BVerfG, Beschluss vom 08.10.2024 – 1 BvR 1743/16, 1 BvR 2539/16 – Strategische Inland-Ausland-Fernmeldeüberwachung durch den BND im Bereich der Cybergefahren teilweise verfassungswidrig - § 5 Abs…

KVRE460352401 ECLI:DE:BVerfG:2024:rs20241008.1bvr174316 BVerfG 1. Senat 20241008 1 BvR 1743/16, 1 BvR 2539/16 Beschluss Art 10 Abs 1 GG, § 23 Abs 1 S 2 BVerfGG, § 92 BVerfGG, § 1 Abs 2 S 1 BNDG, § 5 Abs 1 S 3 Nr 8 G10 2001 vom 17.11.2015, § 5 Abs 2 S 2 Nr 2 G10 2001, § 5 Abs 2 S 3 G10 2001, § 5 Abs 2 S 5 G10 2001, § 5 Abs 2 S 6 G10 2001, § 6 Abs 1 S 6 G10 2001, § 6 Abs 1 S 7 G10 2001 DEU Bundesrepublik Deutschland Strategische Inland-Ausland-Fernmeldeüberwachung durch den BND im Bereich der Cybergefahren teilweise verfassungswidrig - § 5 Abs 1 S 3 Nr 8 des Artikel 10-Gesetzes (RIS: G10 2001) mit Art 10 Abs 1 GG unvereinbar - Fortgeltung unter Maßgaben bis längstens 31.12.2026 1. Die Befugnis zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung in Bezug auf Cybergefahren hat unter den heutigen Bedingungen der Kommunikationstechnik und ihrer Bedeutung für die Kommunikationsbeziehungen eine außerordentliche Reichweite. Das Eingriffsgewicht dieser Befugnis ist nicht mehr zu vergleichen mit demjenigen der Befugnisse, über die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung im Jahr 1999 zu entscheiden hatte (BVerfGE 100, 313), sondern übersteigt dieses deutlich. Zugleich haben sich die Analysemöglichkeiten der Nachrichtendienste weiterentwickelt.

Erforderlich sind danach insbesondere Maßgaben zur Aussonderung der Telekommunikationsdaten aus rein inländischen Telekommunikationsverkehren, die Gewährleistung des Kernbereichsschutzes und Löschungspflichten sowie eine unabhängige objektivrechtliche Kontrolle.

Inhaltsverzeichnis A. Sachbericht I. Entstehung der angegriffenen Befugnis II. Maßgebliche Vorschriften III. Ablauf der strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung IV. Verfassungsbeschwerden V. Stellungnahmen B. Beschwerdegegenstand und Zulässigkeit I. Beschwerdegegenstand II. Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts III. Zulässigkeit C. Begründetheit I. Schutzbereich (Art. 10 Abs. 1 GG) II. Grundrechtseingriffe III. Rechtfertigung 1. Formelle Verfassungsmäßigkeit 2. Materielle Verfassungsmäßigkeit

A.

1 Die beiden Verfassungsbeschwerden richten sich gegen die gesetzliche Ermächtigung des Bundesnachrichtendienstes zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung in Bezug auf internationale Cybergefahren gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10-Gesetz - G 10). Diese Überwachungsbefugnis wurde durch das am 21. November 2015 in Kraft getretene Gesetz zur Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich des Verfassungsschutzes vom 17. November 2015 (BGBl I S. 1938) in das Artikel 10-Gesetz eingefügt. Zudem wenden sie sich gegen bereits zuvor eingeführte flankierende Regelungen zur verhältnismäßigen Ausgestaltung und Begrenzung der Befugnis des § 5 Abs. 1 Satz 3 G 10, die auch für die neue Ermächtigung in Nummer 8 gültig sind.

I.

2 Mit der neuen Befugnis zur Aufklärung von internationalen Cybergefahren in § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 beabsichtigte der Bundesgesetzgeber, die bestehende Ermächtigung zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung an neue Bedrohungsszenarien im virtuellen Raum auch angesichts weltweit vernetzter oder vernetzbarer informationstechnischer Systeme (Cyberraum) anzupassen. Um den neuen Gefahren wirkungsvoll zu begegnen, seien die Befugnisse für die in § 5 Abs. 1 Satz 3 Nummern 1 bis 7 G 10 genannten Gefahrbereiche nicht ausreichend. Vielmehr sei eine gesetzliche Befugnis des Bundesnachrichtendienstes zur Aufklärung von Cyberangriffen insbesondere in Form von Cyberspionage oder Cybersabotage erforderlich.Mit der neuen Befugnis solle der Bundesnachrichtendienst einen Beitrag zum Ausbau und zur Verbesserung der Sicherheit der Informationstechnik (IT) im staatlichen und nichtstaatlichen Bereich sowie insgesamt zu einem sicheren Cyberraum leisten (vgl. BTDrucks 18/4654, S. 40 f.).

II.

3 Die für das Verfahren maßgeblichen Normen - die Befugnisnorm (1) und die sie flankierenden Regelungen (2) - haben folgenden Inhalt und Wortlaut:

4 1. § 5 Abs. 1 G 10 ermächtigt den Bundesnachrichtendienst zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung und hat auszugsweise den folgenden Wortlaut: § 5 G 10 - Voraussetzungen

3Dies gilt nicht für Telekommunikationsanschlüsse im Ausland, sofern ausgeschlossen werden kann, dass Anschlüsse, deren Inhaber oder regelmäßige Nutzer deutsche Staatsangehörige sind, gezielt erfasst werden. [...] 9

11 § 3b G10, auf den § 5b G 10 verweist, lautet wie folgt: § 3b G 10 - Schutz zeugnisverweigerungsberechtigter Personen

12

13 Die Regelung in § 5a Sätze 5 bis 7 G 10 zur Protokollierung der Erfassung und Löschung von Kommunikationsinhalten, die den Kernbereich privater Lebensgestaltung betreffen, lautete seit August 2009 wie folgt: § 5a G 10 2009 - Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung [...] 5Die Tatsache der Erfassung der Daten und ihrer Löschung ist zu protokollieren. 6Die Protokolldaten dürfen ausschließlich zum Zwecke der Durchführung der Datenschutzkontrolle verwendet werden. 7Sie sind zu löschen, wenn sie für diese Zwecke nicht mehr erforderlich sind, spätestens jedoch am Ende des Kalenderjahres, das dem Jahr der Protokollierung folgt.

14 Am 5. Juli 2021 (BGBl I S. 2274) ist § 5a Satz 7 G 10 geändert worden und lautet nunmehr: § 5a G 10 2021 - Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung [...] 5Die Tatsache der Erfassung der Daten und ihrer Löschung ist zu protokollieren. 6Die Protokolldaten dürfen ausschließlich zum Zwecke der Durchführung der Datenschutzkontrolle verwendet werden. 7Sie sind sechs Monate nach der Mitteilung oder der Feststellung nach § 12 Absatz 2 zu löschen.

15 Die seit August 2009 geltenden Regelungen zur Protokollierung der Löschung von durch die strategische Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung erhobenen personenbezogenen Daten in § 6 Abs. 1 Sätze 3 bis 7 G 10 sind im laufenden Verfassungsbeschwerdeverfahren mehrfach geändert worden und haben nunmehr folgenden Wortlaut: § 6 G 10 - Prüf-, Kennzeichnungs- und Löschungspflichten, Zweckbindung

2Soweit die Daten für diese Zwecke nicht erforderlich sind und nicht für eine Übermittlung an andere Stellen benötigt werden, sind sie unverzüglich unter Aufsicht eines Bediensteten, der die Befähigung zum Richteramt hat, zu löschen.3Die Löschung ist zu protokollieren. 4Die Protokolldaten dürfen ausschließlich zur Durchführung von Kontrollen der Datenverarbeitung, einschließlich der Datenschutzkontrolle, verwendet werden. 5Die Protokolldaten sind am Ende des Kalenderjahres zu löschen, das dem Jahr der Protokollierung folgt. 6Außer in den Fällen der erstmaligen Prüfung nach Satz 1 unterbleibt die Löschung, soweit die Daten für eine Mitteilung nach § 12 Abs. 2 oder für eine gerichtliche Nachprüfung der Rechtmäßigkeit der Beschränkungsmaßnahme von Bedeutung sein können.

7 In diesem Fall ist die Verarbeitung der Daten einzuschränken; sie dürfen nur zu diesen Zwecken verwendet werden.

4Nummer 2 schließt ein, während einer Kontrolle beim Nachrichtendienst des Bundes dort Daten aus automatisierten Dateien selbst abrufen zu können. 5Die Kommission kann dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz Gelegenheit zur Stellungnahme in Fragen des Datenschutzes geben.

18 § 26a Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes über die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder in Angelegenheiten des Verfassungsschutzes und über das Bundesamt für Verfassungsschutz (BVerfSchG), der die Kontrolle durch die Bundesbeauftragte oder den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit beschränkte, soweit eine Kontrolle durch die G 10-Kommission stattfand, lautete seit dem 25. Mai 2018 (BGBl I 2017 S. 2097) wie folgt: § 26a BVerfSchG 2018 - Unabhängige Datenschutzkontrolle

19 1. Die strategische Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung nach dem Artikel 10-Gesetz zielt auf die Überwachung des internationalen Telekommunikationsverkehrs ("Inland-Ausland-Kommunikation"), an dem mindestens ein inländischer und ein sich im Ausland befindender ausländischer Kommunikationsteilnehmender beteiligt sind. Sie ist eingebunden in die allgemeine Aufklärungsaufgabe des Bundesnachrichtendienstes, die gemäß § 1 Abs. 2 Satz 1 BNDG darin besteht, zur Gewinnung von Erkenntnissen über das Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland sind, die erforderlichen Informationen zu sammeln und auszuwerten.

20 Abzugrenzen ist die strategische Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung von der strategischen Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung nach dem BND-Gesetz, bei der es um die Überwachung des Telekommunikationsverkehrs geht, an dem ausschließlich ausländische Kommunikationsteilnehmende im Ausland beteiligt sind ("Ausland-Ausland-Kommunikation", vgl. dazu BVerfGE 154, 152 ff.).

21 Generell nicht strategisch überwachen darf der Bundesnachrichtendienst den Telekommunikationsverkehr, an dem auf beiden Seiten ausschließlich deutsche Staatsangehörige oder inländische Personen beteiligt sind (im Folgenden: rein inländische Telekommunikation - vgl. auch BVerfGE 154, 152 <252 Rn. 171>).

22 2. Maßnahmen der strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung dürfen gemäß § 9 Absätze 1 und 2 Nr. 4 G 10 nur auf Antrag des Bundesnachrichtendienstes angeordnet werden. Dieser Antrag muss nach § 9 Abs. 3 Satz 2 G 10 alle für die Anordnung erforderlichen Angaben enthalten. Der Bundesnachrichtendienst hat den Grund der Anordnung sowie Art, Umfang und Dauer der beabsichtigten Überwachungsmaßnahme anzugeben (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 2 G 10) und die Suchbegriffe (Selektoren) zu benennen, die bei der Maßnahme verwendet werden sollen (vgl. § 10 Abs. 4 Satz 1 G 10). Dabei dürfen gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 G 10 nur solche Suchbegriffe verwendet werden, die zur Aufklärung von Sachverhalten über die in den jeweiligen Anordnungen zu bezeichnenden Gefahrenbereiche (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 3 Nummern 1 bis 8 G 10) bestimmt und geeignet sind. Zudem sind das Gebiet zu bezeichnen, über das Informationen gesammelt werden sollen, und die Übertragungswege, die überwacht werden sollen (§ 10 Abs. 4 Satz 2 G 10).

23 Aufgrund des jeweiligen Antrags des Bundesnachrichtendienstes ordnet das Bundesministerium des Innern und für Heimat die Beschränkung des Fernmeldegeheimnisses an (vgl. § 10 Abs. 1 G 10). Diese Beschränkungsanordnung muss die soeben für den Antragsinhalt benannten Angaben enthalten. Ferner ist der Anteil der auf diesen Übertragungswegen zur Verfügung stehenden Übertragungskapazität festzulegen, der überwacht werden darf (§ 10 Abs. 4 Satz 3 G 10). Dieser Anteil darf nicht größer sein als 20 % der Übertragungskapazität (§ 10 Abs. 4 Satz 4 G 10). Die Beschränkungsanordnung ist auf höchstens drei Monate zu befristen (§ 10 Abs. 5 Satz 1 G 10). Alle angeordneten Beschränkungsmaßnahmen unterliegen der objektiven Rechtskontrolle durch die G 10-Kommission und bedürfen nach § 15 Abs. 6 Satz 1 G 10 deren Zustimmung. Eine Maßnahme darf erst vollzogen werden, wenn die G 10-Kommission der angeordneten Beschränkungsmaßnahme nach Prüfung der Zulässigkeit und Notwendigkeit zugestimmt hat (vgl. § 15 Abs. 6 Satz 2 G 10).

24 Bei der Überwachung der nicht kabelgebundenen internationalen Telekommunikation (Übertragung durch Satelliten oder Richtfunk) bedarf es nach dem dargelegten Sachverhalt keiner weiteren Verfahrensschritte. Denn der Bundesnachrichtendienst kann die Rohdatenströme der Telekommunikation bei nicht kabelgebundener Übertragung mit eigenen Abhörvorrichtungen selbst erfassen (vgl. BVerfGE 100, 313 <363>; 154, 152 <229 Rn. 114>; zu Abhörstationen des Bundenachrichtendienstes: BTDrucks 18/12850, S. 761 ff., S. 1000 ff.).

25 Bei der Überwachung der kabelgebundenen internationalen Telekommunikation, die in der Praxis den Regelfall darstellt (vgl. BTDrucks 14/5655, S. 17; 18/12850, S. 708 f.; Roggan, G-10-Gesetz, 2. Aufl. 2018, § 5 Rn. 8), sind hingegen weitere Verfahrensschritte erforderlich. Denn hier kann der Bundesnachrichtendienst die Rohdatenströme aus den zu überwachenden Kabeln nicht mit eigenen Abhörvorrichtungen erfassen (vgl. zum technischen Zugriff auf die Datenströme: BVerwG, Urteil vom 30. Mai 2018 - BVerwG 6 A 3.16 -, Rn. 5). Deshalb ist er auf die Mitwirkung oder Duldung der Betreiber von zu überwachenden Telekommunikationsanlagen angewiesen. Nach § 2 Abs. 1a Sätze 1 und 2 G 10 (bis Juli 2021: § 2 Abs. 1 Sätze 3 und 5 G 10 a.F.) sind die Erbringer von Telekommunikationsdiensten (vgl. § 3 Nr. 61 TKG) und die an der Erbringung Mitwirkenden verpflichtet, auf Anordnung entweder Telekommunikationsverkehre an den Bundesnachrichtendienst auszuleiten oder eine Ausleitung zu dulden. Den Betreibern der betroffenen Telekommunikationsanlagen ist die Beschränkungsanordnung des zuständigen Bundesministeriums gemäß § 10 Abs. 6 Satz 1 G 10 insoweit mitzuteilen, als dies erforderlich ist, um die Erfüllung der Mitwirkungspflicht zu ermöglichen.

26 3. Im Rahmen der strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung erfasst der Bundesnachrichtendienst in der Praxis zunächst die Rohdaten der gebündelt übertragenen Telekommunikation aus den Übertragungswegen, für die Beschränkungsanordnungen bestehen. Die Bündelung von Telekommunikationsverkehren, die zuerst bei Satellitenverkehren verwendet wurde und nunmehr auch bei kabelgebundener Übertragung verwendet wird, macht es möglich, auf ein- und demselben physikalischen Übertragungsweg (Kabel oder Satellit) mehrere Zehntausend Verkehre gleichzeitig zu übertragen (vgl. BTDrucks 14/5655, S. 17 f.; Roggan, G-10-Gesetz, 2. Aufl. 2018, § 5 Rn. 8; Huber, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2. Aufl. 2019, § 5 G 10 Rn. 2, 4).

27 Anschließend werden die Rohdaten im alleinigen Verfügungsbereich des Bundesnachrichtendienstes in einem mehrstufigen Prozess automatisiert gefiltert und ausgewertet. Dabei werden die Datenströme zunächst technisch aufbereitet, um die verschiedenen Datenarten (etwa Streamingdaten, Internetverlaufsdaten, Daten aus Telekommunikationsvorgängen) zuordnen zu können.

28 Um rein inländische Telekommunikationsverkehre automatisch auszusondern, werden die Rohdaten im Rahmen des Datenfilterungssystems (DAFIS) anhand verschiedener Formalkriterien - wie Ländervorwahlen von Telefonnummern ("+49"), Toplevel-Domains (".de") oder IP-Adressen - gefiltert. Außerdem werden die Datenverkehre mit einer beim Bundesnachrichtendienst geführten Liste von Telekommunikationskennungen abgeglichen, die Deutschen oder Inländern zugeordnet werden können ("G 10-Positivliste"). Die bei dieser Filterung als rein inländisch identifizierte Kommunikation wird automatisch ausgesondert und gelöscht.

29 Bei der paketvermittelten Telekommunikation führt der Bundesnachrichtendienst nach Angaben der Bundesregierung ein weiteres elektronisches Filterverfahren zur Erkennung rein inländischer Kommunikation durch ("G 10-Bewertung"). Dieses Verfahren berücksichtigt weitere nicht näher präzisierte metadatenbezogene Indizien und Parameter, die auf einen Deutschlandbezug hinweisen.

30 Nach Angaben der Bundesregierung können anhand des DAFIS und der G 10-Bewertung 96 bis 98 % aller rein inländischen Telekommunikationsverkehre automatisch ausgesondert werden. Die exakte Fehlerquote der gesamten Filterung ist nicht bekannt.

31 Im Anschluss werden die nicht ausgefilterten Rohdaten automatisiert mit den vorher in den jeweiligen Beschränkungsanordnungen festgelegten Suchbegriffen abgeglichen. Telekommunikationsinhalte gelangen damit nur in eine händische Auswertung durch Beschäftigte des Bundesnachrichtendienstes, wenn Elemente einer erfassten Telekommunikation bei diesem computergesteuerten Abgleich mit den Suchbegriffen als relevant aus dem Datenstrom ausgesondert wurden ("Treffer"). Rohdaten, bei denen der Abgleich mit den Suchbegriffen keinen Treffer ergibt, werden umgehend aus den Erfassungssystemen gelöscht.

32 Die als Treffer gespeicherten Telekommunikationsvorgänge werden in einem mehrstufigen Bewertungsverfahren manuell auf ihre nachrichtendienstliche Relevanz untersucht und weiter ausgewertet. Dabei wird auch manuell geprüft, ob trotz der automatischen Filterung noch rein inländische Telekommunikationsverkehre oder solche mit Bezug zum Kernbereich der privaten Lebensgestaltung erfasst wurden. Nicht nachrichtendienstlich relevante Daten und im automatisierten Verfahren nicht erkannte rein inländische Telekommunikationsverkehre oder solche mit Kernbereichsbezug werden gelöscht.

33 4. Die durch die strategische Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung erhobenen personenbezogenen Daten ("Treffer") sind gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 G 10 unverzüglich und sodann in Abständen von höchstens sechs Monaten vom Bundesnachrichtendienst daraufhin zu prüfen, ob sie im Rahmen seiner Aufgaben allein oder zusammen mit bereits vorliegenden Daten für die in § 5 Abs. 1 Satz 3 G 10 bestimmten Zwecke erforderlich sind. Nicht erforderliche Daten sind nach § 6 Abs. 1 Satz 2 G 10 unverzüglich unter Aufsicht zu löschen. Die Löschung ist gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 G 10 zu protokollieren. Diese Protokolldaten sind am Ende des Kalenderjahrs zu löschen, das dem Jahr der Protokollierung folgt (§ 6 Abs. 1 Satz 5 G 10). Außerdem sind die erhobenen Daten gemäß § 6 Abs. 2 G 10 zu kennzeichnen und dürfen nur zu den in § 5 Abs. 1 Satz 3 G 10 genannten Aufklärungszwecken und zur Datenübermittlung nach §§ 7 und 7a G 10 genutzt werden.

IV.

34 Mit ihren am 5. August 2016 (1 BvR 1743/16) und am 11. November 2016 (1 BvR 2539/16) erhobenen Verfassungsbeschwerden machen die Beschwerdeführenden geltend, durch die angegriffenen Vorschriften in ihrem Fernmeldegeheimnis aus Art. 10 Abs. 1 GG verletzt zu sein.

35 Im Hinblick auf den Kernbereichsschutz rügen die Beschwerdeführenden in dem Verfahren 1 BvR 2539/16 außerdem eine Verletzung des Art. 1 Abs. 1 GG. Hinsichtlich der Regelungen zu den Dokumentations-, Löschungs- und Benachrichtigungspflichten rügen sie auch eine Verletzung des Art. 19 Abs. 4 GG. Bezüglich des nur für Deutsche und Inländer geltenden Verbots der gezielt personenbezogenen Überwachung in § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 G 10 machen die ausländischen Beschwerdeführenden zu 5) und 6) im Verfahren 1 BvR 2539/16 zudem eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG geltend.

36 Mit Schriftsatz vom 23. Februar 2024 hat der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 seine Verfassungsbeschwerde auf die am 1. Januar 2024 in Kraft getretene Regelung zum Schutz zeugnisverweigerungsberechtigter Personen in § 5b G 10 erweitert.

37 Soweit die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2539/16 zunächst die unzureichende Kooperation der Kontrollorgane bei der objektivrechtlichen Kontrolle gemäß § 15 Abs. 5 G 10 in Verbindung mit § 24 Abs. 2 Satz 3 des Bundesdatenschutzgesetzes in der Fassung vom 25. Februar 2015 (BGBl I S. 162 - im Folgenden: BDSG 2015) gerügt hatten, haben sie ihre Verfassungsbeschwerde mit Schriftsatz vom 4. Juni 2018 umgestellt. Nunmehr wenden sie sich insoweit gegen § 15 Abs. 5 G 10 in Verbindung mit § 26a Abs. 2 Satz 2 BVerfSchG 2018.

38 Soweit die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2539/16 zunächst auch die Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes, gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 erhobene Daten an andere Behörden zu übermitteln (§ 7 Absätze 2, 4, 4a und § 7a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 G 10 in der Fassung des Gesetzes zur Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich des Verfassungsschutzes vom 17. November 2015, BGBl I S. 1938 - im Folgenden: G 10 2015), beanstandet hatten, haben sie mit Schriftsatz vom 5. Februar 2024 diesen Teil der Verfassungsbeschwerde für erledigt erklärt.

39 1. Die Beschwerdeführenden sind der Ansicht, die Verfassungsbeschwerden seien zulässig.

40

41 Die Beschwerdeführenden führen weiter dazu aus, dass und inwiefern sie aufgrund dieser Umstände direkt oder mittelbar Ziel staatlicher Überwachung werden könnten. Als potenziell Betroffene könnten sie jedoch grundsätzlich nicht gerichtlich gegen konkrete Umsetzungsakte vorgehen, weil sie von der Umsetzung keine Kenntnis erlangten und wegen weitreichender Ausnahmen in § 12 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 G 10 eine nachträgliche Benachrichtigung nicht sichergestellt sei.

42

43 2. Die Verfassungsbeschwerden seien begründet. § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 greife in ungerechtfertigter Weise in das Fernmeldegeheimnis aus Art. 10 Abs. 1 GG ein, denn diese Überwachungsbefugnis sei zu unbestimmt und unverhältnismäßig.

44

45

46

47

48

49

50

51 ee)Der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 macht zudem geltend, der Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen sei unzureichend. Der neue § 5b G 10 sei zu unbestimmt und nicht normenklar, denn durch den Verweis auf § 3b G 10 entstehe eine mehrgliedrige Verweisungskette mit unklarem Anwendungsbereich.

52

Ein Telekommunikationsanschluss sei nach § 2 Nr. 10 der Verordnung über die technische und organisatorische Umsetzung von Maßnahmen zur Überwachung der Telekommunikation (TKÜV) der durch eine Adressierungsangabe bezeichnete Zugang zu einer Telekommunikationsanlage, der es einer Person ermögliche, Telekommunikationsdienste zu nutzen. Eine "Telekommunikationsanlage" sei nach § 3 Nr. 23 des Telekommunikationsgesetzes (TKG) in der Fassung vom 22. Juni 2004 (BGBl I S. 1190) eine technische Einrichtung, die als Nachrichten identifizierbare Signale senden, übertragen, vermitteln, empfangen, steuern oder kontrollieren könne. Die Begriffe der "Telekommunikationsanlage" und des damit verbundenen "Telekommunikationsanschlusses" bezögen sich danach auf die technische Schicht der Übertragung von Telekommunikationssignalen, nicht aber auf die Dienstschicht, die auf der Signalübertragung aufsetze.

Damit seien Teilnehmerkennungen auf der Dienstschicht (wie E-Mail-Adressen) vom Begriff des Telekommunikationsanschlusses nicht umfasst. E-Mail-Adressen seien auf E-Mail-Postfächer auf der Dienstschicht bezogen und nicht auf Telekommunikationsanschlüsse auf der Schicht der Signalübertragung wie Internetanschlüsse (etwa DSL- oder Glasfaser-Anschlüsse). E-Mail-Postfächer und Telekommunikationsanschlüsse seien technisch auch nicht miteinander verknüpft. Ein E-Mail-Postfach könne vielmehr grundsätzlich von jedem Telekommunikationsanschluss weltweit angesteuert werden. Vor diesem Hintergrund dürfte der Bundesnachrichtendienst nach dem Wortlaut des § 5 Abs. 2 Satz 2 G 10 E-Mail-Adressen unbeschränkt als formale Suchbegriffe verwenden, wodurch deutsche Staatsangehörige unzureichend gegen eine gezielte Überwachung geschützt würden.

53

54

55

V.

56 Zu den beiden Verfassungsbeschwerden haben die Bundesregierung, die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit und für das Bundesverwaltungsgericht der 6. Revisionssenat Stellung genommen.

57 1. Die Bundesregierung hält beide Verfassungsbeschwerden für unzulässig und unbegründet.

58

59 Die Verfassungsbeschwerden wahrten außerdem nicht die Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG, soweit sie sich gegen die flankierenden Regelungen zur verhältnismäßigen Ausgestaltung der Überwachungsbefugnis richteten. Diese Vorschriften seien durch die angegriffene Gesetzesänderung im November 2015 nicht verändert worden, und es sei nicht ersichtlich, dass ihnen mit der Gesetzesänderung eine neue, die Beschwerdeführenden stärker als bisher belastende Wirkung verliehen worden sei.

60

61 Dem Bund stehe die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass dieser Überwachungsbefugnis aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG zu.

62 § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 sei auch hinreichend bestimmt und normenklar. Aufgrund der Diversität von Angriffen auf informationstechnische Systeme hinsichtlich technischer Durchführung, Urheberschaft und Zielrichtung sei eine genauere Umschreibung der Cybergefahren nicht möglich.

63 Die Überwachungsbefugnis sei zudem verhältnismäßig. Sie verfolge das legitime Ziel, die durch staatliche, terroristische und kriminelle Akteure hervorgerufenen neuen Gefahren des Cyberraums rechtzeitig zu erkennen und ihnen zu begegnen. § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 sei geeignet und erforderlich, diesen Gesetzeszweck zu erreichen. Die strategische Inland-Ausland-Fernmeldeüberwachung sei eine wesentliche Säule nachrichtendienstlicher Informationsgewinnung. Sie liefere aktuelle, authentische Erkenntnisse in Echtzeit und sei eine sichere Art der Informationsgewinnung, da weder menschliche Quellen noch Mitarbeitende des Bundesnachrichtendienstes im Einsatzland tätig werden müssten.

64 Außerdem sei die Befugnis des § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 verhältnismäßig im engeren Sinne, da sie durch flankierende Regelungen hinreichend begrenzt werde.

65 Gemäß § 10 Abs. 4 Sätze 3 und 4 G 10 dürfe nur ein Anteil von 20 % der Übertragungskapazität überwacht werden, die auf den der Beschränkung unterliegenden Übertragungswegen zur Verfügung stehe. Mit dieser Regelung habe der Gesetzgeber der Erweiterung der strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung im Juni 2001 von der nicht kabelgebundenen auf die kabelgebundene Telekommunikation ausreichend Rechnung getragen.

66 Zudem würden rein inländische Telekommunikationsverkehre, die der Bundesnachrichtendienst miterfasse, in der Praxis ausgesondert und gelöscht. Im Bereich der leitungsvermittelten klassischen Telefonie (einschließlich Fax und herkömmlicher SMS, vgl. BTDrucks 18/12850, S. 712 f.) erlaube die Ländervorwahl ("+49") in der Anschlusskennung regelmäßig die Identifizierung einer rein inländischen Telekommunikation. Bei der paketvermittelten Übertragung im Internet (vgl. BTDrucks 18/12850, S. 713 ff.) könnten IP-Adressen mithilfe von kommerziell verfügbaren Geodatenbanken verortet werden. Diese Verortung sei zu 96 bis 98 % genau.

67 Die gezielte personenbezogene Überwachung ausländischer Personen im Ausland gemäß § 5 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Satz 2 Nr. 1 G 10 werde hinreichend begrenzt. Ein ausreichender Bezug zu dem jeweiligen Gefahrenbereich sei gewährleistet. Denn der Bundesnachrichtendienst dürfe auch bei der gezielt personenbezogenen Überwachung nur solche formalen Suchbegriffe verwenden, die zur Aufklärung von Sachverhalten über den in der Beschränkungsanordnung bezeichneten Gefahrenbereich bestimmt und geeignet seien.

68 Darüber hinaus werde der Kernbereich der privaten Lebensgestaltung ausreichend geschützt. Bei der Datenerhebung erfolge dies durch § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 in Verbindung mit § 5a G 10. Danach dürften keine Suchbegriffe angeordnet werden, welche den Kernbereich der privaten Lebensgestaltung beträfen. Werde gleichwohl kernbereichsrelevante Kommunikation erfasst, enthalte das Gesetz in § 5a Sätze 2 bis 7 in Verbindung mit § 3a Abs. 1 Sätze 2 bis 7 G 10 die notwendigen Vorkehrungen zum Schutz des Kernbereichs bei der Datenauswertung.

69 Die Dokumentationspflichten in § 5 Abs. 2 Satz 6, § 5a Satz 7 und § 6 Abs. 1 Satz 5 G 10 gewährleisteten effektive Rechtsschutzmöglichkeiten und eine wirksame Kontrolle. Insbesondere unterbleibe die Löschung der Dokumentation am Ende des Kalenderjahres, das dem Jahr der Protokollierung folge, soweit die Daten für eine Benachrichtigung nach § 12 Abs. 2 G 10 oder für eine gerichtliche Überprüfung von Bedeutung sein könnten.

70 Auch die Beschränkung der Benachrichtigungspflicht in § 12 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 G 10 sei verfassungskonform. Nach Ablauf von zwölf Monaten müsse die G 10-Kommission einer weiteren Zurückstellung der Benachrichtigung zustimmen und über die Dauer der weiteren Zurückstellung entscheiden. Dies sichere eine ausgewogene Abwägung zwischen den Interessen der Allgemeinheit und denen der Betroffenen.

71 Schließlich unterliege die gesamte strategische Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung der wirksamen Kontrolle durch die G 10-Kommission. Die Kontrollbefugnis erstrecke sich auf die gesamte Prozesskette der Erhebung, Verarbeitung und Nutzung von personenbezogenen Daten. Die G 10-Kommission habe ein umfassendes Prüf- und Kontrollrecht, das sich nach § 15 Abs. 5 G 10 durch Frage-, Einsichts- und Zutrittsrechte verwirkliche. Zudem sei der G 10-Kommission gemäß § 15 Abs. 3 Satz 1 G 10 die für die Aufgabenerfüllung notwendige Sach- und Personalausstattung zur Verfügung zu stellen.

72 2. Die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit hat sich zu der gesetzlich vorgesehenen zweigeteilten datenschutzrechtlichen Kontrolle des Bundesnachrichtendienstes durch die G 10-Kommission einerseits und die Bundesbeauftragte andererseits geäußert. Insoweit sei bedenklich gewesen, dass nach § 24 Abs. 2 Satz 3 BDSG 2015 personenbezogene Daten, die der Kontrolle der G 10-Kommission unterlegen hätten, von der Bundesbeauftragten nicht hätten kontrolliert werden dürfen, es sei denn, die G 10-Kommission habe die Bundesbeauftragte darum ersucht. Diese Regelung sei fast wortgleich in § 26a Abs. 2 Satz 2 BVerfSchG 2018 übernommen worden. Allerdings habe der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung zu dieser Norm ausgeführt, dass die Bundesbeauftragte zur Erfüllung der ihr gesetzlich zugewiesenen Kontrollbefugnis auch Daten zur Kenntnis nehmen dürfe, die nach dem Artikel 10-Gesetz erhoben worden seien.

73 3. Für das Bundesverwaltungsgericht hat der für das Sicherheitsrecht zuständige 6. Revisionssenat mitgeteilt, mit den angegriffenen Vorschriften nur am Rande befasst gewesen zu sein. Dabei habe der Senat in einer Entscheidung die Löschungsregelungen der Protokolldaten am Ende des auf die Protokollierung folgenden Kalenderjahres in § 5 Abs. 2 Satz 6 und § 6 Abs. 1 Satz 5 G 10 für mit der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar gehalten (unter Verweis auf BVerwGE 157, 8).

B.

I.

74 1. Beide Verfassungsbeschwerden richten sich unmittelbar gegen die im November 2015 neu in das Artikel 10-Gesetz eingefügte Befugnis des Bundesnachrichtendienstes zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeüberwachung nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 im Bereich der Cybergefahren. Solche sind insbesondere Bedrohungen durch mögliche Angriffe mittels Schadprogrammen (etwa Virensoftware) oder vergleichbaren schädlich wirkenden informationstechnischen Mitteln auf die Vertraulichkeit, Integrität oder Verfügbarkeit von informationstechnischen Systemen und Netzen (also Gefahren von Cyberangriffen etwa in Gestalt von Cyberspionage oder Cybersabotage, vgl. BTDrucks 18/4654, S. 40 f.).

75 2. Darüber hinaus rügen die Verfassungsbeschwerden die Verfassungswidrigkeit verschiedener flankierender Regelungen zur verhältnismäßigen Ausgestaltung der Überwachungsbefugnis des § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 (§ 5 Abs. 2 Satz 2 Nummern 1 und 2, Satz 3 i. V. m. Satz 2 Nummern 1 und 2, Satz 6, § 5a Satz 1, Sätze 2 bis 4, Satz 7, § 5b i. V. m. § 3b, § 6 Abs. 1 Satz 5, § 10 Abs. 4 Sätze 3 und 4, § 12 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Abs. 1 Satz 2, § 15 G 10 und § 15 Abs. 5 Satz 2 G 10 i. V. m. § 26a Abs. 2 Satz 2 BVerfSchG 2018). Diese können deshalb mittelbar Gegenstand verfassungsgerichtlicher Kontrolle sein (vgl. BVerfGE 155, 119 <157 Rn. 64> - Bestandsdatenauskunft II; 162, 1 <50 Rn. 90 und 64 f. Rn. 132> - Bayerisches Verfassungsschutzgesetz; 165, 1 <44 f. Rn. 75> - Polizeiliche Befugnisse nach SOG MV; stRspr).

76 3. Nicht mehr Gegenstand des Verfassungsbeschwerdeverfahrens 1 BvR 2539/16 sind die Ermächtigungen des Bundesnachrichtendienstes, die durch die strategische Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 gewonnenen Daten an andere Behörden zu übermitteln (§ 7 Absätze 2, 4, 4a und § 7a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 G 10 2015). Diese Übermittlungsbefugnisse sind durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des BND-Gesetzes vom 22. Dezember 2023 (BGBl I Nr. 410) grundlegend geändert worden. Daraufhin haben die Beschwerdeführenden in dem Verfahren 1 BvR 2539/16 ihre Verfassungsbeschwerde insoweit wirksam für erledigt erklärt. Diese Teilerledigungserklärung lässt - im Rahmen ihrer Reichweite - die Grundlage für eine Entscheidung entfallen (vgl. BVerfGE 85, 109 <113>; 162, 1 <49 f. Rn. 88>; stRspr).

II.

77 Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für die Prüfung, ob die angegriffenen Normen mit den Grundrechten des Grundgesetzes vereinbar sind, ist gegeben, auch wenn die angegriffenen Vorschriften Bezüge zu datenschutzrechtlichen Bestimmungen in Rechtsakten der Europäischen Union aufweisen. Denn die datenschutzbezogenen Rechtsakte der Europäischen Union sind auf die Befugnisse des Bundesnachrichtendienstes zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 3 EUV nicht anwendbar. Danach fällt insbesondere die nationale Sicherheit weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten.

78 Der Gerichtshof der Europäischen Union hat bereits entschieden, dass das Ziel der Wahrung der nationalen Sicherheit dem zentralen Anliegen entspricht, die wesentlichen Funktionen des Staates und die grundlegenden Interessen der Gesellschaft zu schützen. Umfasst sind die Verhütung und Repression von Tätigkeiten, die geeignet sind, die tragenden Strukturen eines Landes im Bereich der Verfassung, Politik oder Wirtschaft oder im sozialen Bereich in schwerwiegender Weise zu destabilisieren und insbesondere die Gesellschaft, die Bevölkerung oder den Staat als solchen unmittelbar zu bedrohen, wie insbesondere terroristische Aktivitäten (vgl. EuGH, Urteile vom 6. Oktober 2020, La Quadrature du Net u.a., C-511/18, C-512/18 und C-520/18, EU:C:2020:791, Rn. 135 und Privacy International, C-623/17, EU:C:2020:790, Rn. 74; Urteil vom 5. April 2022, Commissioner of An Garda Síochána, C-140/20, EU:C:2022:258, Rn. 61; Urteil vom 20. September 2022, SpaceNet AG u.a., C-793/19 und C-794/19, EU:C:2022:702, Rn. 92; Urteil vom 23. März 2023, Generalstaatsanwaltschaft Bamberg, C-365/21, EU:C:2023:236, Rn. 55).

79 Die zentral angegriffene Ermächtigung des Bundesnachrichtendienstes zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 dient der nationalen Sicherheit, nämlich der Früherkennung internationaler Cyberangriffe, die geeignet sind, die tragenden Strukturen der Bundesrepublik Deutschland im Bereich der Verfassung, Politik oder Wirtschaft oder im sozialen Bereich in schwerwiegender Weise zu destabilisieren und insbesondere die Gesellschaft, die Bevölkerung oder den Staat als solchen unmittelbar zu bedrohen.

80 Vor diesem Hintergrund findet die Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates (JI-RL) nach ihrem Art. 2 Abs. 3 Buchstabe a im Licht ihres 14. Erwägungsgrunds keine Anwendung (vgl. EuGH, Urteil vom 30. Januar 2024, Direktor na Glavna direktsia "Nationala politsia" pri MVR-Sofia, C-118/22, EU:C:2024:97, Rn. 38). Nach Art. 2 Abs. 3 Buchstabe a JI-RL ist diese Richtlinie nicht anwendbar auf die Verarbeitung personenbezogener Daten im Rahmen einer Tätigkeit, die nicht in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt. Dies ist gemäß dem 14. Erwägungsgrund bei Tätigkeiten, welche die nationale Sicherheit betreffen, der Fall.

81 Gleiches gilt für die Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Datenschutz-Grundverordnung) gemäß ihrem Art. 2 Abs. 2 Buchstabe a im Licht ihres 16. Erwägungsgrunds.

III.

82 Die Verfassungsbeschwerden sind teilweise zulässig, und zwar soweit der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 und die Beschwerdeführenden zu 1) bis 4) im Verfahren 1 BvR 2539/16 geltend machen, dass die Ermächtigung zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung im Sachbereich Cybergefahren gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 nicht angemessen sei, weil sie die Aussonderung von Daten aus der rein inländischen Telekommunikation unzureichend sicherstelle (Rn. 95 ff.). Zulässig sind die Verfassungsbeschwerden auch, soweit ein unzureichender Kernbereichsschutz bei der Datenerhebung für inländische Personen gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und § 5a Satz 1 G 10 vom Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 (Rn. 105) und für ausländische Personen im Ausland nach § 5 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Satz 2 Nr. 2 G 10 von der Beschwerdeführerin zu 5) im Verfahren 1 BvR 2539/16 gerügt wird (Rn. 106 f.). Die Verfassungsbeschwerden sind ebenfalls zulässig, soweit alle Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2539/16 die Aufbewahrungsfrist für die Dokumentation der Durchführung der strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung nach § 5 Abs. 2 Satz 6 G 10 als zu kurz rügen (Rn. 108) und soweit der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 geltend macht, die unabhängige objektivrechtliche Kontrolle sei unzureichend ausgestaltet (Rn. 109).

83 Hingegen sind beide Verfassungsbeschwerden unzulässig, soweit sich alle Beschwerdeführenden gegen eine unzureichende Begrenzung des Überwachungsvolumens durch § 10 Abs. 4 Sätze 3 und 4 G 10 wenden (Rn. 111 ff.). Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 1743/16 ist zudem unzulässig, soweit der Beschwerdeführer geltend macht, dass der Kernbereichsschutz bei der Datenauswertung gemäß § 5a Sätze 2 bis 4 in Verbindung mit § 3a Abs. 1 Sätze 2 bis 7 G 10 (Rn. 114) und der Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen durch § 5b in Verbindung mit § 3b G 10 unzureichend seien (Rn. 115). Die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 2539/16 ist außerdem unzulässig, soweit die Beschwerdeführenden eine unzureichende Ausgestaltung der gezielt personenbezogenen Überwachung von Inländern gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 G 10 (Rn. 116 f.) sowie von ausländischen Personen im Ausland nach § 5 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Satz 2 Nr. 1 G 10 (Rn. 118 f.), eine unzureichende Dokumentation der Löschung einerseits von kernbereichsrelevanten Kommunikationsinhalten nach § 5a Satz 7 G 10 (Rn. 120) und andererseits von erhobenen personenbezogenen Daten nach § 6 Abs. 1 Satz 5 G 10 (Rn. 121 ff.), unzureichende Benachrichtigungspflichten gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 G 10 (Rn. 124) und eine unzureichende Kooperation der verschiedenen Instanzen der objektivrechtlichen Kontrolle nach § 15 Abs. 5 G 10 in Verbindung mit § 26a Abs. 2 Satz 2 BVerfSchG 2018 (Rn. 125) rügen.

84 1. Richtet sich eine Verfassungsbeschwerde wie vorliegend gegen ein Gesetz, das Sicherheitsbehörden zu heimlichen Maßnahmen ermächtigt, bestehen besondere Zulässigkeitsanforderungen bezüglich der Beschwerdebefugnis und der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde (vgl. BVerfGE 162, 1 <51 ff. Rn. 93 ff.>; 165, 1 <29 ff. Rn. 37 ff.>).

85

86

Sie müssen auch weitere Regelungen des Fachrechts in ihre Darlegungen einbeziehen, wenn diese Bedeutung für die Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Norm haben können. Dabei müssen sich die Beschwerdeführenden nicht nur mit der Auslegung und Anwendung des angegriffenen Gesetzes, sondern auch mit den Erwägungen des Gesetzgebers befassen (vgl. BVerfGE 162, 1 <67 Rn. 139>). Soweit sich eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar oder mittelbar gegen ein Gesetz richtet, hat der Beschwerdeführende hinsichtlich jeder angegriffenen Norm konkret darzulegen, aus welchen Gründen die jeweilige Bestimmung gegen die als verletzt gerügten Grundrechte verstoßen soll (vgl. BVerfGE 102, 197 <210>; 122, 342 <359>).

Anlass zur verfassungsgerichtlichen Überprüfung einer flankierenden Regelung zur verhältnismäßigen Ausgestaltung einer heimlichen Überwachungsmaßnahme besteht nur dann, wenn die verfassungsrechtliche Unzulänglichkeit dieser flankierenden Regelungen substantiiert dargelegt ist oder wenn sie auf der Hand liegt (vgl. BVerfGE 162, 1 <65 Rn. 132>; 165, 1 <44 f. Rn. 75>). Mit der verfassungsrechtlichen Beurteilung des vorgetragenen Sachverhalts müssen sich die Beschwerdeführenden im Einzelnen auseinandersetzen. Soweit das Bundesverfassungsgericht für bestimmte Fragen bereits verfassungsrechtliche Maßstäbe entwickelt hat, muss anhand dieser Maßstäbe aufgezeigt werden, inwieweit Grundrechte durch die angegriffene Maßnahme verletzt sein sollen (vgl.

BVerfGE 101, 331 <345 f.>; 159, 223 <270 Rn. 89> m.w.N. - Bundesnotbremse I; stRspr).

87

88

89

BVerfGE 130, 151 <176 f.>; stRspr). Für die Wahrscheinlichkeit eigener Betroffenheit spricht eine große Streubreite der Überwachungsmaßnahme, wenn die Maßnahme also nicht auf einen tatbestandlich eng umgrenzten Personenkreis zielt, insbesondere, wenn sie auch Dritte in großer Zahl zufällig erfassen kann (BVerfGE 162, 1 <53 Rn. 98>). In besonderen Fällen müssen die Beschwerdeführenden darüber hinaus nähere Aussagen zu Art und Gegenstand der möglicherweise überwachbaren Techniken und Dienste sowie dem eigenen Nutzungsverhalten treffen. Dies ist erforderlich, wenn sonst nicht ohne weiteres erkennbar ist, ob bei der Nutzung überhaupt Daten anfallen, die in den Fokus sicherheitsrechtlicher Behördenaktivitäten geraten könnten (BVerfGE 162, 1 <53 Rn. 98> m.w.N.).

90 (b) Wenn eine gesetzliche Befugnisnorm zu verschiedenen Maßnahmen ermächtigt, die jeweils eigenständige Grundrechtseingriffe darstellen, ist die Betroffenheit für jede dieser Maßnahmen gesondert zu prüfen. Beschwerdeführende müssen für alle Maßnahmen, gegen die sie sich wenden, gesondert darlegen, mit einiger Wahrscheinlichkeit in eigenen Grundrechten berührt zu werden (vgl. BVerfGE 155, 119 <160 Rn. 75>; 162, 1 <53 Rn. 97>; 165, 1 <31 Rn. 43>). Denn die Verfassungsmäßigkeit einer Ermächtigungsgrundlage ist grundsätzlich nur rügebezogen zu überprüfen (vgl. BVerfGE 162, 1 <64 f. Rn. 132>; 165, 1 <44 f. Rn. 75>).

91

92

Der Grundsatz der Subsidiarität erfordert deshalb grundsätzlich, vor Einlegung einer Verfassungsbeschwerde alle zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten zu ergreifen, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern. Das gilt auch, wenn zweifelhaft ist, ob ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im konkreten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann (vgl. zum Ganzen BVerfGE 162, 1 <54 Rn. 100>; 165, 1 <32 f. Rn. 45>; BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 17. Juli 2024 - 1 BvR 2133/22 -, Rn. 40 - Hessisches Verfassungsschutzgesetz; stRspr).

93

94 aa)(1) Soweit die Verfassungsbeschwerden geltend machen, dass die Ermächtigung zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 nicht angemessen sei, weil sie vom Gesetzgeber unzureichend strukturiert und begrenzt werde, sind beschwerdebefugt im Hinblick auf eine unzureichende Aussonderung von Daten aus der rein inländischen Telekommunikation der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 und die Beschwerdeführenden zu 1) bis 4) im Verfahren 1 BvR 2539/16 (a). Mit Blick auf die Rüge eines unzureichenden Kernbereichsschutzes für inländische Personen gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und § 5a Satz 1 G 10 bei der Datenerhebung ist der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 (b) und mit Blick auf die Rüge eines solchen für ausländische Personen im Ausland nach § 5 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Satz 2 Nr. 2 G 10 ist die Beschwerdeführerin zu 5) im Verfahren 1 BvR 2539/16 beschwerdebefugt (c). In Bezug auf die Rüge einer zu kurzen Aufbewahrungsfrist für die Dokumentation der Durchführung der strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung nach § 5 Abs. 2 Satz 6 G 10 ist die Beschwerdebefugnis für alle Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2539/16 (d) und in Bezug auf die Rüge einer unzureichenden Ausgestaltung der unabhängigen objektivrechtlichen Kontrolle für den Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 gegeben (e).

95 (a) Der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 und die Beschwerdeführenden zu 1) bis 4) im Verfahren 1 BvR 2539/16 sind beschwerdebefugt, soweit sie sich gegen die Erfassung von Daten aus der rein inländischen Telekommunikation wenden.

96 Insoweit besteht die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung (aa). Ihre Betroffenheit durch Maßnahmen nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 haben der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 und im Verfahren 1 BvR 2539/16 die Beschwerdeführenden zu 1) und 5) in vollem Umfang sowie die Beschwerdeführenden zu 2) bis 4) und 6) nur bezogen auf die Erfassung der Rohdatenströme ihrer Telekommunikationsverkehre - nicht aber bezüglich der weiteren nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 zulässigen Eingriffe - hinreichend dargelegt (bb). Nur der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 und die Beschwerdeführenden zu 1) bis 4) im Verfahren 1 BvR 2539/16 sind als deutsche Staatsangehörige beziehungsweise deutsche juristische Personen von dem Fehlen einer Regelung zur Aussonderung von Daten aus der rein inländischen Kommunikation betroffen (cc).

97 (aa) Die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung dadurch, dass eine gesetzliche Regelung zur Aussonderung von im Rahmen der strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung zunächst miterfassten Daten aus der rein inländischen Telekommunikation fehlt, ist hinreichend dargelegt. Die strategische Überwachung kann aufgrund ihrer Anlasslosigkeit nur als Instrument der Auslandsaufklärung gerechtfertigt werden (vgl. BVerfGE 100, 313 <389 f.>). Deshalb bedarf es - wie bei der strategischen Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung - zu ihrer verhältnismäßigen Ausgestaltung und Begrenzung einer normenklaren, strikt am technisch Möglichen ausgerichteten Regelung zur Aussonderung von Daten aus der reinen Inlandskommunikation, einschließlich von Vorgaben zur dabei zu verwendenden Filtertechnik (vgl. dazu auch BVerfGE 154, 152 <251 f. Rn. 170 ff.>).

98 (bb) Alle Beschwerdeführenden sind von Maßnahmen nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 im verfassungsprozessrechtlichen Sinne unmittelbar betroffen. Die Vorschrift ermöglicht heimliche Überwachungsmaßnahmen, und die vorgesehenen Benachrichtigungspflichten wirken dieser Heimlichkeit nur teilweise entgegen. Denn § 12 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 2 G 10 schränkt die Mitteilungspflicht ein oder lässt sie völlig entfallen.

99 Die eigene und gegenwärtige Betroffenheit durch § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 haben der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 sowie im Verfahren 1 BvR 2539/16 die Beschwerdeführenden zu 1) und 5) in vollem Umfang und die Beschwerdeführenden zu 2) bis 4) und 6) nur bezogen auf die Erfassung der Rohdatenströme ihrer Telekommunikationsverkehre - nicht aber bezüglich der weiteren nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 zulässigen Eingriffe - hinreichend dargelegt.

100 § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 ermächtigt den Bundesnachrichtendienst zu mehreren selbstständigen Grundrechtseingriffen, nämlich zur Erfassung und Speicherung von Telekommunikationsrohdatenströmen aus Übertragungswegen, zur Auswertung dieser Rohdaten durch den automatisierten Abgleich mit Suchbegriffen, zur händischen Auswertung der herausgefilterten Daten sowie zur weiteren eigenen Verwendung der als nachrichtendienstlich relevant eingestuften Daten (ausführlich unten Rn. 139 ff.). Für jeden einzelnen dieser Eingriffe aufgrund des § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 haben die Beschwerdeführenden ihre eigene und gegenwärtige Betroffenheit darzulegen.

101 Angesichts der großen Streubreite der anlasslosen und heimlichen strategischen Fernmeldeüberwachung und der ebenfalls im Verborgenen stattfindenden Folgemaßnahmen sind an den Vortrag zur eigenen Betroffenheit keine hohen Anforderungen zu stellen. Darzulegen sind lediglich die äußeren Umstände, mögliche Gesprächspartner und Gesprächsthemen, an denen der Bundesnachrichtendienst angesichts seiner Aufgaben naheliegenderweise ein erhebliches Interesse haben könnte (vgl. BVerfGE 100, 313 <355 f.>; 154, 152 <210 f. Rn. 74>).

102 Der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 und die Beschwerdeführenden zu 1) und 5) im Verfahren 1 BvR 2539/16 machen hinreichend substantiiert geltend, mit einiger Wahrscheinlichkeit von allen Maßnahmen der Datenerhebung und weiteren Datenverarbeitung nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 selbst betroffen zu sein. Sie führen nachvollziehbar aus, regelmäßig von Deutschland ins Ausland (Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 und Beschwerdeführer zu 1) im Verfahren 1 BvR 2539/16) beziehungsweise vom Ausland nach Deutschland (Beschwerdeführerin zu 5) im Verfahren 1 BvR 2539/16) auch mit Bezug zu Cybergefahren zu kommunizieren. Damit legen sie dar, dass ihre Telekommunikation beim Abgleich mit Suchbegriffen als Treffer erfasst werden könnte.

103 Die Beschwerdeführenden zu 2) bis 4) und 6) im Verfahren 1 BvR 2539/16 legen lediglich hinreichend dar, durch die Erfassung und Speicherung von Telekommunikationsrohdatenströmen gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 selbst und gegenwärtig betroffen zu sein. Denn sie tragen nur dazu vor, dass sie grenzüberschreitend von beziehungsweise nach Deutschland kommunizieren. Dass ihre Telekommunikation einen Bezug zu dem Aufklärungszweck der Cybergefahren haben und deshalb mit einiger Wahrscheinlichkeit beim Abgleich mit Suchbegriffen aufgrund von § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 als Treffer erhoben und zur weiteren Verarbeitung gespeichert werden könnte, machen die Beschwerdeführenden zu 2) bis 4) und 6) im Verfahren 1 BvR 2539/16 hingegen nicht geltend.

104 (cc) Von dem Fehlen einer Regelung zur Aussonderung von Daten aus der rein inländischen Kommunikation können nur der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 und die Beschwerdeführenden zu 1) bis 4) im Verfahren 1 BvR 2539/16 als deutsche Staatsangehörige beziehungsweise deutsche juristische Person betroffen sein, nicht hingegen die Beschwerdeführenden zu 5) und 6) im Verfahren 1 BvR 2539/16 als ausländische Staatsangehörige im Ausland.

105 (b) Der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 ist darüber hinaus beschwerdebefugt, soweit er rügt, dass der Kernbereichsschutz bei der strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und § 5a Satz 1 G 10 für deutsche Staatsangehörige und inländische Personen auf der Ebene der Datenerfassung nicht ausreichend ausgestaltet sei. Er macht nachvollziehbar geltend, dass weder Filter noch andere Schutzmechanismen gesetzlich vorgesehen seien, um einen effektiven Kernbereichsschutz sicherzustellen. Als deutscher Staatsangehöriger ist er auch von dem als unzureichend gerügten Kernbereichsschutz nach § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 und § 5a Satz 1 G 10 betroffen.

106 (c) Die Beschwerdeführerin zu 5) im Verfahren 1 BvR 2539/16 ist zudem beschwerdebefugt, soweit sie geltend macht, dass § 5 Abs. 2 Satz 3 G 10 - als Ausnahme zu § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 G 10 - in Bezug auf ausländische Personen im Ausland die Verwendung von Suchbegriffen zulassen könnte, die den Kernbereich der privaten Lebensgestaltung betreffen. Insoweit besteht die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung, weil der verfassungsrechtliche Kernbereichsschutz auch gegenüber ausländischen Personen im Ausland gilt.

107 Von § 5 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Satz 2 Nr. 2 G 10 betroffen ist aber nur die Beschwerdeführerin zu 5) im Verfahren 1 BvR 2539/16. Die Beschwerdeführenden zu 1) bis 4) können als deutsche Staatsangehörige beziehungsweise inländische juristische Person von dieser Regelung nicht betroffen sein. Auch der Beschwerdeführer zu 6) hat seine Betroffenheit nicht hinreichend dargelegt. Denn § 5 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Satz 2 Nr. 2 G 10 bezieht sich als flankierende Regelung zur verhältnismäßigen Ausgestaltung und Begrenzung der Ermächtigung des § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 nur auf den Einsatz von Suchbegriffen, nicht auf die Erfassung der Telekommunikationsrohdaten. Dass ihre grenzüberschreitende Telekommunikation nach Deutschland einen sachlichen Bezug zum Aufklärungszweck der Cybergefahren hat und dass ihre Telekommunikationsverkehre bei dem Abgleich mit Suchbegriffen als Treffer erhoben werden könnten, macht lediglich die Beschwerdeführerin zu 5) nachvollziehbar geltend, nicht aber der Beschwerdeführer zu 6) (vgl. oben Rn. 103).

108 (d) Die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2539/16 legen des Weiteren hinreichend dar, dass die Frist zur Löschung der Dokumentation der Durchführung der strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung in § 5 Abs. 2 Satz 6 G 10 zu kurz bemessen sein könnte. Denn eine Aufbewahrungsfrist nur bis zum Ende des Kalenderjahres, das dem Jahr der Protokollierung folgt, könnte zu kurz sein, um auf der Grundlage der Dokumentation effektiven subjektiven Rechtsschutz zu ermöglichen und könnte deshalb Art. 10 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG verletzen (vgl. dazu BVerfGE 141, 220 <302 f. Rn. 205, 309 Rn. 226, 315 f. Rn. 246 und 323 Rn. 272>).

109 (e) Schließlich legt der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 hinreichend dar, dass die unabhängige objektive Rechtskontrolle in Bezug auf die strategische Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung durch die G 10-Kommission gemäß § 15 G 10 insgesamt nicht ausreichend effektiv sein könnte, um zu kompensieren, dass der subjektive Rechtsschutz gegen die strategische Fernmeldeüberwachung nur in erheblichem Maße eingeschränkt zur Verfügung steht.

110

111 (a) Alle Beschwerdeführenden haben nicht hinreichend dargelegt, dass die Begrenzung des Überwachungsvolumens in § 10 Abs. 4 Sätze 3 und 4 G 10 verfassungsrechtlich ungenügend sein könnte.

112 Der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 setzt sich nicht damit auseinander, dass das Bundesverwaltungsgericht die Begrenzung des Überwachungsvolumens in § 10 Abs. 4 Sätze 3 und 4 G 10 für ausreichend gehalten hat, weil der Bundesnachrichtendienst nicht alle Übertragungswege überwachen dürfe, deren Überwachung angeordnet wurde, sondern insoweit eine Auswahl treffen müsse (vgl. BVerwGE 149, 359 <367 Rn. 29>).

113 Auch die Rüge der Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2539/16 genügt nicht den Darlegungsanforderungen. Soweit sie beanstanden, durch § 10 Abs. 4 Sätze 3 und 4 G 10 werde ein Anreiz gesetzt, in die Beschränkungsanordnung möglichst viele Übertragungswege aufzunehmen, um eine möglichst hohe Übertragungsgesamtkapazität zu erreichen, nach der sich dann die Obergrenze der Überwachung bemesse, setzen sie sich nicht damit auseinander, dass und weshalb eine solche Anwendungspraxis in Bezug auf § 10 Abs. 4 Sätze 3 und 4 G 10 trotz der verfassungsrechtlich gebotenen umfassenden, effektiven und unabhängigen objektivrechtlichen Kontrolle (ausführlich dazu unten Rn. 170 ff.) möglich sein könnte. Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, im Artikel 10-Gesetz fehle eine Gesamtbetrachtung aller Überwachungsanordnungen, so dass der Bundesnachrichtendienst durch unterschiedliche Anordnungen in den verschiedenen Gefahrenbereichen des § 5 Abs. 1 Satz 3 Nummern 1 bis 8 G 10 einen erheblich über der Obergrenze von 20 % liegenden Anteil der internationalen Telekommunikation überwachen könne, legen die Beschwerdeführenden nicht hinreichend substantiiert dar, dass und weshalb eine solche Gesamtbetrachtung verfassungsrechtlich geboten sein sollte.

114 (b) Nicht hinreichend dargelegt ist zudem die Rüge des Beschwerdeführers im Verfahren 1 BvR 1743/16, der Kernbereichsschutz gemäß § 5a in Verbindung mit § 3a G 10 für deutsche Staatsangehörige und inländische Personen bei der Datenauswertung sei unzureichend, weil die erfassten Daten nicht durch eine unabhängige Stelle auf ihre Kernbereichsrelevanz hin gesichtet würden. Der Beschwerdeführer setzt sich nicht damit auseinander, dass nach § 5a Satz 4 in Verbindung mit § 3a Abs. 1 Sätze 2 bis 7 G 10 (bis Juli 2021: § 3a Sätze 2 bis 7 G 10 2015) dem Kernbereichsschutz bei der Auswertung der erfassten Daten Rechnung getragen wird. Danach sind die automatisch aufgezeichneten Daten in Fällen, in denen möglicherweise eine Kernbereichsrelevanz besteht, von einer vom Bundesnachrichtendienst unabhängigen Stelle, nämlich von einem Mitglied der G 10-Kommission, das verbindlich über die Löschung oder Verwertung der Daten entscheidet, zu sichten.

115 (c) Der Beschwerdeführer im Verfahren 1 BvR 1743/16 legt nicht hinreichend substantiiert dar, dass der Schutz von Vertraulichkeitsbeziehungen durch den im Dezember 2023 neu geschaffenen § 5b G 10 unzureichend sein könnte. Soweit der Beschwerdeführer rügt, § 5b G 10 sei zu unbestimmt und nicht normenklar, denn durch den Verweis auf § 3b G 10 entstehe eine mehrgliedrige unübersichtliche Verweisungskette, setzt er sich nicht damit auseinander, dass die Normenklarheit nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der Verwendung von Verweisungsketten nicht grundsätzlich entgegensteht. Denn Verweisungen entlasten den Normtext, beugen unterschiedlichen Regelungen inhaltlich vergleichbarer Fragen vor und können verhindern, dass Gesetze zu lang und wiederum unverständlich würden (vgl. BVerfGE 163, 43 <84 f. Rn. 113>).

116 (d) Nicht hinreichend substantiiert dargelegt ist die Rüge der Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2539/16, § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 G 10 schließe die Möglichkeit einer gezielten Überwachung deutscher Staatsangehöriger und Inländer durch formale Suchbegriffe nicht - wie aufgrund von Art. 10 Abs. 1 GG geboten - umfassend aus. Die Beschwerdeführenden machen dazu im Wesentlichen geltend, § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 G 10 verbiete nur die gezielte Erfassung bestimmter "Telekommunikationsanschlüsse", und dieser Begriff beziehe sich nach § 2 Nr. 10 TKÜV in Verbindung mit dem Begriff der "Telekommunikationsanlagen" in § 3 Nr. 23 TKG 2004 nur auf die technische Schicht der Signalübertragung (wie die Kennung eines Internetanschlusses), nicht aber auf die Dienstschicht, die auf der Signalübertragung aufsetze (wie E-Mail-Adressen). Teilnehmerkennungen auf der Dienstschicht dürften deshalb gemäß § 5 Abs. 2 Satz 2 G 10 unbeschränkt als formale Suchbegriffe genutzt werden (vgl. oben Rn. 52). Dabei bezieht sich der Begriff der "Schicht" auf die verschiedenen Ebenen von Kommunikationsabläufen in Computernetzen wie dem Internet. Um den Austausch von Daten in einem solchen Netz zu ermöglichen, müssen auf jeder der verschiedenen Schichten der Kommunikation auf der Seite sowohl des Senders als auch des Empfängers festgelegte Regeln (Protokolle) eingehalten werden.

117 Diese Rüge ist nicht hinreichend substantiiert begründet. Es ist keineswegs zwingend, den Begriff des Telekommunikationsanschlusses in § 5 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 G 10 über Bezugnahmen auf § 2 Nr. 10 TKÜV und § 3 Nr. 23 TKG 2004 zu bestimmen. Denn das Artikel 10-Gesetz hat andere und breitere Schutzzwecke als diese Regelungen, bei denen es vor allem um Abgrenzungen in technischer Hinsicht geht. Warum die von § 5 Abs. 2 G 10 bezweckte, im Ausgangspunkt auf Suchbegriffe abstellende Beschränkung der Überwachungsmöglichkeiten mit den Telekommunikationsanschlüssen nur technische Einrichtungen auf der Ebene der Signalübertragung in Bezug nehmen soll, nicht aber etwa auch andere Kommunikationsendpunkte wie E-Mail-Dienste erfasst, wäre angesichts der unterschiedlichen Regelungszwecke näher darzulegen gewesen.

118 (e) Die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2539/16 rügen ebenfalls nicht hinreichend substantiiert, dass die Befugnis zur gezielt personenbezogenen Überwachung ausländischer Personen im Ausland durch § 5 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Satz 2 Nr. 1 G 10 unzureichend strukturiert und begrenzt werde. Die Beschwerdeführenden setzen sich insoweit nicht hinreichend damit auseinander, dass auch die gezielt personenbezogene Überwachung ausländischer Personen im Ausland nach § 5 Abs. 1 Satz 3 G 10 nicht voraussetzungslos zulässig ist, sondern nur, wenn der Bundesnachrichtendienst in seinem Antrag nach § 9 G 10 schlüssig dargelegt hat, dass diese gezielte Überwachung rechtzeitig Aufschluss über eine der relevanten Gefahren (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 3 Nummern 1 bis 8 G 10) geben könnte (vgl. BVerfGE 100, 313 <384>). Die Beschwerdeführenden gehen außerdem nicht darauf ein, dass auch die Anordnung der gezielt personenbezogenen Überwachung - wie die gesamte strategische Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung - einer umfassenden, effektiven und unabhängigen objektivrechtlichen Kontrolle unterliegt, in der auch der bestehende Gefahrenbezug überprüft wird.

119 Soweit die Beschwerdeführenden geltend machen, § 5 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Satz 2 Nr. 1 G 10 verletze den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG), setzen sie sich nicht damit auseinander, dass der Umfang und die Reichweite des grundrechtlichen Schutzes von ausländischen Staatsangehörigen im Ausland einerseits und deutschen Staatsangehörigen und Inländern andererseits nicht identisch sein müssen (vgl. BVerfGE 154, 152 <224 Rn. 104>).

120 (f) Nicht hinreichend begründet ist auch die Rüge der Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2539/16, die Frist gemäß § 5a Satz 7 G 10 in der Fassung vom 31. Juli 2009 (BGBl I S. 2499), nach der die Protokolldaten zur Löschung kernbereichsrelevanter Daten spätestens am Ende des dem Jahr der Protokollierung folgenden Kalenderjahres zu löschen waren, ermögliche keinen ausreichend effektiven Rechtsschutz. Die Beschwerdeführenden setzen sich nicht mit der Änderung des § 5a Satz 7 G 10 durch das Gesetz zur Anpassung des Verfassungsschutzrechts vom 5. Juli 2021 (BGBl I S. 2274) auseinander. Seit dieser Änderung sind die Protokolldaten sechs Monate nach der Benachrichtigung oder der Feststellung des endgültigen Unterbleibens der Benachrichtigung nach § 12 Abs. 2 G 10 zu löschen. Dass und weshalb die Löschungsfrist dennoch unzureichend sein könnte, legen die Beschwerdeführenden nicht dar.

121 (g) Nicht hinreichend substantiiert dargetan ist auch die Rüge der Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2539/16, die Aufbewahrungsfrist in § 6 Abs. 1 Satz 5 G 10 für die Protokollierung der Löschung von personenbezogenen Daten verletze Art. 10 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG.

122 Soweit die Beschwerdeführenden hierzu geltend machen, die Aufbewahrungsfrist des § 6 Abs. 1 Satz 5 G 10 - Löschung der Protokolldaten am Ende des Kalenderjahres, das dem Jahr der Protokollierung folgt - sei zu kurz bemessen, um eine effektive objektive Rechtskontrolle zu gewährleisten, setzen sie sich nicht damit auseinander, dass die G 10-Kommission zur Durchführung der objektiven Rechtskontrolle mindestens einmal im Monat zusammentritt (vgl. § 15 Abs. 4 Satz 1 G 10). Dass und weshalb die objektive Rechtskontrolle durch die Frist zur Löschung der Protokolldaten trotz dieser sehr regelmäßig stattfindenden Kontrolle beeinträchtigt werden könnte, legen die Beschwerdeführenden nicht dar.

123 Soweit die Beschwerdeführenden rügen, diese Löschungsfrist sei zu kurz, um effektiven subjektiven Rechtsschutz zu ermöglichen, setzen sie sich nicht mit § 6 Abs. 1 Satz 6 G 10 auseinander. Insbesondere setzen sie sich nicht mit dem möglichen Normverständnis auseinander, dass die Löschung auch von Protokolldaten unterbleibt, soweit die Daten für eine Benachrichtigung nach § 12 Abs. 2 G 10 oder für eine gerichtliche Nachprüfung der Rechtmäßigkeit der Beschränkungsmaßnahme von Bedeutung sein können.

124 (h) Die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2539/16 rügen nicht hinreichend substantiiert, dass § 12 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 2 G 10 zu weitgehende Ausnahmen von der Benachrichtigungspflicht enthalte. Die Beschwerdeführenden setzen sich insoweit nicht hinreichend damit auseinander, dass über Ausnahmen von der Benachrichtigungspflicht gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 1 Satz 5 G 10 abschließend nicht der Bundesnachrichtendienst, sondern die unabhängige G 10-Kommission entscheidet. Dass und weshalb es der G 10-Kommission bei dieser Entscheidung nicht möglich sein sollte, eine gegebenenfalls erforderliche enge Auslegung der Beschränkung der Benachrichtigungspflicht (vgl. BVerfGE 162, 1 <66 Rn. 136>) vorzunehmen, legen die Beschwerdeführenden nicht dar.

125 (i) Nicht hinreichend dargetan ist schließlich die Rüge der Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2539/16, die Kontrolle der strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung nach § 15 Abs. 5 G 10 und § 26a Abs. 2 Satz 2 BVerfSchG 2018 (zuvor § 24 Abs. 2 Satz 3 BDSG 2015) sei nicht ausreichend effektiv. Die Beschwerdeführenden rügen insoweit, dass die Kooperation der beiden Kontrollorgane unzureichend sei, weil nach § 24 Abs. 2 Satz 3 BDSG 2015 und § 26a Abs. 2 Satz 2 BVerfSchG 2018 die Einhaltung von Vorschriften, die der Kontrolle durch die G 10-Kommission unterliege, nicht der Kontrolle durch die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit unterstehe. Diese Rüge ist nicht hinreichend substantiiert, denn die Beschwerdeführenden setzen sich nicht damit auseinander, dass die Bundesbeauftragte jedenfalls seit Inkrafttreten von § 26a Abs. 2 Satz 2 BVerfSchG 2018 im Rahmen ihrer Kontrolltätigkeit trotz ihrer beschränkten Kontrollkompetenzen auf den gesamten Datenbestand des Bundesnachrichtendienstes zugreifen darf (vgl. BTDrucks 18/11325, S. 122). Zudem gehen die Beschwerdeführenden nicht darauf ein, dass in § 58 Abs. 3 BNDG in der Fassung vom 19. April 2021 (BGBl I S. 771) nunmehr geregelt ist, dass sich die verschiedenen Kontrollorgane - auch die G 10-Kommission und die Bundesbeauftragte - im Rahmen ihrer jeweiligen Kontrollzuständigkeit über allgemeine Angelegenheiten ihrer Kontrolltätigkeit regelmäßig austauschen können.

126

127 Die Beschwerdeführenden sind nicht auf die Möglichkeit der Beschwerde bei der G 10-Kommission im Sinne des § 15 Abs. 5 Satz 1 G 10 zu verweisen (vgl. BVerfGE 100, 313 <354 ff.>). Diese Beschwerde ist nicht Teil des fachgerichtlichen Rechtsschutzes. Die G 10-Kommission ist vielmehr ein Kontrollorgan eigener Art außerhalb der rechtsprechenden Gewalt (vgl. BVerfGE 30, 1 <23>; 67, 157 <171>).

128 Auch auf verwaltungsgerichtliche Rechtsschutzmöglichkeiten sind die Beschwerdeführenden nicht zu verweisen (so im Ergebnis auch BVerfGE 100, 313 <354 ff.>; 154, 152 <212 f. Rn. 79 f.>). Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass die Beschwerdeführenden die strengen Zulässigkeitsanforderungen des Bundesverwaltungsgerichts für gerichtlichen Rechtsschutz gegen Maßnahmen der strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung (vgl. BVerwGE 149, 359 <364 Rn. 19 ff.>; 157, 8 <12 ff. Rn. 14 ff.>; 161, 76 <77 f. Rn. 12 ff.>) erfüllen könnten.

129 2. Die Verfassungsbeschwerden sind fristgerecht erhoben worden. Soweit sie sich jeweils gegen den am 21. November 2015 in Kraft getretenen § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 richten, wahren die am 5. August 2016 (1 BvR 1743/16) und am 11. November 2016 (1 BvR 2539/16) erhobenen Verfassungsbeschwerden die gesetzliche Jahresfrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG.

130 Darauf, ob die flankierenden Regelungen zur verhältnismäßigen Ausgestaltung der Überwachungsbefugnis innerhalb der Jahresfrist angegriffen worden sind, kommt es vorliegend nicht an. Diese flankierenden Vorschriften sind - unabhängig von einer Änderung ihres Wortlauts oder Inhalts - bei der Prüfung der Angemessenheit der neuen Befugnis des § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 mittelbar zu berücksichtigen, wenn die verfassungsrechtliche Unzulänglichkeit dieser flankierenden Regelungen substantiiert dargelegt ist oder wenn sie auf der Hand liegt (vgl. BVerfGE 162, 1 <65 Rn. 132>; 165, 1 <44 f. Rn. 75>). Vor diesem Hintergrund können alle flankierenden Regelungen - unabhängig von ihrer Änderung - innerhalb der mit Blick auf die geänderte Befugnisnorm laufenden Frist und bezogen auf diese Befugnis angegriffen werden. Dies ist hier der Fall.

C.

131 Die Verfassungsbeschwerden sind, soweit sie zulässig sind, überwiegend begründet. Die Beschwerdeführenden können sich auf das Fernmeldegeheimnis aus Art. 10 Abs. 1 GG berufen (I), und die angegriffenen Regelungen greifen in das Fernmeldegeheimnis ein (II). Diese Grundrechtseingriffe sind verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt (III).

I.

132 1. Die Beschwerdeführenden in beiden Verfassungsbeschwerden können sich auf den Schutz des Fernmeldegeheimnisses (Art. 10 Abs. 1 GG) berufen. Dies gilt auch für den Beschwerdeführer zu 1) im Verfahren 1 BvR 2539/16 als inländische juristische Person, weil Art. 10 Abs. 1 GG auf juristische Personen wesensmäßig anwendbar ist (vgl. BVerfGE 154, 152 <207 Rn. 67>).

133 Die Beschwerdeführenden zu 5) und 6) im Verfahren 1 BvR 2539/16 können sich als ausländische Personen im Ausland auf Art. 10 Abs. 1 GG in seiner abwehrrechtlichen Funktion berufen. Der Schutz des Art. 10 Abs. 1 GG gilt auch gegenüber einer Telekommunikationsüberwachung von ausländischen Personen im Ausland (vgl. BVerfGE 154, 152 <215 Rn. 87>). Dem steht nicht entgegen, dass die Beschwerdeführenden zu 5) und 6) Funktionsträger einer ausländischen juristischen Person sind. Denn Funktionsträger können eigene Grundrechte geltend machen, auch dann, wenn der von den Funktionsträgern geltend gemachte Schutz im Einzelfall zugleich reflexhaft der juristischen Person zugutekommt (vgl. BVerfGE 154, 152 <207 f. Rn. 69>).

134 2. Die angegriffene Ermächtigung in § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 betrifft den sachlichen Schutzbereich von Art. 10 Abs. 1 GG (Fernmeldegeheimnis/Telekommunikationsgeheimnis).

135 Mit der grundrechtlichen Verbürgung aus Art. 10 Abs. 1 GG soll historisch vermieden werden, dass der vermittelte Meinungs- und Informationsaustausch über Entfernungen deswegen unterbleibt oder nach Form und Inhalt verändert wird, weil die Beteiligten damit rechnen müssen, dass staatliche Stellen sich in die Kommunikation einschalten und Kenntnisse über die Kommunikationsbeziehungen oder Kommunikationsinhalte gewinnen (vgl. BVerfGE 100, 313 <359>; 113, 348 <365>). Das Telekommunikationsgeheimnis begegnet nach wie vor alten sowie neuen Persönlichkeitsgefährdungen, die sich aus der gestiegenen Bedeutung der Informationstechnik für die Entfaltung des Einzelnen ergeben (vgl. dazu bereits BVerfGE 120, 274 <307> m.w.N.).

136 Der sachliche Schutzbereich des Telekommunikationsgeheimnisses aus Art. 10 Abs. 1 GG umfasst zuvörderst den Kommunikationsinhalt. Die öffentliche Gewalt soll grundsätzlich nicht die Möglichkeit haben, sich Kenntnis vom Inhalt der über Telekommunikationsanlagen abgewickelten Kommunikationen zu verschaffen. Einen Unterschied zwischen Kommunikationen privaten und anderen, etwa geschäftlichen oder politischen, Inhalts macht Art. 10 GG genauso wenig wie zwischen Übermittlungsarten oder Ausdrucksformen. Der Grundrechtsschutz bezieht sich vielmehr auf alle mittels der Telekommunikationstechnik ausgetauschten Kommunikationen. Ebenso umfasst der Grundrechtsschutz die Kommunikationsumstände. Dazu gehört insbesondere, ob, wann und wie oft zwischen welchen Personen oder Anschlüssen Telekommunikationsverkehr stattgefunden hat oder versucht worden ist. Die Nutzung des Kommunikationsmediums soll in allem vertraulich sein. Indem das Grundrecht die einzelnen Kommunikationsvorgänge grundsätzlich dem staatlichen Zugriff entzieht, will es zugleich die Bedingungen einer freien Telekommunikation überhaupt aufrechterhalten (vgl. BVerfGE 100, 313 <358 f.>).

137 Der Schutz durch Art. 10 Abs. 1 GG gilt nicht nur dem ersten Zugriff, mit dem die öffentliche Gewalt von Telekommunikationsvorgängen und -inhalten Kenntnis nimmt. Seine Schutzwirkung erstreckt sich auch auf die Informations- und Datenverarbeitungsprozesse, die sich an die Kenntnisnahme von geschützten Kommunikationsvorgängen anschließen, und auf den Gebrauch, der von den erlangten Kenntnissen gemacht wird (vgl. BVerfGE 100, 313 <359>; 125, 260 <309>).

138 § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 ermächtigt zur Erhebung und weiteren Verarbeitung personenbezogener Daten im Wege der heimlichen strategischen Telekommunikationsüberwachung und betrifft damit diesen Gewährleistungsgehalt des durch Art. 10 Abs. 1 GG geschützten Telekommunikationsgeheimnisses.

II.

139 Die angegriffene Befugnis zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 ermöglicht verschiedene Grundrechtseingriffe.

140 1. Da Art. 10 Abs. 1 GG die Vertraulichkeit der Kommunikation schützen will, bildet jede Kenntnisnahme, Aufzeichnung und Verwertung von Kommunikationsdaten durch den Staat einen Grundrechtseingriff (vgl. BVerfGE 100, 313 <366>; 125, 260 <310> m.w.N.).

141 2. a) Die Erfassung der Rohdatenströme von Telekommunikationsverkehren aus Übertragungswegen, die durch die Beschränkungsanordnungen näher bestimmt sind - also das Abfangen von Satelliten- und Richtfunksignalen und die Erfassung kabelgebundener Datenströme -, stellen sowohl gegenüber ausländischen Personen als auch gegenüber deutschen Staatsangehörigen einen Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG dar und zwar unabhängig davon, ob sie sich im Inland oder Ausland aufhalten (vgl. BVerfGE 154, 152 <229 f. Rn. 114 ff., 252 Rn. 172>). Es handelt sich bei einer solchen Erfassung personenbezogener Daten im verfassungsrechtlichen Sinne um eine Datenerhebung. Sie macht die Daten der Betroffenen dem Bundesnachrichtendienst gezielt zugänglich, damit dieser sie nach inhaltlichen Kriterien auf der Grundlage von Suchbegriffen auswerten kann. Die später wieder ausgesonderten Daten werden dabei nicht nur ungewollt miterfasst, sondern bewusst erhoben, um auf relevante Erkenntnisse hin ausgewertet und gegebenenfalls genutzt zu werden (vgl. BVerfGE 154, 152 <229 Rn. 115>; vgl. auch BVerfGE 100, 313 <366>).

142 Auch die Erfassung der Rohdatenströme von rein inländischen Telekommunikationsverkehren greift in Art. 10 Abs. 1 GG ein. An einem Eingriff fehlte es nur, wenn rein inländische Telekommunikationsverkehre ungezielt und allein technikbedingt zunächst miterfasst, aber unmittelbar nach der Signalaufbereitung technisch wieder spurenlos ausgesondert würden (vgl. BVerfGE 100, 313 <366>). Das behördliche Interesse an solchen ungezielt erfassten Daten hätte sich dann nicht derart verdichtet, dass ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität anzunehmen wäre (vgl. BVerfGE 100, 313 <366>; 115, 320 <343>; 150, 244 <266 Rn. 43>). Allerdings ist nach dem derzeitigen Stand der Technik eine Herausfilterung der Daten von rein inländischen Telekommunikationsverkehren nicht vollständig möglich, so dass teilweise auch solche Daten in die Auswertung gelangen.

Aussortiert werden sie dann erst bei ihrer Identifizierung im Rahmen der händischen Sichtung. § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 erlaubt dies zwar nicht in klar erkennbarer Weise, setzt ein solches Verständnis jedoch, um überhaupt angewendet werden zu können, voraus; so wird die Vorschrift auch in der Praxis verstanden (vgl. BVerfGE 154, 152 <230 Rn. 117> zu dem insoweit vergleichbaren Verständnis des § 6 Absätze 1 und 4 BNDG 2016 bei der strategischen Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung; so auch die Stellungnahme der Bundesregierung im vorliegenden Verfahren). In Bezug auf Personen, deren Daten auf diese Weise erfasst werden, ohne nach der Signalaufbereitung technisch wieder spurenlos ausgesondert zu werden, und die damit von Mitarbeitenden des Bundesnachrichtendienstes zur Kenntnis genommen werden, begründet dies einen Eingriff (vgl.

BVerfGE 154, 152 <230 Rn. 117>).

143

III.

144 Diese Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 GG sind verfassungsrechtlich nur teilweise gerechtfertigt. Zwar sind die angegriffenen Normen formell verfassungsgemäß (1), sie genügen aber den Anforderungen des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nicht (2).

145 1. Die Ermächtigung zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung im Bereich der Cybergefahren nach § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 ist in formeller Hinsicht mit der Verfassung vereinbar. Insbesondere steht dem Bund insoweit die Gesetzgebungskompetenz zu.

146

147

148

149

150

151 2. Die durch § 5 Abs. 1 Satz 3 Nr. 8 G 10 ermöglichten Grundrechtseingriffe sind aber nicht gerechtfertigt, weil diese Überwachungsbefugnis dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht gerecht wird.

152

153 aa)Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 GG müssen nach Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG auf einer gesetzlichen Ermächtigung beruhen. Diese muss dem Grundsatz der Bestimmtheit und Normenklarheit genügen (vgl. BVerfGE 154, 152 <237 Rn. 137>; stRspr). Für die Bestimmtheit reicht es aus, dass sich im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt, ob die tatsächlichen Voraussetzungen für die in der Rechtsnorm ausgesprochene Rechtsfolge vorliegen (vgl. BVerfGE 156, 11 <45 Rn. 86>; 163, 43 <83 Rn. 109>; stRspr). Aus der Normenklarheit, bei der die inhaltliche Verständlichkeit der Regelung für Bürgerinnen und Bürger im Vordergrund steht, folgt, dass der Inhalt der einzelnen Norm verständlich und ohne größere Schwierigkeiten durch Auslegung zu konkretisieren sein muss (vgl. BVerfGE 163, 43 <83 Rn. 111>; 165, 1 <54 Rn. 97>; stRspr).

154 Bei der heimlichen Datenerhebung und -verarbeitung sind an die Bestimmtheit und Normenklarheit besonders strenge Anforderungen zu stellen. Heimliche Überwachungsmaßnahmen gelangen den Betroffenen kaum zur Kenntnis und können daher von ihnen nur selten im Rechtsweg angegriffen werden. Der Gehalt der gesetzlichen Regelung kann so nur eingeschränkt im Wechselspiel von Anwendungspraxis und gerichtlicher Kontrolle konkretisiert werden, was der Gesetzgeber durch die hinreichende Bestimmtheit der jeweiligen Normen auffangen muss (vgl. BVerfGE 154, 152 <237 f. Rn. 137; 162, 1 <95 Rn. 200, 125 f. Rn. 273> m.w.N.). Für die Nachrichtendienste einschließlich der Auslandsaufklärung gilt keine Ausnahme; ihre Befugnisse müssen im Gesetz bestimmt und normenklar geregelt werden (vgl. BVerfGE 154, 152 <238 f. Rn. 138 ff.>; 162, 1 <126 Rn. 274>).

155

156

157

158 Allerdings mindert sich das Eingriffsgewicht der strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung dadurch, dass sie typischerweise weniger zielgenau als die Überwachung individueller Telekommunikation und nicht vollständig ist. Auch ist die Überwachung auf die Gewinnung von Erkenntnissen über das Ausland gerichtet und sie ist dem Bundesnachrichtendienst als einer Behörde vorbehalten, die jedenfalls selbst grundsätzlich nicht über eigene operative Befugnisse verfügt (vgl. insoweit auch BVerfGE 154, 152 <241 f. Rn. 148 f.>). Zu berücksichtigen ist aber auf der anderen Seite, dass die strategische Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung auch deutsche Staatsangehörige und Inländer erfasst und somit tiefer in die innerstaatliche Rechtsordnung hineinreicht. Insoweit verfügt der deutsche Staat nicht nur über Hoheitsbefugnisse; die Überwachungsmaßnahme kann auch - anders als bei der strategischen Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung (vgl. insoweit BVerfGE 154, 152 <242 Rn. 149>) - operative Konsequenzen für deutsche und inländische Betroffene nach sich ziehen. Das Eingriffsgewicht der Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung ist daher in dieser Hinsicht gegenüber dem der strategischen Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung erhöht (vgl. BVerfGE 154, 152 <252 Rn. 172>).

159 Besonders erschwerend fällt die außerordentliche Streubreite der strategischen Telekommunikationsüberwachung ins Gewicht, die anlasslos gegenüber jeder Person erlaubt und allein durch bestimmte Zwecksetzungen final angeleitet wird (vgl. BVerfGE 100, 313 <380>; 154, 152 <242 Rn. 150>).

160 Eine solche Befugnis hat insbesondere unter den heutigen Bedingungen der Kommunikationstechnik und ihrer Bedeutung für die Kommunikationsbeziehungen eine außerordentliche Reichweite. Das Eingriffsgewicht dieser Befugnis ist nicht mehr zu vergleichen mit demjenigen der Befugnisse, über die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zur strategischen Inland-Ausland-Fernmeldeaufklärung im Jahr 1999 zu entscheiden hatte (BVerfGE 100, 313), sondern übersteigt dieses deutlich. Zugleich haben sich die Analysemöglichkeiten der Nachrichtendienste weiterentwickelt. Auch ermöglicht die strategische Telekommunikationsüberwachung mittlerweile durch die Verwendung formaler Suchbegriffe wie Telekommunikationskennungen auch gezielt personenbezogene Überwachungen und rückt dadurch näher an die individuelle Telekommunikationsüberwachung heran (vgl. BVerfGE 154, 152 <242 ff. Rn. 150 ff.>).

161

Das Aufklärungsinteresse ist gerade im Bereich der Inland-Ausland-Aufklärung mit Blick auf ihre Inlandsdimension von besonderer Bedeutung. Von Gewicht ist dabei, dass im Zuge der Entwicklung der Informationstechnik und der internationalen Kommunikation sowie der engeren grenzüberschreitenden Verflechtung der Lebensbedingungen im Allgemeinen Bedrohungen vom Ausland aus erheblich zugenommen haben. Diese betreffen auch die gesteigerte informationstechnische Verletzlichkeit der vielfältig vernetzten modernen Gesellschaft. Die Früherkennung von aus dem Ausland drohenden Gefahrenlagen gewinnt deshalb für die Sicherheit besondere Bedeutung. Die Erweiterung und Internationalisierung der Kommunikationsmöglichkeiten und die damit gesteigerte Politisierung und Organisationsfähigkeit international agierender staatlicher und nichtstaatlicher Gruppierungen führen dazu, dass innerstaatliche Gefahrenlagen oftmals durch Netzwerke international zusammenarbeitender Akteure begründet sind.

Solche Aktivitäten zielen zum Teil auf eine Destabilisierung des Gemeinwesens und können zur Bedrohung für die verfassungsmäßige Ordnung, den Bestand und die Sicherheit des Bundes oder der Länder sowie für Leib, Leben und Freiheit werden. Dies sind Rechtsgüter von überragendem verfassungsrechtlichem Gewicht, für deren Schutz der Gesetzgeber eine wirksame und zugleich rechtsstaatlich eingehegte Auslandsaufklärung als unverzichtbar ansehen kann (vgl. entsprechend zur strategischen Ausland-Ausland-Fernmeldeüberwachung BVerfGE 154, 152 <248 f. Rn. 161 ff.> m.w.N.).

162