beschluss vom 5. Juli 2023 hat das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass der Beitritt unzulässig ist. Zugleich hat es den Antrag auf Ablehnung des Richters Müller für gegenstandslos erklärt (vgl. Beschluss des Zweiten Senats vom 5. Juli 2023 - 2 BvC 4/23 -).

77 2. Die Bundeswahlleiterin hat mitgeteilt, dass eine weitere Stellungnahme aus ihrer Sicht nicht angezeigt sei. Die Christlich-Soziale Union hat erklärt, sich der Wahlprüfungsbeschwerde der Beschwerdeführerin "anzuschließen". Der Landeswahlleiter für Berlin hat auf eine weitere inhaltliche Stellungnahme verzichtet und die Beiziehung der Verfahrensakten des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin angeregt.

IV.

78 Die Beschwerdeführerin hat auf die Stellungnahme des Deutschen Bundestages erwidert. Sie betont die Eigenständigkeit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Wahlprüfungsverfahren und wendet sich gegen Einschränkungen der Kontrolldichte (1.). Zudem bekräftigt sie ihre Position zur Darlegungs- und Beweislast (2.) und hält daran fest, dass die Fortsetzung der Wahlhandlung nach 18 Uhr ein Wahlfehler sei (3.) und weitere Wahlbezirke als wahlfehlerhaft angesehen werden müssten (4.). Weiter sei zwischen Erst- und Zweitstimmenwahl zu unterscheiden (5.).

79 1. Die bundesverfassungsgerichtliche Prüfung erstrecke sich auf alle hinreichend substantiierten Wahlfehler (a) und finde als Vollkontrolle statt (b).

a)Wahlfehler hätten von der Beschwerdeführerin selbst im Wahleinspruchsverfahren nicht thematisiert werden können, weil sie nicht einspruchsberechtigt gewesen sei. Dies sei für den Prüfungsumfang des Bundesverfassungsgerichts ohne Belang. Das Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin sei zu beachten, da die Bundestagswahl durch den äußeren Ablauf mit den Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen verbunden gewesen sei. Außerdem habe die Beschwerdeführerin weder einen neuen Sachverhalt eingeführt, noch seien von ihr Rügen erstmals erhoben worden.

81 Dem Bundesverfassungsgericht komme im Verfahren der Wahlprüfungsbeschwerde grundsätzlich eine umfassende Untersuchungskompetenz zu. Es sei nicht auf die Kontrolle von Rechtsfehlern des Beschlusses des Deutschen Bundestages beschränkt. Die Wahlprüfung solle die gesetzmäßige Zusammensetzung des Bundestages gewährleisten. Das Gericht prüfe daher nicht lediglich die rechtliche Vertretbarkeit der Entscheidung über den Wahleinspruch.

82 Zulässiger Gegenstand der Wahlprüfungsbeschwerde sei zwar allein der Beschluss des Bundestages. Dies beschränke aber nicht den Umfang und die Intensität der Überprüfung durch das Bundesverfassungsgericht. Der Untersuchungsgrundsatz nach § 26 Abs. 1 BVerfGG gelte auch in diesem Verfahren und könne nur durch eine spezifische gesetzliche Regelung eingeschränkt werden, die hier (anders als bei § 5 Abs. 3 Satz 2 WahlPrüfG) jedoch fehle. Eine Anlehnung an revisionsrechtliche Regelungen komme nicht in Betracht. Nur wenn die Prüfungs- und Ermittlungskompetenz des Bundestages durch besondere gesetzliche Regelungen eingeschränkt sei, sei auch das Bundesverfassungsgericht daran gebunden, damit diese Einschränkung nicht ausgehebelt werden könne.

b)Die Kontrolldichte der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht sei nicht reduziert, gerade weil die gesetzmäßige Zusammensetzung des Deutschen Bundestages zu gewährleisten sei. Tatsächliche Unsicherheiten seien soweit wie möglich aufzuklären und bei Unaufklärbarkeit nach den einschlägigen Regelungen zuzurechnen. Der Bundestag habe seine Entscheidung nicht als politisch gestaltender Wahlrechtsgesetzgeber getroffen, sondern in Wahrnehmung seiner Wahlprüfungsfunktion. Es sei nicht ersichtlich, weshalb insoweit die Beachtung der verfassungsrechtlichen Grenzen nicht umfassend gerichtlich kontrolliert werden solle. Auch der Umstand, dass der Bundestag bei der Wahlprüfung in eigener Sache entscheide, spreche gegen eine Beschränkung der Kontrolldichte.

84 2. Der Beweis des ersten Anscheins sei ein vollwertiger und in den Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zulässiger Beweis. Soweit ein Vorgang allgemein nach einem durch Regelmäßigkeit, Üblichkeit und Häufigkeit geprägten Muster abzulaufen pflege, dürfe das Gericht auch im Einzelfall von diesem Vorgang ausgehen, sofern keine die Grundlage dieses Rückschlusses erschütternden Anhaltspunkte vorlägen.

85 Übermäßige Darlegungs- und Beweisanforderungen verkennten Ziel und Zweck des Verfahrens der Wahlprüfungsbeschwerde. Die Fehler der unzulässigen Schließung von Wahllokalen, der zu langen Wartezeiten und der zu späten Stimmabgaben seien solche, bei denen die Schwierigkeit der Darlegung im tatsächlichen Bereich ganz erheblich über das Maß an Schwierigkeiten hinausgehe, das bislang Gegenstand der Rechtsprechung gewesen sei. Die Nachweismöglichkeit dieser Wahlfehler aufgrund der Niederschriften sei erheblich beeinträchtigt; insbesondere seien Wartezeiten nicht oder unzureichend dokumentiert. Gerade solche Nachweisprobleme könnten nicht einseitig zulasten der Beschwerdeführerin gewertet werden. Sie habe daher mit ihrem Vorbringen die Darlegungs- und Beweislast hinsichtlich des Vorliegens der behaupteten Wahlfehler erfüllt.

86 3. § 60 Satz 2 BWahlO rechtfertige keine pauschale und generelle Wahlzeitverlängerung im Falle massiver organisatorischer Mängel bei der Vorbereitung und Durchführung der Wahl. Die im Jahr 2020 eingeführte Formulierung "aus Platzgründen davor" habe eine begrenzende Funktion. Die pauschale Zeitgrenze 18:30 Uhr überzeuge nicht; sie verfehle Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Kontext und Systematik der Regelung sowie das hinter ihr stehende verfassungsrechtliche Spannungsverhältnis.

87 4. Vom Vorliegen weiterer Wahlfehler sei auszugehen.

a)Die Feststellungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin seien geeignet, weitere bei der Bundestagswahl aufgetretene Wahlfehler nachzuweisen. Es handele sich zu einem erheblichen Teil um solche Fehler, die jeweils einheitliche äußere Wahlabläufe beträfen (verspätete Öffnung, Unterbrechung, Wartezeiten, verspätete Stimmabgabe). Dem Rückgriff auf dieses Urteil stehe auch nicht der Umstand entgegen, dass es erst nach dem Beschluss des Deutschen Bundestages verkündet worden sei. Der Deutsche Bundestag sei verpflichtet gewesen, sich die verfügbaren und vom Verfassungsgerichtshof eingeholten Informationen selbst zu beschaffen. Zudem habe die mündliche Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof schon am 28. September 2022 stattgefunden.

b)Einzuräumen sei, dass mehrere von der Beschwerdeführerin als fehlerbehaftet bezeichnete Wahlbezirke vom Bundestagsbeschluss bereits erfasst seien und insoweit aufgrund der Zuordnung zu einem falschen Wahlkreis eine Abweichung unzutreffend behauptet worden sei. Dies betreffe namentlich den Wahlbezirk 76 03 312 und die Wahlbezirke, die bei der Bundestagswahl - anders als bei der Abgeordnetenhauswahl - dem Wahlkreis 83 und nicht dem Wahlkreis 76 zugeordnet gewesen seien.

c)Die Beschwerdeführerin benennt sodann die Fälle, in denen der Deutsche Bundestag ihrer Auffassung nach zu Unrecht keine Wahlfehler festgestellt oder den Sachverhalt nicht weiter aufgeklärt habe. Es handele sich um die Wahlbezirke 75 01 314, 76 03 303, 76 03 314, 76 03 323, 76 03 406, 76 03 413, 76 03 618, 76 03 700, 76 03 703, 77 12 113, 83 03 706, 83 03 802, 83 03 804, 83 03 805, 83 03 916, 83 03 922 und 83 03 926, für deren Beurteilung sich die Beschwerdeführerin im Wesentlichen auf das Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin vom 16. November 2022 stützt.

d)Über die Feststellungen des Deutschen Bundestages und des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin hinaus lägen Hinweise auf weitere Wahlfehler vor. Zumindest in den sechs Wahlkreisen 75, 76, 77, 79, 80 und 83 seien flächendeckend mandatsrelevante Wahlfehler bei der Zweitstimmenwahl sowie in den Wahlkreisen 76 und 77 flächendeckend auch bei der Erststimmenwahl verwirklicht. Das Bundesverfassungsgericht sei hier nicht durch eine vermeintliche Einschätzungsprärogative des Deutschen Bundestages beschränkt. Es sei plausibel, aus Wahlhandlungen nach 18:30 Uhr abzuleiten, dass es auch schon im Tagesverlauf Wartezeiten gegeben habe. Dies schließe jedoch nicht aus, dass es auch ohne ein verspätetes Ende der Wahlhandlung im Tagesverlauf zu Wartezeiten gekommen sei. Aus der fehlenden Dokumentation dürfe nicht gefolgert werden, dass diese nicht vorgelegen hätten.

92 5. Die Unterscheidung zwischen Erst- und Zweitstimmenwahl sei zulässig. Aus § 44 Abs. 2 BWahlG folge nichts anderes, auch wenn dieser auf die Vorschriften der Hauptwahl verweise. § 44 Abs. 1 BWahlG sei nicht nur räumlich zu verstehen. Das Bundeswahlgesetz eröffne daher die Möglichkeit einer gespaltenen Wiederholungswahl. Dass die Zweitstimmenwahl in den Wahlkreisen 75, 76, 77, 79, 80 und 83 vollständig zu wiederholen sei, ergebe sich aus den zahlreichen und schweren Wahlfehlern, welche die Legitimationsfunktion der Wahl erheblich beschädigt hätten. Das Vertrauen in die Wahl könne nur durch deren Wiederholung in diesen Wahlkreisen wiederhergestellt werden. Die Schutzwürdigkeit der Bestandsinteressen sei demgegenüber herabgesetzt. Auch die Integrationsfunktion der Wahl sei vorliegend erheblich beeinträchtigt.

93 Das Wahlfehlerfolgenrecht werde nicht umfassend vom Gedanken der Fehlerfolgenbegrenzung bestimmt. Die Grundlage für einen eigenständigen Bestandsschutz entfalle, wenn die Wahl nach Umfang und Schwere ganz erheblich von Fehlern betroffen sei. Die Bildung eines Durchschnittswerts fehlerhafter Wahlbezirke in ganz Berlin verdecke eine "deutlich überproportionale Fehlerballung" in den benannten sechs Wahlkreisen 75, 76, 77, 79, 80 und 83. Dem müsse durch die komplette Wiederholung der Abgabe der Zweitstimme in diesen Wahlkreisen Rechnung getragen werden.

94 Der Senat hat die Verfahrensakten des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin in dem Verfahren über die Gültigkeit der Wahlen zum 19. Berliner Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen (VerfGH Berlin, Urteil vom 16. November 2022 - VerfGH 154/21 -) beigezogen. Den Verfahrensakten beigefügt sind die Niederschriften von 2.251 Urnenwahlbezirken; die Niederschriften der fünf übrigen Urnenwahlbezirke hat die Landeswahlleitung zur Verfügung gestellt. Der Senat hat die Niederschriften ausgewertet und auf dieser Grundlage die Landeswahlleitung um Aufklärung über das Wahlgeschehen in 35 näher benannten Urnenwahlbezirken gebeten. Die Landeswahlleitung hat vor der mündlichen Verhandlung schriftlich Stellung genommen und hierbei auch mitgeteilt, mit welchen weiteren Urnenwahlbezirken die Prüffälle über einen Briefwahlbezirk verbunden waren.

VI.

95 In der mündlichen Verhandlung am 18. Juli 2023 haben die Beschwerdeführerin und der Deutsche Bundestag ihr Vorbringen vertieft und ergänzt. Als sachkundige Auskunftspersonen sind die Bundeswahlleiterin, der Landeswahlleiter für das Land Berlin sowie der stellvertretende Landeswahlleiter gehört worden.

VII.

96 1. Im Nachgang zur mündlichen Verhandlung ist der Deutsche Bundestag um Stellungnahme zu dem Wahlgeschehen in drei Urnenwahlbezirken (75 01 118, 75 01 317, 75 01 722) gebeten worden. Die Wahl in diesen Bezirken hatte er auf der Grundlage von unbezifferten Wartezeiten oder Wartezeiten von unter 60 Minuten für ungültig erklärt, ohne dass die Wahlhandlung unterbrochen oder erst nach 18:30 Uhr beendet worden sei. Der Deutsche Bundestag hat daraufhin weitere Wahlbezirke benannt, in denen Wartezeiten von bis zu einer Stunde aufgetreten seien und dies vom Wahlprüfungsausschuss als Folge unzureichender Ausstattung der Wahllokale mit Wahlkabinen gewertet worden sei. Zugleich hat er ausgeführt, der Wahlprüfungsausschuss habe sich nicht an einer zeitlichen Grenze orientiert, sondern auch Wahlbezirke ohne bezifferte Wartezeit als wahlfehlerhaft berücksichtigt. Zudem hat er zu den 35 vom Senat benannten weiteren Urnenwahlbezirken Stellung genommen und in 17 Fällen Wahlfehler eingeräumt.

97 2. Ebenfalls im Nachgang zur mündlichen Verhandlung ist der Landeswahlleiter um Prüfung gebeten worden, ob der Beschluss des Deutschen Bundestages vom 10. November 2022 in tatsächlicher Hinsicht umgesetzt werden kann. Mit Schreiben vom 8. September 2023 und vom 19. September 2023 hat der Landeswahlleiter hierzu sowie zur Auszählung von Briefwahlstimmen (s.o. Rn. 8 f.) ausgeführt. Insbesondere hat er dargelegt, dass im Wahlkreis 81 Wahlbriefe mit dem Ziel gleichmäßiger Arbeitsbelastung und beschleunigter Feststellung des Wahlergebnisses umverteilt worden seien. Aus den im Beschluss des Deutschen Bundestages für ungültig erklärten Briefwahlbezirken seien insgesamt 1.080 Wahlbriefe auf andere Briefwahlbezirke umverteilt worden. Außerdem seien erst am Wahltag bei den Bezirkswahlämtern eingegangene Wahlbriefe nicht an die zuständigen, sondern an ortsnähere - insgesamt 31 - Briefwahlbezirke verteilt worden. Die Zahl der verteilten Wahlbriefe belaufe sich bei 30 dieser Bezirke auf insgesamt 1.795.

98 3. Zu diesem Schreiben haben die Beschwerdeführerin und der Deutsche Bundestag Stellung genommen. Letzterer macht geltend, dass sich die Ausführungen des Landeswahlleiters nicht auf die tatsächliche Durchführbarkeit des Beschlusses vom 10. November 2022 bezögen, sondern auf den Umfang der Wiederholungswahl unter Berücksichtigung weiterer Mängel, die nicht Gegenstand des Wahlprüfungsverfahrens gewesen seien. Der Beschluss des Deutschen Bundestages entfalte aber insoweit Sperrwirkung.

99 Die Beschwerdeführerin trägt vor, aufgrund der Umverteilung der Wahlbriefe sei eine Erstreckung der Wiederholungswahl auf die betroffenen Wahlbezirke geboten, da die Gleichheit der Wahl erfordere, im Rahmen des Möglichen doppelte Stimmabgaben oder die Nichtzählung einer Stimme zu vermeiden.

100 Gemäß § 48 Abs. 2 BVerfGG ist von einer Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung abgesehen worden. Soweit der Landeswahlleiter des Landes Berlin mit seinem Schreiben vom 8. September 2023 seinen Sachvortrag erweitert hat, ist der Beschwerdeführerin und dem Deutschen Bundestag rechtliches Gehör gewährt worden. Dass die Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung zu einer weiteren Förderung des Verfahrens führen könnte, stand nicht zu erwarten.

101 Die gemäß Art. 41 Abs. 2 GG, § 48 BVerfGG zulässige Wahlprüfungsbeschwerde ist teilweise begründet.

102 Dem Bundesverfassungsgericht obliegt es, im Rahmen der Wahlprüfungsbeschwerde den angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundestages in formeller und materieller Hinsicht zu überprüfen (I.). Diese Überprüfung ergibt, dass der Wahlprüfungsausschuss seinen Amtsermittlungspflichten nicht in vollem Umfang nachgekommen ist (II.). Die materielle Prüfung führt dazu, dass einerseits die Bundestagswahl in weiteren 25 Wahlbezirken des Landes Berlin für ungültig zu erklären und andererseits die Ungültigerklärung der Wahl in zehn Wahlbezirken im angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundestages aufzuheben ist (III.). Darüber hinaus führen die erst im Wahlprüfungsbeschwerdeverfahren bekanntgewordenen Besonderheiten der Auszählung von Briefwahlstimmen zur Ungültigerklärung der Bundestagswahl in weiteren sechs Briefwahlbezirken und den sechs Urnenwahlbezirken, die mit diesen Briefwahlbezirken verknüpft sind (IV.).

103 Die Wahlprüfung dient der Feststellung der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des Parlaments und dem Schutz des subjektiven Wahlrechts der Bürgerinnen und Bürger (1.). Sie ist zunächst Sache des Deutschen Bundestages (2.). Das Bundesverfassungsgericht überprüft im Wahlprüfungsbeschwerdeverfahren dessen Entscheidung grundsätzlich in vollem Umfang unter Berücksichtigung der dem Wahlprüfungsausschuss eingeräumten Entscheidungsspielräume (3.).

104 1. Bei der Wahlprüfung steht der Schutz des objektiven Wahlrechts im Vordergrund (vgl. BVerfGE 1, 430 <433>; 40, 11 <32>; 48, 271 <280>; 66, 369 <378>). Das Wahlprüfungsverfahren soll die richtige Zusammensetzung des Parlaments gewährleisten (vgl. BVerfGE 1, 430 <433>; 37, 84 <89>; 85, 148 <159>; 122, 304 <305 f.>) und dient zugleich der Feststellung der Verletzung subjektiver Rechte bei der Vorbereitung und Durchführung der Wahl (§ 1 Abs. 1 WahlPrüfG, § 48 Abs. 1 BVerfGG). Dies setzt die Prüfung der Einhaltung der Wahlgrundsätze des Grundgesetzes und der einfachrechtlichen Vorschriften des Wahlrechts auf der Grundlage des Einspruchsvorbringens voraus.

105 Der Umfang der Wahlprüfung ist dadurch begründet, dass die Abgeordneten im demokratisch verfassten Staat des Grundgesetzes ihre Legitimation nur aus der Wahl beziehen können (vgl. BVerfGE 97, 317 <323>; 122, 304 <307>). Die Ausübung des Wahlrechts stellt sich als essentielle Teilhabe des Volkes an der Staatsgewalt dar (vgl. BVerfGE 8, 104 <115>; 83, 60 <71>; 122, 304 <307>). Die Wahl zum Deutschen Bundestag ist ein für die Willensbildung im demokratischen Staat des Grundgesetzes unverzichtbarer Akt. In der repräsentativen Demokratie müssen Wahlen periodisch wiederkehrend stattfinden, um dem Volk, von dem gemäß Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG alle Staatsgewalt ausgeht, die Möglichkeit zu geben, die Ausübung staatlicher Gewalt zu legitimieren (vgl. BVerfGE 41, 399 <414>). Erforderlich ist regelmäßig eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern (vgl. BVerfGE 47, 253 <275>; 52, 95 <130>; 77, 1 <40>; 93, 37 <66>; 107, 59 <87>). Dabei stellt sich die Wahl als der zentrale Legitimationsakt dar. Die Wahlprüfung dient dazu, die Beachtung des Rechts auf Teilhabe an diesem Organisationsakt und die Ordnungsgemäßheit der Zusammensetzung des daraus hervorgegangenen Parlaments zu kontrollieren.

106 2. Die Wahlprüfung ist zunächst Sache des Deutschen Bundestages (Art. 41 Abs. 1 GG). Dieser hat das Vorliegen des behaupteten Wahlfehlers, ausgehend von einem hinreichend substantiierten Sachvortrag und beschränkt auf den Einspruchsgegenstand, von Amts wegen zu ermitteln (vgl. BVerfGE 40, 11 <30>; 66, 369 <378 f.>; 146, 327 <364 f. Rn. 92>; 160, 129 <141 f. Rn. 46> - Wahlprüfungsbeschwerde 19/VIII - Ermittlungspflichten Wahlprüfungsausschuss).

107 Dabei hängt der Umfang der Ermittlungspflicht wesentlich von der Art des beanstandeten Wahlergebnisses sowie dem konkret gerügten Wahlmangel ab (vgl. BVerfGE 85, 148 <160>; 146, 327 <365 Rn. 92>; 160, 129 <142 Rn. 46>). Besteht die Möglichkeit, dass sich der behauptete Wahlfehler auf die Zusammensetzung des Parlaments ausgewirkt hat, liegt mit Blick auf die Legitimationsfunktion der Wahl grundsätzlich ein Interesse an einer vollumfänglichen Sachaufklärung vor. Ist hingegen eine Relevanz des geltend gemachten Wahlfehlers für die Mandatszuteilung ausgeschlossen, kann dies im Interesse der zügigen Feststellung der ordnungsgemäßen Zusammensetzung des Deutschen Bundestages dazu führen, dass die Pflicht zur Ermittlung des dem Wahleinspruch zugrundeliegenden Sachverhalts beschränkt ist (vgl. BVerfGE 85, 148 <160>).

108 Einfachrechtlich trägt dem § 5 Abs. 3 WahlPrüfG Rechnung, gegen den keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen (vgl. BVerfGE 160, 129 <145 ff. Rn. 56 ff.>). Danach ist der Wahlprüfungsausschuss im Rahmen der Vorprüfung berechtigt, Auskünfte einzuholen sowie Zeugen und Sachverständige vernehmen und beeidigen zu lassen, soweit deren Anwesenheit im - gegebenenfalls nach § 6 Abs. 1 WahlPrüfG anzuberaumenden - Verhandlungstermin nicht erforderlich ist oder nicht zweckmäßig erscheint (§ 5 Abs. 3 Satz 1 WahlPrüfG). Zur Prüfung der Feststellung, dass bei der Vorbereitung oder Durchführung der Wahl Rechte einer einsprechenden Person oder einer Gruppe einsprechender Personen verletzt wurden, führt der Wahlprüfungsausschuss Ermittlungen, die über die Einholung von Auskünften hinausgehen, in der Regel nur dann durch, wenn eine Auswirkung der Rechtsverletzung auf die Verteilung der Sitze im Bundestag nicht auszuschließen ist (§ 5 Abs. 3 Satz 2 WahlPrüfG). Eine darüberhinausgehende Verpflichtung, weitere Ermittlungen anzustellen, ist nur anzunehmen, wenn jede andere Entscheidung des Wahlprüfungsausschusses mit Blick auf die Bedeutung des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG sowie das Gebot effektiven Rechtsschutzes im Wahlprüfungsverfahren offensichtlich fehlerhaft wäre (vgl. BVerfGE 160, 129 <157 Rn. 92>).

109 3. a) Gegen die Entscheidung des Bundestages ist die Beschwerde an das Bundesverfassungsgericht zulässig (Art. 41 Abs. 2 GG, § 48 BVerfGG). Dieses überprüft den angegriffenen Beschluss des Deutschen Bundestages in formeller und materieller Hinsicht (vgl. BVerfGE 89, 243 <249>; 121, 266 <289>). Zudem hat das Gericht, insoweit über den Prüfungsumfang der Wahlprüfungsentscheidung des Deutschen Bundestages hinausgehend (vgl. BVerfGE 160, 129 <145 Rn. 47>), die Verfassungsmäßigkeit der anzuwendenden Vorschriften zu prüfen, sofern es auf diese ankommt (vgl. BVerfGE 16, 130 <135 f.>; 146, 327 <348 Rn. 55>). Das Bundesverfassungsgericht unterzieht die Wahlprüfungsentscheidung des Deutschen Bundestages grundsätzlich einer umfassenden rechtlichen Kontrolle. Es ist nicht auf eine Vertretbarkeitskontrolle beschränkt, hat aber die Entscheidungsspielräume zu beachten, die das einfache Recht dem Deutschen Bundestag einräumt.

110 Für eine grundsätzlich umfassende Prüfung spricht nicht zuletzt der Gesichtspunkt der "Entscheidung in eigener Sache". Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Rechtsprechung regelmäßig darauf hingewiesen, dass in Fällen, in denen die parlamentarische Mehrheit gewissermaßen in eigener Sache tätig wird, die Gefahr besteht, dass sie sich nicht von gemeinwohlbezogenen Erwägungen, sondern dem Ziel des eigenen Machterhalts leiten lässt, und daraus die Notwendigkeit einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle abgeleitet (vgl. BVerfGE 120, 82 <105>; 129, 300 <322 f.>; 130, 212 <229>; 135, 259 <289 Rn. 57>). Auch die Wahlprüfungsentscheidung des Deutschen Bundestages stellt eine solche Entscheidung in eigener Sache dar, da sie den Fortbestand des Parlaments beziehungsweise des Mandats einzelner Abgeordneter betrifft.

111

b)Demgemäß ist im Wahlprüfungsbeschwerdeverfahren auch ein Tätigwerden des Bundesverfassungsgerichts als Tatsacheninstanz nicht von vornherein ausgeschlossen. Mit Blick darauf, dass das verfassungsgerichtliche Verfahren in weiten Teilen als ein Kontrollverfahren ausgestaltet ist, welches einer tatsachenfeststellenden Vorinstanz nachfolgt, wird der Umfang der Tatsachenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht allerdings durch die Ausgestaltung und den Umfang des primären Tatsachenfeststellungsverfahrens beeinflusst. § 26 Abs. 1 Satz 1 BVerfGG normiert darüber hinaus eine eigenständige Untersuchungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts, die die Tatsachenfeststellung durch den Deutschen Bundestag im Wahleinspruchsverfahren ergänzt (vgl. BVerfGE 160, 129 <162 Rn. 106>).

112

aa)Für das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht wird durch § 26 Abs. 1 BVerfGG die Geltung des Amtsermittlungsgrundsatzes angeordnet (vgl. BVerfGE 107, 339 <388 f.> unter Verweis auf BVerfGE 93, 248 <256 f.>). Danach ist das Gericht nicht darauf beschränkt, die Beweise zu erheben, die ihm von den Beteiligten angetragen worden sind. Vielmehr hat es von Amts wegen für die notwendige Aufklärung des Sachverhalts zu sorgen (vgl. BVerfGE 107, 339 <388>; Lenz/Hansel, BVerfGG, 3. Aufl. 2020, § 26 Rn. 1). Förmliche Beweisanträge der Verfahrensbeteiligten sind lediglich als Beweisanregungen anzusehen (vgl. Zöbeley/Dollinger, in: Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl. 2005, § 26 Rn. 5; so allgemein auch, aber wohl a.A. für Verfahren nach § 28 Abs. 1 BVerfGG Lechner/Zuck, BVerfGG, 8. Aufl. 2019, § 26 Rn. 5 Fn. 11; allgemein a.A. wohl Lenz/Hansel, BVerfGG, 3. Aufl. 2020, § 26 Rn. 10). Demgemäß hat das Gericht selbständig die Beweise zu bestimmen und die Ermittlungen anzustellen, die zur Klärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts erforderlich sind (vgl. F. Klein, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 26 Rn. 9 <Jan. 1987>). Es ist nicht auf die Ermittlung der von den Beteiligten vorgetragenen Umstände beschränkt, sondern hat umfassend die dem Rechtsstreit zugrundeliegenden Tatsachen zu erforschen (vgl. BVerfGE 1, 299 <316>; 107, 339 <388 f.> <nicht entscheidungstragende Mehrheit>).

113

bb)Aus dem Untersuchungsgrundsatz folgt, dass für eine Beweislastentscheidung zulasten derjenigen, die eine Wahl durchgeführt haben, kein Raum ist. Wenn nach Ausschöpfung aller Möglichkeiten entscheidungserhebliche Tatsachen nicht zweifelsfrei festgestellt werden können, sodass sich nicht aufklären lässt, ob ein Wahlfehler vorliegt, bleibt die Wahlprüfungsbeschwerde ohne Erfolg (vgl. BVerfGE 146, 327 <365 Rn. 92>; 160, 129 <141 f. Rn. 46>).

114

cc)Die dem Deutschen Bundestag im Wahleinspruchsverfahren eingeräumten Möglichkeiten, entsprechend seiner Einschätzung die Aufklärung zu beschränken, sind durch das Bundesverfassungsgericht zu beachten. Insoweit erfährt der Untersuchungsauftrag gemäß § 26 Abs. 1 BVerfGG durch § 5 Abs. 3 Satz 2 WahlPrüfG eine Einschränkung (vgl. BVerfGE 160, 129 <163 f. Rn. 109>). Gegenstand der Wahlprüfungsbeschwerde gemäß Art. 41 Abs. 2 GG, § 48 Abs. 1 BVerfGG ist allein die Entscheidung des Deutschen Bundestages über den Wahleinspruch; entsprechend wird der Gegenstand der Wahlprüfung durch das Einspruchsverfahren vor dem Deutschen Bundestag bestimmt (vgl. BVerfGE 66, 369 <378 f.> m.w.N.). Hat der Deutsche Bundestag verfahrensfehlerfrei von weiteren Ermittlungen gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 WahlPrüfG abgesehen, besteht für das Bundesverfassungsgericht weder die Veranlassung noch die Befugnis, weitergehende Ermittlungen anzustellen. Daher ist das Bundesverfassungsgericht Tatsacheninstanz zunächst nur für die Geschehensabläufe im Verfahren des Wahlprüfungsausschusses und des Deutschen Bundestages, nicht auch für die Geschehensabläufe, die Gegenstand der Prüfung durch den Wahlprüfungsausschuss waren. Nur wenn sich die Beweiserhebung des Deutschen Bundestages selbst als lückenhaft oder in sonstiger Weise unzureichend erweist, kann das Bundesverfassungsgericht als letzte Instanz des Wahlprüfungsverfahrens (vgl. BVerfGE 16, 130 <135 f.>) auch insoweit tätig werden.

115

dd)Soweit der Deutsche Bundestag demgegenüber geltend macht, in Fällen tatsächlicher Ungewissheit oder bei rechtlich schwierigen und ungeklärten Fragen sei Voraussetzung der Feststellung eines Rechtsfehlers, dass in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht die angegriffene Wahlprüfungsentscheidung als nicht mehr vertretbar angesehen werden könne, ist dem nicht zu folgen. Wenn zur Begründung vorgebracht wird, die Verringerung der Kontrolldichte im Wahlprüfungsverfahren folge aus dem weiten Spielraum des Gesetzgebers bei der Konkretisierung der Wahlrechtsgrundsätze, ist dies nicht nachvollziehbar. Die dem Deutschen Bundestag gemäß Art. 41 Abs. 1 GG zugewiesene Aufgabe der Wahlprüfung ist von dem gesetzgeberischen Gestaltungsauftrag gemäß Art. 38 Abs. 3 GG zu unterscheiden.

Gegenstand des Wahlprüfungsverfahrens ist die Frage, ob das geltende Wahlrecht eingehalten worden ist. Der Deutsche Bundestag unterliegt bei der Wahrnehmung seiner Aufgabe vollumfänglicher verfassungsgerichtlicher Kontrolle. Dass der Gesetzgeber die Möglichkeit hat, das geltende Wahlrecht im Rahmen des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG zu ändern, ist dabei ohne Belang. Der ihm im Rahmen des Art. 38 Abs. 3 GG übertragene Gestaltungsauftrag wirkt nicht auf seine Aufgabe zurück, im Wege der Rechtskontrolle die Einhaltung der Vorgaben des aktuellen Wahlrechts zu überprüfen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Hinweisen auf die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 85, 148 <161>; 160, 129 <157 Rn. 92>).

Die vom Bundestag in Bezug genommenen Entscheidungspassagen betreffen verfahrensrechtliche Fragen, bei denen den Wahlprüfungsorganen einfachrechtlich ein Entscheidungsspielraum eingeräumt ist. Beschränkungen der materiellen Kontrolle einer Wahlprüfungsentscheidung können ihnen hingegen nicht entnommen werden.

II.

116 Der Beschluss des Deutschen Bundestages beruht zum Teil auf einer unzureichenden Aufklärung des Wahlgeschehens (1.). Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht im Rahmen seiner Amtsaufklärungspflicht die Auswertung der Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke nachgeholt (2.).

117 1. a) Mängel im Verfahren des Deutschen Bundestages können für die Beschwerde nur dann beachtlich sein, wenn sie wesentlich sind und der Entscheidung die Grundlage entziehen (vgl. BVerfGE 89, 243 <249>; 89, 291 <299>; 121, 266 <289>; 123, 39 <65>; 160, 129 <141 Rn. 45>). Als ein solcher Mangel kommt vorliegend eine Verletzung der Amtsermittlungspflicht in Betracht.

118

b)Bereits der Einspruch des Bundeswahlleiters ist auf die Wiederholung der Bundestagswahl in sechs Wahlkreisen gerichtet. Angesichts dessen war nicht auszuschließen, dass den gerügten Wahlfehlern Mandatsrelevanz zukam. Insoweit war eine vollumfängliche Sachaufklärung geboten. Darüber hinaus sah sich der Wahlprüfungsausschuss veranlasst, aufgrund der Vielzahl der erhobenen Wahleinsprüche das gesamte Berliner Wahlgeschehen in den Blick zu nehmen (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 41).

119

c)Soweit der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin über die in der Liste des Wahlprüfungsausschusses enthaltenen Fälle hinaus weitere Wahlbezirke ermittelt hat, in denen Wahlfehler vorlagen, ergeben sich daraus allerdings keine korrespondierenden Amtsermittlungspflichten für den Deutschen Bundestag. Die Feststellungen des Verfassungsgerichtshofs des Landes Berlin können nicht ohne Weiteres auf die Prüfung der Bundestagswahl übertragen werden, weil der Verfassungsgerichtshof nicht das Vorliegen von Wahlfehlern bei der Bundestagswahl, sondern bei den Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen untersuchte. Dabei stellte er zahlreiche Wahlfehler fest, die die Bundestagswahl nicht betrafen, wie etwa die Nichtausgabe von Erststimmzetteln für die Wahlen zum Abgeordnetenhaus und von Stimmzetteln zur Bezirksverordnetenversammlung sowie die Ausgabe von Stimmzetteln anderer Wahlkreise bei der Abgeordnetenhauswahl.

120

d)Der Deutsche Bundestag hat seinen Aufklärungspflichten jedoch nicht in jeder Hinsicht Rechnung getragen, weil er seine Feststellungen auf die Auswertung der behandelten Wahleinsprüche und das Vorbringen im Verfahren vor dem Wahlprüfungsausschuss gestützt, aber dabei die Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke trotz entgegenstehender Anhaltspunkte nicht ausgewertet hat. Diese Verfahrensentscheidung ist nicht tragfähig, soweit sie die Aussagekraft der Niederschriften ohne eigene Prüfung in Abrede stellt.

121

aa)Die Beiziehung und Auswertung der Niederschriften aus den einzelnen Wahlbezirken hat vorliegend nahegelegen.

122 Gemäß § 72 BWahlO ist über die Wahlhandlung sowie die Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses eine Niederschrift nach dem Muster der Anlage 29 zu fertigen. Dabei sieht der Mustervordruck die Dokumentation "besonderer Vorfälle während der Wahlhandlung" vor, ohne diesen Begriff näher zu erläutern. Die dabei genannten Regelbeispiele (Zurückweisung von Wählern in den Fällen des § 56 Abs. 6 und 7 und des § 59 BWahlO) betreffen Fälle, in denen die Aufnahme in die Niederschrift in der Bundeswahlordnung angeordnet ist (vgl. § 56 Abs. 7 Satz 2, § 59 Satz 4 BWahlO). Daraus folgt jedoch nicht, dass in der Niederschrift nur solche Umstände als "besondere Vorfälle" auszuweisen sind, bei denen sich die Pflicht zur Ausweisung aus der Bundeswahlordnung oder sonstigen Wahlrechtsnormen ergibt. Vielmehr sind als "besondere Vorfälle" alle Umstände anzusehen, die sich auf den Ablauf der Wahlhandlung in relevanter, die Stimmabgabe oder das Wahlergebnis beeinflussender Weise ausgewirkt haben können.

123 Die Wahlniederschrift hat gemäß § 72 BWahlO der Schriftführer als Mitglied des Wahlvorstands zu fertigen. Es ist davon auszugehen, dass diese Aufgabe regelmäßig in sorgfältiger Weise wahrgenommen wird. Demgemäß können die Niederschriften regelmäßig Hinweise zum Ablauf der Wahl geben, die geeignet sind, das Vorliegen von Wahlfehlern zu bestätigen oder zu widerlegen.

124 Soweit demgegenüber geltend gemacht wird, die Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke seien im vorliegenden Fall "größtenteils unbrauchbar" (vgl. CDU/CSU-Fraktion, BTDrucks 20/4000, S. 7), ist dies wiederum nicht nachvollziehbar. Auch wenn nach den Ermittlungen des Wahlprüfungsausschusses anzunehmen ist, dass einzelne Wahlniederschriften lückenhaft sind und für das Vorliegen von Wahlfehlern relevante "besondere Vorfälle" nicht ausweisen, folgt daraus nicht, dass die Niederschriften in denjenigen Fällen, in denen solche Vorfälle dokumentiert werden, den Wahlverlauf fehlerhaft wiedergeben und daher nicht verwertbar sind.

125

bb)Gleichwohl haben - im Unterschied zum Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin - weder der Bundeswahlleiter oder die Landeswahlleitung Berlin noch der Wahlprüfungsausschuss selbst diese Niederschriften beigezogen und ausgewertet. Der Bundeswahlleiter hatte auf sie keinen Zugriff. Die Landeswahlleitung Berlin beschränkte sich auf die Niederschriften der Kreiswahlausschüsse und die Befragung von in einzelne Sachverhalte involvierten Personen (Wahlvorstände, Beschäftigte der Bezirkswahlämter, Kreiswahlleiterinnen und Kreiswahlleiter). Der Wahlprüfungsausschuss hatte zwar Zugriff jedenfalls auf einen Teil der Wahlniederschriften, hat sich mit diesen aber ebenfalls nicht näher befasst. Stattdessen hat er darauf verwiesen, dass aus dem Schweigen der Niederschriften nicht auf das Fehlen von Wahlfehlern geschlossen werden könne (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 57). Dem ist zu folgen, da nicht auszuschließen ist, dass die Niederschriften hinsichtlich der Entstehung von Wartezeiten und der Bildung von Warteschlangen lückenhaft sind und für die Beurteilung des Vorliegens von Wahlfehlern relevante Vorfälle nicht ausweisen. Dies rechtfertigt jedoch den Verzicht auf die Beiziehung und Auswertung der Niederschriften aus den einzelnen Wahlbezirken nicht.

126 Auch wenn nicht davon auszugehen ist, dass aus dem Schweigen der Niederschriften auf das Nichtvorliegen von Wahlfehlern geschlossen werden kann (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 57), ist es umgekehrt nicht ausgeschlossen, dass die Durchsicht der Niederschriften zur Feststellung des Vorliegens weiterer Wahlfehler geführt hätte. Bei einer Auswertung der Niederschriften hätte die Möglichkeit bestanden, einzelne, bisher nicht erfasste wahlfehlerrelevante Vorgänge aufzudecken. Die Annahme, dass die Dokumentation besonderer Vorfälle unvollständig war, weil diese außerhalb des Blickfelds des Wahlvorstands auftraten (etwa Warteschlangen) oder der Wahlvorstand angesichts der Mehrfachwahl und des zum Teil erheblichen Andrangs mit anderen Aufgaben befasst war (Ausgabe der Stimmzettel, Organisieren weiterer Stimmzettel, Umsetzung der Hygienevorgaben, Stimmabgabevermerk, ggf. "Schlangenmanagement"), schließt die Möglichkeit nicht aus, durch die Auswertung der Niederschriften weitere Fehler festzustellen.

127

cc)Da sich der Wahlprüfungsausschuss veranlasst sah, seine Ermittlungen auf das gesamte Berliner Wahlgeschehen auszudehnen (vgl. BTDrucks 20/4000, S. 41), wäre er zur Gewährleistung einer möglichst vollumfänglichen Sachverhaltsaufklärung verpflichtet gewesen, die Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke beizuziehen und auszuwerten oder - etwa durch die Landeswahlleitung - auswerten zu lassen und das Ergebnis der Auswertung bei der Prüfung des Vorliegens mandatsrelevanter Wahlfehler zu berücksichtigen.

128

e)Weitere Möglichkeiten zur umfassenden und zügigen Klärung des Wahlgeschehens sind nicht ersichtlich. Es mag zwar möglich sein, anhand der Zahl der Wahlberechtigten und Wahlkabinen die Wahrscheinlichkeit der Entstehung von Warteschlangen zu ermitteln. Verlässliche Rückschlüsse auf das tatsächliche Wahlgeschehen lässt dies aber nicht zu.

129 2. Nachdem der Deutsche Bundestag auf die Beiziehung und Auswertung der Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke verzichtet hat, obwohl er dazu gehalten gewesen wäre, ist das Bundesverfassungsgericht nicht gehindert, diese Möglichkeit der Aufklärung des tatsächlichen Wahlgeschehens eigenständig wahrzunehmen.

130 Nur in den Konstellationen, in denen der Deutsche Bundestag gemäß § 5 Abs. 3 Satz 2 WahlPrüfG verfahrensfehlerfrei von weiteren Ermittlungen abgesehen hat, besteht für das Bundesverfassungsgericht weder die Veranlassung noch die Befugnis, weitergehende Ermittlungen anzustellen (vgl. BVerfGE 160, 129 <163 f. Rn. 109> m.w.N.). Vorliegend entspricht es dem Gebot, im Wege der Wahlprüfung möglichst zügig über die ordnungsgemäße Zusammensetzung des Parlaments zu entscheiden, davon abzusehen, dem Bundestag oder dem Wahlprüfungsausschuss die Nachholung der bisher unterlassenen Auswertung der Niederschriften der einzelnen Wahlbezirke aufzugeben, sondern diese Auswertung durch das Bundesverfassungsgericht selbst vorzunehmen.

III.

131 Der Beschluss des Deutschen Bundestages vom 10. November 2022 ist materiell überwiegend rechtmäßig. Der Bundestag hat in seitens des Bundesverfassungsgerichts im Wesentlichen nicht zu beanstandender Weise Wahlfehler bei der Vorbereitung und Durchführung der Wahl zum 20. Deutschen Bundestag in Berlin festgestellt, von denen allerdings einzelne Urnenwahlbezirke zusätzlich beziehungsweise nicht betroffen sind (1.). Zutreffend hat er die Mandatsrelevanz der festgestellten Wahlfehler angenommen (2.) und als Rechtsfolge eine Wiederholung der Wahl als Zweistimmenwahl in den betroffenen Wahlbezirken angeordnet (3.).

132 1. In dem angegriffenen Beschluss hat der Deutsche Bundestag die in Betracht kommenden Wahlfehler ihrem Inhalt nach weitgehend zutreffend bestimmt. Die Feststellung ihres Auftretens in den einzelnen Wahlbezirken ist - von Ausnahmen abgesehen - nicht zu beanstanden.

133

a)Maßstab für die Beurteilung des Vorliegens von Wahlfehlern sind die Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG (aa) und die auf deren Grundlage nach Art. 38 Abs. 3 GG getroffenen wahlrechtlichen Regelungen für die Vorbereitung und Durchführung der Bundestagswahl (bb).

134

aa)Das Bundesverfassungsgericht prüft im Wahlprüfungsbeschwerdeverfahren, ob die wahlrechtlichen Vorschriften mit den Vorgaben der Verfassung in Einklang stehen (vgl. BVerfGE 16, 130 <135 f.>; 121, 266 <295>; 123, 39 <68>; 132, 39 <47 Rn. 22>) und ob sie zutreffend angewandt worden sind (vgl. BVerfGE 97, 317 <322>). Die Wahlprüfungsbeschwerde ist ein objektivrechtliches Verfahren, welches zwar nur unter bestimmten Zulässigkeitsvoraussetzungen eingeleitet werden kann, aber zu einer Überprüfung des Beschlusses des Deutschen Bundestages und in diesem Umfang zu einer Überprüfung der Wahl führt. Dies schließt auch Vorkommnisse ein, die der Deutsche Bundestag im Rahmen seines Prüfungsumfangs zum Gegenstand seiner Entscheidung gemacht, aber nicht als Wahlfehler gewertet hat.

135 Ausgangspunkt der Prüfung sind die Wahlgrundsätze aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG, da Wahlen demokratische Legitimation im Sinne des Art. 20 Abs. 2 GG nur zu vermitteln vermögen, wenn sie allgemein (1), frei (2), gleich (3), geheim (4), öffentlich (5) und unmittelbar sind. Die Wahlrechtsordnung und die Anwendung ihrer Vorschriften sind daher wesentlich von diesen Wahlgrundsätzen geprägt. Gründe für eine unterschiedliche Gewichtung bestehen nicht. Allen Wahlgrundsätzen ist gemeinsam, dass sie grundlegende Anforderungen an demokratische Wahlen stellen. Ihnen kommt gleichermaßen die Funktion zu, bei politischen Wahlen und Abstimmungen im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG das demokratische Prinzip wirksam zur Geltung zu bringen (vgl. BVerfGE 99, 1 <13>). Dennoch erschöpft sich die nach Art. 38 Abs. 3 GG dem Bundesgesetzgeber anvertraute Aufgabe nicht in der Regelung technischer Einzelheiten. Sie erfordert vielmehr schon im Hinblick auf die Auswahl des Wahlsystems vielfältige Entscheidungen von großer Tragweite. Dem Bundesgesetzgeber ist insoweit ein weiter Gestaltungsspielraum eingeräumt, den er verantwortlich ausfüllen muss.

136

(1)Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verbürgt allen Staatsbürgerinnen und Staatsbürgern das Recht, bei der Wahl zum Deutschen Bundestag zu wählen (aktives Wahlrecht) und gewählt zu werden (passives Wahlrecht). Er verbietet dem Gesetzgeber, bestimmte Bevölkerungsgruppen aus politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Gründen von der Ausübung des Wahlrechts auszuschließen (vgl. BVerfGE 36, 139 <141>). Grundsätzlich sollen alle Staatsbürger an der Wahl teilnehmen können (vgl. BVerfGE 59, 119 <125>). Differenzierungen können nur durch Gründe gerechtfertigt werden, die durch die Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl sind (vgl. BVerfGE 132, 39 <47 f. Rn. 25>).

137

(2)Der Grundsatz der Freiheit der Wahl gewährleistet, dass die Wählerinnen und Wähler ihr Urteil frei von Zwang und unzulässigem Druck (vgl. BVerfGE 44, 125 <139>; 138, 102 <109 Rn. 27>; 148, 11 <23 Rn. 40>) und in einem freien, unbeeinflussten Prozess der Willensbildung gewinnen und fällen können (vgl. BVerfGE 20, 56 <97>; 44, 125 <139>; 156, 224 <261 Rn. 103> - Wahlprüfungsbeschwerde 19/VI - Parität). Die Freiheit der Wahl ist eine unabdingbare Voraussetzung dafür, dass die Wahl dem Gewählten die erforderliche demokratische Legitimation vermittelt (vgl. BVerfGE 124, 1 <24>). Der sachliche Geltungsbereich der Wahlfreiheit bezieht sich auf die Freiheit der Wahlbetätigung und der Stimmabgabe (vgl. BVerfGE 124, 1 <24>). Bereits zuvor müssen Wahlvorschläge frei von staatlichem oder privatem Druck formuliert werden können. Der Grundsatz der Freiheit der Wahl gilt also auch schon in der Wahlvorbereitung (vgl. Boehl, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 1 Rn. 24 f.). Am Wahltag soll die wählende Person die Stimmabgabe im Rahmen der Wahlhandlung umsetzen können. Dies setzt die Möglichkeit voraus, sich mit den Wahlvorschlägen rechtzeitig vertraut zu machen (vgl. BVerfGE 7, 63 <71>; 79, 161 <166>).

138

(3)Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl trägt der vom Demokratieprinzip vorausgesetzten Egalität der Staatsbürger Rechnung (vgl. BVerfGE 41, 399 <413>; 51, 222 <234>; 85, 148 <157 f.>; 99, 1 <13>; 121, 266 <295>). Die Gleichbehandlung aller Staatsbürgerinnen und Staatsbürger bei der Ausübung des Wahlrechts ist eine der wesentlichen Grundlagen der freiheitlich-demokratischen Grundordnung, wie sie das Grundgesetz verfasst (vgl. BVerfGE 6, 84 <91>; 11, 351 <360>; 121, 266 <295>). Aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl folgt, dass jedermann sein aktives und passives Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise ausüben kann (vgl. BVerfGE 12, 73 <77>; 34, 81 <98>; 41, 399 <413>; 48, 64 <81>; 85, 148 <157>; 146, 327 <349 Rn. 59>).

Es handelt sich bei diesem Grundsatz um eine spezialgesetzliche Ausprägung der vom Grundgesetz in Art. 3 Abs. 1 GG allgemein gewährleisteten Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger (vgl. BVerfGE 99, 1 <10>). Geltung beansprucht der Grundsatz der Gleichheit der Wahl für das gesamte Wahlverfahren, also für alle Phasen der Wahl. Im Rahmen der Vorbereitung der Wahl entfaltet der Grundsatz Wirkung bei der Einteilung der Wahlkreise, der Erstellung des Wählerverzeichnisses und der Kandidatenaufstellung. Schon in diesem Zusammenhang wird sichergestellt, dass alle Wählerinnen und Wähler mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis nehmen können (vgl. BVerfGE 121, 266 <295>; 131, 316 <337>).

Für die Wahlhandlung am Wahltag bedeutet der Grundsatz der Gleichheit der Wahl, dass alle Wahlberechtigten die Möglichkeiten haben müssen, ihre Stimme unter im Wesentlichen gleichen Bedingungen abzugeben. Dies schließt die Vergleichbarkeit der Umstände ein, die vor Ort für die Stimmabgabe geschaffen werden, sei es in zeitlicher oder räumlicher Hinsicht (vgl. § 46 Abs. 1 Satz 3, § 50 Abs. 1 BWahlO). Daher müssen Urnenwahllokale so ausgewählt und eingerichtet sein, dass allen Wahlberechtigten die Teilnahme an der Wahl möglichst erleichtert wird (§ 46 Abs. 1 Satz 3 BWahlO).

139

(4)Der Grundsatz der geheimen Wahl gilt ebenfalls für die Wahlvorbereitungen und die Stimmabgabe. Er fordert, dass ausschließlich die wählende Person vom Inhalt ihrer Wahlentscheidung Kenntnis hat, und verpflichtet den Gesetzgeber, die erforderlichen Maßnahmen zum Schutz des Wahlgeheimnisses zu treffen (vgl. H. H. Klein/K. A. Schwarz, in: Dürig/ Herzog/Scholz, GG, Art. 38 Rn. 117 <Jan. 2021>; Pieroth, JuS 1991, S. 89 <91>). Die Geheimheit der Wahl bildet den wichtigsten institutionellen Schutz der Freiheit der Wahl (vgl. BVerfGE 99, 1 <13>; 123, 39 <76>; Frowein, AöR 99 <1974>, S. 72 <105>). Sie ist in Bezug auf die Stimmabgabe "nicht nur ein Recht des Wählers, sondern auch ein objektives Prinzip der Wahl und insofern eine Pflicht des Wählers" (H. Meyer, in: Isensee/Kirchhof, HStR III, 3. Aufl. 2005, § 46 Rn. 20). Wahlkabinen, Wahlurnen und amtliche Stimmzettel sind für die Sicherstellung der Geheimheit der Wahl von zentraler Bedeutung und von staatlicher Seite zu gewährleisten.

140

(5)Schließlich gebietet der Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und 2 GG, dass alle wesentlichen Schritte der Wahl öffentlicher Überprüfbarkeit unterliegen müssen (vgl. BVerfGE 123, 39 <70>). Die Öffentlichkeit sichert die Ordnungsgemäßheit und Nachvollziehbarkeit der Wahlvorgänge und schafft damit eine wesentliche Voraussetzung für begründetes Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in den korrekten Ablauf der Wahl (vgl. BVerfGE 121, 266 <291>). Die Staatsform der parlamentarischen Demokratie, in der die Herrschaft des Volkes durch Wahlen nicht dauernd unmittelbar ausgeübt wird, verlangt, dass der Akt der Übertragung der staatlichen Verantwortung auf die Parlamentarier einer besonderen, öffentlichen Kontrolle unterliegt (vgl.

VerfGH Nordrhein-Westfalen, NVwZ 1991, S. 1175 <1179>). Die grundsätzlich gebotene Öffentlichkeit im Wahlverfahren umfasst das Wahlvorschlagsverfahren, die Wahlhandlung und die Ermittlung des Wahlergebnisses (vgl. H. H. Klein/K. A. Schwarz, in: Dürig/ Herzog/Scholz, GG, Art. 38 Rn. 120 <Jan. 2021>). Es ist in erster Linie Aufgabe des Gesetzgebers, zu regeln, wie die Nachvollziehbarkeit der wesentlichen Schritte des Wahlverfahrens sichergestellt wird (vgl. BVerfGE 123, 39 <70>). Für den Wahltag legt § 31 Satz 1 BWahlG fest, dass die Wahlhandlung öffentlich ist. Diese wird gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 BWahlO dadurch eröffnet, dass der Wahlvorsteher die anwesenden Beisitzer auf ihre Verpflichtung zur unparteiischen Wahrnehmung ihres Amtes und zur Verschwiegenheit hinweist.

Während der Wahlhandlung sowie der Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses hat nach § 54 BWahlO jedermann zum Wahlraum Zutritt, soweit dies ohne Störung des Wahlgeschäfts möglich ist. Gemäß § 31 Satz 2 BWahlG kann der Wahlvorstand Personen, die die Ordnung und Ruhe stören, aus dem Wahlraum verweisen. Dies hebt die Öffentlichkeit der Wahlhandlung nicht insgesamt auf, sondern bezieht sich nur auf einzelne im konkreten Fall die Wahlhandlung beeinträchtigende Personen. Aus § 54 BWahlO folgt, dass das Wahllokal während der Wahlzeit sowie der Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses ununterbrochen geöffnet sein muss, selbst wenn zeitweise keine Stimme abgegeben wird oder mangels vorhandener Stimmzettel keine Stimme abgegeben werden kann.

141

bb)Ein Wahlfehler liegt immer dann vor, wenn die Regelungen des Bundeswahlgesetzes und der Bundeswahlordnung (vgl. BVerfGE 130, 212 <224>) und die diese prägenden Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt sind. Daneben können Verstöße gegen sonstige Vorschriften einen Wahlfehler begründen, soweit sie mit einer Wahl in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen. Relevant sind alle Normwidrigkeiten, die den vom Gesetz vorausgesetzten regelmäßigen Ablauf des Wahlverfahrens zu stören geeignet sind. Diese können während der Wahlvorbereitung (1), der Wahlhandlung (2) und bei der Feststellung des Wahlergebnisses auftreten. Lediglich Sachverhalte, die bei Gelegenheit einer Wahl auftreten, ohne in einem auch nur mittelbaren Bezug zum Wahlvorgang und dessen Ergebnis zu stehen, sind zur Begründung eines Wahlfehlers ungeeignet (vgl. BVerfGE 146, 327 <341 f. Rn. 38 f.>; 160, 129 <158 f. Rn. 96>).

142

(1)Schon die Vorbereitung der Wahl ist eine öffentliche Aufgabe (vgl. BVerfGE 8, 51 <63>; 20, 56 <96>; 41, 399 <414>; Schreiber, DVBl 2007, S. 807 <809>), die detailliert, indes nicht erschöpfend gesetzlich geregelt ist (a). Nur soweit gesetzliche Vorgaben bestehen, kommen Wahlfehler in Betracht (b). Wesentlicher Teil der Wahlvorbereitung sind die Bildung der Wahlbezirke, die Bestimmung und Ausstattung der Wahlräume sowie die Beschaffung der Stimmzettel und deren Vorhaltung zu Beginn der Wahlhandlung (c).

143 (a) Die Vorbereitung der Wahl zum Deutschen Bundestag obliegt nach Maßgabe des Bundeswahlgesetzes und der Bundeswahlordnung einer Vielzahl von Akteuren. Mit der Bestimmung des Wahltags durch den Bundespräsidenten beginnen die amtlichen Maßnahmen zur Wahlvorbereitung (vgl. Seedorf, in: Schreiber, BWahlG, 11. Aufl. 2021, § 16 Rn. 2). Die Gemeindebehörden führen für jeden Wahlbezirk ein Verzeichnis der Wahlberechtigten (§ 17 Abs. 1 Satz 1 BWahlG); im Land Berlin liegt die Zuständigkeit auf der Grundlage des § 91 BWahlO gemäß Ziffer I. 3. der Anordnung über Zuständigkeiten für die Wahlen zum Deutschen Bundestag und zum Europäischen Parlament in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Oktober 2018 (Amtsblatt für Berlin Nr. 44 vom 2.

November 2018, S. 5965) bei den Bezirksämtern. Die Wahlorgane sind nach Maßgabe der §§ 8 ff. BWahlG, §§ 1 ff. BWahlO zu bilden. Sie handeln "als Einrichtungen gesellschaftlicher Selbstorganisation und sind damit eine Art Selbstverwaltungsorgan der Wählerschaft im staatlichen Bereich" (Schreiber, DVBl 2007, S. 807 <811>, unter Verweis auf BayVerfGH, Entscheidung vom 2. März 1990 - Vf. 23 - VI/90 u.a. -, NVwZ 1990, S. 752, für die Gemeinde- und Landkreiswahlausschüsse nach bayerischem Wahlrecht). Weder das Bundesministerium des Innern noch die Landesinnenministerien haben ein Weisungsrecht gegenüber den Wahlorganen (vgl. Schreiber, DVBl 2007, S. 807 <809>). Sie tragen aber die Verantwortung dafür, dass die Wahl von den Wahlorganen ordnungsgemäß durchgeführt werden kann.

Damit diese ihre Aufgaben wahrnehmen können, sind sie auf eine ordnungsgemäße Vorbereitung der Wahl angewiesen, die durch die Wahlleiter im Zusammenwirken mit der Verwaltung geleistet werden muss. Werden die gesetzlichen Bestimmungen über die Wahlvorbereitung verletzt, liegt ein Wahlfehler vor.

144 Einzelheiten der Wahlvorbereitung werden auf der Grundlage des § 52 Abs. 1 BWahlG durch die Bundeswahlordnung geregelt: Diese Ermächtigung reicht von der Bestellung der Wahlleiter und Wahlvorsteher über die Bildung der Wahlbezirke und die Form des Stimmzettels bis hin zur Einrichtung der Wahlräume; es handelt sich um Organisationsakte, "die sich an die Allgemeinheit richten und die Rechtssphäre des einzelnen lediglich durch Reflexwirkung berühren" (Seifert, DÖV 1953, S. 365 <367>). Gesondert geregelt werden in der Bundeswahlordnung unter anderem die Beschaffenheit der Wahlräume (§ 46 BWahlO), die Ausstattung des Wahlvorstands (§ 49 BWahlO), die Gestaltung und Ausstattung der Wahlkabinen (§ 50 BWahlO) sowie die Zugänglichkeit des Wahltischs (§ 52 BWahlO).

145 (b) Die Wahlgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG und die Bedeutung des Wahlakts als Teilhabe an und Ausübung von Staatsgewalt im status activus verstärken die Verpflichtung der Wahlorgane, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung der Wahlvorschriften sicherzustellen. Unzulänglichkeiten in der Wahlvorbereitung sind dann als die Gültigkeit der Wahl oder das subjektive Wahlrecht möglicherweise betreffende Wahlfehler zu qualifizieren, wenn gegen eine konkrete Regelung des Wahlrechts verstoßen wird. Solche Fehler können nicht nur beim Führen des Verzeichnisses der Wahlberechtigten und bei der Aufstellung der Kandidaten sowie bei der Zulassung der Wahlvorschläge auftreten (vgl. §§ 17 ff. BWahlG), sondern auch im unmittelbaren Vorfeld der Durchführung der Wahl, das heißt bei den seitens der Verwaltung zu leistenden organisatorischen Vorbereitungen für den Wahltag.

146 Fehlt es an einfachrechtlichen Regelungen zur Vorbereitung der Wahl, kommt es für das Vorliegen eines Wahlfehlers allein auf Verstöße gegen Vorschriften bei der Durchführung der Wahl an. Diese lassen allerdings unter Umständen den Schluss auf Unzulänglichkeiten in der Wahlvorbereitung zu. Die Optimierungsaufgabe, jenseits des positiven Rechts alle rechtmäßigen Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlich sind, um einen möglichst reibungslosen Ablauf der Wahl zu gewährleisten, ist als solche nicht sanktionsfähig. Dies gilt auch für eine gute fachliche Praxis beim Organisieren der Abläufe, beim Berechnen der erforderlichen Größe der Urnenwahllokale, bei der Gewinnung, Schulung und Betreuung der Wahlvorstände und bei der Vorwegnahme möglicherweise kurzfristig auftretender Problemstellungen am Wahltag. Allerdings kann das Außerachtlassen der guten fachlichen Praxis bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben zu einem Verstoß gegen das Gebot führen, Wahlräume so auszuwählen und einzurichten, dass die Teilnahme an der Wahl möglichst erleichtert wird (§ 46 Abs. 1 Satz 3 BWahlO).

147 (c) Von besonderer Bedeutung bei der Vorbereitung der Wahl sind die Bildung von Wahlbezirken (aa), die Bestimmung und Ausstattung von Wahlräumen (bb) sowie die Beschaffung amtlicher Stimmzettel und deren Bevorratung (cc).

148

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KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.