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BVerfG 2 BvR 508/21

KVRE462482501 ECLI:DE:BVerfG:2025:rs20250715.2bvr050821 BVerfG 2. Senat 20250715 2 BvR 508/21 Urteil Art 1 Abs 2 GG, Art 1 Abs 3 GG, Art 2 Abs 2 S 1 GG, Art 19 Abs 4 S 1 GG, Art 25 GG, § 90 BVerfGG, A

Art. 1Abs.

1 Satz 2 GG sowie nach Art. 2 Abs.

Art. 25GG geschützt zu werden.

32 2. Mit Urteil vom 27. Mai 2015 wies das Verwaltungsgericht die Klage ab. Die hinsichtlich des Hauptantrags zulässige Klage sei unbegründet. Zugunsten der Kläger werde unterstellt, dass im vorliegenden Fall ein ausreichender territorialer Bezug zur Bundesrepublik Deutschland bestehe, der geeignet sei, eine grundrechtliche Schutzpflicht auszulösen. Allerdings bestehe keine Handlungspflicht für die Bundesregierung, denn deren bisheriges Handeln genüge den Mindestanforderungen zur Erfüllung der Schutzpflicht. Die Bundesregierung sei auf der Basis einer zumindest vertretbaren völkerrechtlichen Einschätzung nicht untätig geblieben. Sie habe in Konsultationen mit der US-amerikanischen Regierung und zahlreichen Anfragen an diese darauf gedrungen, dass die USA die Air Base Ramstein nur in einer geltendem deutschen Recht und Völkerrecht entsprechenden Weise nutzten. Dies habe die US-amerikanische Regierung auch zugesagt. Politische Konsultationen seien kein offenkundig untaugliches, sondern vielmehr ein klassisches Mittel der auswärtigen Gewalt, um außenpolitische Interessen durchzusetzen. 33 3. Auf die gegen diese Entscheidung eingelegte Berufung änderte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen die erstinstanzliche Entscheidung mit Urteil vom 19. März 2019. Es verurteilte die Bundesrepublik Deutschland, sich durch geeignete Maßnahmen zu vergewissern, dass eine Nutzung der Air Base Ramstein durch die USA für Ein- sätze unbemannter Fluggeräte, von denen Raketen zur Tötung von Personen abgeschossen werden, auf dem Gebiet der Republik Jemen, Provinz Hadramaut, insbesondere im Distrikt Al-Qutn, in der Ortschaft Khashamer, an den Wohnanschriften der Beschwerdeführer, nur im Einklang mit dem Völkerrecht nach Maßgabe der Urteilsgründe stattfinde, sowie erforderlichenfalls auf dessen Einhaltung gegenüber den USA hinzuwirken. Im Übrigen wies es die Klage ab. 34

  1. a)Das Klagebegehren finde zwar keine Grundlage in einem grundrechtlichen Abwehranspruch der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, denn mit den Einsätzen bewaffneter Drohnen gingen keine der Bundesrepublik Deutschland zurechenbaren Grundrechtseingriffe zum Nachteil der Beschwerdeführer einher. Die Beschwerdeführer hätten aber einen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Anspruch auf Schutz im tenorierten Umfang. 35 Die Bundesrepublik Deutschland sei gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG dem Grunde nach verpflichtet, im Ausland lebende Ausländer davor zu schützen, dass ihr Leben oder ihre körperliche Unversehrtheit von deutschem Staatsgebiet aus durch einen anderen Staat in völkerrechtswidriger Weise beeinträchtigt werde. Durch Handlungen eines anderen Staates verursachte, im Ausland eintretende Beeinträchtigungen der Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG wiesen einen hinreichend engen Bezug zum deutschen Staat auf, wenn der andere Staat sein Handeln in wesentlicher Hinsicht von deutschem Staatsgebiet und mithin aus dem originären Zuständigkeits- und Verantwortungsbereich der deutschen Staatsgewalt heraus vornehme. In diesem Verantwortungsbereich seien die deutschen Staatsorgane - unabhängig von einer eigenen völkerrechtlichen Verantwortlichkeit Deutschlands nach den völkergewohnheitsrechtlichen Grundsätzen der Staatenverantwortlichkeit - verpflichtet, das Völkerrecht zur Geltung zu bringen, wenn das fragliche Handeln des anderen Staates damit nicht im Einklang stehe. Die Schutzpflicht werde nicht erst dann ausgelöst, wenn eine künftige Beeinträchtigung der Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG durch das Handeln eines anderen Staates in Deutschland und die Völkerrechtswidrigkeit dieses Handelns gewiss seien, sondern vielmehr bereits dann, wenn derartige Beeinträchtigungen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit drohten. Der für das Bestehen eines grundrechtlich erheblichen Risikos maßgebliche Grad der Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts richte sich insbesondere nach Art, Nähe und Ausmaß möglicher Gefahren, Art und Rang des verfassungsrechtlich geschützten Rechtsguts sowie der Irreversibilität von Verletzungen. 36
  2. b)Zur Überzeugung des Gerichts stehe fest, dass die USA Einsätze bewaffneter Drohnen auch im Jemen unter Verwendung technischer Einrichtungen auf der Air Base Ramstein mit dort stationiertem eigenem Personal durchführten. Insbesondere habe das Berufungsgericht die volle Überzeugung gewonnen, dass der Datenstrom zur Fernsteuerung der bewaffneten Drohnen in Echtzeit aus den USA über eine Satelliten-Relaisstation in Ramstein geleitet werde, die insoweit als notwendiges Bindeglied zwischen den Piloten in den USA und den bewaffneten Drohnen im Einsatzgebiet auch im Jemen fungiere. Darüber hinaus bestünden - ohne dass es hierauf noch entscheidend ankomme - gewichtige tatsächliche Anhaltspunkte dafür, dass sich die Einbindung der Air Base Ramstein in Einsätze bewaffneter Drohnen auch im Jemen nicht auf die reine Weiterleitung von Daten über die Satelliten-Relaisstation beschränke, sondern eine Auswertung von Informationen einschließe. 37
  3. c)Es gebe zudem gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass die von den USA unter Einbindung der Air Base Ramstein im Jemen durchgeführten Einsätze bewaffneter Drohnen nicht nur in Einzelfällen mit den völkerrechtlichen Vorgaben unvereinbar gewesen seien und deshalb künftig mit weiteren völkerrechtswidrigen Drohneneinsätzen gerechnet werden müsse. 38 Zum einen bestünden erhebliche Zweifel daran, dass die generelle Einsatzpraxis der USA für bewaffnete Drohneneinsätze im Jemen dem Unterscheidungsgebot des humanitären Völkerrechts in der gebotenen Weise Rechnung trage. Aus völkerrechtlicher Sicht verstünden die USA ihren Kampf gegen bestimmte terroristische Gruppen als einen offenbar einheitlichen, potenziell weltweiten bewaffneten Konflikt. Dieses weite Verständnis stehe nicht im Einklang mit dem humanitären Völkerrecht. Die Annahme eines globalen Krieges gegen Al-Qaida, die Taliban und assoziierte Kräfte berge selbst dort, wo tatsächlich ein nicht internationaler bewaffneter Konflikt im Sinne des humanitären Völkerrechts vorliege, ein erhebliches strukturelles Risiko von Verstößen gegen das Unterscheidungsgebot und das grundsätzliche Verbot direkter Angriffe auf Zivilpersonen. Es werde dabei nicht darauf abgestellt, ob die Ziele tatsächlich im Rahmen des jeweiligen bewaffneten Konflikts nach humanitärem Völkerrecht legitim seien, weil es in den US-amerikanischen Verlautbarungen auf die rechtlich entscheidende organisatorische Einbindung der Zielperson in eine bestimmte nichtstaatliche Konfliktpartei nicht erkennbar ankomme. Damit bleibe unklar, ob sich direkte Angriffe auf solche Personen beschränkten, die entweder organisatorisch in die jeweilige an dem konkreten Konflikt beteiligte gegnerische Konfliktpartei - hier AQAP oder der jemenitische Ableger des IS - eingebunden seien und eine fortgesetzte Kampffunktion erfüllten oder sich als Zivilisten unmittelbar an Feindseligkeiten im Rahmen des konkreten Konflikts beteiligten. Die Zweifel würden dadurch verstärkt, dass sich die USA zur völkerrechtlichen Rechtfertigung ihrer bewaffneten Einsätze im Jemen zusätzlich auf ihr individuelles Selbstverteidigungsrecht beriefen, aus dem sie in der Vergangenheit mit Blick auf terroristische Bedrohungen eine - dem geltenden Völkerrecht fremde - Berechtigung zu präventiver Ausübung von Gewalt selbst in Situationen abgeleitet hätten, in denen über Zeit und Ort eines Angriffs noch Ungewissheit herrsche. 39 Zum anderen sei auch nicht erkennbar, dass die USA im Zusammenhang mit ihren Einsätzen bewaffneter Drohnen im Jemen ihrer Verpflichtung zu einer wirksamen amtlichen Untersuchung von Todesfällen hinreichend nachgekommen seien. Die vom damaligen Präsidenten Obama erlassene Executive Order 13732 vom 1. Juli 2016 rechtfertige keinen anderen Schluss. Dies gelte ungeachtet dessen, dass die Durchführung solcher Untersuchungen seitens der USA offenbar als eine Frage der politischen Zweckmäßigkeit, nicht hingegen als Erfüllung einer entsprechenden völkerrechtlichen Verpflichtung verstanden werde und dass ein unzutreffend weites Verständnis der Voraussetzungen eines bewaffneten Konflikts sowie des Kreises der Personen, die als Mitglieder einer Konfliktpartei gezielt angegriffen werden dürften, zugleich eine dem Völkerrecht widersprechende Engführung des Kreises der besonders geschützten Zivilbevölkerung bedinge. Denn jedenfalls sei nicht erkennbar, dass die für Untersuchungen Verantwortlichen von den an den Einsätzen bewaffneter Drohnen Beteiligten - einschließlich der dafür zuständigen Befehlshaber - unabhängig seien. 40 Für die Beschwerdeführer begründe die geschilderte Einsatzpraxis der USA eine grundrechtlich erhebliche Gefahr, durch einen unter Einbindung der Air Base Ramstein durchgeführten völkerrechtswidrigen Drohnenangriff an Leib und Leben zu Schaden zu kommen. Es stehe fest, dass sich Einsätze bewaffneter Drohnen mit zivilen Opfern gerade auch in der Provinz Hadramaut derart häufig ereignet hätten, dass mit Rücksicht auf den hohen Rang der Rechtsgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und die Unumkehrbarkeit einer Verletzung des Lebensgrundrechts ein verfassungsrechtlich erhebliches Risiko für die Beschwerdeführer bestehe. 41
  4. d)Die Bundesrepublik Deutschland sei ihrer hieraus erwachsenden grundrechtlichen Schutzpflicht bislang nur unzureichend nachgekommen. Zwar stehe ihr bei der Erfüllung der Schutzpflicht und des damit korrespondierenden Schutzanspruchs der Beschwerdeführer ein weiter Ermessensspielraum zu. Indes habe sie die Grenzen dieses Spielraums überschritten, weil bislang von ihr ergriffene Maßnahmen auf der jedenfalls in Bezug auf den Jemen unzutreffenden Einschätzung beruhten, es gebe keinen Anlass zu Zweifeln an der Völkerrechtskonformität der US-Drohneneinsätze. 42 Der Bundesregierung komme bezogen auf die völkerrechtliche Bewertung eines Sachverhalts kein nicht justiziabler Beurteilungsspielraum zu. Die innerstaatliche Geltung des Völkerrechts, das die Rechtsprechung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG binde, wie auch die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG stünden der Zubilligung nicht justiziabler Beurteilungsspielräume der Exekutive grundsätzlich entgegen. Die Qualifizierung einer Person oder eines Objekts als legitimes militärisches Ziel im Rahmen eines bewaffneten Konflikts sei keine politische Entscheidung, die einer gerichtlichen Kontrolle von vornherein entzogen wäre, sondern eine Frage des Völkerrechts. 43 Die von der Bundesregierung ergriffenen Maßnahmen erwiesen sich vor diesem Hintergrund als völlig unzulänglich, das verfassungsrechtliche Schutzziel - Bewahrung der Beschwerdeführer vor Schäden an Leib oder Leben - zu erreichen. Der bisher geführte Dialog beziehungsweise Austausch mit den USA reiche zum Schutz der Beschwerdeführer vor Schädigungen durch völkerrechtswidrige Drohneneinsätze nicht aus. Da es Zweifel an der Völkerrechtskonformität der Drohneneinsätze im Jemen gebe, dürfe sich die Bundesregierung nicht mit der allgemeinen Zusicherung der US-Seite begnügen, Aktivitäten in US-Militärliegenschaften in Deutschland stünden mit geltendem Recht im Einklang. Ein an die USA gerichtetes, nur allgemeines, rechtlich nicht näher spezifiziertes Verlangen nach einer ausschließlich rechtmäßigen Nutzung der Liegenschaften ohne erkennbare eigene Prüfung und Verlautbarung dessen, was bezogen auf die hier in Rede stehenden Einsätze konkret rechtens sei, sei weder subjektiv darauf gerichtet noch objektiv geeignet, die den Beschwerdeführern tatsächlich drohende Gefahr für Leib oder Leben auszuschließen oder auch nur zu verringern. Es sei nicht erkennbar, dass die Bundesregierung im Rahmen des mit der US-Seite geführten Dialogs bislang über ein solches nur allgemeines Rechtmäßigkeitsverlangen hinausgegangen wäre. Sie müsse vielmehr den Zweifeln an der Völkerrechtskonformität der Einsätze nachgehen und erforderlichenfalls gegenüber den USA konkret darauf hinwirken, dass deutsche Liegenschaften ausschließlich für völkerrechtsgemäße Einsätze genutzt werden. Dazu gehöre es, die US-Seite mit dem deutschen Verständnis des Völkerrechts und den sich daraus ergebenden Zweifeln an der Völkerrechtskonformität der Drohneneinsätze im Jemen zu konfrontieren. Eine unverhältnismäßige Beeinträchtigung außen- und verteidigungspolitischer Belange der Bundesrepublik Deutschland sowie der vom Grundgesetz gleichfalls gewollten internationalen Zusammenarbeit stehe nicht zu befürchten. Ein Dringen auf die Einhaltung des humanitären Völkerrechts und die Achtung der Menschenrechte entspreche gemeinsamen Wertevorstellungen. 44 Die von den Beschwerdeführern begehrte Unterbindung der Nutzung der Air Base Ramstein für Einsätze bewaffneter Drohnen gebiete die Schutzpflicht hingegen nicht. Diese Einsätze seien nicht per se völkerrechtswidrig; im Übrigen habe die Bundesregierung ein Ermessen hinsichtlich der Art und Weise der Schutzgewährung. Ein weitergehender Anspruch ergebe sich auch nicht aus Art. 25 GG. 45 4. Mit Urteil vom 25. November 2020 änderte das Bundesverwaltungsgericht auf die Revision der Bundesrepublik Deutschland das Urteil des Oberverwaltungsgerichts und wies die Berufung der Beschwerdeführer und eines weiteren Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurück. Soweit das Oberverwaltungsgericht den von den Beschwerdeführern geltend gemachten Anspruch in der Sache bejaht habe, sei es im Hinblick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG von unzutreffenden rechtlichen Maßstäben für die Entstehung einer grundrechtlichen Schutzpflicht ausgegangen (a). Ob eine grundrechtliche Schutzpflicht der Bundesrepublik Deutschland nach Maßgabe des revisiblen Rechts entstanden sei, könne zwar nicht ohne ergänzende Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts entschieden werden (b). Das Bundesverwaltungsgericht könne jedoch in der Sache selbst entscheiden, weil sich aus den Feststellungen des Berufungsgerichts ergebe, dass die Bundesrepublik Deutschland ihrer möglicherweise entstandenen Schutzpflicht ausreichend nachgekommen sei (c). 46
  5. a)In der Sache habe das Oberverwaltungsgericht unzutreffende rechtliche Maßstäbe für die Entstehung einer grundrechtlichen Schutzpflicht zugrunde gelegt. 47
  6. aa)Das Berufungsurteil verstoße bereits mit dem Rechtssatz, ein hinreichend qualifizierter Bezug zum deutschen Staat liege schon dann vor, wenn sich der relevante Beitrag zur Entstehung der Gefahrenquelle für die grundrechtlichen Schutzgüter auf deutschem Staatsgebiet in einem rein technischen Übermittlungsvorgang ohne Entscheidungselemente erschöpfe, gegen revisibles Recht. Dass auf deutschem Staatsgebiet befindliche technische Einrichtungen in einen Gesamtvorgang einbezogen seien, dessen Konzeption und Ausführung ansonsten ausschließlich in den Händen von außerhalb des deutschen Staatsgebiets tätigen Amtsträgern eines anderen Staates lägen, reiche bei wertender Betrachtung nicht aus, um grundrechtliche Schutzpflichten des deutschen Staates zu begründen. Könnten die Handlungen des anderen Staates, die das grundrechtliche Schutzgut beeinträchtigten oder gefährdeten, ohne Nutzung der auf deutschem Staatsgebiet befindlichen Liegenschaften oder Einrichtungen nicht ausgeführt werden, sei damit lediglich eine notwendige, nicht aber hinreichende Bedingung für die Annahme eines qualifizierten Gebietsbezugs erfüllt. Um eine im Verfassungstext nicht angelegte Entgrenzung der Verantwortlichkeit des deutschen Staates bei extraterritorialen Sachverhalten auszuschließen, müsse hinzukommen, dass für die rechtliche Bewertung maßgebliche Teilakte des zur Beeinträchtigung oder Gefährdung von Grundrechten führenden Gesamtgeschehens innerhalb der Grenzen der deutschen Gebietshoheit stattfänden. Nur unter der Bedingung, dass sich die Handlungen oder Vorgänge, die für die rechtliche Bewertung der Beeinträchtigung oder Gefährdung der grundrechtlichen Schutzgüter maßgeblich seien, zumindest teilweise auf deutschem Staatsgebiet vollziehen, könne die Grundrechtsbindung der deutschen Staatsgewalt nicht nur - der Abwehrdimension der Grundrechte entsprechend - das Unterlassen eigener Eingriffshandlungen gebieten, sondern auch - im Sinne der Schutzpflichtdimension - positive Handlungspflichten begründen. Eine grundrechtliche Schutzpflicht könnten dementsprechend nur solche Handlungen oder technischen Abläufe auf deutschem Staatsgebiet auslösen, die einen relevanten Entscheidungscharakter aufwiesen. 48
  7. bb)Mit revisiblem Recht unvereinbar sei ferner der Rechtssatz des Berufungsurteils, die Schutzpflicht werde nicht erst dann ausgelöst, wenn eine künftige Beeinträchtigung der Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG durch das Handeln eines anderen Staates in Deutschland und die Völkerrechtswidrigkeit dieses Handelns gewiss seien; vielmehr könne der jeweilige Grundrechtsträger Schutz auch schon vor einer ihm drohenden Gefahr völkerrechtswidriger Beeinträchtigungen von Leib und Leben beanspruchen. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts könne eine grundrechtliche Schutzpflicht nur dann entstehen, wenn aufgrund der Zahl und der Umstände bereits eingetretener Völkerrechtsverstöße konkret zu erwarten sei, dass es auch in Zukunft zu vergleichbaren völkerrechtswidrigen Handlungen des anderen Staates kommen werde, durch die grundrechtliche Schutzgüter beeinträchtigt oder gefährdet würden. Eine drohende Gefahr völkerrechtswidriger Beeinträchtigungen sei nicht ausreichend und führe zu einer praktisch unbegrenzten Verantwortlichkeit des deutschen Staates für extraterritoriale Sachverhalte. Es müsse eine über isolierte Einzelfälle hinausgehende Praxis völkerrechtswidriger Handlungen des anderen Staates feststellbar sein, gegen deren Fortsetzung der deutsche Staat gegebenenfalls aufgrund der Schutzpflichten einschreiten müsse. Seien beispielsweise im Rahmen eines internationalen oder nicht internationalen Konflikts im Sinne des humanitären Völkerrechts bewaffnete Einsätze grundsätzlich zulässig, lasse sich typischerweise erst aufgrund einer Gesamtwürdigung beurteilen, ob fortgesetzte beziehungsweise regelmäßige Verstöße gegen das für solche Konflikte geltende humanitäre Völkerrecht vorlägen. 49
  8. cc)Die vom Oberverwaltungsgericht bei der Prüfung der Entstehung einer grundrechtlichen Schutzpflicht zugrunde gelegten Maßstäbe verletzten schließlich auch deshalb revisibles Recht, weil es nicht anerkannt habe, dass die Bundesregierung in Bezug auf die völkerrechtliche Beurteilung des Handelns anderer Staaten innerhalb der Bandbreite der vertretbaren Rechtsauffassungen über einen Einschätzungsspielraum verfüge. Zwar sei das Bundesverfassungsgericht in einem Kammerbeschluss, auf den das Oberverwaltungsgericht Bezug nehme, davon ausgegangen, dass die innerstaatliche Geltung des Völkerrechts, das die Rechtsprechung gemäß Art. 20 Abs. 3 GG binde, wie auch die Garantie effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG der Zubilligung nicht justiziabler Beurteilungsspielräume der Exekutive in Bezug auf Völkerrechtsverstöße grundsätzlich entgegenstünden (unter Verweis auf BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 13. August 2013 - 2 BvR 2660/06 u.a. -, Rn. 53). Die Erwägungen in dem Kammerbeschluss seien aber nicht entscheidungserheblich gewesen und stünden in einem Spannungsverhältnis zu den Grundsätzen, von denen das Bundesverfassungsgericht in einer früheren Senatsent-scheidung ausgegangen sei, welcher das Bundesverwaltungsgericht folge (unter Verweis auf BVerfGE 55, 349 <367 f.>). Hiernach obliege den Gerichten größte Zurückhaltung, etwaige völkerrechtlich fehlerhafte Rechtsauffassungen der zuständigen Organe als Ermessensfehler zu bewerten. Den vom Bundesverfassungsgericht hervorgehobenen strukturellen Besonderheiten des Völkerrechts müsse bereits auf der Tatbestandsebene, hier also in Bezug auf die Frage, ob eine rechtswidrige Beeinträchtigung oder Gefährdung eines grundrechtlich geschützten Rechtsguts als Entstehungsvoraussetzung einer Schutzpflicht vorliege, Rechnung getragen werden. 50
  9. b)Das Bundesverwaltungsgericht könne ohne ergänzende Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht entscheiden, ob nach Maßgabe des revisiblen Rechts eine grundrechtliche Schutzpflicht der Beklagten gegenüber den Beschwerdeführern entstanden sei. 51 Für das Vorliegen eines erforderlichen qualifizierten Bezugs zum deutschen Staatsgebiet reiche es nicht aus, dass der Datenstrom für die Steuerung der im Jemen eingesetzten bewaffneten Drohnen über Glasfaserkabel von den USA aus zur Air Base Ramstein übermittelt und von dort aus mittels einer Satelliten-Relaisstation an die Drohnen gefunkt werde. Nur solche Handlungen oder technischen Abläufe, die einen relevanten Entscheidungscharakter aufwiesen, könnten auf deutschem Staatsgebiet eine grundrechtliche Schutzpflicht auslösen. Das könne dann der Fall sein, wenn die Einbindung der Air Base Ramstein in die Drohneneinsätze im Jemen zusätzlich eine Auswertung von Informationen einschließe. Das Oberverwaltungsgericht habe hierfür zwar gewichtige Anhaltspunkte gesehen. Da es aus seiner Sicht hierauf nicht entscheidend angekommen sei, enthalte das Berufungsurteil jedoch keine abschließenden tatsächlichen Feststellungen, auf die der Senat eine eigene rechtliche Beurteilung in diesem Punkt stützen könnte. 52 Auch könne auf der Grundlage der Tatsachenfeststellungen des Oberverwaltungsgerichts nicht beurteilt werden, ob die unter Nutzung der Air Base Ramstein durchgeführten Drohneneinsätze der USA im Jemen regelmäßig gegen Vorgaben des humanitären Völkerrechts, insbesondere die Verbote unterschiedsloser Angriffe auf militärische Ziele und Zivilpersonen oder von Angriffen mit unverhältnismäßigen Kollateralschäden, verstießen. Es fehle an tatrichterlichen Feststellungen dazu, ob sich die Einsätze auf solche Personen beschränkten, die entweder organisatorisch in die AQAP oder den jemenitischen Ableger des IS als gegnerische Konfliktparteien eingebunden seien und eine fortgesetzte Kampffunktion erfüllten oder die sich als Zivilisten unmittelbar an Feindseligkeiten im Rahmen des konkreten Konflikts beteiligten. Entsprechendes gelte, wenn die Abgrenzung zwischen Kämpfern und Zivilpersonen nach anderen Kriterien vorgenommen werde. Grundlage für die Prüfung der Völkerrechtskonformität der Zielauswahl und des Waffeneinsatzes könnten nicht allgemein gehaltene politische Erklärungen, sondern nur die konkreten Umstände der durchgeführten Einsätze sein. Das Oberverwaltungsgericht habe sich diesbezüglich keine eigene Überzeugung gebildet, sondern allgemein darauf verwiesen, es bestünden gewichtige Anhaltspunkte dafür, dass von den USA unter Einbindung der Air Base Ramstein im Jemen einschließlich der Provinz Hadramaut in der Vergangenheit durchgeführte Einsätze bewaffneter Drohnen nicht nur in Einzelfällen mit den völkerrechtlichen Vorgaben unvereinbar gewesen seien und deshalb künftig mit weiteren völkerrechtswidrigen Einsätzen gerechnet werden müsse. Ein Hinweis auf das Bestehen von Anhaltspunkten für das Vorliegen bestimmter Tatsachen könne die erforderlichen abschließenden tatsächlichen Feststellungen aber nicht ersetzen. 53
  10. c)Der Senat sehe dennoch davon ab, den Rechtsstreit an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen. Aus den Feststellungen im Berufungsurteil ergebe sich, dass die Bundesrepublik Deutschland ihrer möglicherweise entstandenen Schutzpflicht jedenfalls ausreichend nachgekommen sei. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts könnten die Maßnahmen der Bundesregierung weder deshalb als unzulänglich qualifiziert werden, weil es an einer eigenen rechtlichen Prüfung fehle (aa), noch deshalb, weil sich die Aktivitäten der Bundesregierung bislang auf die Durchführung von Konsultationen (
  11. bb)sowie die Einholung einer rechtlichen Zusicherung der USA (
  12. cc)beschränkt hätten. Insbesondere müsse die Bundesrepublik Deutschland die USA weder mit einem bestimmten Rechtsverständnis konfrontieren (
  13. dd)noch weitergehende Schritte in Betracht ziehen (ee). 54
  14. aa)Die Würdigung des Oberverwaltungsgerichts, die Bundesregierung habe die Frage der Völkerrechtskonformität der unter Nutzung der Air Base Ramstein durchgeführten Drohneneinsätze nicht geprüft, stehe im Widerspruch zu deren in den zitierten Quellen dokumentierten Angaben, sie befasse sich bereits seit geraumer Zeit mit den rechtlichen Fragen, die der Einsatz unbemannter Luftfahrzeuge aufwerfe, und es gebe keinen Anlass zu Zweifeln an der Zusicherung der USA, dass Aktivitäten in US-Militärliegenschaften in Deutschland im Einklang mit dem geltenden Recht erfolgten. Die Bundesregierung sei im Rahmen der Erfüllung einer auslandsbezogenen grundrechtlichen Schutzpflicht auch befugt, sich in ihren öffentlichen Verlautbarungen mit der abschließenden völkerrechtlichen Bewertung des Handelns anderer Staaten zurückzuhalten, wenn Geltung und Inhalt der maßgeblichen Regeln des Völkerrechts umstritten seien oder vor dem Hintergrund neuer Entwicklungen im internationalen Bereich Veränderungen unterlägen. 55 So verhalte es sich hier. Die völkerrechtliche Beurteilung der US-Drohneneinsätze im Jemen stoße auf erhebliche Schwierigkeiten in Bezug sowohl auf den Inhalt der anzuwendenden völkerrechtlichen Normen als auch die Ermittlung der entscheidungserheblichen Tatsachen. Im vorliegenden Fall hänge die rechtliche Bewertung der Einsätze im Kontext einer grundrechtlichen Schutzpflicht davon ab, ob fortgesetzte Verstöße gegen das für solche Konflikte geltende humanitäre Völkerrecht vorlägen. Anders als die völkergewohnheitsrechtliche Geltung der Verbote des gezielten und des unterschiedslosen Angriffs auf Zivilpersonen sowie des Angriffs mit unverhältnismäßigen Kollateralschäden in nicht internationalen bewaffneten Konflikten sei die Frage der Abgrenzung zwischen Kämpfern einer nichtstaatlichen Konfliktpartei und Zivilpersonen schwierig und umstritten. Dass der völkervertraglichen Regel des Art. 13 Abs. 3 des Zusatzprotokolls zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer nicht internationaler bewaffneter Konflikte(Protokoll II) vom 8. Juni 1977 (BGBl II 1990 S. 1637; ZP II), wonach Zivilpersonen den durch diesen Teil gewährten Schutz genießen, sofern und solange sie nicht unmittelbar an Feindseligkeiten teilnehmen, völkergewohnheitsrechtliche Geltung zukomme, könne nicht ohne Weiteres unterstellt werden, da unter anderem die USA dieses Protokoll nicht unterzeichnet hätten. Jedenfalls bleibe klärungsbedürftig, unter welchen Voraussetzungen eine unmittelbare Teilnahme an Feindseligkeiten anzunehmen sei. Probleme bereite die Feststellung einer unmittelbaren Teilnahme an Feindseligkeiten vor allem in unübersichtlichen Konfliktsituationen, bei denen staatliche Organe über keine genauen Informationen darüber verfügten, wie aufständische Gruppen organisiert seien, welche Personen tatsächlich zu diesen Gruppen gehörten und anhand welcher äußeren Merkmale die betreffenden Personen identifiziert werden könnten. Teilweise werde die Auffassung vertreten, dass auch Kommunikations- und Logistikexperten (De-facto-)Kombattanten seien. Bisher nicht abschließend geklärt sei ferner die Frage, unter welchen Bedingungen ein Kämpfer getötet werden dürfe, der vorübergehend an den Feindseligkeiten teilnehme, um danach wieder in seine Rolle als Zivilist zurückzukehren. Dass gemäß Art. 50 Abs. 1 des Zusatzprotokolls zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte (Protokoll I) vom 8. Juni 1977 (BGBl II 1990 S. 1551; ZP I) in Zweifelsfällen der Zivilstatus aufrechterhalten bleibe, führe nicht weiter, weil die völkergewohnheitsrechtliche Geltung dieser Vermutungsregel für nicht internationale Konflikte nicht belegbar sei. 56
  15. bb)Aus den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ergebe sich, dass sich die Bundesregierung spätestens im Jahr 2016 entschieden habe, in Konsultationen mit den USA einzutreten, bei denen auch rechtliche Fragen thematisiert würden, die der Einsatz unbemannter Luftfahrzeuge aufwerfe. In der Folgezeit habe sich die Bundesregierung entschieden, diese Konsultationen auf unterschiedlichen diplomatischen und politischen Ebenen fortzusetzen. Die fortlaufende Durchführung solcher Konsultationen könne nicht als völlig unzulängliches Instrument zum Schutz der Beschwerdeführer qualifiziert werden. Es handele sich um ein klassisches Mittel der auswärtigen Gewalt im Verkehr mit anderen Staaten. Die Alternative eines einseitigen Vorgehens der Bundesrepublik Deutschland stehe im Widerspruch zur Entscheidung des Grundgesetzes für deren Einordnung in die internationale Zusammenarbeit. Zudem könnten elementare außen-, bündnis- und verteidigungspolitische Interessen gegen ein einseitiges Vorgehen der Bundesregierung im Verhältnis zu anderen Staaten sprechen. 57
  16. cc)Die Bundesregierung habe ferner eine Zusicherung der USA eingeholt, dass unbemannte Luftfahrzeuge für Antiterroreinsätze weder von Ramstein aus gestartet noch gesteuert würden und die USA bei ihren Aktivitäten in Ramstein - wie in Deutschland insgesamt - deutsches Recht achteten. Die Einholung einer solchen allgemeinen Zusicherung sei ebenfalls nicht völlig unzulänglich. 58
  17. dd)Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts sei eine Konfrontation der USA mit dem deutschen Völkerrechtsverständnis nicht erforderlich. Abgesehen davon, dass die völkerrechtliche Beurteilung des Handelns anderer Staaten wegen der strukturellen Besonderheiten des Völkerrechts von der Bandbreite der vertretbaren Rechtsauffassungen abhängen könne und insbesondere die hier zentrale Frage der Abgrenzung zwischen Kämpfern einer nichtstaatlichen Konfliktpartei und Zivilpersonen umstritten sei, sei nicht erkennbar, auf welche Art und Weise eine solche Konfrontation außerhalb der bisher schon bestehenden Praxis diplomatischer und politischer Konsultationen vorgenommen werden solle. Aufgrund der Vertraulichkeit diplomatischer Konsultationen könne eine derartige Konfrontation auch nicht dokumentiert werden. Es liege im außenpolitischen Gestaltungsspielraum der Bundesregierung, wie sie auf rechtswidriges oder völkerrechtswidriges Tun anderer Staaten reagieren wolle. Es sei nicht Sache der Gerichte, ihre Einschätzung des Verhältnisses zu anderen Staaten oder möglicher Wirkungen bestimmter Maßnahmen auf internationaler Ebene an die Stelle derjenigen der zuständigen Organe der auswärtigen Gewalt zu setzen. 59
  18. ee)Weitergehende Schritte wie die Kündigung der völkervertraglichen Grundlagen für die Nutzung der Air Base Ramstein habe die Bundesregierung zur Erfüllung der gegenüber den Beschwerdeführern möglicherweise entstandenen Schutzpflicht nicht in Betracht ziehen müssen. Bei einer einseitigen Beendigung der völkervertraglichen Grundlagen für die Nutzung der Air Base Ramstein handele es sich-ungeachtet der Frage, ob die rechtlichen Voraussetzungen hierfür gegeben wären - offensichtlich um einen Schritt mit derartig massiven nachteilhaften Auswirkungen für die außen-, bündnis- und verteidigungspolitischen Belange der Bundesrepublik Deutschland sowie die grundrechtlichen Schutzansprüche der in Deutschland lebenden Bevölkerung, dass die Bundesregierung eine solche Maßnahme jedenfalls unter den derzeit gegebenen Umständen nicht in ihre Erwägungen einbeziehen müsse. IV. 60 Mit ihrer Verfassungsbeschwerde wenden sich die Beschwerdeführer gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts Köln vom 27. Mai 2015 und des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. November 2020. Sie rügen eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. 61 1. Das Bundesverwaltungsgericht verstoße durch das tatbestandliche Erfordernis eines qualifizierten Territorialbezugs einer Gefahrenquelle zur Bundesrepublik Deutschland gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Die Eröffnung faktischer Handlungsspielräume für die US-Streitkräfte reiche aus, um eine grundrechtliche Schutzpflicht auszulösen. Für eine verfassungsrechtliche Verantwortung der Bundesrepublik Deutschland sei nicht erforderlich, dass Teilakte eines Gesamtgeschehens in Deutschland stattfänden, die für die rechtliche Bewertung maßgeblich seien. Die Ansicht des Revisionsgerichts, dass eine Handlungspflicht nur bei einer Entscheidungskomponente auf deutschem Boden eintreten könne, finde weder im Verfassungstext noch in der verfassungsgerichtlich geprägten Schutzpflichtdogmatik eine Stütze. Die den USA eröffneten Handlungsspielräume stünden in mehrfachem Zusammenhang mit der deutschen öffentlichen Gewalt. Diese habe durch die Einräumung von Nutzungsbefugnissen für das Gelände der Air Base Ramstein, durch Frequenzzuteilungen für die in Rede stehende Satellitenkommunikation und durch die Einwilligung in die Beschränkung hoheitlicher Befugnisse mit Bezug zu dieser Liegenschaft die Schaffung einer Gefährdungslage für Leib und Leben vom Territorium der Bundesrepublik Deutschland aus ermöglicht. Der Bezug einer Gefahrenquelle zum Staatsgebiet sei auch keine völkerrechtliche Entstehungsbedingung einer Schutzpflicht. Vielmehr gebe es eine allgemeine Regel des Völkerrechts, der zufolge jedenfalls im Hinblick auf die Einhaltung von Kernnormen des humanitären Völkerrechts sogar ein Handeln der Mitglieder der Staatengemeinschaft erwartet werde, ohne dass es einer Anknüpfung an jeweils inländische Sachverhalte bedürfe. Nach dem Gemeinsamen Artikel 1 der Genfer Konventionen und gleichgerichtetem Völkergewohnheitsrecht bestehe eine Pflicht dahingehend, Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass andere Vertragsstaaten die Bestimmungen der Genfer Abkommen befolgten. Im Übrigen sei eine fortdauernde politische Entscheidungsverantwortung der Bundesrepublik Deutschland dadurch gegeben, dass in Bezug auf die Nutzung der Air Base Ramstein die Beachtung deutschen Rechts vereinbart worden sei, die völkerrechtlichen Nutzungsvereinbarungen noch gewisse Handlungsmöglichkeiten des Aufnahmestaates vorsähen und das durch die beteiligten Staaten anzuwendende Völkerrecht diese nicht aus der Bindung an die allgemeinen Grundsätze des Völkerrechts entlasse. 62 Indem das Bundesverwaltungsgericht eine qualifizierte Gefahrenprognose verlange, das Bestehen einer Schutzpflicht also davon abhängig mache, dass aufgrund von Zahl und Umständen bereits eingetretener Völkerrechtsverstöße weitere vergleichbare Schutzgutsbeeinträchtigungen konkret zu erwarten seien, verkenne es den Schutzgehalt des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Anders als vom Gericht angenommen, handele es sich bei der verfassungsgerichtlichen Formel, wonach die Frage, ob, wann und mit welchem Inhalt Schutzhandlungen verfassungsrechtlich geboten seien, von der Art, der Nähe und dem Ausmaß möglicher Gefahren, der Art und dem Rang des geschützten Rechtsguts sowie dem normativen Umfeld abhänge, nicht um eine auf atom- und umweltrechtliche Gefahren bezogene, gleichsam fachspezifische Rechtsfigur. 63 Außerdem werde das Revisionsgericht dem grundrechtlichen Schutzgehalt dadurch nicht gerecht, dass es dem Erfordernis einer qualifizierten Gefahrenprognose auf Tatbestandsebene das Element einer qualifiziert zu bestimmenden Rechtswidrigkeit der abzuwehrenden Gefahren, hier in Gestalt der Völkerrechtswidrigkeit, hinzufüge. Die Rechtswidrigkeit einer abzuwehrenden Gefahr sei grundsätzlich kein tatbestandliches Element der grundrechtlichen Schutzpflicht. Eine solche setze bei der objektiven Gefährdung des Grundrechts an. Das Erfordernis einer Rechtswidrigkeitsfeststellung folge ferner nicht aus dem humanitären Völkerrecht, welches den beteiligten Staaten und ihren Streitkräften auch umfangreiche Vorsorgemaßnahmen aufgebe. 64 Des Weiteren verkenne das Bundesverwaltungsgericht durch die Anerkennung eines Einschätzungsspielraums der Exekutive in Bezug auf die rechtliche Bewertung des Handelns einer dritten Macht, von der eine Gefährdung für die Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ausgehe, den Inhalt des Grundrechts. Indem es insoweit ein exekutives Letztentscheidungsrecht annehme, verletze es zugleich das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.Das in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Dezember 1980 (BVerfGE 55, 349) verwendete Argument fehlender verbindlicher Feststellungsverfahren für das Völkergewohnheitsrecht nehme nach dem gegenwärtigen Stand der Völkerrechtsentwicklung nicht mehr im gleichen Maße ein. Mängel einer internationalen obligatorischen Gerichtsbarkeit stritten jedenfalls gerade für die Entscheidungskompetenz der bestehenden staatlichen und internationalen Gerichte und nicht für ihre Verdrängung aus der staatlichen Entscheidungsfindung. Im Übrigen unterliege die Bundesrepublik Deutschland in der Mitwirkung an der Entwicklung des Völkerrechts verfassungsrechtlichen Grenzen. Die Einnahme einer dem Grundgesetz entsprechenden Rechtsauffassung erscheine im zwischenstaatlichen Verkehr verfassungsrechtlich geboten. Deutschland sei von Verfassungs wegen zur (Mit-)Gestaltung einer verfassungskonformen Völkerrechtsordnung aufgerufen, was jedenfalls dann die Verteidigung des Status quo des Völkerrechts gebiete, wenn die Rechtsentwicklung oder Anwendungspraxis eine verfassungswidrige Richtung einschlage oder den Menschenrechtsschutz verkürze. Es dürfe nicht an der Entstehung verfassungswidrigen Völkerrechts mitwirken. 65 2. Ferner seien die Konsultationen der Bundesregierung mit Vertretern der USA und die von ihr eingeholten Zusicherungen - gemessen an den verfassungsrechtlichen Maßstäben - offensichtlich gänzlich ungeeignet und völlig unzulänglich, um die Rechtsgutsgefährdung zu beenden. Es sei nicht ersichtlich, weshalb jenseits der vom Bundesverwaltungsgericht anerkannten Konsultationen lediglich ein einseitiges Vorgehen zu Gebote stehe. Vielmehr ergäben sich aus dem anzuwendenden Recht diskursive Möglichkeiten. Insoweit könne der Dialog intensiviert und Rechtsauffassungen könnten konkretisiert werden. Weiterhin könnten die Lage im Jemen und die Situation der Beschwerdeführer Gegenstand der Konsultationen sein. 66 Die vom Revisionsurteil in Bezug genommene Zusicherung der USA, das deutsche Recht zu beachten, sei unter den gegebenen Umständen ebenfalls gänzlich ungeeignet, jedenfalls völlig untauglich für einen wirksamen Schutz der Beschwerdeführer. Es sei schon nicht erkennbar, ob es sich um eine förmliche Zusicherung oder um eine rechtlich nicht bindende, politische Bekundung handele. Die Geeignetheit der Zusicherung sei schon deshalb nicht ersichtlich, weil sich diese nur insoweit überhaupt auf relevante Umstände beziehe, als die allgemeine Beachtung des in Deutschland geltenden Rechts durch die US-Streitkräfte zugesagt worden sei. Dass damit tatsächlich die Beachtung humanitären Völkerrechts im globalen Krieg gegen den Terror gemeint sei, erschließe sich nicht. Auch der Umstand, dass zugesichert worden sei, von deutschem Staatsgebiet aus würden keine Drohnen gestartet oder gesteuert, lasse den Schluss zu, dass keine weiterführende Äußerung zu Einsätzen bewaffneter Drohnen getätigt werden sollte. Welchen Inhalt die USA dem auf sie Anwendung findenden deutschen Recht im Hinblick auf einen Waffeneinsatz im Jemen unter Vermittlung der Air Base Ramstein zumessen würden und ob sie überhaupt zu diesen Fragen Stellung hätten nehmen wollen, erschließe sich aus dem Inhalt der Zusicherung erst recht nicht. Die inhaltliche Unschärfe der von der Bundesregierung in Bezug genommenen Zusicherung lasse zudem einen fehlenden Willen zu vorliegend relevanten konkreten Feststellungen erkennen und spreche damit gegen ihre Belastbarkeit. 67 Schließlich lasse sich die Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, die Abgrenzung von Kämpfern und Zivilpersonen im nicht internationalen bewaffneten Konflikt sei normativ nicht geklärt, in dieser Konsequenz nicht mit der zitierten deutschsprachigen Literatur rechtfertigen. Die Bundesrepublik Deutschland sei nicht gehalten, an dem Versuch einer Dynamisierung des Völkerrechts durch die USA mitzuwirken, zumal wenn sich diese zulasten hochrangiger Rechtsgüter auswirke und auch so gedacht sei. Soweit tatbestandliche Randbereiche und Einzelfragen der Unterscheidung von legitimen militärischen Zielen und Zivilpersonen umstritten sein sollten, könne sich daraus keine generelle Zurückhaltung Deutschlands im Austausch mit einem Bündnispartner ergeben. Die Annahme, die Rücksicht auf vertretbare Völkerrechtsauffassungen der USA stehe vorliegend weiteren Maßnahmen entgegen, lasse vielmehr besorgen, dass Unklarheiten in Einzelkonstellationen dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag in seiner Gesamtheit entgegengehalten würden. Praktischen Schwierigkeiten sei in Anwendung von Art. 58, 59 ZP I und gleichgerichtetem Völkergewohnheitsrecht durch besonders sorgfältige Aufklärung und Vorgehensweise beim Waffeneinsatz zu begegnen. Schon mit einem Hinwirken auf die Einhaltung dieser Sorgfaltspflichten wäre der Schutz der Beschwerdeführer verbessert. V. 68 1. Der Bundespräsident, der Deutsche Bundestag, die Bundesregierung und der Bundesrat hatten Gelegenheit zur Stellungnahme. 69 2. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerde bereits für unzulässig, weil die Gründe, die gegen das Bestehen einer Schutzpflicht sprächen, zugleich zum Entfallen der Beschwerdebefugnis führten. Jedenfalls sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet. 70
  19. a)Der Annahme extraterritorialer Schutzpflichten stünden gewichtige grundrechtsdogmatische Einwände entgegen, die nur unter engen tatbestandlichen Voraussetzungen überwunden werden könnten. Der verfassungsrechtlich gebotene Anknüpfungspunkt zur Bundesrepublik Deutschland stelle sogar höhere Anforderungen als diejenigen, die das Bundesverwaltungsgericht formuliert habe. Tatbestandliche Voraussetzung einer extraterritorialen Schutzpflicht sei ein besonderer Anknüpfungspunkt in Form einer territorial oder personal begründeten Verantwortlichkeit Deutschlands für das betroffene Schutzgut. Die Schutzpflicht könne zum einen territorial begründet sein, wenn grundrechtsbeeinträchtigende Wirkungen innerhalb des deutschen Staatsgebiets einträten, das betroffene Schutzgut also innerhalb der räumlichen Verantwortlichkeit der deutschen Staatsgewalt belegen sei. Sie könne zum anderen personal begründet sein, wenn es um die Beeinträchtigung grundrechtlicher Schutzgüter deutscher Staatsangehöriger im Ausland gehe. Schutzpflichten bestünden daher nur gegenüber Staats- oder Gebietsangehörigen. 71 Zumindest bedürfe es eines qualifizierten Inlandsbezugs in der vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Form, wie er hier nicht vorliege. Eine nur unwesentliche Einbeziehung Deutschlands in einen von Drittstaaten bestimmten Vorgang eröffne keine grundrechtliche Verantwortlichkeit und könne somit als solche auch keine grundrechtliche Schutzpflicht auslösen. Die rein technische Einbeziehung der Air Base Ramstein stelle keinen wesentlichen Inlandsbezug dar. Die Durchleitung des Datenstroms sei als solche normativ neutral. Der Einsatz von bewaffneten Drohnen sei als solcher auch nicht völkerrechtswidrig. Seine Rechtmäßigkeit hänge von den Umständen des Einzelfalls ab. Deshalb bewirkten erst die konkreten Einsatzentscheidungen während der Operation die Einhaltung oder Nichteinhaltung des Völkerrechts, im Kern also die Letztentscheidung über Zielauswahl und Waffeneinsatz. Nur diese normativ ausschlaggebenden Weichenstellungen könnten einen wesentlichen Inlandsbezug herstellen, denn dann lasse sich eine spezifische Verantwortlichkeit Deutschlands für das selbstständige Handeln eines Drittstaats begründen. Im Übrigen sei die Datenübermittlung notwendig, um den Verpflichtungen aus dem humanitären Völkerrecht bei der Einsatzführung nachkommen zu können. Selbst wenn US-amerikanisches Bodenpersonal in der Air Base Ramstein für die Auswertung der übermittelten Daten, insbesondere der von den Bordkameras aufgenommenen Bilder, eingesetzt werden sollte, wären keinerlei operative Entscheidungen über Zielauswahl und Waffeneinsatz in Deutschland lokalisiert, sondern nur Vorgänge der Informationsauswertung, die für sich genommen normativ neutral seien. 72 Zudem setze eine grundrechtliche Schutzpflicht neben dem inländischen Anknüpfungspunkt konkret absehbare Völkerrechtsverstöße durch die USA in der hier vorliegenden Konstellation voraus. Bei der Beurteilung der Völkerrechtswidrigkeit sei die Bandbreite völkerrechtlicher Rechtsauffassungen zu berücksichtigen. Verzichtete man auf das Erfordernis der Völkerrechtswidrigkeit, bedeutete dies, Drittstaaten faktisch an die Maßstäbe des Grundgesetzes zu binden. 73 Das Bundesverwaltungsgericht habe das Vorliegen des notwendigen Rechtswidrigkeitselements verfassungsrechtlich unbedenklich verneint. Das Oberverwaltungsgericht begnüge sich mit dem bloßen Verweis auf ein strukturelles Risiko einer rechtswidrigen Zielauswahl, ohne konkrete Sachverhalte und Belege zu benennen oder völkerrechtliche Auslegungsspielräume zu berücksichtigen. Die von ihm betonten vagen, vermutungsartigen Zusammenhänge genügten nicht, um Völkerrechtsverstöße darzulegen, aus denen so weitreichende Folgen wie eine grundrechtliche Schutzpflicht hergeleitet werden sollten. Im Übrigen könne auch die vom Berufungsgericht angenommene Verletzung des Art. 6 IPbpR in Form einer Pflicht der USA zur amtlichen Untersuchung von Todesfällen im Kontext der Einsätze bewaffneter Drohnen die Begründung einer grundrechtlichen Schutzpflicht nicht tragen. Ihre Anwendbarkeit unterstellt, würde ein Verstoß gegen diese Verpflichtung jedenfalls nicht zur Rechtswidrigkeit des fraglichen Angriffs führen, sondern nur zu einem Verstoß gegen die Folgepflicht, die Umstände der Todesfälle nachträglich zu untersuchen. Hinsichtlich dieser Untersuchungspflicht und ihrer etwaigen Verletzung fehle aber jeglicher Inlandsbezug zur Bundesrepublik Deutschland, der eine grundrechtliche Schutzpflicht auslösen könnte. 74 Auch habe das Bundesverwaltungsgericht zu Recht einen Einschätzungsspielraum der Bundesregierung in Bezug auf die völkerrechtliche Beurteilung des Handelns anderer Staaten innerhalb der Bandbreite der vertretbaren Rechtsauffassungen anerkannt. Es bleibe dabei, dass es für beträchtliche Teile des Völkerrechts und viele Streitkonstellationen strukturell an autoritativen Entscheidungsmechanismen ganz oder partiell fehle. Bezogen auf den konkreten Fall bedeute dies, dass es vertretbar sei, das Vorliegen eines nicht internationalen bewaffneten Konflikts zwischen der jemenitischen Regierung und AQAP zu bejahen. Ebenso sei es überzeugend, Mitglieder organisierter bewaffneter Gruppen auch außerhalb ihrer unmittelbaren Teilnahme an Kampfhandlungen nicht als Zivilisten und daher als militärische Ziele anzusehen. Dabei sei die genaue Abgrenzung der Mitglieder umstritten. In diesem Rahmen dürfe die Bundesregierung unter den vorliegenden Bedingungen Angriffe auf Mitglieder des bewaffneten Arms einer Konfliktpartei grundsätzlich als völkerrechtlich vertretbar einordnen. Die tatbestandlichen Voraussetzungen einer extraterritorialen Schutzpflicht lägen nach alledem nicht vor, weil es an einem hinreichenden normativen Anknüpfungspunkt für die Entstehung dieser Schutzpflicht fehle und die Völkerrechtswidrigkeit weiterer Einsätze bewaffneter Drohnen nicht hinreichend konkret absehbar sei. 75
  20. b)Hilfsweise werde zu den Rechtsfolgen einer Schutzpflicht vorgetragen, dass das Bundesverwaltungsgericht die verfassungsrechtlichen Maßstäbe insoweit zutreffend bestimmt und angewendet habe. Die Reaktionen der Bundesregierung seien von ihrem Einschätzungs- und Ermessensspielraum gedeckt. Die Bundesregierung sei aktiv tätig geworden und habe auf diplomatischer Ebene substantiell gehandelt. Das Auswärtige Amt habe die Frage von Einsätzen bewaffneter Drohnen und die Rolle der Air Base Ramstein auf diplomatischen Kanälen thematisiert. Es habe dabei wiederholt die Versicherung eingeholt, dass Einsätze von unbemannten Luftfahrzeugen von Deutschland aus in keiner Weise gestartet, gesteuert oder befehligt und die US-Streitkräfte bei ihren Aktivitäten geltendes Recht einhalten würden. Die Gespräche seien sowohl mit der US-amerikanischen Botschaft als auch auf hochrangiger Ebene in Washington geführt worden. Die Bundesregierung habe bekräftigt, diesen Dialog fortzuführen. Die Staatsminister im Auswärtigen Amt hätten dem Deutschen Bundestag mehrfach darüber berichtet. In der Summe entfalteten diese Aktivitäten ein substantielles Gewicht. 76 Ebenso sei es nicht angezeigt, die regelmäßige Zusicherung der USA, bei ihren Aktivitäten geltendes Recht einzuhalten, als unbeachtlich anzusehen. Die Beachtung des humanitären Völkerrechts als solches werde von den USA nicht infrage gestellt, auch wenn sich die Interpretation des Völkerrechts seitens der USA nicht in allen Punkten mit derjenigen der Bundesrepublik Deutschland decke. Mit den genannten Maßnahmen sei ein politischer Prozess verbunden, der den USA die Rechtsauffassung und politischen Erwartungen ihres deutschen Bündnispartners verdeutliche und auf Berücksichtigung dränge. Insoweit seien die Maßnahmen nicht ohne Erfolgsaussichten. Dies sei ausreichend, denn Gegenstand einer Schutzpflicht sei nicht ein konkreter Erfolg, sondern situationsangemessenes Handeln. Zu weitergehenden Maßnahmen sei die Bundesregierung nicht verpflichtet gewesen. Es liege außerdem nahe, dass die geforderte Vorgehensweise die diplomatischen Beziehungen spürbar belasten könne. Die Bundesregierung habe zu der Einschätzung gelangen dürfen, dass der angemessenste Ausdruck einer auch verfassungsrechtlich gebundenen deutschen Außen- und Sicherheitspolitik darin bestehe, unter Abwägung der betroffenen Verfassungsbelange kontinuierlich auf den eingespielten diplomatischen Wegen auf das mittelfristige Ziel einer Konvergenz der strategischen und völkerrechtlichen Anschauungen hinzuwirken, während konfrontative Verschärfungen keinen größeren Erfolg versprächen, aber erheblichen bündnispolitischen Schaden verursachen würden. VI. 77 Mit Beschluss vom 29. Oktober 2024 hat der Senat festgestellt, dass der Richter Wöckel im vorliegenden Verfahren von der Ausübung seines Richteramtes ausgeschlossen ist, weil er in derselben Sache vor seiner Ernennung zum Richter des Bundesverfassungsgerichts von Amts wegen tätig gewesen ist (§ 18 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG). Er hat an dem im fachgerichtlichen Verfahren ergangenen Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 19. März 2019 mitgewirkt. VII. 78 Der Senat hat am 17. Dezember 2024 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der die Beschwerdeführer ihr bisheriges Vorbringen ergänzt und vertieft haben. Auch die Bundesregierung hat von der Gelegenheit zur Äußerung Gebrauch gemacht. Als sachkundige Dritte im Sinne des § 27a BVerfGG haben Prof. Dr. Heike Krieger (Freie Universität Berlin) und Prof. Dr. Stefan Oeter (Universität Hamburg) Stellung genommen. VIII. 79 Im Nachgang zur mündlichen Verhandlung haben die Beschwerdeführer und die Bundesregierung ihr bisheriges Vorbringen noch einmal vertieft. B. 80 Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Insbesondere sind die Beschwerdeführer beschwerdebefugt. Es ist nicht von vornherein auszuschließen, dass der deutsche Staat grundrechtlich verpflichtet ist, sie vor einem völkerrechtswidrigen Einsatz bewaffneter Drohnen durch die USA im Jemen zu schützen, soweit ein solcher Einsatz mithilfe der Satelliten-Relaisstation in Ramstein durchgeführt wird. Ob derartige Schutzpflichten bestehen, ist eine Frage der Begründetheit (vgl. auch BVerfGE 157, 30 <87 Rn. 90> - Klimaschutz). C. 81 Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet. Die angegriffenen Entscheidungen verletzen die Beschwerdeführer nicht in ihren Grundrechten. Zwar folgt aus dem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs.

Art. 1Abs.

2 GG und dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes unter bestimmten Voraussetzungen eine grundrechtliche Schutzpflicht, die darauf gerichtet ist, gegenüber einem Drittstaat auf die Einhaltung des dem Schutz des Lebens dienenden humanitären Völkerrechts und der einschlägigen Menschenrechte hinzuwirken. Eine solche Schutzpflicht kann es auch gegenüber im Ausland lebenden Ausländern geben (I.). Allerdings besteht im hier zu entscheidenden Fall keine solche Schutzpflicht, weil jedenfalls die ernsthafte Gefahr einer systematischen Verletzung des anwendbaren Völkerrechts nicht vorliegt (II.). Auch ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG scheidet damit aus (III.). I. 82 Das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gewährt nicht nur ein subjektives Abwehrrecht, sondern kann auch staatliche Schutzpflichten begründen (1.). Aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes folgt in Verbindung mit Art. 1 Abs. 2 GG ein Schutzauftrag zugunsten des humanitären Völkerrechts und der einschlägigen Menschenrechte (2.). Unter bestimmten Voraussetzungen kann sich dieser allgemeine Schutzauftrag zu einer konkreten grundrechtlichen Schutzpflicht auch gegenüber im Ausland lebenden Menschen ohne deutsche Staatsangehörigkeit verdichten; diese kann darauf gerichtet sein, auf die Einhaltung des dem Schutz des Lebens dienenden humanitären Völkerrechts und des völkerrechtlich anerkannten Rechts auf Leben durch einen Drittstaat hinzuwirken (3.). 83 1. Das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gewährt nicht nur ein subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe in diese Rechtsgüter. Es stellt zugleich eine objektive Wertentscheidung der Verfassung dar, die staatliche Schutzpflichten begründet. Danach hat der Staat die Pflicht, sich schützend und fördernd vor die Rechtsgüter Leben und körperliche Unversehrtheit zu stellen und sie vor (rechtswidrigen) Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren (vgl. BVerfGE 39, 1 <42>; 46, 160 <164>; 77, 170 <214>; 79, 174 <201 f.>; 115, 320 <346>; 121, 317 <356>; 142, 313 <337 Rn. 69 f.>; 149, 293 <322 Rn. 74>; 157, 30 <111 Rn. 145>). Die Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG greift nicht erst dann ein, wenn Verletzungen bereits eingetreten sind, sondern ist auch in die Zukunft gerichtet (vgl. BVerfGE 49, 89 <140 ff.>; 53, 30 <57>; 56, 54 <78>; 121, 317 <356>; 157, 30 <111 Rn. 146>). Der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schließt den Schutz vor Beeinträchtigungen und insbesondere vor Schädigungen grundrechtlicher Schutzgüter ein, gleich von wem und durch welche Umstände sie drohen (vgl. für Umweltbelastungen BVerfGE 49, 89 <140 ff.>; 157, 30 <112 Rn. 147>). 84 2.

  1. a)Die sich aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ergebende Pflicht, das Völkerrecht zu respektieren, besitzt drei Dimensionen: Erstens sind die deutschen Staatsorgane verpflichtet, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen zu unterlassen. Zweitens hat der Gesetzgeber für die deutsche Rechtsordnung zu gewährleisten, dass durch eigene Staatsorgane begangene Völkerrechtsverstöße korrigiert werden können. Drittens können die deutschen Staatsorgane unter bestimmten Voraussetzungen auch verpflichtet sein, das Völkerrecht im eigenen Verantwortungsbereich zur Geltung zu bringen, wenn andere Staaten es verletzen (vgl. BVerfGE 112, 1 <26>; 141, 1 <29 Rn. 70>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 15. März 2018 - 2 BvR 1371/13 -, Rn. 34). 85
  2. b)Das Grundgesetz weist über Art. 1 Abs. 2 GG dem Kernbestand an internationalen Menschenrechten einen besonderen Schutz zu (vgl. BVerfGE 111, 307 <329>), der sich von dem verfassungsrechtlichen Schutz sonstiger völkerrechtlicher Verpflichtungen unterscheiden kann (vgl. für eine verfassungsrechtliche Differenzierung zwischen menschenrechtlichen und anderen völkerrechtlichen Verpflichtungen BVerfGE 141, 1 <32 Rn. 76>). Die Grundrechte des Grundgesetzes sind nach Art. 1 Abs. 2 GG und vor dem Hintergrund der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes im Einklang mit den internationalen und europäischen Menschenrechten auszulegen (BVerfGE 83, 119 <128>; 111, 307 <329>; 142, 313 <345 ff. Rn. 87 ff., 348 f. Rn. 92 ff.>; 149, 293 <328 Rn. 86>; 151, 1 <26 f. Rn. 61 f., 29 ff. Rn. 66 ff.> - Wahlrechtsausschluss Bundestagswahl; 160, 79 <111 Rn. 88> - Benachteiligungsrisiken von Menschen mit Behinderung in der Triage). Das Grundgesetz rezipiert auch die graduelle Anerkennung der Existenz zwingender, also der Disposition der Staaten im Einzelfall entzogener Normen (ius cogens). Dabei handelt es sich um die in der Rechtsüberzeugung der Staatengemeinschaft fest verwurzelten Rechtssätze, die für den Bestand des Völkerrechts unerlässlich sind und deren Beachtung alle Mitglieder der Staatengemeinschaft verlangen können. Dazu gehören etwa Normen über die internationale Friedenssicherung, das Selbstbestimmungsrecht der Völker, grundlegende Menschenrechte sowie Kernnormen zum Schutz der Umwelt und des humanitären Völkerrechts (vgl. BVerfGE 18, 441 <448 f.>; 112, 1 <27 f., 30 f.>). Demzufolge obliegt den Staatsorganen der Bundesrepublik Deutschland ein allgemeiner Schutzauftrag dahingehend, dass der Schutz der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts auch bei Sachverhalten mit Auslandsberührung gewahrt bleibt. So hat der Gesetzgeber etwa dafür Sorge zu tragen, dass der Schutz der Europäischen Menschenrechtskonvention und der anderen internationalen Menschenrechtsverträge durch eine Übermittlung der von deutschen Behörden erhobenen Daten ins Ausland und an internationale Organisationen nicht ausgehöhlt wird, und sicherzustellen, dass Informationen nicht dazu genutzt werden, um Menschen menschenrechtswidrig oder unter Verstoß gegen das humanitäre Völkerrecht zu töten, zu foltern oder sie ohne rechtsstaatliche Verfahren in Haft zu nehmen (vgl. BVerfGE 141, 220 <342 Rn. 328, 345 Rn. 336>; 154, 152 <275 Rn. 237> - BND - Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung). Keinesfalls darf der deutsche Staat seine Hand zu Verletzungen der Menschenwürde reichen (vgl. BVerfGE 54, 341 <357>; 63, 332 <337>; 76, 143 <157 f.>; 80, 315 <333>; 113, 154 <162>; 140, 317 <347 Rn. 62>; 141, 220 <342 Rn. 328>; 154, 152 <275 Rn. 237>). 86 3. Dieser allgemeine Schutzauftrag zugunsten der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts kann sich unter bestimmten Bedingungen je nach Einzelfall zu einer konkreten grundrechtlichen Schutzpflicht verdichten (vgl. BVerfGE 142, 313 <338 Rn. 71>; 158, 170 <186 Rn. 34 f.> - IT-Sicherheitslücken; 160, 79 <114 Rn. 97>). Geht die Gefährdung des Lebens oder der körperlichen Unversehrtheit von dem Handeln eines Drittstaats aus, so kommt die Verdichtung zu einer konkreten Schutzpflicht nur in Betracht, wenn die ernsthafte Gefahr besteht, dass durch dessen Handeln das humanitäre Völkerrecht und/oder die internationalen Menschenrechte, insbesondere das Recht auf Leben, systematisch verletzt werden. Eine solche Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG bezieht sich auf die Einhaltung des anwendbaren Völkerrechts zum Schutz des Lebens (a). Sie kann mit Blick auf von Drittstaaten verursachte Gefährdungslagen (
  3. b)gegenüber jenen Menschen bestehen, deren Leben durch das humanitäre Völkerrecht und die internationalen Menschenrechte geschützt werden soll. Eine Eingrenzung dieser verfassungsrechtlichen Schutzpflicht auf deutsche Staatsangehörige oder Gebietsansässige sieht die Verfassung nicht vor (c). Allerdings müssen für das Entstehen einer solchen Schutzpflicht zwei Voraussetzungen erfüllt sein. Erforderlich sind erstens ein hinreichender Bezug zur Staatsgewalt der Bundesrepublik Deutschland, der den notwendigen Verantwortungszusammenhang begründet (d), und zweitens das Vorliegen einer ernsthaften Gefahr der systematischen Verletzung des anwendbaren Völkerrechts (e). Bei der Beurteilung, ob eine solche Gefahr systematischer Völkerrechtsverletzungen besteht und wie ihr konkret zu begegnen ist, ist die Rechtsauffassung der für außen- und sicherheitspolitische Fragen zuständigen deutschen Staatsorgane maßgeblich zu berücksichtigen, soweit sich diese als vertretbar erweist (f). Diese Maßstäbe tragen den von der Bundesrepublik Deutschland zu beachtenden völkerrechtlichen Verpflichtungen Rechnung (g). 87
  4. a)Art. 1 Abs. 3 GG begründet eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes, die sich nicht allein auf das deutsche Staatsgebiet beschränkt (aa). Die Auslegung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG als Grundlage von Schutzpflichten, die sich auf Handlungen von Drittstaaten beziehen, ist mit dem Völkerrecht abzustimmen, insbesondere mit den international anerkannten Menschenrechten und dem humanitären Völkerrecht (bb). 88
  5. aa)Aus Art. 1 Abs. 3 GG folgt eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes, die nicht auf das deutsche Staatsgebiet beschränkt ist (vgl. BVerfGE 31, 58 <72 f.>; 100, 313 <362>; 154, 152 <215 Rn. 88>; 157, 30 <125 Rn. 175>). Art. 1 Abs. 2 GG enthält ein Bekenntnis zu den unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. Die Grundrechte des Grundgesetzes werden so in den Zusammenhang internationaler Menschenrechtsgewährleistungen gestellt, die über die Staatsgrenzen hinweg auf einen Schutz abzielen, der dem Menschen als Menschen gilt. Entsprechend schließen Art. 1 Abs. 2 und Art. 1 Abs. 3 GG an die Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG an (vgl. BVerfGE 154, 152 <218 f. Rn. 94>). 89 Die umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte lässt unberührt, dass sich die aus den Grundrechten konkret folgenden Schutzwirkungen danach unterscheiden können, unter welchen Umständen sie zur Anwendung kommen. Das gilt - wie schon für die verschiedenen Wirkungsdimensionen der Grundrechte im Inland (vgl. etwa für die Differenzierung zwischen Abwehrrechten und staatlichen Schutzpflichten BVerfGE 96, 56 <64>; 133, 59 <76 Rn. 45>; 157, 30 <114 Rn. 152>) - auch für die Reichweite ihrer Schutzwirkung im Ausland. So kann auch in dieser Konstellation zwischen verschiedenen Grundrechtsdimensionen, etwa der Wirkung der Grundrechte als Abwehrrechte, als Leistungsrechte, als verfassungsrechtliche Wertentscheidungen oder als Grundlage von Schutzpflichten zu unterscheiden sein (vgl. BVerfGE 154, 152 <224 Rn. 104>). 90
  6. bb)Das Verfassungsrecht ist bei Sachverhalten mit Auslandsbezügen mit dem Völkerrecht abzustimmen (vgl. BVerfGE 100, 313 <362 f.>). Die Reichweite der Grundrechte ist unter Berücksichtigung von Art. 25 GG und dem Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit aus dem Grundgesetz selbst zu ermitteln. Dabei können je nach den einschlägigen Verfassungsnormen Modifikationen und Differenzierungen zulässig oder geboten sein (vgl. BVerfGE 31, 58 <72 ff.>; 92, 26 <41 f.>; 100, 313 <362 f.>). Für die Auslegung des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG als Grundlage von Schutzpflichten, die sich auf das Leben gefährdende militärische Handlungen von Drittstaaten beziehen, sind daher jene völkerrechtlichen Regeln heranzuziehen, die dem Schutz des Lebens in bewaffneten Konflikten dienen. Hierunter fallen das humanitäre Völkerrecht und die international anerkannten Menschenrechte. Das humanitäre Völkerrecht zielt nicht nur darauf, die Mittel der Kampfführung zu begrenzen, sondern auch, die Zivilbevölkerung zu schützen (vgl. BVerfGE 149, 160 <210 Rn. 135>). Diese Regeln werden mitunter als zwingendes Völkerrecht angesehen; in der Folge sind alle Staaten verpflichtet, dahingehend zu kooperieren, dass eine Verletzung beendet wird (vgl. IGH, Gutachten, 08.07.1996 - Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons -, ICJ Reports 1996, S. 226 <257 Rn. 79>; Gutachten, 19.07.2024 - Legal Consequences arising from the Policies and Practices of Israel in the Occupied Palestinian Territory, including East Jerusalem -, abrufbar unter https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/186/186-20240719-adv-01-00-en.pdf <S. 74 Rn. 274, S. 76 Rn. 279>; vgl. auch Art. 41 der Artikel über die Verantwortlichkeit der Staaten für völkerrechtswidrige Handlungen, vorgelegt von der Völkerrechtskommission, Anlage zur Resolution 56/83 der Generalversammlung der Vereinten Nationen, 12.12.2001). 91 Zwar ginge es zu weit, die Einhaltung sämtlicher völkerrechtlichen Verpflichtungen zum Gegenstand einer verfassungsrechtlichen Schutzpflicht zu machen. Verletzungen der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts können indes schwere Beeinträchtigungen zur Folge haben. Sie können daher als Anknüpfungspunkt für eine extraterritoriale grundrechtliche Schutzverpflichtung dienen (vgl. BVerfGE 157, 30 <125 f. Rn. 175>). Dies berücksichtigt den besonderen Schutz, der den unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten unter dem Grundgesetz (Art. 1 Abs. 2 GG) im Verhältnis zu anderen völkerrechtlichen Verpflichtungen zukommt (vgl. BVerfGE 141, 1 <32 Rn. 76>). Das gilt auch für das humanitäre Völkerrecht, das den Schutz der Menschenrechte der Zivilbevölkerung, insbesondere des Rechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit, im bewaffneten Konflikt sicherstellen soll. 92
  7. b)Soweit diese Schutzpflicht auf die Einhaltung der völkerrechtlichen Regeln zum Schutz des Lebens gerichtet ist, erfasst sie auch Gefährdungen, die von Akteuren ausgehen, welche nicht der Grundrechtsbindung des Grundgesetzes unterliegen. Dies schließt grundsätzlich Gefährdungen durch einen anderen Staat ein (vgl. BVerfGE 112, 1 <25 f.>). Dass sich eine Schutzpflicht auch auf Gefährdungen durch einen nicht an die Grundrechte des Grundgesetzes gebundenen Hoheitsträger beziehen kann, ist in der verfassungsrechtlichen Rechtsprechung mit Blick auf den Schutz deutscher Staatsangehöriger und ihrer Interessen gegenüber fremden Staaten anerkannt (vgl. BVerfGE 55, 349 <364 f.>; 66, 39 <60 f.>; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 4. September 2008 - 2 BvR 1720/03 -, Rn. 34, 36; Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 15. März 2018 - 2 BvR 1371/13 -, Rn. 31 ff., 45 f.; Herdegen, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 1 Abs. 3 Rn. 92 <Jan. 2021>; Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR IX, 3. Aufl. 2011, § 191 Rn. 208 f.; Möstl, in: Stern/Sodan/Möstl, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, 2. Aufl. 2022, § 68 Rn. 17). So obliegt den Organen der Bundesrepublik Deutschland, insbesondere der Bundesregierung, von Verfassungs wegen die Pflicht zum Schutz deutscher Staatsangehöriger und ihrer Interessen gegenüber fremden Staaten (vgl. BVerfGE 6, 290 <299>; 40, 141 <177 ff.>; 41, 126 <182>; 55, 349 <364>; hierzu auch E. Klein, DÖV 1977, S. 704 <705 ff.>; Hanschel, ZaöRV 2006, S. 789 <804 f.>; Kolb/Neumann/Salomon, ZaöRV 2011, S. 191 <236 ff.>; Ruffert, in: Isensee/Kirchhof, HStR X, 3. Aufl. 2012, § 206 Rn. 34; B. Walter, DÖV 2022, S. 357 <357 f.>). 93 Hierbei besteht keine Gefahr, dass es für andere Staaten zu einem Oktroi deutscher Grundrechte kommt. Wie der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts mit Blick auf eine abwehrrechtliche Konstellation zutreffend festgestellt hat, begründet die Bindung an die deutschen Grundrechte nur eine Verantwortlichkeit und Verantwortung deutscher Staatsorgane. In der Grundrechtsbindung liegt weder ein Verstoß gegen das völkerrechtliche Interventionsverbot, noch beschränkt sie die Handlungs- oder Rechtsetzungsmacht anderer Staaten (vgl. BVerfGE 154, 152 <222 Rn. 101>). Diese Erwägungen treffen in gleicher Weise zu, soweit die Schutzpflicht auf die Einhaltung völkerrechtlicher Regeln gerichtet ist, denen auch der Drittstaat unterworfen ist. 94
  8. c)Die Schutzpflichten aus Grundrechten des Grundgesetzes sind nicht auf deutsche Staatsangehörige oder Menschen im deutschen Staatsgebiet beschränkt (vgl. BVerfGE 157, 30 <125 f. Rn. 175>; für die abwehrrechtliche Konstellation BVerfGE 154, 152 <215 f. Rn. 88 f.>). Es können auch im Ausland lebende Menschen nicht deutscher Staatsangehörigkeit vor Gefahren, die einen hinreichenden Bezug zur deutschen Staatsgewalt (vgl. Rn. 98 ff.) aufweisen, geschützt sein. 95 Art. 1 Abs. 3 GG zielte bei Entstehung des Grundgesetzes insbesondere in Reaktion auf die nationalsozialistische Gewalt- und Willkürherrschaft auf eine umfassende, in der Menschenwürde wurzelnde Grundrechtsbindung und war bereits im Jahr 1949 von der Überzeugung getragen, dass die Bundesrepublik Deutschland in der internationalen Staatengemeinschaft ihren Platz als rechtsstaatlicher Partner finden müsse (vgl. BVerfGE 154, 152 <216 Rn. 89> m.w.N.). Dies kommt schon in der Präambel sowie insbesondere in Art. 1 Abs. 2, Art. 24 und Art. 25 GG zum Ausdruck. Aus der Entstehungsgeschichte lässt sich nicht ableiten, dass der Schutz der Grundrechte von vornherein an der Staatsgrenze enden sollte. Der Anspruch eines umfassenden, den Menschen in den Mittelpunkt stellenden Grundrechtsschutzes spricht vielmehr dafür, dass die Grundrechte immer dann schützen sollen, wenn der deutsche Staat handelt und damit potentiell Schutzbedarf auslösen kann - unabhängig davon, an welchem Ort und gegenüber wem (vgl. BVerfGE 154, 152 <216 Rn. 89>). Demzufolge sollen die Grundrechte auch davor schützen, dass der deutsche Staat von Dritten ausgehende Gefährdungen, die potentiell einen Schutzbedarf auslösen, zulässt, sofern es einen hinreichenden Verantwortungszusammenhang zwischen diesen Gefährdungen und der deutschen öffentlichen Gewalt gibt (vgl. Rn. 101 f.). 96 Dass dem Grundgesetz der grundrechtswidrige Zugriff auf Rechtsgüter im Ausland lebender Menschen nicht gleichgültig ist, zeigen ferner auch die Art. 16 Abs. 2 a.F., Art. 16a, Art. 26 GG sowie die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannten verfassungsrechtlichen Abschiebungs- und Auslieferungsverbote (vgl. BVerfGE 54, 341 <357>; 59, 280 <282 f.>; 60, 348 <355 ff.>; 63, 332 <337 f.>; 75, 1 <19>; 76, 143 <157 f.>; 80, 315 <333>; 108, 129 <136 f.>; Dietlein, Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, 2. Aufl. 2005, S. 120 ff.; Kunig/Kotzur, in: von Münch/Kunig, GG, 7. Aufl. 2021, Art. 1 Rn. 77). 97 Eine prinzipielle Begrenzung des grundrechtlichen Anwendungsbereichs auf Staatsangehörige und Gebietsansässige oder das Erfordernis eines vorgrundrechtlichen Statusverhältnisses als grundrechtliche Anwendungsvoraussetzung, wie sie in Teilen des Schrifttums vertreten werden (vgl. Heintzen, Auswärtige Beziehungen privater Verbände, 1988, S. 96 ff.; Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR V, 2. Aufl. 2000, § 115 Rn. 84), kennt das Grundgesetz nicht. Vielmehr sprechen der Grundsatz der Völkerrechtsfreundlichkeit als Verfassungsentscheidung für eine auf Achtung und Stärkung des Völkerrechts aufbauende zwischenstaatliche Zusammenarbeit (vgl. BVerfGE 111, 307 <317 f.>; 112, 1 <25>; 141, 1 <27 Rn. 65>) sowie der Anspruch eines umfassenden, den Menschen in den Mittelpunkt stellenden Grundrechtsschutzes (vgl. BVerfGE 154, 152 <216 Rn. 89>) dafür, dass sich die staatliche Schutzpflicht auch auf im Inland (mit)verursachte Gefährdungslagen bezieht, deren Risiko sich erst im Ausland und gegenüber dort aufhältigen Ausländern realisieren kann (vgl. Dietlein, Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, 2. Aufl. 2005, S. 121 f.; kritisch zum Erfordernis eines vorgrundrechtlichen Statusverhältnisses u.a. Yousif, Die extraterritoriale Geltung der Grundrechte bei der Ausübung deutscher Staatsgewalt im Ausland, 2007, S. 36 ff.; Nolte, VVDStRL 67 <2008>, S. 129 <143>; Schwander, Extraterritoriale Wirkungen von Grundrechten im Mehrebenensystem, 2018, S. 69 ff.; Wolff, Der Einzelne in der offenen Staatlichkeit, 2020, S. 129 ff.). 98
  9. d)Eine extraterritoriale Schutzpflicht besteht indes nur unter besonderen Voraussetzungen. Zwar binden die Grundrechte die staatliche Gewalt umfassend und insgesamt (aa). Eine grundrechtliche Verantwortung kann auch in Bezug auf die Ermöglichung oder Zulassung von Grundrechtsgefährdungen durch Akteure, die selbst nicht der Grundrechtsbindung unterliegen, entstehen. Erforderlich ist insoweit aber ein hinreichender Bezug der die Schutzbedürftigkeit auslösenden Gefahrenlage zur Staatsgewalt der Bundesrepublik Deutschland (bb). Ob ein solcher Bezug vorliegt und damit einen Verantwortungszusammenhang begründet, ist im Rahmen einer wertenden Gesamtbetrachtung im Einzelfall zu beurteilen (cc). 99
  10. aa)Die Grundrechte binden die öffentliche Gewalt umfassend und insgesamt, unabhängig von bestimmten Funktionen, Handlungsformen oder Gegenständen staatlicher Aufgabenwahrnehmung. Das Verständnis der öffentlichen Gewalt ist dabei weit zu fassen und erstreckt sich nicht nur auf imperative Maßnahmen oder solche, die durch Hoheitsbefugnisse unterlegt sind. Alle Entscheidungen, die auf den jeweiligen staatlichen Entscheidungsebenen den Anspruch erheben können, autorisiert im Namen aller Bürgerinnen und Bürger getroffen zu werden, sind von der Grundrechtsbindung erfasst (vgl. BVerfGE 154, 152 <217 f. Rn. 91>). Eingeschlossen sind hiervon Maßnahmen, Äußerungen und Handlungen hoheitlicher wie nicht hoheitlicher Art. Grundrechtsgebundene staatliche Gewalt im Sinne des Art. 1 Abs. 3 GG ist danach jedes Handeln staatlicher Organe oder Organisationen, weil es in Wahrnehmung ihres dem Gemeinwohl verpflichteten Auftrags erfolgt (vgl.BVerfGE 154, 152 <218 Rn. 91> mit Verweis auf BVerfGE 128, 226 <244>). Die Bindung an die Grundrechte und die politische Entscheidungsverantwortung sind unhintergehbar miteinander verknüpft (vgl. BVerfGE 154, 152 <218 Rn. 91>). Sie ist ein Korollar der politischen Entscheidungsverantwortung, entspricht also der jeweiligen legislativen und exekutiven Verantwortung (vgl. BVerfGE 152, 152 <169 Rn. 42>). 100
  11. bb)Nach der Ratio dieser in einer abwehrrechtlichen Konstellation entwickelten Erwägungen gibt es kein staatliches Handeln, das nicht grundrechtsgebunden ist. Eine grundrechtliche Verantwortung kann es aber auch für ein staatliches Unterlassen geben, wenn die Bundesrepublik Deutschland ein Handeln Dritter zulässt oder ermöglicht, welches die Grundrechte im Ausland lebender Menschen gefährdet. Wenn ein hinreichender Bezug einer grundrechtlichen Gefahrenlage oder einer hiervon betroffenen Person zur deutschen Staatsgewalt vorliegt, besteht für den Staat des Grundgesetzes zugleich eine Handlungs- und Einflussmöglichkeit, die den Raum für ein Tätigwerden eröffnet. Im Rahmen dieser Handlungs- und Einflussmöglichkeit kann sich die Schutzwirkung der Grundrechte entfalten. Ein hinreichender Bezug setzt nicht voraus, dass die deutsche öffentliche Gewalt für die Schaffung einer Gefahrenlage allein verantwortlich ist (vgl. BVerfGE 157, 30 <125 f. Rn. 175>). Allerdings bleibt der Umfang der Verantwortlichkeit und Verantwortung deutscher Staatsorgane bei der Reichweite grundrechtlicher Bindungen zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 66, 39 <57 ff.>; 92, 26 <47>; 100, 313 <362 f.>). 101
  12. cc)Die Frage, ob ein hinreichender Bezug gegeben ist, der einen Verantwortungszusammenhang begründet, ist nicht anhand eines abschließenden Kriterienkatalogs, sondern einer an den Umständen des Einzelfalls ausgerichteten wertenden Gesamtbetrachtung zu beantworten. Für die Begründung eines Verantwortungszusammenhangs dürfte dabei nicht zwingend erforderlich sein, dass die eine Schutzpflicht auslösende Gefahrenlage auf eine auf deutschem Staatsgebiet vorgenommene Maßnahme mit Entscheidungscharakter zurückgeht. So wie in der abwehrrechtlichen Konstellation hoheitliche wie nicht hoheitliche Maßnahmen von der Grundrechtsbindung erfasst sind (vgl. BVerfGE 154, 152 <217 f. Rn. 91>), kann auch die Ermöglichung einer Grundrechtsgefährdung vonseiten eines Drittstaats durch ein Handeln, Dulden oder Unterlassen deutscher Staatsorgane grundrechtsrelevant sein. 102 Wenn von deutschem Staatsgebiet Auswirkungen ausgehen, die im Ausland eine Gefahrenlage schaffen oder hierzu beitragen, kann dies einen hinreichenden Bezug herstellen, der Voraussetzung für eine grundrechtliche Schutzpflicht ist (vgl. BVerfGE 157, 30 <125 f. Rn. 175>, der das Bestehen einer Schutzpflicht offen gelassen hat; Robbers, Sicherheit als Menschenrecht, 1987, S. 212 ff.; Quaritsch, in: Isensee/Kirchhof, HStR V, 2. Aufl. 2000, § 120 Rn. 86; Dietlein, Die Lehre von den grundrechtlichen Schutzpflichten, 2. Aufl. 2005, S. 120 ff.; Badura, in: Merten/Papier, HGRe, Bd. II, 2006, § 47 Rn. 4, 15; Yousif, Die extraterritoriale Geltung der Grundrechte bei der Ausübung deutscher Staatsgewalt im Ausland, 2007, S. 158 ff.; Becker, in: Isensee/Kirchhof, HStR IX, 3. Aufl. 2011, § 240 Rn. 110; Sauer, in: Dreier, GG, Bd. 1, 4. Aufl. 2023, Art. 1 Abs. 3 Rn. 56; ablehnend hingegen Isensee, in: Isensee/Kirchhof, HStR V, 2. Aufl. 2000, § 115 Rn. 89; Dippel, Extraterritorialer Grundrechtsschutz gemäß Art. 16a GG, 2020, S. 116). Eine auf einen bloß zufälligen Gebietskontakt beschränkte territoriale Verankerung auch nur eines Teils eines Gesamtgeschehens reicht für die Auslösung einer grundrechtlich relevanten Schutzbedürftigkeit im Ausland dabei allerdings nicht aus. Vielmehr bedarf es eines - bezogen auf die gefährdende Handlung des Drittstaats und jenseits reiner Kausalität - spezifischen Beitrags von einem gewissen Gewicht, um einen hinreichenden Bezug zur grundrechtsgebundenen deutschen öffentlichen Gewalt herzustellen. Ob ein solcher Bezug besteht, ist im Rahmen einer Betrachtung der Gesamtumstände des Einzelfalls festzustellen, bei der gegebenenfalls auch die Schwere des in Rede stehenden Völkerrechtsverstoßes Berücksichtigung finden kann. 103
  13. e)Für eine Verdichtung eines allgemeinen Schutzauftrags zu einer konkreten extraterritorialen Schutzpflicht im Hinblick auf das Handeln eines Drittstaats muss - anders als die Beschwerdeführer meinen - als weitere Voraussetzung die ernsthafte Gefahr bestehen, dass dem Schutz des Lebens dienende Regeln des humanitären Völkerrechts und der internationalen Menschenrechte systematisch verletzt werden. Dies setzt zwar nicht voraus, dass bereits systematische Völkerrechtsverletzungen erfolgt sind. Erforderlich sind allerdings gewichtige Anhaltspunkte, die den Eintritt derartiger Verletzungen nicht bloß möglich erscheinen, sondern ernstlich befürchten lassen. 104 Die Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG greift nicht erst dann ein, wenn Verletzungen bereits eingetreten sind, sondern ist auch in die Zukunft gerichtet (vgl. BVerfGE 49, 89 <140 ff.>; 53, 30 <57>; 56, 54 <78>; 121, 317 <356>; 157, 30 <111 Rn. 146>). Aus dem präventiven Charakter von Schutzpflichten folgt, dass schon dann, wenn ernstzunehmende Anhaltspunkte für die Gefährdung eines Schutzgutes bestehen, Schritte ergriffen werden müssen, um die Realisierung dieser Gefahr zukünftig zu verhindern (vgl. BVerfGE 157, 30 <111 Rn. 146> m.w.N.). Ob und wann ein staatliches Handeln von Verfassungs wegen geboten ist, hängt von der Art, der Nähe und dem Ausmaß möglicher Gefahren, der Art und dem Rang des verfassungsrechtlich geschützten Rechtsguts sowie den schon vorhandenen Regelungen ab (vgl. BVerfGE 49, 89 <141 f.>; 56, 54 <78>). 105 Geht es - wie hier - um ein möglicherweise völkerrechtswidriges Handeln eines Drittstaats, ist zugleich zu berücksichtigen, dass das Grundgesetz die Bundesrepublik Deutschland mit der Präambel, Art. 1 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2, Art. 23 bis Art. 26 und Art. 59 Abs. 2 GG in die internationale Gemeinschaft eingebunden und die deutsche öffentliche Gewalt programmatisch auf internationale Zusammenarbeit ausgerichtet hat (vgl. BVerfGE 63, 343 <370>; 75, 1 <17>; 108, 129 <137>; 111, 307 <319>

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