KVRE460602501 ECLI:DE:BVerfG:2024:rk20241220.1bvr177924 BVerfG 1. Senat 3. Kammer 20241220 1 BvR 1779/24 Nichtannahmebeschluss § 90 Abs 2 S 1 BVerfGG, Art 3 Nr 16 EURL 2023/2225, Art 14 Abs 1 EURL 202

ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im konkreten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann (vgl. BVerfGE 162, 1 <54 Rn. 100> - Bayerisches Verfassungsschutzgesetz; BVerfG, Beschluss der

1. Kammer des Ersten Senats vom
2. November 2022 - 1 BvR 1951/21 -, Rn. 3). Wenn sich eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz wendet, kann die Erhebung einer Feststellungs- oder Unterlassungsklage zu den zuvor zu ergreifenden Rechtsbehelfen gehören (zur vorbeugenden Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO vgl. BVerfGE 74, 69 <76>; 115, 81 <95>; 145, 20 <54 f. Rn. 86>; BVerfG Beschluss der
3. Kammer des Ersten Senats vom
4. November 2018 - 1 BvR 1335/18 -, Rn. 5). Das ist selbst dann nicht ausgeschlossen, wenn die Vorschriften abschließend gefasst sind und die fachgerichtliche Prüfung günstigstenfalls dazu führen kann, dass das angegriffene Gesetz gemäß dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt wird. Ausschlaggebend ist auch dann,

die fachgerichtliche Klärung erforderlich ist, um zu vermeiden, dass das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidungen auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage trifft. Ein solcher Fall wird in der Regel dann gegeben sein, wenn die angegriffenen Vorschriften auslegungsbedürftige und -fähige Rechtsbegriffe enthalten, von deren Auslegung und Anwendung es maßgeblich abhängt, inwieweit Beschwerdeführer durch die angegriffenen Vorschriften tatsächlich und rechtlich beschwert sind (vgl. BVerfGE 158, 170 <199 f. Rn. 70> m.w.N. - IT - Sicherheitslücken). 17 Nur soweit die Beurteilung einer Norm allein spezifisch verfassungsrechtliche Fragen aufwirft, die das Bundesverfassungsgericht zu beantworten hat, ohne dass von einer vorausgegangenen fachgerichtlichen Prüfung verbesserte Entscheidungsgrundlagen zu erwarten wären, bedarf es einer vorangehenden fachgerichtlichen Entscheidung nicht (vgl. BVerfGE 150, 309 <326 f. Rn. 44> m.w.N.). Darüber hinaus gelten Ausnahmen von der Pflicht zur vorherigen Anrufung der Fachgerichte, wenn die angegriffene Regelung die Beschwerdeführer zu gewichtigen Dispositionen zwingt, die später nicht mehr korrigiert werden können, wenn die Anrufung der Fachgerichte offensichtlich sinn- und aussichtslos wäre oder sie sonst nicht zumutbar ist. Dabei ist allerdings die Anrufung der Fachgerichte nicht schon dann als von vornherein aussichtslos anzusehen, wenn Rechtsprechung zugunsten der Zulässigkeit des Rechtsbehelfs für die gegebene Fallgestaltung noch nicht vorliegt (vgl. BVerfGE 162, 1 <55 Rn. 102> m.w.N.). 18 Weiter kann es einem einer uneingeschränkten Aufsicht unterliegenden Beschwerdeführer zumutbar sein, eine verbindliche Auskunft in Form einer Weisung der Aufsichtsbehörde einzuholen und gegebenenfalls den gegen die Weisung eröffneten Rechtsweg zu beschreiten (vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 15. August 2000 - 1 BvR 1523/99 -, Rn. 2). 19

1. b)Demnach wird die Verfassungsbeschwerde dem Grundsatz der Subsidiarität nicht gerecht. Den beschwerdeführenden Versicherungsunternehmen ist zumutbar, eine verbindliche Auskunft in Form einer Weisung der Aufsichtsbehörde einzuholen und gegebenenfalls den gegen diese Weisung eröffneten Rechtsweg zu beschreiten. 20
2. aa)Die beschwerdeführenden Versicherungsunternehmen mit Sitz im Inland (1-14) unterliegen als solche einer uneingeschränkten Aufsicht. 21 Sie bringen selbst vor, Aufsichtsmaßnahmen zu fürchten, sollten sie nach Inkrafttreten des § 7a Abs. 5 VVG n.F. vor Ablauf der einwöchigen Abkühlungsphase ("Abschlussverbot") Restschuldverträge abschließen. Die Versicherungsaufsicht erstreckt sich nach § 294 Abs. 2 VAG auf die Einhaltung der Gesetze, die für den Betrieb des Versicherungsgeschäfts gelten, und auf die ausreichende Wahrung der Belange der Versicherten. Nach § 294 Abs. 3 VAG ist Gegenstand der rechtlichen Aufsicht insbesondere die Einhaltung der das Versicherungsverhältnis betreffenden und aller sonstigen die Versicherten betreffenden Rechtsvorschriften (vgl. BVerwGE 172, 209 <214 ff. Rn. 20 ff.>). Die Aufsichtsbehörde trifft nach § 298 Abs. 1 und § 297 Abs. 1 VAG nach Ausübung pflichtgemäßen Ermessens alle Maßnahmen, die geeignet sind, Missstände zu vermeiden oder zu beseitigen. Missstände sind dabei nach § 298 Abs. 1 Satz 2 VAG jedes Verhalten, dass den Aufsichtszielen des § 294 Abs. 2 VAG widerspricht. Zu den Kompetenzen der Aufsichtsbehörde gehört insbesondere, den Versicherern die Verwendung unwirksamer Vertragsklauseln zu untersagen (vgl. BVerwGE 172, 209 <218 Rn. 29>; Wandt, Versicherungsrecht, 6. Aufl. 2016, Rn. 108). Nach dem Wortlaut des § 298 Abs. 1 Satz 1 VAG ("Missstände zu vermeiden") soll die Aufsichtsbehörde befugt sein, drohenden Missständen präventiv entgegenzuwirken, was auch vorläufige Maßnahmen umfasst (Dreher, in: Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 298 Rn. 92; Brand, in: Brand/Baroch Castellvi, VAG, 2. Aufl. 2024, § 298 Rn. 14). Als Aufsichtsinstrument kommen insbesondere Allgemein- und Sammelverfügungen in Betracht, wovon die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) Gebrauch macht. 22 Gegen Maßnahmen der Aufsichtsbehörde ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Insbesondere können (Sammel-)Verwaltungsakte mit dem Widerspruch und der Anfechtungsklage angefochten werden (Wandt, Versicherungsrecht, 6. Aufl. 2016, Rn. 113; vgl. BVerwGE 172, 209). 23
3. bb)Es ist den Beschwerdeführerinnen zuzumuten, eine verbindliche Auskunft in Gestalt einer Weisung der Aufsichtsbehörde darüber einzuholen,

sie § 7a Abs. 5 VVG n.F. ab dem 1. Januar 2025 anzuwenden haben und

die Vorschrift auch über den 20. November 2026 hinaus anzuwenden ist. Die Beschwerdeführerinnen haben nicht dargelegt, dass das Anrufen der Aufsichtsbehörde und gegebenenfalls der Fachgerichte erkennbar aussichtslos wäre. Insbesondere lässt sich dem Beschwerdevorbringen nicht entnehmen, dass die angesprochenen Fragen des Fach- und des Unionsrechts hinreichend geklärt wären. Im Übrigen dürften auch weitere, in der Verfassungsbeschwerde nicht thematisierte Rechtsfragen noch ungeklärt sein. 24

eine Normenkollision mit unionsrechtlichem Fachrecht besteht. Ebenso wie die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts in erster Linie den Fachgerichten

liegt, sind sie auch zur Auslegung und Anwendung des unionsrechtlichen Fachrechts berufen und gehalten, erforderlichenfalls den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV anzurufen. Auch die Auswirkungen der geklärten unionsrechtlichen Fragen auf das nationale Recht sind nicht vorrangig durch das Bundesverfassungsgericht, sondern in erster Linie durch die Fachgerichte zu klären (vgl. BVerfGE 126, 286 <316>; 129, 78 <103>; 129, 186 <202>; BVerfGK 15, 306 <314>; BVerfG, Beschluss der

1. Kammer des Ersten Senats vom
2. Juni 2015 - 1 BvR 555/15 -, Rn. 15). 26 Die vorherige Einholung einer aufsichtlichen Weisung ist den Beschwerdeführerinnen auch zumutbar. Die Verpflichtung, primär- oder sekundärrechtswidrige nationale Bestimmungen unangewendet zu lassen, trifft nicht nur die nationalen Gerichte, sondern auch alle Träger der Verwaltung und damit schon die Aufsichtsbehörde (vgl. EuGH, Urteil vom
3. April 1999, Ciola, C-224/97, ECLI:EU:C:1999:212, Rn. 29 ff.). 27

§ 7aAbs.

5 VVG n.F. mit Art. 14 der Richtlinie (EU) 2023/2225 vereinbar ist. 28 Zunächst ist noch ungeklärt,

Art. 14Abs.

1 der Richtlinie (EU) 2023/2225 der Einführung der in § 7a Abs. 5 VVG n.F. geregelten Abkühlungsphase entgegensteht, weil Bündelungsgeschäfte im Sinne des Art. 3 Nr. 16 der Richtlinie zu erlauben sind. Insoweit ist zu klären,

aus der Richtlinie folgt, dass stets ein zeitgleicher Abschluss der Verträge zulässig ist. Art. 3 Nr. 16 der Richtlinie spricht jedenfalls von Angebot oder Abschluss der verschiedenen Verträge "in einem Paket".

Restschuldversicherungsverträge, die in Art. 14 Abs. 3 der Richtlinie als Versicherungspolice und Versicherungsprodukt bezeichnet werden, überhaupt unter die "gesonderten Finanzprodukte und -dienstleistungen" im Sinne des Art. 3 Nr. 15 und 16 der Richtlinie fallen, ist ungeklärt. 29 Weiter ist zu klären,

die in Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie (EU) 2023/2225 vorgesehene Abkühlungsphase von "mindestens drei Tagen" sowie die dort vorgesehene Möglichkeit, auf ausdrücklichen Wunsch des Verbrauchers auf diese zu verzichten, dem Erlass des § 7a Abs. 5 VVG n.F. entgegenstehen.

Art. 14Abs.

5 der Richtlinie auf die von den Beschwerdeführerinnen betriebenen Geschäfte überhaupt anwendbar ist, ist zweifelhaft. Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie nimmt Bezug auf Absatz 3 der Vorschrift, wonach die Mitgliedstaaten den Kreditinstituten erlauben können, beim Abschluss eines Allgemein-Verbraucherdarlehensvertrags den Abschluss einer Restschuldversicherung zu verlangen. Von dieser Möglichkeit hat der nationale Gesetzgeber bislang keinen Gebrauch gemacht. Im Geschäftsmodell der Beschwerdeführerinnen ist der Abschluss der Restschuldversicherung ohnehin stets optional.

die in Art. 14 Abs. 5 der Richtlinie vorgesehene Frist von "mindestens drei Tagen" insoweit vollständig harmonisiert ist, als dass dem nationalen Gesetzgeber verwehrt wäre, eine längere Mindestfrist durch nationales Recht zu bestimmen, ist darüber hinaus bislang nicht richterlich geklärt. 30

§ 7aAbs. 5 Satz 1 VVG derartige Vorgaben enthält (verneinend Fortmann/Jula, in: Marlow/Spuhl, Beck

OK VVG, § 7a Rn. 28 <Aug. 2024>). 31

1. cc)Eine Unzumutbarkeit kann sich auch nicht (mehr) daraus ergeben, dass die Normadressaten zu später nicht mehr korrigierbaren Entscheidungen gezwungen sind oder zu Dispositionen veranlasst wären, die später nicht mehr korrigiert werden können. Die Beschwerdeführerinnen haben nach ihrem Vorbringen bereits seit Anfang 2024 umfangreiche Vorbereitungen getroffen, um die angegriffene Vorschrift ab 1. Januar 2025 einzuhalten, weil für die Umstellung der Vertriebsprozesse eine Vorlaufzeit von bis zu 16 Monaten erforderlich ist. Soweit sie eine erneute Umstellung ihrer Vertragsabschlusspraxis ab Ablauf der Umsetzungsfrist am 20. November 2026 besorgen, tragen sie selbst vor, dass ihre bisherigen Dispositionen umkehrbar sind und folglich in Zukunft korrigiert werden können. Im Hinblick auf die insoweit besorgte doppelte Umstellung bleibt ausreichend Zeit, die Aufsichtsbehörde und die Fachgerichte mit der Frage zu befassen. 32
2. dd)Für die Beschwerdeführerinnen zu 17) - 22), deren Sitz in anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union belegen ist, gilt nichts Anderes. Zwar ist die Finanzaufsicht der Aufsichtsbehörde des Herkunftsstaates vorbehalten. Im Übrigen unterliegen auch diese Versicherungsunternehmen nach § 62 Abs. 1 VAG der Versicherungsaufsicht nach dem Versicherungsaufsichtsgesetz, die insbesondere die Einhaltung der zwingenden vertragsrechtlichen Vorschriften nach dem VVG umfasst (vgl. BVerwGE 172, 209 <213 ff. Rn. 16 ff.>; Präve, in: Dreher, VAG, 14. Aufl. 2024, § 1 Rn. 53 ff.). 33 2. Die Verfassungsbeschwerde ist auch im Hinblick auf die Beschwerdeführerinnen zu 15) und 16) unzulässig, die als Versicherungsnehmerin von Gruppenversicherungsverträgen ("Gruppenspitze") beziehungsweise als Vermittlerin von Beitritten zu diesen Gruppenversicherungsverträgen nicht der Versicherungsaufsicht unterliegen. 34
3. a)Bei echten Gruppenversicherungen wird im Unterschied zur Einzelversicherung der Versicherungsvertrag nicht zwischen dem Versicherer und der versicherten Person geschlossen, sondern zwischen dem Versicherer und einem Versicherungsnehmer als sogenannte Gruppenspitze. Die versicherten Personen treten dem Gruppenversicherungsvertrag bei, ohne selbst Vertragspartei zu werden. In der Regel handelt es sich bei dem echten Gruppenversicherungsvertrag um einen Vertrag zugunsten Dritter. Durch die Gruppenversicherung sollen gegenüber Einzelversicherungen Vertriebs- und Verwaltungskosten gespart werden (vgl. Wandt, Versicherungsrecht, 6. Aufl. 2016, Rn. 40 ff.). 35
4. b)Die Beschwerdeführerinnen zu 15) und 16) haben nicht dargelegt, dass ihnen die vorherige Anrufung der Fachgerichte unzumutbar wäre und ihre Verfassungsbeschwerde dem Subsidiaritätsgrundsatz genügt. 36
5. aa)Die Darlegung, dass und in welcher Weise dem Subsidiaritätsgrundsatz genügt wurde, gehört zum notwendigen Vortrag im Verfassungsbeschwerdeverfahren (vgl. BVerfGE 5, 9 <10 f.>). Zur Erfüllung der hierauf bezogenen Darlegungserfordernisse hätte es einer hinreichenden Begründung bedurft, warum die Erhebung einer Klage vor den Fachgerichten trotz der bestehenden Fragen zur Vereinbarkeit der Vorschrift mit dem Unionsrecht und zur Auslegung des § 7a Abs. 5 VVG n.F. nicht möglich oder nicht erforderlich gewesen sein sollte (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 20. Januar 2022 - 1 BvR 1552/19 -, Rn. 18). 37
6. bb)Die Beschwerdeführerinnen zu 15) und 16) haben nicht dargelegt, dass ihnen die vorherige Anrufung der Verwaltungsgerichte unzumutbar wäre. 38 Mit der Möglichkeit einer negativen Feststellungsklage nach § 43 VwGO vor den Verwaltungsgerichten setzen sie sich nicht auseinander. Es scheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass eine Feststellungsklage der Beschwerdeführerinnen zu 15) und 16) zulässig ist, die sich auf die Feststellung richtet, es begründe keinen Anlass zur Rücknahme oder zum Widerruf der Erlaubnis nach § 34d GewO oder zur Untersagung ihres Gewerbes nach § 35 GewO, wenn sie unter Missachtung von § 7a Abs. 5 VVG n.F. weiterhin den Beitritt zum Restschuldversicherungsvertrag vermitteln, ohne die einwöchige Abkühlungsphase zu beachten. Mit den Fragen des Gewerbeaufsichtsrechts und des Verwaltungsprozessrechts setzen sie sich nicht auseinander,

wohl nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesgerichtshofs auch Gruppenversicherungsnehmer ("Gruppenspitze") als Versicherungsvermittler im Grundsatz einer Erlaubnis nach § 34d GewO bedürfen (vgl. EuGH, Urteil vom

1. September 2022, TC Medical Air Ambulance Agency, C-633/20, ECLI:EU:C:2022:733, Rn. 60; BGH, Urteil vom
2. Dezember 2022 - I ZR 8/19 -). 39 cc) Auf Grundlage des Vorbringens in der Verfassungsbeschwerde lässt sich auch nicht beurteilen,

den Beschwerdeführerinnen die Erhebung einer Leistungsklage oder einer (negativen) Feststellungsklage vor den Zivilgerichten möglich und zumutbar ist. Hierzu hätte es insbesondere eines Vortrags zu den zwischen den Beschwerdeführerinnen zu 15) und 16) untereinander und zu den jeweiligen Gruppenversicherern bestehenden Rechtsbeziehungen und Interessenlagen bedurft. Schon allein aufgrund des Vorbringens der Beschwerdeführerinnen zu dem besorgten, gravierenden Umsatzrückgang und den Kosten für die Anpassung des Geschäftsbetriebs an § 7a Abs. 5 VVG n.F. liegt nahe, dass das wirtschaftliche Gleichgewicht der wechselseitigen vertraglichen Bindungen durch das Inkrafttreten der Norm verändert oder sogar erheblich gestört wird, weshalb ein Anspruch auf Anpassung der vereinbarten Prämien, Provisionen und sonstigen Vergütungen nicht von vornherein ausgeschlossen scheint. Die Beschwerdeführerinnen legen zudem nicht dar, dass die Anrufung der Zivilgerichte deshalb unzumutbar wäre, weil sie und die möglichen Klagegegner § 7a Abs. 5 VVG n.F. gleichermaßen für verfassungswidrig halten. Zwar besteht im Zivilprozess das Risiko, dass eine Partei den geltend gemachten Anspruch anerkennt und das Gericht die Partei ohne Sachprüfung verurteilt (§ 307 Satz 1 ZPO; Feskorn, in: Zöller, ZPO, 35. Aufl. 2024, § 307 Rn. 5). Es wird schon nicht aufgezeigt, inwieweit die als Versicherungsnehmer, Versicherer und Versicherungsvermittler an Gruppenversicherungskonstellationen beteiligten Beschwerdeführerinnen als mögliche Klagegegner auch untereinander die Auffassung vertreten, § 7a Abs. 5 VVG n.F. sei nicht anzuwenden und umzusetzen. 40 c) Die Verfassungsbeschwerdeschrift verhält sich im Übrigen nicht zu der Frage,

die Beschwerdeführerinnen zu 15) und 16) als Versicherungsnehmerin von Gruppenversicherungsverträgen beziehungsweise als Vermittlerin von Beitritten zu Gruppenversicherungsverträgen selbst von § 7a Abs. 5 VVG n.F. betroffen sind. Inhaltlich wenden sie sich alleine gegen die Regelung der Sätze 1 und 2, die laut dem Beschwerdevorbringen nach Satz 3 auch für den Beitritt zu Gruppenversicherungsverträgen Anwendung finden sollen. 41

1. aa)Die Beschwerdebefugnis setzt die Behauptung der Beschwerdeführer voraus, durch die angegriffene Maßnahme der öffentlichen Gewalt in einem nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG und § 90 Abs. 1 BVerfGG beschwerdefähigen Grundrecht oder grundrechtsgleichen Recht selbst, unmittelbar und gegenwärtig verletzt zu sein (vgl. BVerfGE 123, 267 <329>). Sie müssen hinreichend substantiiert darlegen, dass eine solche Verletzung möglich erscheint. Die Begründung von Verfassungsbeschwerden erfordert nach § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG eine substantiierte Auseinandersetzung mit dem zugrundeliegenden einfachen Recht und mit der verfassungsrechtlichen Beurteilung des vorgetragenen Sachverhalts (vgl. BVerfGE 162, 1 <52 Rn. 94>; stRspr). Die Beschwerdeführer sind dann selbst betroffen, wenn sie Adressat der angefochtenen Regelung sind oder die Norm sie in rechtlich erheblicher Weise berührt (vgl. nur BVerfGE 153, 182 <257 Rn. 195> m.w.N.; stRspr). 42
2. bb)Diesen Anforderungen wird die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerinnen zu 15) und 16) nicht gerecht. Die Beschwerdeführerinnen behaupten ohne nähere Begründung, die einwöchige Abkühlungsphase ("Abschlussverbot") und die für den Verstoß hiergegen angeordnete Nichtigkeitsfolge des § 7a Abs. 5 Sätze 1 und 2 VVG n.F. gälten nach § 7a Abs. 5 Satz 3 VVG n.F. auch für den Beitritt zu Gruppenversicherungsverträgen. § 7a Abs. 5 Satz 3 VVG n.F. bedarf jedoch der Auslegung. Mit der Auslegung dieser Vorschrift setzen sich die Beschwerdeführerinnen nicht auseinander. Die Annahme, dass § 7a Abs. 5 Satz 3 VVG n.F. dahin auszulegen ist, dass der Beitritt zum Gruppenversicherungsvertrag nur unter den Voraussetzungen des § 7a Abs. 5 Satz 1 VVG n.F. zulässig ist, ist jedenfalls nicht zwingend. Ohne Auslegung der Norm ist nicht erkennbar, welche der zahlreichen, im Versicherungsvertragsgesetz geregelten Pflichten (vgl. etwa §§ 1, 6, 7 VVG) den Versicherungsnehmer eines Gruppenversicherungsvertrags treffen. Der Gesetzgeber, der mit § 7a Abs. 5 Sätze 3 und 4 VVG n.F. die bisherige Fassung des § 7d Abs. 1 Sätze 1 und 2 VVG, der die Beratungs- und Informationspflichten betrifft, fortführen und die Rechte und Pflichten von Versicherer und Versicherungsnehmer auf Gruppenversicherungskonstellationen erstrecken wollte (BTDrucks 20/9363, S. 127 f.), hat insbesondere nicht dahin formuliert, dass "die Pflicht nach Satz 1" den Gruppenversicherungsnehmer treffe oder dass die Sätze 1 und 2 auf den Beitritt der versicherten Person zum Gruppenversicherungsvertrag entsprechend anzuwenden wären. 43 Diese Entscheidung ist unanfechtbar. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-KVRE460602501&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public