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BVerfG 2 BvF 1/23, 2 BvF 3/23, 2 BvE 2/23, 2 BvE 9/23, 2 BvE 10/23, 2 BvR 1523/23, 2 BvR 1547/23

KVRE459972401 ECLI:DE:BVerfG:2024:fs20240730.2bvf000123 BVerfG 2. Senat 20240730 2 BvF 1/23, 2 BvF 3/23, 2 BvE 2/23, 2 BvE 9/23, 2 BvE 10/23, 2 BvR 1523/23, 2 BvR 1547/23 Urteil Art 21 Abs 1 GG, Art 38 Abs 1 S 1 GG, Art 38 Abs 1 S 2 GG, Art 38 Abs 3 GG, § 1 Abs 3 BWahlG vom 08.06.2023, § 4 Abs 2 S 2 Nr 2 BWahlG vom 08.06.2023, § 6 Abs 1 BWahlG vom 08.06.2023, § 6 Abs 3 S 1 Alt 2 BWahlG vom 14.11.2020, § 6 Abs 4 S 1 BWahlG vom 08.06.2023, § 6 Abs 4 S 2 BWahlG vom 08.06.2023 nachgehend BVerfG, 11. April 2025, Az: 2 BvE 9/23, Gegenstandswertfestsetzung im verfassungsgerichtlichen Verfahrennachgehend BVerfG, 11. April 2025, Az: 2 BvE 10/23, Gegenstandswertfestsetzung im verfassungsgerichtlichen Verfahrennachgehend BVerfG, 11. April 2025, Az: 2 BvR 1523/23, Gegenstandswertfestsetzung im verfassungsgerichtlichen Verfahrennachgehend BVerfG, 11. April 2025, Az: 2 BvR 1547/23, Gegenstandswertfestsetzung im verfassungsgerichtlichen Verfahren DEU Bundesrepublik Deutschland Bundeswahlgesetz 2023 nur teilweise verfassungsgemäß - Zweitstimmendeckungsverfahren verfassungsrechtlich unbedenklich - Wegfall der Grundmandatsklausel führt derzeit zu Unvereinbarkeit der 5%-Sperrklausel mit Art 21 Abs 1 GG und Art 38 Abs 1 S 1 GG - zum gesetzgeberischen Spielraum bzgl Änderungen des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag 1. Der Entschluss des Gesetzgebers, das Wahlrecht zu reformieren, ist nicht an besondere Voraussetzungen gebunden. 2.Das in § 1 Abs. 3, § 6 Abs. 1 und 4 Sätze 1 und 2 BWahlG geregelte Zweitstimmendeckungsverfahren begründet über die gerechtfertigten Ausnahmeregelungen für erfolgreiche unabhängige Bewerber hinaus keine Ungleichbehandlung. 3. Unter den gegenwärtigen tatsächlichen und rechtlichen Bedingungen erweist sich eine Sperrklausel in Höhe von 5 Prozent als zulässig. Die Ausgestaltung der Sperrklausel in § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BWahlG ist jedoch nicht in vollem Umfang erforderlich. Zur Sicherstellung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages ist es nicht notwendig, eine Partei bei der Sitzverteilung unberücksichtigt zu lassen, deren Abgeordnete im Fall ihrer Berücksichtigung eine gemeinsame Fraktion mit den Abgeordneten einer anderen Partei bilden würden, wenn beide Parteien gemeinsam das Fünf-Prozent-Quorum erreichen würden. 4. Der Gesetzgeber darf die Sperrklausel modifizieren. Hierbei darf er auch die besondere politische Kraft einer Partei sowohl aus dem Zweitstimmenergebnis als auch aus dem Ausmaß ihres Erfolges in der Erststimmenwahl ableiten und deshalb die Sperrklausel durch eine Wahlkreisklausel abmildern. 1. Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden. 2. § 1 Absatz 3, § 6 Absatz 1 und Absatz 4 Sätze 1 und 2 des Bundeswahlgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes und des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 8. Juni 2023 (Bundesgesetzblatt I Nummer 147, berichtigt durch Nummer 198) sind mit dem Grundgesetz vereinbar. 3. § 4 Absatz 2 Satz 2 Nummer 2 des Bundeswahlgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes und des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 8. Juni 2023 (Bundesgesetzblatt I Nummer 147, berichtigt durch Nummer 198) ist nach Maßgabe der Gründe mit Artikel 21 Absatz 1 und Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes unvereinbar. 4. Bis zu einer Neuregelung gilt § 4 Absatz 2 Satz 2 Nummer 2 des Bundeswahlgesetzes mit der Maßgabe fort, dass bei der Sitzverteilung Parteien, die weniger als 5 Prozent der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen erhalten haben, nur dann nicht berücksichtigt werden, wenn ihre Bewerber in weniger als drei Wahlkreisen die meisten Erststimmen auf sich vereinigt haben. 5. Die Verfassungsbeschwerden werden mit Ausnahme der Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführenden zu VI.1. bis 3. und zu VII.1. bis 25., 27. und 28. verworfen. 6. § 4 Absatz 2 Satz 2 Nummer 2 des Bundeswahlgesetzes verletzt die Beschwerdeführenden zu VI.1. bis 3. und zu VII.1. bis 25., 27. und 28. nach Maßgabe der Gründe in ihrem grundrechtsgleichen Recht aus Artikel 38 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes. 7. Der Organklageantrag der Antragstellerin zu V. wird verworfen. 8. Der Deutsche Bundestag hat durch den Beschluss des Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes und des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes am 17. März 2023 den Antragsteller zu III. nach Maßgabe der Gründe in seinem Recht aus Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes verletzt. 9. Der Organklageantrag der Antragstellerin zu IV. wird zurückgewiesen. 10. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführenden zu VI.1. bis 3. und zu VII.1. bis 25., 27. und 28. ihre notwendigen Auslagen zu erstatten. 11. Die Anträge der Antragstellerinnen zu IV. und zu V. auf Erstattung ihrer notwendigen Auslagen werden abgelehnt. A. 1 Gegenstand der Verfahren sind die Regelungen des Bundeswahlrechts über die Sitzverteilung im Deutschen Bundestag. Die Antragstellenden und Beschwerdeführenden begehren - in unterschiedlichem Umfang - insbesondere die Prüfung, ob die Sitzverteilung im Verfahren der Zweitstimmendeckung und die Sperrklausel als Zugangshürde zu diesem Verfahren mit dem Grundgesetz vereinbar sind. I. 2 1. Das Wahlrecht zum Deutschen Bundestag weist in seinen Grundstrukturen ein hohes Maß an Kontinuität auf. Sie wurden vom Parlamentarischen Rat im Entwurf für das Wahlgesetz zum ersten Bundestag und zur ersten Bundesversammlung der Bundesrepublik Deutschland vom 15. Juni 1949 (BGBl I S. 21 <WahlG 1949>) erarbeitet und vom ersten Deutschen Bundestag für das Wahlgesetz zum zweiten Bundestag und zur Bundesversammlung vom 8. Juli 1953 (BGBl I S. 470 <WahlG 1953>) weiterentwickelt. Das Bundeswahlgesetz vom 7. Mai 1956 (BGBl I S. 383 <BWahlG 1956>) legte sie auf Dauer fest. Grundlegendere Veränderungen wurden erst seit 2013 insbesondere zur Verhinderung unbegrenzter unausgeglichener Überhangmandate vorgenommen. 3

  1. a)Seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland erfolgt eine Wahl zum Deutschen Bundestag sowohl von Einzelpersonen in Wahlkreisen als auch von Listen in den Ländern. Es gelten zwei unterschiedliche Wahlverfahren. Die Einzelpersonen in den Wahlkreisen werden mit der einfachen Mehrheit der Stimmen gewählt (§ 9 WahlG 1949; § 8 WahlG 1953; § 5 BWahlG 1956). In den Ländern wird eine Verhältniswahl durchgeführt; jede Liste erhält so viele Sitze, wie es ihrem Stimmenanteil entspricht (§ 10 Abs. 1 WahlG 1949; § 9 Abs. 1 Sätze 1 und 4 WahlG 1953; § 6 Abs. 1 Sätze 1 und 4 BWahlG 1956). 4 Bei der Wahl zum ersten Deutschen Bundestag 1949 hatten alle Wählerinnen und Wähler je eine Stimme (§ 13 Satz 1 WahlG 1949). Seit 1953 verfügen sie über zwei Stimmen, eine Erststimme für die Wahl im Wahlkreis und eine Zweitstimme für die Wahl nach Landeslisten (§ 7 WahlG 1953; § 4 BWahlG 1956). 5 Die Aufteilung in zwei Stimmen wirkt sich bei denjenigen Wählerinnen und Wählern aus, die ihre Erststimme einem parteilosen Bewerber geben. Ist er im Wahlkreis erfolgreich, werden die Zweitstimmen seiner Wählerinnen und Wähler nicht berücksichtigt. Diese Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 2 WahlG 1953 dehnte § 6 Abs. 1 Satz 2 BWahlG 1956 auf erfolgreiche Bewerber einer Partei aus, für die in dem betreffenden Land keine Landesliste zugelassen wurde. Mit dem Neunzehnten Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 25. November 2011 (BGBl I S. 2313) ergänzte der Gesetzgeber als dritte Konstellation den Fall von Bewerbern, deren Partei zwar gewählt werden kann, aber nicht in den Bundestag einzieht (§ 6 Abs. 1 Satz 4 BWahlG i.d.F. vom 25. November 2011 <BWahlG 2011>). 6
  2. b)Die Regelungen zur Gesamtsitzzahl des Bundestages und die strukturellen Unterscheidungen dieser Sitze - zwischen Wahlkreis- und Listenmandaten sowie nach Ländersitzkontingenten - haben sich mehrfach geändert. 7 Stets war und ist die Gesamtzahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages als Regelgröße gesetzlich bestimmt (§ 8 Abs. 1 Satz 1 WahlG 1949; § 6 Abs. 1 WahlG 1953, § 1 Abs. 1 Satz 1 BWahlG 1956). Sie wird unterteilt in Wahlkreisabgeordnete und Listenabgeordnete (§ 8 Abs. 2 WahlG 1949, § 6 Abs. 1 WahlG 1953, § 1 Abs. 2 BWahlG 1956). Während 1949 die Landesregierungen die ihren Ländern zugeteilten Sitze zwischen Wahlkreisen und Listensitzen im ungefähren Verhältnis von 60 zu 40 zu verteilen hatten (§ 8 Abs. 2 WahlG 1949), ist seit 1953 gesetzlich vorgegeben, dass die Hälfte der durch die Regelgröße vorgesehenen Abgeordneten in Wahlkreisen und die andere Hälfte nach Landeslisten gewählt wird (§ 6 Abs. 1 WahlG 1953, § 1 Abs. 2 BWahlG 1956). Nachdem 1949 zunächst 242 Wahlkreise gebildet worden waren, erhöhte das Wahlgesetz 1953 die ursprüngliche Mindestgröße des Deutschen Bundestages (ohne Berliner Abgeordnete) von 400 auf 484. Durch die Wiedervereinigung wuchs die Zahl der Wahlkreise auf 328 und die Regelsitzzahl entsprechend von 518 auf 656 Abgeordnete an (§ 1 Abs. 1 Satz 1 BWahlG i.d.F. des Gesetzes vom 29. August 1990 zu dem Vertrag vom 3. August 1990 zur Vorbereitung und Durchführung der ersten gesamtdeutschen Wahl des Deutschen Bundestages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik sowie dem Änderungsvertrag vom 20. August 1990, BGBl II S. 813 <Gesetz zum Wahlvertrag>). Mit dem Dreizehnten Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 15. November 1996 (BGBl I S. 1712) reduzierte der Gesetzgeber die Zahl der Wahlkreise auf 299 und damit die Regelsitzzahl auf 598. 8 Die Wahlgesetze 1949 und 1953 sahen für jedes Land eine bestimmte Anzahl an Sitzen vor (§ 8 Abs. 1 Satz 2 WahlG 1949; § 6 Abs. 2 WahlG 1953). Mit dem Bundeswahlgesetz 1956 entschied sich der Gesetzgeber gegen Ländersitzkontingente. Das Bundeswahlgesetz 2011 führte solche wieder ein. Der Gesetzgeber reagierte damit auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juli 2008, das ihm aufgegeben hatte, ein Auftreten von negativen Stimmgewichten zu verhindern (BVerfGE 121, 266; dazu sogleich Rn. 13). Das Zweiundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 3. Mai 2013 (BGBl I S. 1082) bestimmte die Größe der Ländersitzkontingente nach dem jeweiligen Bevölkerungsanteil (§ 6 Abs. 2 Satz 1 BWahlG 2013). 9
  3. c)Seit 1949 wird die Gesamtsitzzahl des Bundestages grundsätzlich auf die Parteien entsprechend ihrem Stimmenanteil, also nach den Grundsätzen der Verhältniswahl verteilt (vgl. oben Rn. 3). 10 1949 und 1953, als Landessitzkontingente bestanden, ergaben sich die Verhältnisanteile der Partei für jedes Land einzeln (§ 10 Abs. 1 WahlG 1949; § 9 Abs. 1 Sätze 1 und 4 WahlG 1953). Seit dem Bundeswahlgesetz 1956 wird grundsätzlich die Gesamtzahl der Bundestagssitze in einem ersten Schritt auf die Parteien verteilt (§ 6 Abs. 1 Sätze 1 und 4 BWahlG 1956). Hierfür wurde die Verbindung der Landeslisten derselben Partei erlaubt (§ 7 Abs. 1 und 2 BWahlG 1956) und praktiziert. In einem zweiten Schritt werden die Sitze innerhalb dieser Parteikontingente auf die Landeslisten der jeweiligen Partei weiterverteilt (§ 7 Abs. 3 BWahlG 1956). 11
  4. d)Da ein Teil - seit 1953 die Hälfte - der Regelmandate durch die Personenwahl in den Wahlkreisen bestimmt wird, ist eine Verrechnung der Wahlkreismandate mit der Mandatszahl, die sich für die Parteien aus der Verhältniswahl ergibt, notwendig. 12 Das seit 1949 geltende Ausgleichsverfahren sah eine Anrechnung der Wahlkreismandate auf die Sitzkontingente der Parteien vor. Die sich nach den beiden Wahlverfahren für eine Partei ergebenden Sitze wurden dadurch in einen Ausgleich gebracht, dass von der für jede Partei ermittelten Abgeordnetenzahl die Zahl der von ihr errungenen Wahlkreismandate abgezogen wurde (§ 10 Abs. 2 Satz 1 WahlG 1949, § 9 Abs. 2 Satz 1 WahlG 1953, § 6 Abs. 2 Satz 1 BWahlG 1956). Standen einer Partei nach dem Parteiproporz weniger Sitze zu, als sie Mandate in den Wahlkreisen errungen hatte, blieben alle Wahlkreismandate erhalten. Die damit einer Partei über den Proporz hinaus zustehenden Mandate erhöhten damit die Gesamtzahl der jeweils vorgesehenen Sitze (§ 10 Abs. 3 WahlG 1949; § 9 Abs. 3 WahlG 1953, § 6 Abs. 3 BWahlG 1956) und werden als Überhangmandate bezeichnet. Dieser Ausgleich erfolgte auf der Ebene der Länder. 1949 und 1953 ergab sich dies schon daraus, dass jedem Land feste Landessitzkontingente zugewiesen waren (vgl. oben Rn. 8). Ab dem Jahr 1956 sah § 6 Abs. 2 und 3 BWahlG 1956 dies ausdrücklich so vor (vgl. hierzu auch BVerfGE 95, 335 <339>). 13 Seit den 1990er Jahren kam es regelmäßig und in zunehmendem Umfang zu Überhangmandaten (vgl. BVerfGE 95, 335 <340>). Von 1965 bis 1976 waren keine und bei den Wahlen von 1980 bis 1987 lediglich ein oder zwei Überhangmandate angefallen. Von 1990 bis 2005 vergrößerte sich jeder Bundestag um mindestens fünf, zweimal auch um 16 Überhangmandate (vgl. Bundeswahlleiter, Ergebnisse früherer Bundestagswahlen, 2022, S. 112). Dies führte zudem zum Auftreten von negativen Stimmgewichten (vgl. BVerfGE 121, 266 <274 ff.>; 131, 316 <322 f.>). Mit Urteil vom 3. Juli 2008 erklärte das Bundesverfassungsgericht deshalb die Bestimmungen, die den Effekt des negativen Stimmgewichts verursachten - § 7 Abs. 3 in Verbindung mit § 6 Abs. 4 und 5 BWahlG in der Fassung des Siebzehnten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 11. März 2005 (BGBl I S. 674), die inhaltlich unverändert § 6 Abs. 2 und 3 BWahlG 1956 entsprachen - für unvereinbar mit den Grundsätzen der Gleichheit und Unmittelbarkeit der Wahl (BVerfGE 121, 266 <314>). Weil die daraufhin mit dem Bundeswahlgesetz 2011 vorgenommene Einführung von Landessitzkontingenten (vgl. oben Rn. 8) den Effekt des negativen Stimmgewichts nicht beseitigte, erklärte das Bundesverfassungsgericht die Neuregelung mit Urteil vom 25. Juli 2012 für nichtig (vgl. BVerfGE 131, 316 <339 ff., 375 f.>). Zugleich stellte es fest, dass Überhangmandate wegen des vom Gesetzgeber vorgegebenen Grundcharakters der Bundestagswahl als Verhältniswahl die Wahlgleichheit aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG und die Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG nicht mehr wahren, wenn ihre Zahl etwa die Hälfte der für die Bildung einer Fraktion erforderlichen Zahl von Abgeordneten überschreitet, und dass das Wahlrecht angesichts der tatsächlichen Verhältnisse Vorkehrungen hiergegen treffen muss (vgl. BVerfGE 131, 316 <357 ff., 368 ff.>). 14 Mit dem Bundeswahlgesetz 2013 ergänzte der Gesetzgeber deshalb das Ausgleichsverfahren um das Element der Ausgleichsmandate. Rechnerisch anfallende Überhangmandate - weiterhin auf der Ebene der Landeslistensitze - wurden durch Ausgleichsmandate - auf der Ebene der Gesamtsitze des Bundestages - für die anderen Parteien kompensiert (§ 6 Abs. 5 und 6 BWahlG 2013). Die Gesamtzahl der Sitze im Deutschen Bundestag wich dadurch zunehmend von der Regelgröße von 598 Abgeordneten ab. Sie erhöhte sich 2013 durch vier Überhang- und 29 Ausgleichsmandate auf 631 Abgeordnete. Die Bundestagswahl 2017 führte durch 46 Überhang- und 65 Ausgleichsmandate zu 709 Abgeordneten (Bundeswahlleiter, Wahl zum 18. Deutschen Bundestag am 22. September 2013, Heft 3, S. 324; Wahl zum 19. Deutschen Bundestag am 24. September 2017, Heft 3, S. 394). 15 Zur Vermeidung eines weiteren Anstiegs der Gesamtsitzzahl rückte der Gesetzgeber mit dem Fünfundzwanzigsten Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 14. November 2020 (BGBl I S. 2395) von der Vollkompensation der Überhangmandate ab und ließ bis zu drei unausgeglichene Überhangmandate zu (§ 6 Abs. 5 Satz 4 BWahlG i.d.F. vom 14. November 2020 <BWahlG 2020>). Außerdem wurde erstmals der Ausgleich zwischen Wahlkreismandaten und Listensitzen einer Partei nicht mehr allein innerhalb der jeweiligen Landessitzkontingente durchgeführt. Nach § 6 Abs. 5 Satz 2, Abs. 6 Satz 2 BWahlG 2020 reduzierten Wahlkreismandate teilweise auch Sitze anderer Landeslisten dieser Partei (vgl. BTDrucks 19/22504, S. 6 f.). Gleichwohl hatte der unter diesem Wahlgesetz im Jahr 2021 gewählte Bundestag durch 34 Überhangmandate und - seit der Wiederholungswahl in Teilen Berlins - 103 Ausgleichsmandate zunächst 735 Abgeordnete (Bundeswahlleiterin, Wiederholung der Wahl zum 20. Deutschen Bundestag am 11. Februar 2024 in Teilen Berlins, Heft 3, S. 430). 16
  5. e)Schließlich mussten Parteien für die Berücksichtigung bei der Sitzverteilung auf die Landeslisten seit 1949 eine von zwei Voraussetzungen erfüllen. Sie mussten entweder 5 Prozent der Stimmen in der Verhältniswahl erreichen (sog. Sperrklausel) oder bei der Wahlkreiswahl erfolgreich sein (sog. Grundmandatsklausel). Für die erste Bundestagswahl 1949 galt die Sperrklausel ebenso wie die Grundmandatsklausel jeweils für ein Land (§ 10 Abs. 4 und 5 WahlG 1949). Im Wahlgesetz 1953 wurden beide Klauseln auf das Bundesgebiet bezogen (§ 9 Abs. 4 WahlG 1953). Eine Partei musste also bundesweit mindestens 5 Prozent der gültigen Zweitstimmen erreichen, allerdings wurden auch sämtliche Landeslisten berücksichtigt, wenn im Bundesgebiet ein Wahlkreismandat errungen wurde. § 6 Abs. 4 Satz 1 BWahlG 1956 behielt beide Regelungen bei, erhöhte jedoch die erforderliche Anzahl von Grundmandaten auf drei. 17 Lediglich für die erste gesamtdeutsche Wahl 1990 sollte eine Übergangsregelung die Sperrklausel modifizieren, um den besonderen Umständen des politischen Wettbewerbs unmittelbar nach der Wiedervereinigung Rechnung zu tragen. § 53 Abs. 2 BWahlG in der Fassung des Gesetzes zum Wahlvertrag sah vor, dass Landeslisten verschiedener Parteien, die in keinem Land nebeneinander Listenwahlvorschläge einreichten, verbunden werden konnten. Nachdem das Bundesverfassungsgericht diese Regelung verworfen und stattdessen eine regionalisierte - jeweils auf die alten Länder und Westberlin beziehungsweise die neuen Länder und Ostberlin bezogene - Sperrklausel sowie die Zulassung von Listenvereinigungen entsprechend dem Wahlrecht zur Volkskammerwahl am 18. März 1990 als sachgerecht angesehen hatte (BVerfGE 82, 322 <348 ff.>), änderte das Zehnte Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes sowie zur Änderung des Parteiengesetzes vom 8. Oktober 1990 (BGBl I S. 2141) die Übergangsregelung entsprechend ab (§ 53 BWahlG i.d.F. vom 8. Oktober 1990 <BWahlG 1990>). 18 2. Die angegriffenen Neuregelungen des Bundeswahlgesetzes beruhen auf Vorarbeiten einer Reformkommission und einem daran anknüpfenden Gesetzentwurf der Regierungsfraktionen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP. In der parlamentarischen Beratung hat der Entwurf weitere Änderungen erfahren. 19
  6. a)Der Deutsche Bundestag sah im Bundeswahlgesetz 2020 trotz der vorgenommenen Modifikationen des Ausgleichssystems (vgl. oben Rn. 15) weiteren Reformbedarf und gab sich selbst in § 55 BWahlG 2020 die Einsetzung einer Reformkommission auf (vgl. BTDrucks 19/22504, S. 7). Mit den Einsetzungsbeschlüssen vom 22. April 2021 (vgl. BTDrucks 19/28787; BTPlenProt 19/224, S. 28556<D> ff.) und vom 16. März 2022 (vgl. BTDrucks 20/1023; BTPlenProt 20/20, S. 1464<A> ff.) konkretisierte er den Auftrag an die Reformkommission unter anderem dahin, dass sie sich auf der Grundlage der Prinzipien der personalisierten Verhältniswahl mit Vorschlägen befassen solle, die eine effektive Verkleinerung des Bundestages in Richtung der gesetzlichen Regelgröße bewirken und nachhaltig das Anwachsen des Bundestages verhindern könnten (vgl. BTDrucks 20/1023, S. 2). 20 Hierzu legte die Reformkommission am 1. September 2022 einen Zwischenbericht vor (vgl. BTDrucks 20/3250); der Abschlussbericht zu weiteren Themen folgte am 12. Mai 2023 (vgl. BTDrucks 20/6400). Im Zwischenbericht empfahl die Reformkommission mehrheitlich, dass die Regelgröße des Bundestages von 598 Sitzen sicher eingehalten, das Grundprinzip der personalisierten Verhältniswahl beibehalten und die Sitzverteilung weiterhin zunächst auf Bundesebene an die Parteien nach deren Zweitstimmenverhältnis (Oberverteilung) und sodann auf der Ebene der Parteien entsprechend den Ergebnissen ihrer Landeslisten (Unterverteilung) erfolgen solle. Zur Vermeidung von Überhangmandaten sollten einer Partei in einem Land nur so viele Wahlkreismandate zugeteilt werden, wie ihrer Landesliste Mandate zur Verfügung stünden (Zweitstimmendeckung). Im Fall der Nichtzuteilung eines Wahlkreismandats an den Erstplatzierten solle der Wahlkreis jedoch nicht unbesetzt bleiben; hierfür skizzierte der Zwischenbericht mehrere Modelle. An der Sperrklausel in Höhe von 5 Prozent solle festgehalten und über die Fortgeltung und verfassungskonforme Ausgestaltung der Grundmandatsklausel politisch entschieden werden (vgl. BTDrucks 20/3250, S. 21 f.). 21 Diese Empfehlungen begründete die Reformkommission damit, dass aufgrund struktureller Veränderungen in der Parteienlandschaft und des Wahlverhaltens, die sich im Mehrheits- und Verhältniswahlsystem unterschiedlich auswirkten, die Verteilung der Direktmandate dauerhaft nicht mehr im Zweitstimmenproporz aufgehen könne. Damit sei die Vergrößerung des Bundestages strukturell im System angelegt, stelle jedoch ab einer gewissen Größe seine Funktionsfähigkeit infrage (vgl. BTDrucks 20/3250, S. 10 f.). Ungeachtet unterschiedlicher Verständnisse zum Begriff der personalisierten Verhältniswahl sowie zur Rolle und Funktion der in den Wahlkreisen gewählten Abgeordneten bestand Konsens, die einzelnen Wahlkreise nach Möglichkeit nicht weiter zu vergrößern (vgl. BTDrucks 20/3250, S. 11 f.). Bei Einigkeit darüber, dass es ein perfektes Wahlsystem nicht gebe, erörterte die Kommission im Wesentlichen zwei konträre Modelle, von denen sie mehrheitlich das Modell der "verbundenen Mehrheitsregel" empfahl (vgl. BTDrucks 20/3250, S. 13). Ferner sah die Kommission überwiegend die Sperrklausel in Höhe von 5 Prozent als weiterhin gerechtfertigt an. Zur Grundmandatsklausel erörterte sie verschiedene Anpassungsmöglichkeiten und auch ihre Streichung (vgl. BTDrucks 20/3250, S. 16). 22 Der Zwischenbericht enthielt mehrere Sondervoten. Die Abgeordneten der CDU und CSU trugen zum Teil die Feststellungen sowie insgesamt die Empfehlungen nicht mit, sondern befürworteten eine Reform im Sinne des anderen vorgeschlagenen Modells eines Zwei-Stimmen-Wahlrechts (vgl. BTDrucks 20/3250, S. 22 f.). Die Sachverständigen Grzeszick, Mellinghoff und Schmahl empfahlen dies ebenfalls und wiesen darauf hin, dass sie das Wahlsystem einer verbundenen Mehrheitsregel für verfassungswidrig hielten (vgl. BTDrucks 20/3250, S. 17 f., 23). Der Abgeordnete Glaser empfahl, über den Mehrheitsvorschlag hinauszugehen und den Wahlkreis, aus dem kein Direktmandat errungen werde, vakant zu lassen (vgl. BTDrucks 20/3250, S. 17, 23 ff.). Die Sachverständige Wawzyniak folgte der Mehrheit im Wesentlichen, empfahl der Kommission jedoch, eine Vorfestlegung auf ein Modell zu vermeiden (vgl. BTDrucks 20/3250, S. 26 f.). 23
  7. b)In dem Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes und des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 24. Januar 2023 griffen die Regierungsfraktionen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP den Vorschlag der Reformkommission zur Einführung eines Verfahrens der Zweitstimmendeckung - im Entwurf als Hauptstimmendeckung bezeichnet - auf. Wahlkreisbewerber einer Partei, die in ihrem Wahlkreis eine Mehrheit der abgegebenen Erststimmen - im Entwurf als Wahlkreisstimmen bezeichnet - erhielten, sollten nach ihren jeweiligen Stimmenanteilen gereiht werden und nur dann ein Mandat erhalten, wenn dieses ihrer Partei nach deren Zweitstimmenanteil im entsprechenden Land zur Verfügung stehe (vgl. BTDrucks 20/5370 S. 2 f., 5 ff.). Ein Verfahren zur Besetzung eines Wahlkreises, dessen erfolgreicher Bewerber hiernach kein Mandat erhält, durch einen anderen Abgeordneten sah der Entwurf nicht vor. Voraussetzung für die Berücksichtigung einer Partei bei der Sitzverteilung sollte sein, dass sie mindestens 5 Prozent der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Hauptstimmen erhalten oder in nicht weniger als drei Wahlkreisen die meisten Wahlkreisstimmen errungen haben ("angepasste Grundmandatsklausel" oder im Folgenden Wahlkreisklausel). 24
  8. c)Der Entwurf der Regierungsfraktionen sowie ein konkurrierender Gesetzentwurf und Beschlussanträge anderer Fraktionen wurden in der 83. Sitzung des 20. Deutschen Bundestages am 27. Januar 2023 in erster Lesung beraten und sodann federführend an den Ausschuss für Inneres und Heimat überwiesen (vgl. BTPlenProt 20/83, S. 9887 ff.). 25 Am 6. Februar 2023 fand eine Sachverständigenanhörung statt, bei der die Frage der Verfassungskonformität des Gesetzentwurfs der Regierungsfraktionen kontrovers beurteilt wurde. Kritik wurde auch mit Blick auf die "angepasste Grundmandatsklausel", die zur (verfassungswidrigen) Systemausnahme würde, geäußert (vgl. Austermann, Stellungnahme Ausschussdrucksache 20<4>171 C; Grzeszick, Stellungnahme Ausschussdrucksache 20<4>171 F; Schmahl, Stellungnahme Ausschussdrucksache 20<4>171 G). Für ihre Beibehaltung wurde vorgebracht, sie sichere die politische Ergebnisneutralität. Dies habe bei einer Wahlreform, die nicht im Konsens beschlossen werde, Gewicht (vgl. v. Achenbach/Meinel/Möllers, Stellungnahme Ausschussdrucksache 20<4>171 H). 26 Mit Beschlussempfehlung und Bericht vom 15. März 2023 empfahl der Ausschuss für Inneres und Heimat die Annahme des Gesetzentwurfs der Regierungsfraktionen in einer geänderten Fassung (BTDrucks 20/6015). Unter anderem war die "angepasste Grundmandatsklausel" nicht mehr enthalten. In der Sachverständigenanhörung sei deutlich geworden, dass ihre Fortgeltung im System der Zweitstimmendeckung einen stärkeren Systembruch als bislang darstelle und deshalb entfallen solle (vgl. BTDrucks 20/6015, S. 12). Weiter sprach der Ausschuss die Empfehlung aus, die Regelgröße des Deutschen Bundestags von 598 Sitzen auf 630 Sitze bei Beibehaltung der Zahl der Wahlkreise von 299 anzuheben, um hierdurch die Wahrscheinlichkeit zu erhöhen, dass Wahlkreisbewerber, auf die die meisten Erststimmen entfielen, einen Sitz erhielten (BTDrucks 20/6015, S. 11). 27
  9. d)Am 17. März 2023 wurde das Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes und des Fünfundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes in der geänderten Fassung der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres und Heimat in der 92. Sitzung des 20. Deutschen Bundestages in zweiter und dritter Lesung beraten und beschlossen (vgl. BTPlenProt 20/92 <neu> S. 11015<D> ff.; 11050<C> ff.). Am 8. Juni 2023 wurde das Gesetz ausgefertigt und am 13. Juni 2023 im Bundesgesetzblatt verkündet (BGBl I Nr. 147 <Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes 2023>). Am 26. Juli 2023 erfolgte die Bekanntgabe einer am 20. Juli 2023 vorgenommenen redaktionellen Berichtigung des Gesetzes im Bundesanzeiger (BGBl I Nr. 198). 28 Das Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes 2023 hebt in seinem Artikel 1 die im Bundeswahlgesetz 2020 vorgesehene Reduktion der Wahlkreise von 299 auf 280 auf und ändert mit seinem Artikel 2 das Bundeswahlgesetz (Bundeswahlgesetz 2023). Insbesondere fasst es die §§ 1 und 4 bis 6 BWahlG vollständig neu. §§ 1, 4 und 6 BWahlG lauten nunmehr: § 1 Zusammensetzung des Deutschen Bundestages und Wahlrechtsgrundsätze

(1)Der Deutsche Bundestag besteht aus 630 Abgeordneten. Sie werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl von den wahlberechtigten Deutschen gewählt.
(2)Für die Wahl zum Deutschen Bundestag gelten die Grundsätze der Verhältniswahl. Jeder Wähler hat zwei Stimmen, eine Erststimme für die Wahl nach Kreiswahlvorschlägen und eine Zweitstimme für die Wahl nach Landeswahlvorschlägen, auf denen die zur Wahl zugelassenen Parteien ihre Bewerber benennen (Landeslisten).
(3)Für die Vergabe der auf die Landeslisten entfallenden Sitze werden, vorbehaltlich der Regelungen des § 6, vorrangig Bewerber berücksichtigt, die in einer Wahl nach Kreiswahlvorschlägen in 299 Wahlkreisen ermittelt werden. Jede Partei erhält in jedem Land für diejenigen ihrer Bewerber, die in den Wahlkreisen in diesem Land die meisten Erststimmen erhalten haben, die Sitzzahl, die von den auf die Partei entfallenden Zweitstimmen gedeckt ist (Zweitstimmendeckung).
(4)Die Wahl in den Wahlkreisen steht Bewerbern, die nicht von einer Partei vorgeschlagen werden, nach den sich aus diesem Gesetz ergebenden Anforderungen offen. § 4 Grundsätze der Verteilung der Sitze auf Parteien
(1)Die Gesamtzahl der Sitze (§ 1 Absatz 1) wird nach den Grundsätzen der Verhältniswahl zunächst auf die Parteien in Bezug auf das ganze Wahlgebiet und dann auf die Landeslisten jeder Partei verteilt. Von der Gesamtzahl der Sitze wird die Zahl der nach § 6 Absatz 2 erfolgreichen Wahlkreisbewerber abgezogen.
(2)Zwischen den Parteien werden die Sitze im Verhältnis der Zahl der Zweitstimmen, die im Wahlgebiet für die Landeslisten der Partei abgegeben wurden, nach § 5 verteilt (Oberverteilung). Nicht berücksichtigt werden dabei
  1. die Zweitstimmen derjenigen Wähler, die ihre Erststimme für einen Bewerber abgegeben haben, der gemäß § 6 Absatz 2 erfolgreich ist, und
  2. Parteien, die weniger als 5 Prozent der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Zweitstimmen erhalten haben. Satz 2 Nummer 2 findet keine Anwendung auf Listen, die von Parteien nationaler Minderheiten eingereicht wurden.
(3)Für jede Partei werden die auf sie nach Absatz 2 entfallenden Sitze auf ihre Landeslisten im Verhältnis der Zahl der Zweitstimmen der Landeslisten nach § 5 verteilt (Unterverteilung).
(4)Erhält bei der Verteilung der Sitze eine Partei, auf die mehr als die Hälfte der Gesamtzahl der Zweitstimmen aller zu berücksichtigenden Parteien entfallen ist, nicht mehr als die Hälfte der Sitze, werden ihr weitere Sitze zugeteilt, bis auf sie ein Sitz mehr als die Hälfte der Sitze entfällt. In einem solchen Fall erhöht sich die Gesamtzahl der Sitze (§ 1 Absatz 1) um die Unterschiedszahl. § 6 Vergabe der Sitze an Bewerber
(1)Ein Wahlkreisbewerber einer Partei (§ 20 Absatz 2) ist dann als Abgeordneter gewählt, wenn er die meisten Erststimmen auf sich vereinigt und im Verfahren der Zweitstimmendeckung (Satz 4) einen Sitz erhält. In jedem Land werden die Bewerber einer Partei, die in den Wahlkreisen die meisten Erststimmen erhalten haben, nach fallendem Erststimmenanteil gereiht. Der Erststimmenanteil ergibt sich aus der Teilung der Zahl der Erststimmen des Bewerbers durch die Gesamtzahl der gültigen Erststimmen in diesem Wahlkreis. Die nach § 4 Absatz 3 für die Landesliste einer Partei ermittelten Sitze werden in der nach Satz 2 gebildeten Reihenfolge an die Wahlkreisbewerber vergeben (Verfahren der Zweitstimmendeckung).
(2)Ein Bewerber, der nach § 20 Absatz 3 vorgeschlagen ist, ist als Abgeordneter eines Wahlkreises dann gewählt, wenn er die meisten Erststimmen auf sich vereinigt.
(3)Bei Stimmengleichheit und bei gleichen Erststimmenanteilen entscheidet das Los. Es ist zwischen Bewerbern in einem Wahlkreis (Absatz 1 Satz 1, Absatz 2) vom Kreiswahlleiter, zwischen Bewerbern im Verfahren der Zweitstimmendeckung (Absatz 1 Satz 4) vom Bundeswahlleiter zu ziehen.
(4)Ein Listenbewerber ist dann als Abgeordneter gewählt, wenn er bei der Vergabe der Sitze der Landesliste (§ 4 Absatz 3), die nach dem Verfahren der Zweitstimmendeckung verbleiben, einen Sitz erhält; die Vergabe erfolgt in der Reihenfolge der Landesliste. Bewerber, die nach Absatz 1 Satz 1 gewählt sind, bleiben auf der Landesliste unberücksichtigt. Entfallen auf eine Landesliste mehr Sitze als Bewerber benannt sind, so bleiben diese Sitze unbesetzt. 29 Außerdem wurde § 48 BWahlG angepasst. Dieser lautet nunmehr auszugsweise: § 48 Berufung von Nachfolgern
(1)Wenn ein nach § 6 Absatz 1 oder 4 gewählter Bewerber stirbt oder dem Landeswahlleiter schriftlich die Ablehnung des Erwerbs der Mitgliedschaft erklärt oder wenn ein nach § 6 Absatz 1 oder 4 gewählter Abgeordneter stirbt oder sonst nachträglich aus dem Deutschen Bundestag ausscheidet, so wird der Sitz mit dem nach den Grundsätzen des § 6 Absatz 1, 3 und 4 nachfolgenden Bewerber der Partei besetzt, für die der gewählte Bewerber oder ausgeschiedene Abgeordnete bei der Wahl aufgetreten ist. [...]
(2)Ist der Ausgeschiedene nach § 6 Absatz 2 gewählt, bleibt der Sitz unbesetzt. II. 30 Gegen das insbesondere in § 1 Abs. 3 und § 6 Abs. 1 und Abs. 4 Sätze 1 und 2 BWahlG geregelte Zweitstimmendeckungsverfahren sowie gegen § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BWahlG, der die Sperrklausel von 5 Prozent ohne eine Berücksichtigung von Parteien aufgrund erfolgreicher Wahlkreisbewerber vorsieht, haben die Bayerische Staatsregierung (Antragstellerin zu I.) und 195 Abgeordnete des Deutschen Bundestages, zugleich Mitglieder der Fraktion der CDU/CSU im Bundestag (Antragstellende zu II.) Normenkontrolle beantragt. Der CSU e.V. (Antragsteller zu III.) hat als Partei Organklage gegen den Deutschen Bundestag wegen des Erlasses des Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes 2023 erhoben und greift ebenfalls diese Regelungen an. Zwei weitere Organklagen gegen den Deutschen Bundestag wegen dieses Gesetzes wenden sich inhaltlich lediglich gegen die nicht mehr mit einer Grundmandatsklausel versehene Sperrklausel in § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BWahlG. Sie sind von der Partei DIE LINKE (Antragstellerin zu IV.) sowie von der Fraktion DIE LINKE im Bundestag (Antragstellerin zu V.) erhoben worden. Gegen die Sperrklausel haben auch 4.242 Personen (Beschwerdeführende zu VI.) sowie 202 "Wähler/Sympathisanten" der Antragstellerin zu IV. (Beschwerdeführende zu VII.) Verfassungsbeschwerde eingelegt. 31 1. Zur Zulässigkeit der Organklagen beziehungsweise der Verfassungsbeschwerden tragen insbesondere die Antragstellerin zu V. sowie die Beschwerdeführenden zu VI. und VII. vor. 32
  1. a)Die Antragstellerin zu V. macht in Bezug auf ihre Antragsbefugnis geltend, die Streichung der Grundmandatsklausel begründe die absehbare und realistische Gefahr, dass sie nach der nächsten Bundestagswahl nicht mehr im Deutschen Bundestag vertreten sein werde und dann keine Möglichkeit mehr habe, Rechtsschutz vor dem Bundesverfassungsgericht zu erlangen. Mit dem Wegfall ihres Status als Fraktion zum 6. Dezember 2023 müsse zwar ihr Verfahren grundsätzlich als erledigt angesehen werden. Es bestehe jedoch ein objektives Klarstellungsinteresse fort, dass das übereilte Gesetzgebungsverfahren ihre Fraktionsrechte verletzt habe. Einer solchen Vorgehensweise müsse insbesondere im sensiblen Bereich der Wahlgesetzgebung im Interesse jeder (Oppositions-)Fraktion durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts entgegengewirkt werden. 33 Die sechsmonatige Antragsfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG habe mit der Gesetzesverkündung am 13. Juni 2023 begonnen und werde durch den Eingang ihrer Antragsbegründung beim Bundesverfassungsgericht am 6. Oktober 2023 gewahrt. Ungeachtet dessen, dass sie an dem Beschluss des Gesetzes beteiligt gewesen sei, habe sie vor der Prüfung und Ausfertigung des Gesetzes durch den Bundespräsidenten keinen Anlass zur Klageerhebung gehabt. 34
  2. b)Die Beschwerdeführenden zu VI.1. bis 3. legen für ihre Beschwerdebefugnis die Voraussetzungen ihrer Wahlberechtigung gemäß § 12 BWahlG dar. Für die weiteren 4.239 Beschwerdeführenden erklärt der Prozessbevollmächtigte, er habe auf diese Anforderungen hingewiesen, und verweist auf die Anlagen. 35 Mit Blick auf die Beschwerdefrist machen die Beschwerdeführenden zu VI. geltend, die bereits seit 1953 im Bundeswahlgesetz enthaltene Fünf-Prozent-Sperrklausel entfalte im neuen normativen Kontext des Bundeswahlgesetzes 2023 verschärfte Eingriffswirkungen und setze damit die für Rechtssatzverfassungsbeschwerden geltende Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG neu in Gang. 36
  3. c)Die Beschwerdeführenden zu VII. tragen vor, dass einige von ihnen, die Beschwerdeführenden zu VII.1. bis 25. sowie 27. und 28., Abgeordnete des Deutschen Bundestages seien. Die weiteren Beschwerdeführenden seien Wähler und/oder Sympathisanten. 37 2. Die Antragstellenden zu II., III. und V. halten das Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes 2023 bereits für formell verfassungswidrig. Die Streichung der zuvor in § 6 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 BWahlG 2020 enthaltenen Grundmandatsklausel sei überraschend gewesen. Sie verletze das Recht der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 GG. Die Antragstellerin zu V. sieht in der Verletzung von Abgeordnetenrechten erst recht auch eine Verletzung ihrer Fraktionsrechte. 38 Zwar seien im Gesetzgebungsverfahren die Anforderungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (§ 81 Abs. 1 Satz 2 GO-BT) beachtet worden. Aber das Recht der Abgeordneten auf eine gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung und die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zur zeitlichen Gestaltung von Gesetzgebungsverfahren seien verletzt. Die Regierungsfraktionen hätten im Entwurf zu § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BWahlG zunächst die Beibehaltung der bisher in § 6 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 BWahlG 2020enthaltenen Grundmandatsklausel vorgesehen. Erst mit der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres und Heimat sei ihre Streichung in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden. Dies sei eine im konkreten Zeitpunkt überraschende Änderung des Gesetzentwurfs in einem zentralen Punkt gewesen. Danach hätten nur noch zwei Tage bis zur abschließenden Beratung und Beschlussfassung im Deutschen Bundestag zur Verfügung gestanden, was keine angemessene Vorbereitung ermöglicht habe. Mit dieser Vorgehensweise sei die zentrale Bedeutung der Gesetzesberatung missachtet worden. Die von der Neugestaltung des Wahlrechts und vor allem der Streichung der Grundmandatsklausel besonders betroffene Opposition habe keine Möglichkeit gehabt, auf einen optimalen Ablauf des Gesetzgebungsverfahrens hinzuwirken. So sei die während der Aussprache zur zweiten Lesung geäußerte Bitte des Vorsitzenden der CDU/CSU-Fraktion, die abschließende Beratung und Beschlussfassung über das Gesetz um zwei Wochen zu vertagen, nicht aufgegriffen worden. 39 3. Die Antragstellenden und Beschwerdeführenden halten das Bundeswahlgesetz 2023 - in unterschiedlichem Umfang - außerdem für materiell verfassungswidrig. 40
  4. a)Die Antragstellenden zu I., II. und III. halten das Verfahren der Zweitstimmendeckung gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2, § 6 Abs. 1 BWahlG für mit dem Grundgesetz unvereinbar. Es stelle einen Systemwechsel dar (
  5. aa)und verletze insbesondere die Grundsätze der gleichen (
  6. bb)und unmittelbaren (
  7. cc)Wahl aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG. Ebenso seien die Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG (
  8. dd)sowie das Demokratieprinzip (
  9. ee)und das Bundesstaatsprinzip (
  10. ff)aus Art. 20 Abs. 1 GG verletzt. 41
  11. aa)Der Gesetzgeber vollziehe einen Systemwechsel. Dies müsse an besonderen Maßstäben wie dem Gebot der Folgerichtigkeit gemessen werden. Andernfalls sei die Verfassungskonformität des Wechsels nicht überprüfbar, weil der Gleichheitsmaßstab lediglich innerhalb des neuen Systems gelte. Der Gesetzgeber verschleiere durch Kontinuitäten den Systemwechsel und verletze das Gebot der Folgerichtigkeit. 42 Bei dem Wahlsystem des Bundeswahlgesetzes 2023 handele es sich weiterhin um ein gemischtes System aus Elementen der Mehrheits- und der Verhältniswahl. Das ergebe sich aus dem "Empfängerhorizont" der Wählerinnen und Wähler und einer Gesamtbetrachtung der Bestimmungen des Bundeswahlgesetzes 2023. Dieses benenne weiterhin zwei Teile des Wahlsystems (§ 1 Abs. 2 Satz 2 BWahlG) und knüpfe die Sitzzuteilung in mehrfacher Hinsicht an die Ergebnisse der Wahlkreiswahl (§ 6 Abs. 1 und 2 BWahlG). Es gewähre nur solchen Wahlkreisbewerbern Vorrang vor Listenkandidaten ihrer jeweiligen Parteien, die die meisten Erststimmen ihres Wahlkreises errungen hätten, und nicht etwa solchen, die einen im Vergleich höheren, aber nicht den höchsten Erststimmenanteil ihres Wahlkreises erlangt hätten. Unter anderem diese - typisch mehrheitswahlrechtliche - Begünstigung des "Wahlkreisbesten" zeige, dass der Wahlkreiswahl weiterhin ein legitimatorischer Eigenwert zukomme und auch vom Gesetzgeber zugemessen werde. 43
  12. bb)Das Zweitstimmendeckungsverfahren greife in den Grundsatz der Wahlgleichheit ein
(1), ohne dass dies gerechtfertigt werden könne
(2). 44
(1)Dem Eigenwert der Wahlkreiswahl entsprechend finde der Grundsatz der gleichen Wahl dahingehend Anwendung, dass grundsätzlich allen Wahlkreisbewerbern, die die meisten Erststimmen ihres Wahlkreises errungen hätten, ein Sitz im Deutschen Bundestag zugeteilt werden müsse. Dies sei das zentrale mehrheitswahlrechtliche Gleichheitsgebot. Danach müssten - so die Antragstellerin zu I. - in etwa gleich große Wahlkreise in gleichmäßiger Weise durch je einen unmittelbaren Repräsentanten im Deutschen Bundestag vertreten sein. Denn der spezifische Mehrwert der Mehrheitswahl bestehe in ihrer Personalisierung und Regionalisierung sowie konkret für die Wählerinnen und Wähler darin, einen unmittelbaren Einfluss auf die Bestimmung der aus ihrem Wahlkreis in den Deutschen Bundestag zu entsendenden Person nehmen zu können. Hiergegen verstoße das Verfahren der Zweitstimmendeckung, weil es zulasse, dass Wahlkreisbewerber, die die meisten Erststimmen ihres Wahlkreises errungen hätten, keinen Sitz im Deutschen Bundestag erhielten. Ein Widerspruch liege bereits darin, dass die Unterscheidung zwischen den erfolgreichen Wahlkreisbewerbern an die Ergebnisse der verhältniswahlrechtlichen Listenwahl anknüpfe. Außerdem nehme das Verfahren der Zweitstimmendeckung systematisch in Kauf, dass Wahlkreise ohne Repräsentanz durch den gewählten Wahlkreisbewerber verblieben. Wende man es auf die Ergebnisse der Bundestagswahl 2021 an, hätte dieser Repräsentanzverlust 9 bis 12 Prozent und in einzelnen Ländern noch deutlich höhere Anteile der Bevölkerung betroffen. Eine etwaige Vertretung der betroffenen Wahlkreise durch Listenkandidaten, die aus den jeweiligen Wahlkreisen stammten, aber über die Landeslisten ihrer Partei einen Sitz im Deutschen Bundestag erlangt hätten, stelle keinen adäquaten Ersatz dar. 45 In den Grundsatz der gleichen Wahl werde auch dann eingegriffen, wenn er lediglich als allgemeines Gebot der Erfolgschancengleichheit Anwendung finde. Insbesondere seien die Erststimmenanteile in verschiedenen Wahlkreisen angesichts deren unterschiedlicher sozio-ökonomischer Zusammensetzung strukturell nicht miteinander vergleichbar. Jedenfalls seien die Erfolgschancen zwischen parteigebundenen Bewerbern und unabhängigen Bewerbern, die nicht dem Verfahren der Zweitstimmendeckung unterlägen, unterschiedlich verteilt. 46 Außerdem werde in die Wahlgleichheit selbst dann eingegriffen, wenn man das System des Bundeswahlgesetzes 2023 als reine Verhältniswahl bewerten wolle. Denn dann gelte das Gebot der Erfolgswertgleichheit, das durch die unterschiedlichen Erfolgswerte der Wählerstimmen für "Wahlkreisbeste", die im Verfahren der Zweitstimmendeckung ein oder eben kein Mandat erhielten, offensichtlich nicht erfüllt werde. Insgesamt seien die Bestimmungen des Bundeswahlgesetzes 2023 durch mehrfache Systembrüche und entsprechende Verstöße gegen das (wahlrechtliche) Gebot der Folgerichtigkeit geprägt. 47
(2)Der Eingriff in den Grundsatz der gleichen Wahl sei auch nicht gerechtfertigt. Das gesetzgeberische Ziel, die Größe des Deutschen Bundestages zu begrenzen, habe allenfalls eingeschränktes Gewicht. Es sei weder ersichtlich noch vom Gesetzgeber dargelegt worden, dass die Funktionsfähigkeit des Parlaments gefährdet sei. Zwar sei es legitim, auch unterhalb dieser Schwelle eine Optimierung der Größe und Funktionsfähigkeit des Bundestages anzustreben. Allerdings stelle das Anliegen dann nur einen (einfachen) Belang innerhalb der Abwägung verschiedener öffentlicher Interessen bei der Neugestaltung des Wahlsystems dar. Hinzu komme, dass sich die gesetzgeberische Verfolgung dieses Anliegens widersprüchlich gestalte, da die Regelgröße des Deutschen Bundestages - anders als im Gesetzentwurf der Regierungsfraktionen vorgesehen (vgl. oben Rn. 26) - auf 630 Sitze erhöht worden sei. 48 Das Ziel einer vollständigen Durchsetzung des sich aus dem Zweitstimmenergebnis ergebenden Parteiproporzes, das der Gesetzgeber verfolge, sei ebenfalls legitim. Es erfordere aber nicht die Nichtzuteilung von Bundestagsmandaten an "Wahlkreisbeste". Denn dieses Ziel könne auf ebenso effektive, aber weniger eingriffsintensive Art durch einen vollständigen Ausgleich aller Überhangmandate oder durch eine Verrechnung der in einem Land angefallenen Überhangmandate mit anderen Landeslisten der betreffenden Partei erreicht werden. Nach alledem sei jedenfalls das Gebot eines schonenden Ausgleichs zwischen den mehrheits- und verhältniswahlrechtlichen Elementen des Wahlsystems und etwaigen weiteren damit verfolgten Belangen durch den einseitigen Eingriff in die Systematik und Zielsetzung der mehrheitswahlrechtlichen Wahlkreiswahl auf drastische Weise missachtet worden. 49
  1. cc)Die Antragstellenden zu II. und III. sehen auch einen Verstoß gegen die Unmittelbarkeit der Wahl. Die Wählerinnen und Wähler könnten aufgrund der Wechselwirkungen zwischen der Mehrheitswahl im eigenen Wahlkreis, den Mehrheitswahlen in den anderen Wahlkreisen und der bundesweiten Verhältniswahl nach Landeslisten ex ante nicht einschätzen, ob ihre Stimme überhaupt Wirkung entfalten werde. Die Bestimmungen des Bundeswahlgesetzes 2023 ließen den widersinnigen Effekt zu, dass ein "Wahlkreisbester" nicht in den Bundestag einziehe, während ein im direkten Vergleich schwächerer Wahlkreisbewerber einer anderen Partei über deren Liste ein Mandat erhalte und dann sogar - nach den Annahmen des Gesetzgebers - den jeweiligen Wahlkreis im Deutschen Bundestag repräsentieren solle. 50
  2. dd)Darüber hinaus werde der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG verletzt. Parteien, die im Einklang mit Art. 21 Abs. 1 GG föderale Schwerpunkte herausgebildet oder sich organisatorisch auf ein Land beschränkt hätten und daher strukturell Überhangmandate erzielten, würden spezifisch benachteiligt. Dies sei besonders deswegen problematisch, weil hiervon vor allem die im Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses oppositionellen Unionsparteien betroffen seien. Die aktuelle Regierungsmehrheit dürfe aber die demokratische Chance auf einen politischen Wechsel nicht dadurch abschneiden, dass sie diesen durch Regeländerungen zielgerichtet erschwere. Dies geschehe aber, indem das Bundeswahlgesetz 2023 in die gewachsene Wettbewerbssituation einseitig zulasten einzelner Parteien eingreife. 51 Der Antragsteller zu III. sieht sich als Partei durch den Beschluss des Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes 2023 in seinem Recht auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 GG unter anderem deswegen verletzt, weil das Verfahren der Zweitstimmendeckung einen Eingriff in weiterhin geltende mehrheitswahlrechtliche Grundsätze bedeute. Dieser könne weder durch eine bloße Gefahrenprognose zur angeblich drohenden Funktionsunfähigkeit des Deutschen Bundestages noch durch das "Kostenargument" gerechtfertigt werden. Vielmehr müsse der Gesetzgeber, dem für solch grundlegende Strukturänderungen des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum bleibe, die Notwendigkeit einer Reduktion der Bundestagsgröße substantiiert darlegen. 52
  3. ee)Weiterhin werde gegen das Demokratieprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG verstoßen. Im Verfahren der Zweitstimmendeckung werde gegebenenfalls die Mehrheit im Wahlkreis für irrelevant erklärt. Darüber hinaus sei die aus dem Demokratieprinzip folgende Repräsentations- und Integrationsfunktion der Wahl durch die zu befürchtenden Repräsentationslücken und die Missachtung der legitimatorischen Wirkung der Wahlkreiswahl gefährdet. Lokale Anliegen drohten aus dem parlamentarischen Betrieb ausgeschlossen zu werden - zumal, wenn Wahlkreise strukturell und daher langfristig nicht durch den gewählten Wahlkreisbewerber im Deutschen Bundestag vertreten würden. Es bestehe die Gefahr, dass die Wählerinnen und Wähler das Vertrauen in den Wert der Erststimme und damit letztlich in die demokratische Integrität des Wahlsystems verlören. 53
  4. ff)Schließlich sehen die Antragstellenden zu I. und II. auch das Bundesstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 1 GG verletzt. Wenn der Gesetzgeber das Wahlrecht dahingehend föderal ausgestalte, dass er die Länderebene in einer mandatsrelevanten Weise zwischen dem Gesamtwahlgebiet und den einzelnen Wahlkreisen einbeziehe, sei das Bundesstaatsprinzip zu beachten. Eine Pflicht zur Berücksichtigung föderaler Belange könne auch dann bestehen, wenn keine überwiegenden verfassungsrechtlichen Aspekte entgegenstünden. Sie würden dadurch beeinträchtigt, dass sich der Anteil der nicht durch den erststimmenstärksten Wahlkreisbewerber repräsentierten Wahlkreise zwischen den Ländern deutlich unterscheiden werde. Im Ergebnis sei die Zahl der gewählten Wahlkreisabgeordneten nicht mehr bevölkerungsproportional auf die Länder verteilt, obwohl die Zahl der Wahlkreise nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BWahlG im Ausgangspunkt exakt bevölkerungsproportional auf die Länder verteilt werde. 54
  5. b)Alle Antragstellenden und Beschwerdeführenden wenden sich gegen die Zugangshürde zur Sitzverteilung im Deutschen Bundestag gemäß § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BWahlG. Die Beschwerdeführenden zu VI. halten die dort geregelte Sperrklausel in Höhe von 5 Prozent für unvereinbar mit dem Grundgesetz (aa). Die anderen Antragstellenden und Beschwerdeführenden greifen das Fehlen einer der Grundmandatsklausel entsprechenden Alternative zur bundesweiten Fünf-Prozent-Hürde an (bb). 55
  6. aa)Nach Auffassung der Beschwerdeführenden zu VI. wird die Sperrklausel in Höhe von 5 Prozent den verschärften Maßstäben, die das Bundesverfassungsgericht für die Rechtfertigung eines solchen Eingriffs in die Erfolgswertgleichheit der Zweitstimmen aufstelle
(1), nicht gerecht
(2). 56
(1)Das Bundesverfassungsgericht wende den früher angeführten Rechtfertigungsgrund der "Bekämpfung von Splitterparteien" beziehungsweise der legitimen Bevorzugung großer Parteien aufgrund ihrer angeblich höheren Gemeinwohlorientierung und damit besseren Eignung für die Aufgaben der Volksvertretung nicht mehr an. Vielmehr werde anerkannt, dass es nicht Aufgabe der Wahlgesetzgebung sei, die Bandbreite des politischen Meinungsspektrums zu reduzieren. Die Integrationsfunktion der Wahl werde nicht mehr (nur) in der Schaffung einer funktionsfähigen Volksvertretung gesehen. Die Funktionsfähigkeit werde zunehmend im Kontext des konkreten Aufgabenkreises des jeweils zu wählenden Vertretungsorgans beurteilt. Die allgemeine und abstrakte Behauptung, ohne (Fünf-Prozent-)Sperrklausel werde durch den Einzug kleinerer Parteien in das betreffende Vertretungsorgan dessen Willensbildung erschwert, genüge nicht mehr. 57 Vor diesem Hintergrund treffe den Gesetzgeber eine ständige Beobachtungs- und Evaluierungspflicht. Diese habe sich aktualisiert, nachdem sich das normative Umfeld der Sperrklausel durch ihre erstmalige Auswirkung auf Wahlkreisbewerber und den Wegfall der Grundmandatsklausel grundlegend geändert habe. Da der Gesetzgeber dieser Pflicht nicht nachgekommen sei, bleibe die verfassungsrechtliche Neubewertung der Sperrklausel nunmehr dem Bundesverfassungsgericht überlassen. 58 Zwar sei die Zielsetzung legitim, die Funktionsfähigkeit des Deutschen Bundestages zu sichern. Allerdings stehe dies in einem Spannungsverhältnis zu der Notwendigkeit, die Wahl als Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung des Volkes auszugestalten. Denn die Sperrklausel wirke desintegrierend, indem sie bestimme, dass Wählerstimmen im demokratischen Willensbildungsprozess des Parlaments nicht abgebildet würden. Vor diesem Hintergrund sei sie nur zulässig, wenn und soweit sie in verhältnismäßiger Weise dessen Funktionsfähigkeit diene. 59
(2)Hiernach sei die Sperrklausel jedenfalls in Höhe von 5 Prozent nicht gerechtfertigt. Ihre Eignung zu diesem Zweck sei seit jeher fragwürdig gewesen. Entgegen seiner ständigen Beobachtungs- und Evaluierungspflicht habe sich der Gesetzgeber weitgehend unausgesprochen auf die allgemeine und abstrakte Behauptung gestützt, dass sie die Funktionsfähigkeit des Bundestages sichere. Auch in dem Gesetzgebungsverfahren zum Erlass des Bundeswahlgesetzes 2023 habe er es versäumt, insofern einen nachvollziehbaren Zusammenhang herzustellen. 60 Erst recht habe der Gesetzgeber nicht begründet, warum nicht auch eine abgesenkte oder regionalisierte Sperrklausel ausreiche. Beispiele aus den vergangenen Legislaturperioden zeigten auf, dass dies der Fall sei. So habe die regionalisierte Sperrklausel bei der ersten Bundestagswahl eine Koalitionsbildung (eines "Parteiblocks") ermöglicht und damit stabilisierend gewirkt. Bei der ersten gesamtdeutschen Bundestagswahl habe sie die Integration der ostdeutschen Parteien in den bundesdeutschen Parlamentarismus erleichtert. Eine auf beispielsweise 3 Prozent abgesenkte Sperrklausel hätte bei den Bundestagswahlen im 21. Jahrhundert entweder keine Änderung der Mehrheitsverhältnisse bewirkt oder die Regierungsbildung jedenfalls nicht erschwert. Die Sperrklausel leiste damit keinen ersichtlichen Beitrag zur Erreichung ihres Ziels. 61 Sie wirke vielmehr politisch-legitimatorisch kontraproduktiv. Die Integrationsfunktion der Wahl werde durch den wachsenden sperrklauselbedingten Ausfall an Stimmen zunehmend gefährdet. Die den betroffenen Parteien eigentlich zustehenden Mandate würden auf andere, von ihren Wählerinnen und Wählern aber gerade nicht bevorzugte Parteien verteilt. Dies wirke insbesondere an den politischen Rändern desintegrierend. Dabei hätten sich in der Vergangenheit bestimmte Minderheitsanliegen als wichtige Zukunftsthemen herausgestellt, aber wegen der Sperrklausel erst mit unnötiger Verzögerung den parlamentarischen Prozess erreicht. Die Sperrklausel führe zu künstlichen parlamentarischen Mehrheiten und verenge das parlamentarische Spektrum in einer Weise, die die tatsächliche parteipolitische und gesellschaftliche Vielfalt nicht mehr adäquat zum Ausdruck bringe. 62 bb) Die weiteren Antragstellenden und Beschwerdeführenden beanstanden, dass die Sperrklausel des § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BWahlG nicht mehr durch eine "angepasste Grundmandatsklausel" entsprechend § 6 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 BWahlG 2020 abgemildert werde. Dies widerspreche prozeduralen
(1)und materiellen
(2)Anforderungen. Insbesondere die Antragstellerin zu I. macht geltend, dass eine Abmilderung auch durch eine anderweitige "Regionalkomponente" erfolgen könne. 63
(1)Durch die Streichung der Grundmandatsklausel habe sich die Pflicht des Gesetzgebers zur fortlaufenden Überprüfung und gegebenenfalls Nachbesserung der Sperrklausel aktualisiert. Diese habe er verletzt, da die Streichung erst zwei Tage vor der abschließenden Beratung und Beschlussfassung im Deutschen Bundestag in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden sei. Damit habe - trotz entsprechender Hinweise aus den Oppositionsfraktionen - nicht ausreichend Zeit zur Auseinandersetzung mit den weitreichenden Auswirkungen dieser Maßnahme zur Verfügung gestanden. 64
(2)Außerdem sei die Streichung der Grundmandatsklausel auch materiell unzulässig, da sie die Rechtsbeeinträchtigungen weiter verschärfe, die im Ansatz bereits durch die Sperrklausel wie auch das Verfahren der Zweitstimmendeckung bewirkt würden (a). Zudem seien das Bundesstaatsprinzip (b), die Chancengleichheit der Parteien (
  1. c)und der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl (
  2. d)verletzt. 65 (
  3. a)Der massive Eingriff in die Wahlgleichheit durch die nunmehr ohne alternativen Zugang verschärfte Sperrklausel komme zu den Eingriffen durch das Zweitstimmendeckungsverfahren hinzu. Dies verstärke die desintegrativen Wirkungen des Wahlrechts in einem nicht mehr hinnehmbaren Maß. 66 Der Gesetzgeber missachte die Integrations- und Repräsentationsfunktion der Wahl, die eine gesetzliche Sicherstellung dahin verlange, dass alle bedeutsamen politischen Parteien im Parlament vertreten seien. Die Bestimmung der Bedeutsamkeit müsse Parteien mit einem örtlichen Schwerpunkt besonders berücksichtigen und sich insbesondere an der politischen Realität orientieren. Im Gegensatz hierzu werde vollständig außer Acht gelassen, dass die Streichung der Grundmandatsklausel das plötzliche Ende der Vertretung der bayerischen Wählerinnen und Wähler durch eine dezidiert bayerische Partei bedeuten könnte, die es seit über 150 Jahren und seit über 75 Jahren durch den Antragsteller zu III. gegeben habe. 67 Die Streichung der Grundmandatsklausel sei auch nicht zur Vermeidung eines "Systembruchs" erforderlich. Die Grundmandatsklausel stelle schon keinen solchen dar, weil sie nur vordergründig dem mehrheitswahlrechtlichen Segment der personalisierten Verhältniswahl zuzuordnen sei. Ihr Fortbestand sei vielmehr zwingend, weil das personenwahlrechtliche Element des Wahlsystems erhalten bleibe und die Wahlkreisabgeordneten sogar einen relativen Bedeutungsgewinn erfahren würden. Auch wenn man eine Systemdurchbrechung annehme, könne der allenfalls geringfügige Gewinn an Folgerichtigkeit die unerträglichen Verluste an Wahlgleichheit nicht rechtfertigen. 68 (
  4. b)Diese Bedenken gälten auch für weitere Belange von Verfassungsrang, insbesondere das Bundesstaatsprinzip. Wäre durch das Zusammenwirken der Sperrklausel mit dem Zweitstimmendeckungsverfahren ein ganzes Land nicht mehr durch diejenige Landespartei, deren Kandidaten nahezu alle Wahlkreise in diesem Land gewonnen hätten, im Deutschen Bundestag vertreten, führte dies zu erheblichen föderalen Proporzverzerrungen. Denn aufgrund des landesweit hohen Zweitstimmenanteils dieser Landespartei stünden weniger berücksichtigungsfähige Zweitstimmen für die Landeslisten anderer Parteien zur Verfügung. Die Wählerinnen und Wähler dieses Landes wären im Deutschen Bundestag insgesamt unterrepräsentiert. 69 (
  5. c)Außerdem werde der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien verletzt. Der Gesetzgeber dürfe die vorgefundene Wettbewerbslage zwischen Parteien nicht durch das Wahlrecht verfälschen. Die Entscheidung namentlich des Antragstellers zu III., nur in Bayern antreten zu wollen, sei von Art. 21 Abs. 1 GG geschützt. Die Streichung der Grundmandatsklausel wirke sich einseitig zulasten von Oppositionsparteien aus. Da es keinen sachlichen Grund für die Neuregelungen gebe, handele es sich um eine evidente Gegnerbenachteiligung. 70 Die Beschwerdeführenden zu VII. machen geltend, dass ihr Anspruch auf formal gleichmäßige Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts missachtet werde. Ihre Stimmen würden im Vergleich mit den für unabhängige Wahlkreisbewerber abgegebenen Stimmen, auf welche die Sperrklausel keine Anwendung finde, ungerechtfertigt ungleich behandelt. 71 (
  6. d)Die Antragstellenden zu II. rügen außerdem eine Verletzung des Grundsatzes der Unmittelbarkeit der Wahl, weil die Streichung der Grundmandatsklausel weitere Fallkonstellationen des (Nicht-)Erfolgs in der Wahlkreiswahl eröffne und damit diesen Teil des Sitzzuteilungsverfahrens vollends nicht mehr nachvollziehbar mache. III. 72 1. Der Bundespräsident, der Deutsche Bundestag, der Bundesrat und die Bundesregierung, in den Normenkontrollverfahren und zu den Verfassungsbeschwerden darüber hinaus alle Landesregierungen haben Gelegenheit zur Äußerung erhalten. Hiervon haben der Bundestag, die Bundesregierung und im Normenkontrollverfahren zu I. die Regierung des Landes Sachsen-Anhalt Gebrauch gemacht. 73
  7. a)Der Deutsche Bundestag und die Bundesregierung halten die Anträge und die Verfassungsbeschwerden teils für unzulässig und insgesamt für unbegründet. Die beanstandeten Regelungen des Bundeswahlgesetzes 2023 seien formell verfassungsmäßig (
  8. aa)und sowohl das Zweitstimmendeckungsverfahren (
  9. bb)als auch die Sperrklausel (
  10. cc)materiell verfassungskonform. 74
  11. aa)Das Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes 2023 sei formell verfassungsgemäß zustande gekommen. Ein - wie hier - geschäftsordnungskonformes Gesetzgebungsverfahren könne nur in evidenten Ausnahmefällen das aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG folgende Recht der Abgeordneten auf gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung und damit auch die Möglichkeit, sich über den Beratungsgegenstand auf der Grundlage ausreichender Informationen eine eigene Meinung zu bilden, verletzen. 75 Ein solche Ausnahme liege hier nicht vor. Abgesehen davon, dass dem Gesetzgebungsverfahren eine langjährige Reformdebatte vorausgegangen und das Bundeswahlgesetz 2023 weder umfangreich noch technisch übermäßig komplex sei, sei auch die Streichung der Grundmandatsklausel kein "Überraschungsakt", sondern im zuständigen Ausschuss im Rahmen der Sachverständigenanhörung diskutiert worden. Ein daraus folgender Änderungsvorschlag entspreche gerade dem Sinn und Zweck der Ausschussberatungen, die integrales Element der Willensbildung des Bundestages und Ausdruck des Teilhaberechts der Abgeordneten hieran seien. 76
  12. bb)Das in § 1 Abs. 3, § 6 Abs. 1 BWahlG geregelte Verfahren der Zweitstimmendeckung sei auch materiell verfassungsgemäß. Der Gesetzgeber dürfe diese Systementscheidung treffen
(1)und verletze weder die Gleichheit
(2)noch die Unmittelbarkeit
(3)der Wahl. Auch die Chancengleichheit der Parteien
(4)sowie die Vorgaben des Demokratieprinzips
(5)und des Bundesstaatsprinzips
(6)seien gewahrt. 77
(1)Eine Reform des Wahlrechts unterliege keinem Rechtfertigungszwang. Mit dem Bundeswahlgesetz 2023 habe der Gesetzgeber eine explizite Systementscheidung zugunsten der Grundsätze der Verhältniswahl getroffen. Die Beibehaltung der Wahlkreiswahl sei ein Systemelement, das weder systemwidrig sei noch die Geltung mehrheitswahlrechtlicher Maßstäbe für die Wahlkreiswahl auslöse. Vielmehr sei das "personale Restelement" der Wahlkreiswahl der Verhältniswahl systematisch untergeordnet, was sich im Kollisionsfall gerade an der Verhinderung von Überhangmandaten zeige. Es diene nur noch einer lokal radizierten, demokratisch legitimierten Vorauswahl der Kandidierenden. 78
(2)Ein Verstoß gegen den Grundsatz der gleichen Wahl aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG liege nicht vor (a). Auch wenn man dies anders sehen wollte, sei ein Eingriff in die Wahlgleichheit gerechtfertigt (b). 79 (
  1. a)Entscheidend für die Frage der Wahlgleichheit seien lediglich die Kategorien der Zählwert- und Erfolgschancengleichheit. Es sei nicht notwendig, das Wahlsystem insgesamt oder seine Elemente dem Mehrheits- oder Verhältniswahlrecht zuzuordnen. Aus der Einteilung des Wahlgebiets in mehrere selbständige, nach regionalen Kriterien gebildete Wahlkörper ergebe sich zwar das Gebot einer möglichst gleichen Größe der Wahlkreise. Daraus folge aber weder, dass im Mehrheitswahlsystem zwingend eine Wahl nach territorialen Wahlkreisen stattfinden müsse, noch, dass das Mehrheitswahlsystem eine gleichmäßige territoriale Repräsentation erfordere. Es bestehe kein Gebot eines "möglichst strikten Gebietsproporzes der Repräsentation". Es gebe auch kein subjektives Recht auf Vertretung des eigenen Wahlkreises. 80 Die Erfolgschancengleichheit der Wählerstimmen sei gewahrt, da alle Erststimmen den gleichen Bedingungen unterlägen. Es sei keine Ungleichbehandlung, dass manche erfolgreichen Wahlkreisbewerber sich im Verfahren der Zweitstimmendeckung nicht durchsetzen könnten, weil mit den meisten Erststimmen im Wahlkreis eben kein Direktmandat verbunden sei. Die verglichenen Gruppen von Wahlkreisbewerbern konstituierten sich erst durch das Wahlergebnis. Maßgeblich sei nicht die Anzahl der Wählerstimmen, sondern der im Stimmenanteil ausgedrückte unterschiedliche relative Erfolg. 81 Auch darin, dass unabhängige Wahlkreisbewerber ohne Zweitstimmendeckung in den Bundestag einziehen könnten, liege keine Ungleichbehandlung. Nur auf diesem Wege könne die Anforderung des Bundesverfassungsgerichts, wonach auch unabhängigen Bewerbern die Möglichkeit einer Bundestagskandidatur zu eröffnen sei (BVerfGE 41, 399 <416 f.>), erfüllt werden. Der Verzicht auf eine Zweitstimmendeckung kompensiere kaum den fehlenden Rückhalt einer Partei. Die Sonderregelung sei überdies nicht missbrauchsanfällig. Träten erfolgversprechende Wahlkreisbewerber einer Partei vorgeblich als Unabhängige an, riskierten ihre Parteien wegen § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BWahlG einen Verlust an Zweitstimmen, der insbesondere für das Überschreiten der Fünf-Prozent-Hürde von Bedeutung sein könne. 82 Ziehe man außerdem den Maßstab der Erfolgswertgleichheit heran, weil der Gesetzgeber sich für die Grundsätze der Verhältniswahl entschieden habe, ergäben sich daraus für die Berücksichtigung der Wahlkreise bei der Sitzzuteilung keine weiteren Vorgaben. Dies zeige sich auch daran, dass die Einführung von offenen Listen mit der Möglichkeit des Kumulierens und Panaschierens nicht gegen den Grundsatz der gleichen Wahl verstoße. Dabei wie auch bei der nunmehrigen Wahlkreiswahl handele es sich um ein Personenersetzungsrecht gegenüber der von der Partei gewählten Reihung ihrer Kandidierenden. Es sei nicht erkennbar, warum (nur) die dezentralisierte Personenersetzungsvariante mit Wahlkreisbezug unzulässig sein solle. 83 (
  2. b)Hiervon unabhängig sei ein Eingriff in die Wahlgleichheit durch das Regelungsziel einer Verkleinerung des Deutschen Bundestages gerechtfertigt. Dadurch werde dessen Funktionsfähigkeit gesichert. Dies sei auch im Vorfeld echter Dysfunktionalitäten von Bedeutung. Seien diese erst einmal eingetreten, könne der Bundestag nicht mehr über ein neues Wahlsystem entscheiden. 84 Im Allgemeinen lasse sich festhalten, dass die Schwerfälligkeit einer Organisation mit ihrer Größe zunehme. Dies gelte in besonderem Maße für den Bundestag, der in Fraktionen fragmentiert und zur Entscheidungs- und Mehrheitsfindung auf eine Koalitionsbildung angewiesen sei. Die Arbeitsfähigkeit der Ausschüsse mache oberhalb einer Größe von 20 Mitgliedern eine Arbeitsteilung auch innerhalb der Ausschüsse erforderlich, was ihrem Zweck eigentlich zuwiderlaufe. Zugleich müsse das Abgeordnetenrecht auf mindestens eine Ausschussmitgliedschaft sichergestellt werden. Der Bundestag dürfe im Rahmen seines Selbstorganisationsrechts Strategien eines arbeitsteiligen Zusammenwirkens entwickeln. Eine stetig wachsende Größe des Bundestages stelle funktionierende Formen irgendwann infrage. 85 Das Verfahren der Zweitstimmendeckung sei geeignet und erforderlich, um eine zuverlässige Verkleinerung des Bundestages zu erreichen. Ebenso sei es verhältnismäßig im engeren Sinne, da es das bestehende System lediglich im Sinne einer konsequenteren proportionalen Repräsentation modifiziere. Die Wahlkreisabgeordneten würden nicht marginalisiert, sondern vielmehr ihr Anteil an den Bundestagsabgeordneten insgesamt potentiell erhöht. 86
(3)Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG sei nicht berührt. Es sei ohne Weiteres erkennbar, wie sich die eigene Stimmabgabe auf die spätere Mandatsverteilung potentiell auswirken könne. Jede Einzelstimme zugunsten eines Wahlkreisbewerbers erhöhe dessen Erfolgschance bei der Sitzzuteilung nach dem Zweitstimmendeckungsverfahren. 87
(4)In die Chancengleichheit der politischen Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG werde nicht eingegriffen, weil das Zweitstimmendeckungsverfahren Parteien formell und faktisch gleichbehandle. Eine "breite Verankerung in der Fläche" werde nicht bestraft. Vielmehr werde eine Partei von dem Verfahren der Zweitstimmendeckung unberührt bleiben, wenn sie tatsächlich so breit in der Fläche verankert sei, dass sie auch entsprechend hohe Zweitstimmenanteile erziele. 88
(5)Ein aus dem Demokratieprinzip folgendes Mehrheitsprinzip werde ebenfalls nicht verletzt. Es umfasse in aller Regel nur den Grundsatz der absoluten Mehrheit. Die stetige Vergrößerung des Deutschen Bundestages beruhe aber gerade darauf, dass Parteien inzwischen nur noch relative Mehrheiten erreichten. Mit einem relativ geringen Anteil an Erst- und Zweitstimmen könne eine Partei immer noch viele Wahlkreise gewinnen. In diesen Fällen sei die Legitimation der Wahlkreisabgeordneten schwach und erst die Verknüpfung von Erst- und Zweitstimmenergebnis führe zu einem die Mehrheitsverhältnisse angemessen berücksichtigenden Ergebnis. 89 Auch eine unzulässige Verzerrung der demokratischen Repräsentation finde nicht statt. Im Gegenteil werde die Legitimation der (zweitstimmengedeckten) Wahlkreisabgeordneten gestärkt. Schließlich sei es die Wahl nach Parteilisten, die maßgeblich zur Integration beitrage, wohingegen die Wahlkreiswahl geeignet sei, diese durch eine Verzerrung ihrer Ergebnisse zu gefährden. Vor diesem Hintergrund sei nicht erkennbar, dass die lokale Parzellierung von Wahlgebieten sozial oder politisch integrierend wirken könnte. 90
(6)Schließlich werde auch das Bundesstaatsprinzip nicht verletzt. In der vom Grundgesetz verfassten Mehrebenendemokratie würden lokale und föderale Interessen grundsätzlich nicht auf Bundesebene parlamentarisch repräsentiert. Es stehe nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts fest, dass der unitarische Charakter der Bundestagswahl keine Berücksichtigung föderaler Belange im Wahlrecht erfordere. 91 cc) Die in § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BWahlG vorgesehene Sperrklausel sei ebenfalls materiell verfassungskonform. Sie sei durch ihr Ziel, stabile parlamentarische Mehrheiten zu sichern, gerechtfertigt
(1). Daran ändere auch die Streichung der Grundmandatsklausel nichts
(2), selbst wenn der Antragsteller zu III. einen bundesweiten Zweitstimmenanteil von 5 Prozent verfehlen sollte
(3). 92
(1)Die mit der Sperrklausel bewirkte Beeinträchtigung der Erfolgswertgleichheit der Wählerstimmen sei zur Sicherung stabiler parlamentarischer Mehrheiten gerechtfertigt. Eine Regierung solle nicht zu viele politische Partner vereinen müssen. Zum einen könnten deren unterschiedliche inhaltliche Ausrichtungen die Entscheidungs- und Kompromissfähigkeit beeinträchtigen, zum anderen könnte ein Zusammenschluss besonders großer Partner die parlamentarische Opposition weitgehend verdrängen. Es gehe dabei vor allem um die Konzentrationswirkung, die die Sperrklausel auf das Parteiensystem habe. Sie wirke strukturell zugunsten von Parteien, die sich durch ein Mindestmaß an innerer Koordinierungs- und Kompromissfähigkeit auszeichneten, was wiederum für den Bundestag als gesetzgebendes Arbeitsparlament förderlich sei. Der in Art. 38 Abs. 1 GG verankerte Grundsatz der Spiegelbildlichkeit könne bei einer Vielzahl von politischen Gruppen mit jeweils nur einem Mitglied nicht verwirklicht werden. 93 Außerdem beruhe die Sperrklausel auf dem historischen Wahlrechtskompromiss zwischen den politischen Lagern und sei für dessen Akzeptanz entscheidend gewesen, da sie extreme Konsequenzen des Mehrheits- wie auch des Verhältniswahlrechts vermieden und auch Parteineugründungen nicht übermäßig erschwert habe. Heute sei ihre Bedeutung angesichts der gestiegenen Anzahl an Parteien im Parlament und der dadurch erschwerten Mehrheits- und Regierungsbildung eher noch gestiegen. 94
(2)An der Verfassungsmäßigkeit der Sperrklausel ändere die nunmehrige Streichung der Grundmandatsklausel nichts. 95 Die Systemwahlfreiheit des Gesetzgebers aus Art. 38 Abs. 3 GG umfasse die Frage, inwieweit regionale oder föderative Elemente im Bundestagswahlrecht abgebildet würden. Etwas anderes folge auch nicht aus dem Bundesstaatsprinzip oder dem Grundsatz der Betätigungsfreiheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG. Letzterer garantiere den Parteien zwar auch die Freiheit einer geographischen Konzentration, nicht aber, dass das Wahlrecht einer solchen Rechnung tragen müsse. Umgekehrt würde eine Neutralitätspflicht des Gesetzgebers, wonach sich Änderungen des Wahlrechts nicht auf derzeit miteinander im Wettbewerb stehende Parteien (potentiell) ungleich auswirken dürften, dessen Gestaltungsfreiheit weitgehend leerlaufen lassen. 96 Nach diesen Maßstäben stelle sich gerade die Streichung der Grundmandatsklausel als systemgerecht dar. Sie bleibe innerhalb der Entscheidung für das Verhältniswahlrecht, die die Funktion der Wahlkreise konsequent auf die Idee der Proportionalwahl mit Landeslisten hin neu orientiere. Mit dieser Systementscheidung hätte die Beibehaltung eines Wahlrechtselements, das an die Personenwahl in den Wahlkreisen anknüpfe, in einem gewissen Spannungsverhältnis gestanden. 97 Darüber hinaus fördere die Streichung der Grundmandatsklausel gerade die Gleichheitsgerechtigkeit des Wahlrechts. Sie sei eine gleichheitsverzerrende Ausnahme von der Sperrklausel gewesen. Es sei stets zweifelhaft gewesen, warum drei - unter Umständen geographisch weit verstreute - relative Wahlkreismehrheiten die politische Bedeutsamkeit einer Partei begründen sollten. Die Wahlkreisgewinne hätten keinen Parteierfolg, sondern gerade eine höhere Zustimmung zu den jeweiligen Einzelbewerbern abgebildet. 98
(3)Die Integrationsfunktion der Wahl werde schließlich selbst dann nicht infrage gestellt, wenn tatsächlich Wahlkreisbewerber des Antragstellers zu III. in einer Vielzahl bayerischer Wahlkreise die Stimmenmehrheit erlangten, die Partei aber einen bundesweiten Zweitstimmenanteil von 5 Prozent verfehlen sollte. Bereits im bisherigen Wahlrecht habe es föderale Repräsentationsverzerrungen gegeben. Wählerinnen und Wähler solcher Landeslisten, bei denen Überhangmandate angefallen seien, seien gegenüber Wählerinnen und Wählern anderer Landeslisten derselben Partei überrepräsentiert gewesen. Der Gesetzgeber gebe weiterhin einer politisch proportionalen Repräsentation den Vorzug vor einer regional proportionalen Repräsentation der Wählerinnen und Wähler. Vor diesem Hintergrund sei eine mögliche "Unterrepräsentation" der bayerischen nicht anders zu bewerten als die Nichtrepräsentation aller anderen Wählerinnen und Wähler einer an der Fünf-Prozent-Hürde gescheiterten Partei. 99
  1. b)Die Regierung des Landes Sachsen-Anhalt sieht mit dem Bundeswahlgesetz 2023 die Gefahr eines Repräsentationsdefizits für Sachsen-Anhalt und die anderen ostdeutschen Länder im Verhältnis zu den übrigen Ländern. Zum einen drohe die Partei DIE LINKE an der bundesweiten Fünf-Prozent-Hürde - ohne Grundmandatsklausel - zu scheitern und habe dabei in den ostdeutschen Ländern einen traditionell hohen Stimmanteil. Damit würden sich die Anteile der ostdeutschen Länder an der bundesweiten Anzahl mandatsrelevanter Zweitstimmen und dadurch ihre Landessitzkontingente überproportional verringern. Zum anderen drohe in den ostdeutschen Ländern eine Häufung von Wahlkreisen, die nicht durch den Wahlkreisbewerber mit den meisten Erststimmen vertreten würden. 100 Der Gesetzgeber habe die gebotene Gesetzesfolgenabschätzung versäumt. Dabei hätte sich ergeben, dass eine Absenkung der Sperrklausel verfassungsrechtlich zwingend sei. 101 2. Die CDU ist dem Organstreitverfahren zu III. auf Seiten des Antragstellers beigetreten (§ 65 Abs. 1 BVerfGG) und hat sich dessen Antrag angeschlossen. IV. 102 In der mündlichen Verhandlung am 23. und 24. April 2024 haben die Beteiligten ihr Vorbringen vertieft und ergänzt. Als sachkundige Auskunftspersonen sind zu den Integrationsanforderungen, die aus politikwissenschaftlicher Sicht an ein Wahlsystem zu stellen sind, Prof. Dr. Frank Decker, Prof. Dr. Thorsten Faas und Prof. (em.) Dr. Hans Vorländer angehört worden. B. 103 Die Normenkontrollverfahren sind zulässig. Die Organklagen und Verfassungsbeschwerden sind nur teilweise zulässig. I. 104 Die Anträge in den Normenkontrollverfahren der Antragstellerin zu I. und der Antragstellenden zu II. sind zulässig. II. 105 Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführenden zu VI. und VII. sind unzulässig, soweit diese ihre Beschwerdebefugnis nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG in Verbindung mit § 90 Abs. 1 BVerfGG nicht den Begründungsanforderungen der § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG entsprechend dargelegt haben (1.). Im Übrigen sind die Verfassungsbeschwerden zulässig (2.). 106 1. Den Begründungsanforderungen nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG (
  2. a)werden nur einige Verfassungsbeschwerden gerecht (b). 107
  3. a)Die Begründung der Verfassungsbeschwerde soll dem Bundesverfassungsgericht eine zuverlässige Grundlage für die weitere Behandlung des Verfahrens verschaffen (vgl. BVerfGE 15, 288 <292>). Hiernach sind Beschwerdeführende gehalten, den Sachverhalt, aus dem sich die Grundrechtsverletzung ergeben soll, substantiiert und schlüssig darzulegen. Es ist alles darzutun, was dem Gericht eine Entscheidung der verfassungsrechtlichen Fragen ermöglicht (vgl. BVerfGE 131, 66 <82>). Pauschale Bezugnahmen auf Anlagen genügen dabei nicht. Es ist nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, aufgrund undifferenzierter Hinweise oder pauschaler Inbezugnahmen die Anhaltspunkte zu verfassungsrechtlich relevanten Sachverhalten herauszufinden (vgl. BVerfGE 80, 257 <263>; 83, 216 <228>; ferner BVerfGE 131, 66 <82>). 108 Auch Rechtssatzverfassungsbeschwerden müssen konkret darlegen, inwiefern die Beschwerdeführenden durch den angegriffenen Rechtssatz in einem ihrer beschwerdefähigen Rechte selbst, gegenwärtig und unmittelbar verletzt sein sollen (vgl. BVerfGE 89, 155 <171>; 129, 124 <167>). Orientieren sich Beschwerdeführende an "Vorlagen" oder schließen sie sich ausgearbeiteten Entwürfen einer Beschwerdeschrift an, gelten keine anderen Anforderungen (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 4. Oktober 2016 - 1 BvR 1704/16 -, Rn. 2). 109 Die für die Beschwerdebefugnis erforderliche Betroffenheit in dem hier geltend gemachten Recht aus Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG setzt voraus, dass die Beschwerdeführenden selbst wahlberechtigt sind (vgl. BVerfGE 1, 208 <237 f.>; 7, 63 <66>). Wahlberechtigt sind nach § 12 Abs. 1 BWahlG alle Deutschen im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG, die am Wahltage das achtzehnte Lebensjahr vollendet haben, seit mindestens drei Monaten in der Bundesrepublik Deutschland eine Wohnung innehaben oder sich sonst gewöhnlich aufhalten und nicht nach § 13 BWahlG vom Wahlrecht ausgeschlossen sind. Dies ist in der Begründung der Verfassungsbeschwerde darzulegen. 110
  4. b)Diesen Anforderungen werden in dem Verfahren zu VI. nur die Beschwerdeführenden zu 1. bis 3. (
  5. aa)und in dem Verfahren zu VII. nur die Beschwerdeführenden zu 1. bis 25. sowie 27. und 28. (
  6. bb)gerecht. 111
  7. aa)In dem Verfahren zu VI. haben nur die Beschwerdeführenden zu 1. bis 3. ihre Beschwerdebefugnis hinreichend dargelegt. Die Beschwerdeschrift führt für diese drei Beschwerdeführenden aus, dass sie die Voraussetzungen der Wahlberechtigung erfüllen. Bezüglich der weiteren Beschwerdeführenden gibt die Beschwerdeschrift lediglich an, dass sie auf die Voraussetzungen hingewiesen worden seien. Sie lässt damit erkennbar Raum dafür, dass unter den weiteren 4.239 Beschwerdeführenden auch solche sind, die die Voraussetzungen für die Wahlberechtigung nicht erfüllen. Deren Verfassungsbeschwerden sind daher insgesamt unzulässig. 112
  8. bb)Auch im Verfahren zu VII. genügen die Darlegungen zur Betroffenheit lediglich im Hinblick auf die Beschwerdeführenden zu 1. bis 25. sowie 27. und 28. Zwar haben auch sie, wie die anderen Beschwerdeführenden zu VII., nicht ausdrücklich ausgeführt, dass sie wahlberechtigt sind. Sie haben jedoch auf ihre Eigenschaft als Mitglieder des Deutschen Bundestages verwiesen. Damit sind sie offensichtlich wählbar im Sinne von § 15 BWahlG. An ihrer Wahlberechtigung gemäß § 12 Abs. 1 BWahlG bestehen daher keine vernünftigen Zweifel, so dass weitere Ausführungen entbehrlich sind. Aus dem Vortrag der weiteren 174 Beschwerdeführenden ergibt sich hingegen nichts Substantielles zu ihrer etwaigen Wahlberechtigung. 113 2. Im Übrigen sind die Verfassungsbeschwerden zulässig. Insbesondere sind sie nicht verfristet. Zwar wenden sie sich lediglich gegen die Sperrklausel, die bereits seit 1949 besteht. Deren Neuregelung in § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BWahlG hat die Beschwerdefrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG für eine hiergegen gerichtete Verfassungsbeschwerde jedoch neu in Gang gesetzt. Ihr neues normatives Umfeld (vgl. BVerfGE 12, 10 <24>; 100, 313 <356>; 120, 274 <298>; 137, 108 <139 Rn. 70>) ruft in zweifacher Hinsicht neue Wirkungen hervor. 114 § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BWahlG, der Parteien vom Sitzverteilungsverfahren ausschließt, die bundesweit weniger als 5 Prozent der gültigen Zweitstimmen erreichen, betrifft nicht nur - wie bisher - die Zweitstimmen. Durch das Zweitstimmendeckungsverfahren entfaltet die Nichtberücksichtigung solcher Parteien auch Wirkungen für die Erststimmen, die für erfolgreiche Wahlkreisbewerber dieser Partei abgegeben werden. Während nach dem bisherigen Regelungsumfeld erfolgreiche Bewerber stets in den Bundestag einzogen, erhält in Zukunft ein erfolgreicher Bewerber kein Mandat, wenn seine Partei bei der Sitzverteilung unberücksichtigt bleibt. 115 Außerdem verändert sich die Wirkung der Sperrklausel dadurch, dass drei Wahlkreise mit den meisten Erststimmen für die Bewerber einer Partei nicht mehr zur Berücksichtigung dieser Partei führen. Nach dem bisherigen Wahlrecht spielte für solche Parteien die Sperrklausel keine Rolle, weil sie durch drei sogenannte Grundmandate so viele Sitze im Bundestag erhielten, wie dies ihrem Zweitstimmenergebnis entsprach. III. 116 Zulässig sind auch die Organklagen des Antragstellers zu III., der die CDU entsprechend § 65 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 120, 82 <100>) wirksam beigetreten ist, sowie der Antragstellerin zu IV., die beide eine Verletzung ihrer Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 GG geltend machen (1.). Die Organklage der Antragstellerin zu V. ist hingegen unzulässig (2.). 117 1. Im Organstreitverfahren können politische Parteien gegen Gesetzesbeschlüsse des Bundestages, die das Bundeswahlgesetz ändern, vorgehen. Auf diesem Weg können sie die Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status aus Art. 21 Abs. 1 GG geltend machen (vgl. BVerfGE 4, 27 <30 f.>; 131, 316 <333 f.>; stRspr). Der Beschluss des Deutschen Bundestages vom 17. März 2023 über das Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes 2023 berührt die von Art. 21 Abs. 1 GG geschützte Chancengleichheit der Parteien unmittelbar. Es bestimmt die Regeln des "Wahlwettbewerbs" um die Sitze im Bundestag. An ihm nehmen Parteien in Erfüllung ihres verfassungsrechtlichen Auftrags, an der Willensbildung des Volkes mitzuwirken, teil. Insoweit können Parteien gegen Gesetzesbeschlüsse des Bundestages, die die rechtliche Gestaltung des Wahlverfahrens betreffen, Organklage erheben (vgl. BVerfGE 4, 27 <30 f.>; 4, 31 <35 f.>; 6, 84 <88>; 6, 99 <102 f.>; 13, 1 <9 f.>; 82, 322 <335>; 131, 316 <333 f.>; stRspr). 118 Andere Verfassungsverstöße, etwa im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens, können Parteien - entgegen dem Vorbringen des Antragstellers zu III. - nicht geltend machen. Das organklagefähige Recht des Art. 21 Abs. 1 GG verlangt nicht, dass das Verhalten des Bundestages in jeder Hinsicht, auch soweit es den verfassungsrechtlichen Status der politischen Parteien nicht berührt, mit dem Grundgesetz in Einklang steht (vgl. BVerfGE 73, 1 <29 f.>). Für eine allgemeine oder umfassende, von eigenen Rechten des Antragstellers losgelöste abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit einer angegriffenen Maßnahme ist im Organstreitverfahren kein Raum (vgl. BVerfGE 118, 277 <318 f.>; 150, 194 <200 Rn. 18>; 151, 191 <198 Rn. 20> - Bundesverfassungsrichterwahl II; 165, 270 <282 f. Rn. 40> - PartGuaÄndG 2018 - Organstreit; stRspr). Insbesondere lässt sich die für Grundrechte geltende Rechtsprechung, dass jede staatliche Maßnahme, die in die allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 Abs. 1 GG eingreift, die Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung wahren muss, also formell und materiell der Verfassung gemäß sein muss (vgl. hierzu BVerfGE 6, 32 <LS 2, 3, 4>), nicht auf den Organstreit übertragen. Denn dieser dient als kontradiktorische Parteistreitigkeit maßgeblich der gegenseitigen Abgrenzung der Kompetenzen von Verfassungsorganen oder ihren Teilen in einem Verfassungsrechtsverhältnis, nicht hingegen der Kontrolle der objektiven Verfassungsmäßigkeit eines bestimmten Organhandelns (vgl. BVerfGE 165, 270 <282 f. Rn. 40> m.w.N.). 119 2. Der Organklageantrag der Antragstellerin zu V. ist unzulässig. Dabei kann offenbleiben, welche Folgen die Auflösung der Fraktion DIE LINKE zum 6. Dezember 2023 für die zuvor eingereichte Organklage hat (vgl. hierzu BVerfGE 136, 190 <192 ff. Rn. 4 ff.> m.w.N.). Ebenso bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob die Frist gemäß § 64 Abs. 3 BVerfGG erst mit der Verkündung des angegriffenen Gesetzes im Bundesgesetzblatt am 13. Juni 2023 oder zu einem früheren Zeitpunkt zu laufen begann. Denn der Antragstellerin zu V. fehlt die Antragsbefugnis, die verlangt, dass Rechte des Antragstellers, die aus einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten erwachsen, durch die beanstandete rechtserhebliche Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners verletzt oder unmittelbar gefährdet sein können (vgl. BVerfGE 94, 351 <362 f.>; 165, 270 <287 Rn. 53>). Eine Fraktion hat weder ein Recht, auch nach der nächsten Wahl im Bundestag vertreten zu sein (a), noch kann sie sich hier als Fraktion auf das in Art. 38 Abs. 1 GG wurzelnde Abgeordnetenrecht auf Beratung und Beschlussfassung im Bundestag berufen (b). 120
  9. a)In einer demokratischen Verfassungsordnung, in der Wahlen über die Zusammensetzung des Parlaments bestimmen, existiert kein Recht einer Fraktion, auch nach der nächsten Wahl im Bundestag vertreten zu sein. Denn allein die Parteien, nicht dagegen die sich erst nach der Wahl bildenden und allein im innerparlamentarischen Raum wirkenden Fraktionen, haben eine verfassungsrechtliche Stellung im Wahlverfahren (vgl. BVerfGE 1, 208 <229>). Mit der Auflösung eines Bundestages durch den Zusammentritt des nächsten Bundestages enden auch seine Untergliederungen, soweit nicht durch Gesetz anderes bestimmt ist (so etwa für das Parlamentarische Kontrollgremium in § 3 Abs. 4 des Gesetzes über die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Tätigkeiten des Bundes). Soweit § 62 Abs. 7 in Verbindung mit Abs. 1 Nr. 3 des Abgeordnetengesetzes (AbgG) nicht die Liquidation einer Fraktion, sondern die Rechtsnachfolge ihrer Nachfolgefraktion vorsieht, bezweckt dies ihre faktische Kontinuität in vermögens- und insbesondere arbeitsrechtlicher Hinsicht (vgl. Waldhoff, in: Austermann/Schmahl, Abgeordnetenrecht, 2. Aufl. 2023, § 62 AbgG Rn. 18). Eine verfassungsrechtliche Rechtsstellung ist hiermit nicht verbunden. 121
  10. b)Auch können die Fraktionen das in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG wurzelnde Recht auf Beratung und Beschlussfassung im Bundestag (vgl. BVerfGE 165, 206 <238 ff. Rn. 92 ff.> - Parteienfinanzierung - Absolute Obergrenze; 166, 304 <329 f. Rn. 88 ff.> - Gebäudeenergiegesetzänderungsgesetz - eA) hier nicht als eigenes Recht geltend machen. Eine Prozessstandschaft der Fraktionen für ihre Mitglieder kommt generell nicht in Betracht. 122 Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG begründet ein Recht der Abgeordneten auf Beratung und Beschlussfassung im Bundestag. Der Bundestag verhandelt gemäß Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG öffentlich im Plenum aller Abgeordneten. Gemäß Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG fasst er Beschlüsse mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Damit Abgeordnete ihr Recht gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG als Vertreter des ganzen Volkes ausüben können, müssen sie sich eine eigene Meinung über den Beratungsgegenstand auf der Grundlage ausreichender Informationen bilden und davon ausgehend an der Beratung und Beschlussfassung des Parlaments mitwirken können (vgl. BVerfGE 70, 324 <355>; 125, 104 <123>; 150, 345 <368 f. Rn. 58>; 165, 206 <238 f. Rn. 93>; 166, 304 <329 Rn. 88>). Um dieses Recht der Abgeordneten auf Beratung und Beschlussfassung geht es hier. Betroffen ist insoweit das Statusrecht der einzelnen Abgeordneten, das diesen selbst und nicht der Fraktion zusteht. 123 Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährt den Fraktionen auch nicht die Möglichkeit einer Durchsetzung der Rechte ihrer Mitglieder im Wege der Prozessstandschaft. Diese können nur von den Abgeordneten selbst geltend gemacht werden. Eine Prozessstandschaft widerspräche auch dem freien Mandat, wenn die Ausübung des Abgeordnetenrechts nicht von der Gewissensentscheidung des einzelnen Abgeordneten abhinge, sondern von einem Mehrheitsbeschluss der Fraktion oder gar nur der Fraktionsführung (vgl. BVerfGE 135, 317 <397 Rn. 155> m.w.N.). C. 124 Das Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes 2023 ist den Art. 38 Abs. 1 Satz 2, Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG (I.1.) entsprechend zustande gekommen (I.2.). Die Regelungen des Verfahrens der Zweitstimmendeckung in § 1 Abs. 3, § 6 Abs. 1 und Abs. 4 Sätze 1 und 2 BWahlG sind mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 sowie Art. 21 Abs. 1 GG (II.1.) vereinbar (II.2.). Die Sperrklausel des § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BWahlG ist mit diesen Maßstäben unvereinbar (II.3.). 125 Dies ergibt die Prüfung in den Normenkontrollverfahren zu I. und II., die ungeachtet der umfassend auf Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes 2023 bezogenen Formulierung der Anträge der Sache nach lediglich die genannten Bestimmungen zum Gegenstand haben. Diese Prüfung erfolgt ohne Bindung an die erhobenen Rügen unter allen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten (vgl. BVerfGE 97, 198 <214>; 101, 239 <257>; 112, 226 <254>; 165, 206 <238 Rn. 90>), auch unter Berücksichtigung des Vorbringens in anderen (Parallel-)Verfahren und unabhängig vom Erfolg der Verfassungsbeschwerden in den Verfahren zu VI. und VII. (dazu unter D.) und der Organstreitverfahren in den Verfahren zu III. und V. (dazu unter E.). I. 126 In formeller Hinsicht sind die angegriffenen Normen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. 127 1. Für das Gesetzgebungsverfahren bestimmen Art. 76 ff. GG Kompetenzen und Abläufe zwischen den Verfassungsorganen. Welche Bindungen sich aus den Grundsätzen der gleichberechtigten Teilhabe der Abgeordneten nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und der Parlamentsöffentlichkeit nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG für die Ausgestaltung von Gesetzgebungsverfahren ergeben, hat das Bundesverfassungsgericht bisher nicht entschieden (vgl. BVerfGE 165, 206 <238 Rn. 92>; 166, 304 <329 Rn. 89>). 128 Das Parlament gestaltet seine internen Abläufe autonom. Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG weist dem Parlament die Kompetenz zu, sich selbst eine Geschäftsordnung zu geben. Seine Grenzen findet der weite Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung der parlamentarischen Abläufe in der Verfassung (vgl. BVerfGE 1, 144 <151 f.>; 80, 188 <219 f.>; 130, 318 <348 f.>). 129 Die gleichberechtigte Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung umfasst das Recht der Abgeordneten, sich über den Beratungsgegenstand eine eigene Meinung bilden und davon ausgehend an der Beratung und Beschlussfassung des Parlaments mitwirken zu können. Grundlage hierfür ist eine hinreichende Information über den Beratungsgegenstand (vgl. BVerfGE 70, 324 <355>; für Vorschläge des Vermittlungsausschusses BVerfGE 125, 104 <123>; 150, 204 <231 f. Rn. 81>; 150, 345 <368 f. Rn. 58>; für das innerparlamentarische Gesetzgebungsverfahren BVerfGE 165, 206 <238 f. Rn. 93>; 166, 304 <329 Rn. 88>). Dabei müssen die Abgeordneten die Informationen nicht nur erlangen, sondern diese auch verarbeiten können (vgl. BVerfGE 165, 206 <238 f. Rn. 93>; 166, 304 <329 Rn. 88>). 130 Der Grundsatz der Parlamentsöffentlichkeit nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG sichert das öffentliche Verhandeln von Argument und Gegenargument, die öffentliche Debatte und öffentliche Diskussion als wesentliche Elemente des demokratischen Parlamentarismus. Das im parlamentarischen Verfahren gewährleistete Maß an Öffentlichkeit der Auseinandersetzung und Entscheidungssuche schafft Möglichkeiten eines Ausgleichs widerstreitender Interessen und ist Voraussetzung für eine Kontrolle des Parlaments und damit seiner effektiven Verantwortlichkeit gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern (vgl. BVerfGE 40, 237 <249>; 40, 296 <327>; 70, 324 <355>; 125, 104 <123 f.>; 130, 318 <344>; 150, 204 <232 Rn. 82>; 150, 345 <369 Rn. 59>; 165, 206 <239 Rn. 94>). 131 Auch wenn dem Parlament ein weiter Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung der Verfahrensabläufe im Parlament zusteht, spricht einiges dafür, dass dieser in einer die formelle Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes tangierenden Weise überschritten wird, wenn das Abgeordnetenrecht gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und der Grundsatz der Öffentlichkeit der parlamentarischen Beratung gemäß Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG ohne sachlichen Grund gänzlich oder in substantiellem Umfang missachtet werden (vgl. BVerfGE 165, 206 <240 Rn. 96>; 166, 304 <330 Rn. 91>). 132 2. Das Zustandekommen des Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes 2023 ist danach nicht zu beanstanden. Das Gesetzgebungsverfahren weist keine Umstände auf, die dafür sprechen, dass der Deutsche Bundestag trotz Einhaltung der Geschäftsordnung seinen Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung der Verfahrensabläufe im Parlament gemäß Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG überschritten haben könnte. 133 Zwar ist die Wahlrechtsreform nicht im Konsens beschlossen worden, sondern lediglich mit der Mehrheit der Regierungsfraktionen. Dies ist jedoch für den Ablauf eines Gesetzgebungsverfahrens nicht relevant. Auch wenn eine konsensuale Wahlrechtsreform wünschenswert sein mag, eröffnet Art. 38 Abs. 3 GG dem einfachen Gesetzgeber ausdrücklich die Möglichkeit der Mehrheitsentscheidung (Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG). Ebenso ist es nicht ungewöhnlich, dass einem konkreten Gesetzgebungsverfahren die Erarbeitung und Diskussion von möglichen Alternativen durch eine Reformkommission vorausgehen. Die erste Lesung und die Durchführung einer Sachverständigenanhörung im federführenden Ausschuss für Inneres und Heimat (vgl. Wortprotokoll der 29. Sitzung des Ausschusses für Inneres und Heimat vom 6. Februar 2023, Protokoll-Nr. 20/29, sowie BTDrucks 20/6015) entspricht dem üblichen parlamentarischen Verfahren. Gleiches gilt für die zweite Lesung. In der Aussprache hielten Abgeordnete der Opposition zwar eine weitere Beratung für sachgerecht. Eine Debatte zur Geschäftsordnung mit dem Ziel einer Vertagung der Beschlussfassung wurde aber nicht beantragt (BTPlenProt 20/92 <neu>, S. 11016<A> ff., insb. 11042<A> f.). 134 Auch der Umstand, dass die zweite Alternative des § 4 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 des Entwurfs des Gesetzes zur Änderung des Bundeswahlgesetzes 2023 - die "angepasste Grundmandatsklausel" beziehungsweise Wahlkreisklausel - im Zuge der abschließenden Ausschussberatungen am 15. März 2023 gestrichen wurde, führt zu keinem anderen Ergebnis. Die bloße Streichung einzelner Regelungen oder Passagen aus einem Gesetzentwurf im Rahmen des parlamentarischen Verfahrens stellt allein noch keinen besonderen Umstand dar, der die Annahme der Missachtung von Abgeordnetenrecht oder Öffentlichkeitsgrundsatz begründen könnte. Denn die parlamentarische Beratung dient gerade der Möglichkeit, einen Entwurf zu verändern, insbesondere auch dazu, einzelne Teile des Entwurfs nicht Gesetz werden zu lassen. Ohnehin standen den Abgeordneten im vorliegend zu beurteilenden Gesetzgebungsverfahren offensichtlich genügend Informationen über die Bedeutung der Wahlkreisklausel und ihres Fehlens zur Verfügung: Der Gesetzentwurf vom 24. Januar 2023 sah eine umfassende Neugestaltung der §§ 1 und 4 bis 6 BWahlG vor. Dies bot die hinreichende Information darüber, dass das Wahlverfahren mit dem Sitzzuteilungsverfahren grundlegend neu geregelt werden sollte. Eine weitere Informationsquelle für die Abgeordneten war der Zwischenbericht der Reformkommission vom 1. September 2022 (BTDrucks 20/3250). Er enthielt Erörterungen zur Grundmandatsklausel und empfahl sogar ausdrücklich, über ihren Fortbestand oder ihre Modifikation politisch zu entscheiden (vgl. BTDrucks 20/3250, S. 21 f.). Hinzu kommt die auch mit Blick auf die "angepasste Grundmandatsklausel" kontroverse Sachverständigenanhörung des Ausschusses am 6. Februar 2023. Die erhebliche Tragweite ihrer Streichung, auf die die Antragstellenden verweisen, ändert daran nichts. Soweit sie geltend machen, sie seien von der Streichung überrascht worden, beschreiben sie letztlich allein die Enttäuschung ihrer Erwartungen an das Beratungsergebnis. Das Vertrauen dahingehend, ein laufendes Gesetzgebungsverfahren werde zu einem bestimmten Ergebnis führen, wird aber von Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht geschützt. II. 135 Die Normenkontrollanträge haben teilweise Erfolg. Zwar ist das Zweitstimmendeckungsverfahren (§ 1 Abs. 3, § 6 Abs. 1 und Abs. 4 Sätze 1 und 2 BWahlG) nach dem entscheidungserheblichen verfassungsrechtlichen Maßstab (1.) nicht zu beanstanden (2.). Die Sperrklausel in der Ausprägung durch die angegriffenen Normen verletzt jedoch den Grundsatz der Wahlgleichheit (3.). 136 1. Für das Wahlrecht weist Art. 38 Abs. 3 GG dem Gesetzgeber die Aufgabe der näheren Ausgestaltung zu (a). Ihre Grenzen findet die gesetzgeberische Gestaltungsbefugnis in den Wahlgrundsätzen nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG (b). Zudem muss der Wahlgesetzgeber die Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21 Abs. 1 GG wahren (c). Wahlgleichheit und Chancengleichheit unterliegen jedoch keinem absoluten Differenzierungsverbot (d). 137
  11. a)Die Wahl ist im demokratischen Verfassungsstaat des Grundgesetzes der zentrale Vorgang, in dem das Volk die Staatsgewalt selbst ausübt (Art. 20 Abs. 2 GG) und die Legitimation für die weitere Ausübung durch die gewählten Organe in seinem Namen schafft. Das Recht der Bürgerinnen und Bürger, in Freiheit und Gleichheit durch Wahlen und Abstimmungen die öffentliche Gewalt personell und sachlich zu bestimmen, ist elementarer Bestandteil des Demokratieprinzips. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl trägt der vom Demokratieprinzip vorausgesetzten Gleichberechtigung der Staatsbürgerinnen und -bürger Rechnung (vgl. BVerfGE 95, 335 <368>; 131, 316 <334>). 138 In welcher Weise der in Wahlen gebündelte politische Wille der Wählerinnen und Wähler durch Zuteilung von Sitzen an Mandatsträger im Deutschen Bundestag umgesetzt wird, bedarf der Festlegung und näheren Ausgestaltung durch den Gesetzgeber. Er ist in seiner Entscheidung für ein Wahlsystem und dessen Modifikationen grundsätzlich frei (vgl. BVerfGE 1, 208 <246>; 6, 84 <90>; 95, 335 <349>; 121, 266 <296>; 131, 316 <334 f.>). Art. 38 Abs. 1 und 2 GG geben insoweit lediglich Grundzüge vor. Nach Art. 38 Abs. 3 GG bestimmt das Nähere ein Bundesgesetz. 139
  12. aa)Aus dem Zusammenhang dieser Absätze, aber auch aus der Entstehungsgeschichte dieser Norm wird deutlich, dass der Verfassungsgeber die Festlegung und konkrete Ausgestaltung des Wahlsystems und damit ein Stück materiellen Verfassungsrechts bewusst offen gelassen hat (vgl. BVerfGE 95, 335 <350 ff.>; 121, 266 <296>; 131, 316 <335>). 140 Dies gilt zunächst für die frühe Phase der Bundesrepublik Deutschland. Im Parlamentarischen Rat, der keine verfassungsrechtlichen Festlegungen des Wahlsystems, sondern lediglich ein Wahlgesetz entwerfen sollte (vgl. Wortprotokoll der ersten, konstituierenden Sitzung des Ausschusses für Wahlrechtsfragen am 15. September 1948, abgedruckt in: Deutscher Bundestag/Bundesarchiv, Der Parlamentarische Rat 1948 - 1949, Akten und Protokolle, Bd. 6, Ausschuss für Wahlrechtsfragen, bearbeitet von Rosenbach, S. 1 <1 Fn. 5>; vgl. auch bereits Wortprotokoll der Plenarsitzungen des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee am 10. August 1948, abgedruckt in: Deutscher Bundestag/Bundesarchiv, Der Parlamentarische Rat 1948 - 1949, Akten und Protokolle, Bd. 2, Der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee, bearbeitet von Bucher, S. 53 <126 f.>; vgl. ferner Wortprotokoll der siebenten Sitzung des Plenums am 21. Oktober 1948, abgedruckt in: Deutscher Bundestag/Bundesarchiv, Der Parlamentarische Rat 1948 - 1949, Akten und Protokolle, Bd. 9, Plenum, bearbeitet von Werner, S. 217 <278 f.>), waren die Beratungen im Ausschuss für Wahlrechtsfragen zunächst von Grundsatzdiskussionen über das Wahlsystem geprägt. Dabei standen sich trotz aller Vermittlungs- und Kompromissbestrebungen die Befürworter eines Mehrheitswahlsystems und eines Verhältniswahlsystems gegenüber. Der Vorschlag beschränkte sich daher lediglich auf die Wahl des ersten Deutschen Bundestages und überließ bewusst diesem die endgültige Entscheidung über das Wahlrecht (vgl. Wortprotokoll der siebenten Sitzung des Plenums am 21. Oktober 1948, abgedruckt in: Deutscher Bundestag/Bundesarchiv, Der Parlamentarische Rat 1948 - 1949, Akten und Protokolle, Bd. 9, Plenum, bearbeitet von Werner, S. 217 <279>). 141 Auch nach der Wiedervereinigung wurde auf eine weitergehende Verankerung des Wahlrechts zum Deutschen Bundestag in der Verfassung verzichtet. In der Gemeinsamen Verfassungskommission, die von 1992 bis 1993 tagte, wurden zwar verschiedene Fragen zur Ausgestaltung des Wahlrechts diskutiert. Sie hatten jedoch, soweit hier von Belang, nicht die Änderung des Grundgesetzes zum Ziel (vgl. Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission vom 5. November 1993, BTDrucks 12/6000, S. 98). 142
  13. bb)Die von Art. 38 Abs. 3 GG gewollte Entwicklungsoffenheit des Wahlrechts verdichtet sich nur unter engen Voraussetzungen zu einer Handlungspflicht des Gesetzgebers. Das Bundesverfassungsgericht hat eine solche in seinen Entscheidungen vom 3. Juli 2008 (BVerfGE 121, 266 <314 ff.>) sowie vom 25. Juli 2012 (BVerfGE 131, 316 <370 ff.>) festgestellt und den Gesetzgeber zu Änderungen des Bundeswahlrechts verpflichtet. 143 Die Wurzel einer solchen Verpflichtung liegt darin, dass der Gesetzgeber die Funktion der Wahl als Vorgang der Integration politischer Kräfte des gesamten Volkes sicherstellen und zu verhindern suchen muss, dass gewichtige Anliegen der Gesellschaft von der Volksvertretung ausgeschlossen bleiben (vgl. BVerfGE 6, 84 <92 f.>; 95, 408 <419>; 131, 316 <335>; 146, 327 <355 Rn. 71>). Die Wahl muss den Abgeordneten demokratische Legitimation verschaffen. Hierfür hat der Gesetzgeber zum einen in Rechnung zu stellen, wie sich die Ausgestaltung des Wahlsystems auf die Verbindung zwischen Wählerinnen und Wählern und Abgeordneten auswirkt und wie sie den durch die Wahl vermittelten Prozess der Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen beeinflusst. Zum anderen muss die zu wählende Volksvertretung - insbesondere für die Aufgaben der Gesetzgebung und Regierungsbildung - funktionsfähig sein. Der Gestaltungsspielraum, den Art. 38 Abs. 3 GG dem Gesetzgeber für die Erfüllung dieser teils gegenläufigen Ziele einräumt, verpflichtet ihn nicht auf ein bestimmtes Konzept der repräsentativen Demokratie. Er ist bei der Entscheidung für ein Wahlsystem und seine Ausgestaltung frei (vgl. BVerfGE 131, 316 <335 f.> m.w.N.). 144 Die eine Handlungspflicht begründende Grenze der gesetzgeberischen Gestaltungsmacht findet sich dort, wo das allen Bürgerinnen und Bürgern zustehende Recht auf freie und gleiche Teilhabe an der demokratischen Selbstbestimmung beeinträchtigt wird (vgl. BVerfGE 131, 316 <336>). Insbesondere kann das Wahlrecht durch neue Entwicklungen und eine veränderte politische Wirklichkeit infrage gestellt werden (vgl. BVerfGE 146, 327 <353 Rn. 65>). Droht die Wahl ihre Funktion zu verfehlen, die politischen Kräfte zu integrieren, darf der Wahlgesetzgeber nicht untätig bleiben. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG bestimmt unter den jeweils aktuellen Bedingungen, welche Anforderungen das Wahlrecht zu erfüllen hat. 145
  14. b)Gemäß Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG werden die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Zudem gebietet Art. 38 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1, 2 GG, dass alle wesentlichen Schritte der Wahl öffentlicher Überprüfbarkeit unterliegen, soweit nicht andere verfassungsrechtliche Belange eine Ausnahme rechtfertigen (BVerfGE 123, 39). 146
  15. aa)Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl sichert dabei die vom Demokratieprinzip vorausgesetzte Egalität der Bürgerinnen und Bürger (vgl. BVerfGE 99, 1 <13>; 121, 266 <295>; 146, 327 <349 Rn. 59>; stRspr). Als eine der wesentlichen Grundlagen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes (vgl. BVerfGE 6, 84 <91>; 11, 351 <360>; 121, 266 <295>; 146, 327 <349 Rn. 59>; stRspr) gebietet er, dass alle Wahlberechtigten das aktive und passive Wahlrecht möglichst in formal gleicher Weise ausüben können. Wegen seines Zusammenhangs mit dem Demokratieprinzip ist er im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen (vgl. BVerfGE 82, 322 <337>; 95, 335 <368>; 121, 266 <295>; 146, 327 <349 Rn. 59>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 159 - Normenkontrolle Bundeswahlgesetz 2020; stRspr). 147
(1)Aus dem Grundsatz der Wahlgleichheit folgt, dass die Stimme eines jeden Wahlberechtigten grundsätzlich den gleichen Zählwert und die gleiche rechtliche Erfolgschance haben muss. Alle Wählerinnen und Wähler müssen mit der Stimme, die sie abgeben, den gleichen Einfluss auf das Wahlergebnis nehmen können (vgl. BVerfGE 95, 335 <353, 369 f.>; 121, 266 <295>; 124, 1 <18>; 129, 300 <317 f.>; 131, 316 <337>; 146, 327 <350 f. Rn. 59>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 160; stRspr). Das Gebot der Erfolgschancengleichheit wirkt sich je nach Ausgestaltung des Sitzzuteilungsverfahrens unterschiedlich aus (vgl. BVerfGE 131, 316 <337 f.>). 148 (
  1. a)Das Bundesverfassungsgericht hat die Erfolgschancengleichheit für die Verhältniswahl konkretisiert und spricht vom Gebot der Erfolgswertgleichheit (vgl. BVerfGE 16, 130 <139>; 95, 335 <353, 371 f.>; 131, 316 <338>; 146, 327 <350 Rn. 59>; stRspr). Ziel des Verhältniswahlsystems ist es, dass alle Parteien in einem möglichst den Stimmenzahlen angenäherten Verhältnis in dem zu wählenden Organ vertreten sind. Zur Zählwert- und Erfolgschancengleichheit tritt damit im Verhältniswahlrecht die Erfolgswertgleichheit hinzu (vgl. BVerfGE 120, 82 <103>; 129, 300 <318>; 135, 259 <284 Rn. 45>; 146, 327 <350 f. Rn. 59>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 160; stRspr). 149 Bei der Verhältniswahl entspricht der Erfolgswert einer Wahlstimme dem Quotientenwert aus der Division der Sitzzahl einer Partei durch die Zweitstimmen für diese Partei. Abweichungen dieses Wertes sind unbeachtlich, wenn sie als Rundungswerte unausweichliche Folge des Berechnungsverfahrens sind (vgl. BVerfGE 79, 169 <171>; 95, 335 <372>; 121, 266 <299 f.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 161). 150 (
  2. b)Vergleichbar ermittelbare Erfolgswertunterschiede können sich auch durch unterschiedlich große Wahlkreise ergeben. Dies gilt nicht nur für die Verhältniswahl, wenn sie in getrennten Wahlkreisen erfolgt, wie es beispielsweise bei der ersten und zweiten Bundestagswahl durch feste Sitzkontingente für die Länder der Fall war (vgl. § 8 Abs. 1 WahlG 1949 bzw. § 6 Abs. 2 BWahlG 1953) oder wie es im Rahmen des Wahlrechts zum Europäischen Parlament vorgesehen ist (vgl. Art. 14 Abs. 2 Sätze 3 und 4 EUV; vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 6. Februar 2024 - 2 BvE 6/23 u.a. -, Rn. 110 - Direktwahlakt 2018 - Zwei-Prozent-Sperrklausel). Auch bei der Mehrheitswahl in Wahlkreisen bedeutet ein Erfolgswertunterschied durch unterschiedliche Wahlkreisgrößen einen Gleichheitsverstoß (vgl. BVerfGE 16, 130 <136, 139>; 130, 212 <229 ff.>), ungeachtet seiner Behandlung als Frage der Erfolgschancen (vgl. BVerfGE 130, 212 <226>; zur Begrifflichkeit vgl. BVerfGE 131, 316 <337 f.>). Die Gleichheitsanforderung bezieht sich hier dem Mehrheitswahlrecht entsprechend nur auf die für den Mehrheitskandidaten abgegebenen Stimmen (vgl. BVerfGE 95, 335 <353>; 121, 266 <295 f.>). 151
(2)Durch die Gestaltung des Bundestagswahlrechts als Zweistimmenwahlrecht sind weitere Erfolgswertunterschiede möglich. 152 (
  1. a)Ein Unterschied im Erfolgswert entsteht zunächst durch Überhangmandate. Hierfür lassen sich zwei Begründungsansätze heranziehen. Zum einen muss ausgehend von den Anforderungen der Verhältniswahl jede gültige Stimme mit gleichem Gewicht bewertet werden, ihr mithin ein anteilsmäßig gleicher Erfolg zukommen (vgl. BVerfGE 1, 208 <246>; 131, 316 <337 f.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 160). Überhangmandate sind danach gleichheitswidrig, weil der Zweitstimmenanteil einer Partei gleichbleibt, sich aber ihre Sitzzahl durch ein Überhangmandat erhöht. Dadurch steigt der Erfolgswert der Wahlstimmen für diese Partei. Das Stimmgewicht von Wählerinnen und Wählern einer Partei mit Überhangmandaten und solchen einer Partei ohne Überhangmandate wird so differenziert (vgl. BVerfGE 7, 63 <74>; 16, 130 <139 f.>; 79, 169 <171 f.>; 95, 335 <389>; unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit der Parteien BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 171). 153 Zum anderen lässt sich die Erfolgswertungleichheit durch Überhangmandate auch damit erfassen, dass Wählerinnen und Wähler, die ihre Stimme einem erfolgreichen Wahlkreisbewerber gegeben haben, dessen Partei in dem betreffenden Land einen Überhang erzielt, anders als die übrigen Wählerinnen und Wähler nicht lediglich mit ihrer Zweitstimme Einfluss auf die parteipolitische Zusammensetzung des Bundestages nehmen können, sondern - im Falle des sogenannten Stimmensplittings - mit beiden Stimmen. Dieses "doppelte Stimmgewicht" ist zu vermeiden (vgl. BVerfGE 79, 161 <168 f.>; Ipsen, DVBl 2003, S. 1013 <1015 ff.>; Scholz/Hofmann, ZRP 2003, S. 39 <43>; Schreiber, NVwZ 2003, S. 402 <403 ff.>; Lenski, AöR 134 <2009>, S. 473 <488 ff.>; Grzeszick, in: Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar, 2010, Art. 38 Rn. 106, 109) beziehungsweise vor dem Grundsatz der Wahlgleichheit rechtfertigungsbedürftig (vgl. BVerfGE 7, 63 <74 f.>; 131, 316 <362 f.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 170). 154 (
  2. b)Ein solches doppeltes Stimmgewicht kann auch in weiteren Fällen entstehen. Denn die Anrechnung eines Wahlkreismandats auf das Sitzkontingent einer Landesliste scheidet nicht nur bei Überhangmandaten aus. Hat eine Partei weniger als 5 Prozent der gültigen Zweitstimmen erreicht und wird deshalb bei der Sitzverteilung nicht berücksichtigt, so fehlt ein Sitzkontingent, auf das das Wahlkreismandat eines erfolgreichen Bewerbers dieser Partei angerechnet werden könnte. Das Mandat eines unabhängigen Bewerbers kann von vornherein nicht im Rahmen des Sitzkontingents einer Partei berücksichtigt werden. Die Regelung, wonach die Zweitstimme der Wählerinnen und Wähler eines erfolgreichen unabhängigen Bewerbers unberücksichtigt bleibt (zunächst § 9 Abs. 1 Satz 2 WahlG 1953, seitdem § 6 Abs. 1 Satz 2 BWahlG), vermeidet ein doppeltes Stimmgewicht und ist deshalb nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 5, 77 <82 f.>; 7, 63 <73 ff.>; 79, 161 <167 f.>). 155 (
  3. c)Darüber hinaus haben Erststimmen auch dann Einfluss auf die Zusammensetzung des Bundestages, wenn eine Partei mit weniger als 5 Prozent der gültigen Zweitstimmen an der Sitzzuteilung beteiligt wird, aber zu ihren Gunsten die Grundmandatsklausel zum Zuge kommt. In diesem Fall wirken sich die Erststimmen auf die Zusammensetzung des Bundestages aus, da ohne die Wahlkreismandate die Partei nicht berücksichtigt würde. Die Grundmandatsklausel begründet jedoch kein doppeltes Stimmgewicht, weil die Wahlkreismandate auf das Sitzkontingent der Partei angerechnet werden können. Die Wahlgleichheit ist in diesem Fall jedoch wegen der unterschiedlichen Gewichtung der Zweitstimmen für eine solche Partei im Vergleich zu den Zweitstimmen für eine unterhalb der Fünf-Prozent-Hürde liegende Partei ohne drei Wahlkreismandate beeinträchtigt (vgl. BVerfGE 6, 84 <95>; 95, 408 <420 f.>). 156 (
  4. d)Schließlich kann das Zweistimmenwahlrecht unter bestimmten Umständen sogar zu einer Umkehrung des Stimmgewichts führen (negatives Stimmgewicht). Sie stellt eine schwere Beeinträchtigung der Wahlgleichheit dar. Denn in keinem Fall darf ein Wahlsystem darauf ausgelegt sein oder jedenfalls in typischen Konstellationen zulassen, dass ein Zuwachs an Stimmen zu Mandatsverlusten führt oder dass für den Wahlvorschlag einer Partei insgesamt mehr Mandate erzielt werden, wenn auf ihn weniger oder auf einen konkurrierenden Vorschlag mehr Stimmen entfallen. Dies führt zu willkürlichen Ergebnissen und lässt den demokratischen Wettbewerb um Zustimmung bei den Wahlberechtigten widersinnig erscheinen (vgl. BVerfGE 121, 266 <300>; 131, 316 <347>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 205). 157
  5. bb)Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl fordert, dass die Wählerinnen und Wähler die Abgeordneten selbst auswählen. Er schließt jedes Wahlverfahren aus, bei dem zu den Wählerinnen und Wählern eine weitere Instanz hinzutritt, die nach ihrem eigenen Ermessen die Abgeordneten endgültig auswählt und damit deren direkte Wahl ausschließt (vgl. BVerfGE 7, 63 <68>; 7, 77 <84 f.>; 47, 253 <279 f.>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 162). Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl setzt demgemäß ein Wahlverfahren voraus, in dem die Wählerinnen und Wähler vor dem Wahlakt erkennen können, welche Personen sich um ein Abgeordnetenmandat bewerben und wie sich die eigene Stimmabgabe auf Erfolg oder Misserfolg der Wahlbewerber auswirkt (vgl. BVerfGE 47, 253 <279 ff.>; 95, 335 <350>; 121, 266 <307>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 162). Für den Grundsatz der Unmittelbarkeit ist nicht entscheidend, dass die Stimme tatsächlich die von den Wählerinnen und Wählern beabsichtigte Wirkung entfaltet. Ausreichend ist die Möglichkeit einer der Intention der jeweiligen Wählerinnen und Wähler entsprechenden positiven Beeinflussung des Wahlergebnisses (vgl. BVerfGE 121, 266 <307>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 162). 158
  6. c)Um die verfassungsrechtlich gebotene Offenheit des Prozesses der politischen Willensbildung zu gewährleisten, ist es unerlässlich, dass die Parteien, soweit irgend möglich, gleichberechtigt am politischen Wettbewerb teilnehmen. Von dieser Einsicht her empfängt der aus Art. 21 Abs. 1 GG abzuleitende Verfassungsgrundsatz der gleichen Wettbewerbschancen der politischen Parteien das ihm eigene Gepräge (vgl. BVerfGE 148, 11 <24 Rn. 42>). Er beinhaltet, dass jeder Partei grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im gesamten Wahlverfahren und damit gleiche Chancen bei der Verteilung der Sitze eingeräumt werden müssen. Das Recht der politischen Parteien auf Chancengleichheit hängt eng mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zusammen. Deshalb muss in diesem Bereich - ebenso wie bei der durch die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verbürgten gleichen Behandlung der Wählerinnen und Wähler - Gleichheit in einem strikten und formalen Sinn verstanden werden. Wenn die öffentliche Gewalt in den Parteienwettbewerb in einer Weise eingreift, die auf die Chancen der Parteien im politischen Wettbewerb zurückwirkt, sind ihrem Ermessen besonders enge Grenzen gesetzt (vgl. BVerfGE 120, 82 <104 f.>; 129, 300 <319>; 135, 259 <285 Rn. 48>; 146, 327 <350 Rn. 60>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 163). 159
  7. d)Der Grundsatz der Wahlgleichheit unterliegt ebenso wie der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien keinem absoluten Differenzierungsverbot. 160
  8. aa)Aus ihrem formalen Charakter folgt jedoch, dass dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt und an die Prüfung, ob eine solche gerechtfertigt ist, ein strenger Maßstab anzulegen ist. Er darf Differenzierungen nur vornehmen, wenn sie durch einen besonderen, sachlich legitimierten Grund gerechtfertigt sind. Dieser Grund muss der Wahlgleichheit die Waage halten können (vgl. BVerfGE 120, 82 <106 f.>; 121, 266 <297>; 129, 300 <320>; 130, 212 <227 f.>; 135, 259 <286 Rn. 51>; 146, 327 <350 f. Rn. 61>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21 -, Rn. 164). 161 Solche Differenzierungsgründe sind insbesondere die mit der Wahl verfolgten Ziele. Dazu gehört die Sicherung des Charakters der Wahl als eines Integrationsvorgangs bei der politischen Willensbildung des Volkes, der staatlichem Handeln demokratische Legitimation vermittelt und, damit zusammenhängend, die Sicherung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit der zu wählenden Vertretungskörperschaft (vgl. BVerfGE 1, 208 <247 f.>; 6, 84 <92>; 95, 408 <418>; 146, 327 <351 Rn. 62>; BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 29. November 2023 - 2 BvF 1/21-, Rn. 165, 184; jeweils m.w.N.). 162 Was hierfür geeignet und erforderlich ist, bemisst sich nach den konkreten Funktionen des zu wählenden Organs sowie nach den konkreten Bedingungen, unter denen das Parlament arbeitet und von denen die Wahrscheinlichkeit des Eintritts von Funktionsstörungen abhängt (BVerfGE 146, 327 <351 Rn. 62> m.w.N.). 163 Dabei ist es Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, die gleichheitsrechtlichen Anforderungen so zu konkretisieren, dass der Gesetzgeber das Wahlrecht auf verlässlicher verfassungsrechtlicher Grundlage gestalten kann und infolgedessen das Risiko einer Bundestagsauflösung im Wahlprüfungsverfahren wegen unzureichender Normierung minimiert wird (vgl. BVerfGE 131, 316 <370>). 164
  9. bb)Regelt der Gesetzgeber besondere Zugangshürden für die Berücksichtigung bei der Sitzzuteilung nach der Verhältniswahl (Sperrklauseln), stellen auch sie eine rechtfertigungsbedürftige Differenzierung dar. 165 Auch insoweit gelten die streng formalen Vorgaben der Wahlgleichheit. Die Verfassung enthält keine inhaltlichen Kriterien, die der Gesetzgeber für Differenzierungen heranziehen müsste. Welches Wahlergebnis die Bedeutsamkeit einer Partei in dem Sinne ausmacht, dass sie im Parlament vertreten sein soll, legt allein der Gesetzgeber fest (vgl. BVerfGE 4, 31 <40>; 51, 222 <237 f.>; 95, 408 <420>). Das Bundesverfassungsgericht prüft strikt (vgl. BVerfGE 146, 327 <352 Rn. 63> m.w.N.), ob das Kriterium, das der Gesetzgeber gewählt hat, um Parteien als bedeutsam anzusehen, auf legitimen Gründen beruht (vgl. BVerfGE 6, 84 <94>; 95, 408 <420>). Dabei prüft es jedoch lediglich, ob die verfassungsrechtlichen Grenzen eingehalten sind, nicht aber, ob der Gesetzgeber zweckmäßige oder rechtspolitisch erwünschte Lösungen gefunden hat (vgl. BVerfGE 146, 327 <352 Rn. 63> m.w.N.). 166 Das Bundesverfassungsgericht kontrolliert ebenso, ob eine Zugangshürde als differenzierende Regelung zur Verfolgung ihrer Zwecke geeignet und erforderlich ist. Die verfassungsrechtliche Beurteilung richtet sich auch nach der Intensität des Eingriffs in das - gleiche - Wahlrecht (vgl. BVerfGE 146, 327 <352 Rn. 64> m.w.N.). Die Vereinbarkeit von Sperrklauseln mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der politischen Parteien lässt sich daher nicht ein für alle Mal abstrakt beurteilen, sondern richtet sich nach den rechtlichen und tatsächlichen Rahmenbedingungen (vgl. BVerfGE 146, 327 <353 Rn. 65> m.w.N.). 167
  10. cc)Gleiches gilt für Modifikationen einer Sperrklausel, weil sie stets weitere Differenzierungen zwischen Parteien bewirken. Durch solche Modifikationen, etwa in Form einer Grundmandatsklausel, werden zwei Gruppen von Parteien mit den auf sie entfallenden Wahlstimmen, die beide den Anforderungen der Sperrklausel nicht genügen, ungleich behandelt, indem eine Gruppe gleichwohl bei der Sitzverteilung berücksichtigt wird. Diese Differenzierung bedarf daher der Rechtfertigung (vgl. BVerfGE 6, 84 <95 f.>; 95, 408 <419 f.>). Dabei lassen sich ebenso wie Sperrklauseln selbst auch Ausnahmen von ihnen nicht ein für alle Mal abstrakt beurteilen. Vielmehr sind auch hier die jeweiligen konkreten tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 82, 322 <338> m.w.N.). 168 2. Nach diesen Maßstäben ist das Zweitstimmendeckungsverfahren nach § 1 Abs. 3, § 6 Abs. 1 und Abs. 4 Sätze 1 und 2 BWahlG mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Gesetzgeber nimmt damit seinen Gestaltungsauftrag für das Wahlrecht aus Art. 38 Abs. 3 GG wahr (a). Dabei ist weder die Gleichheit (
  11. b)noch die Unmittelbarkeit (
  12. c)der Wahl nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt. Auch die Chancengleichheit der Parteien aus Art. 21

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