BVerwG 7 C 1/13

WBRE201400028 ECLI:DE:BVerwG:2014:151014U7C1.13.0 BVerwG

1. Senat 20141015 7 C 1/13 Urteil § 3 Abs 5 Alt 1 KrW-/AbfG, § 21 KrW-/AbfG, § 1 UmweltHG, Art 1 Buchst b EWGRL 442/75 vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen,
2. Oktober 2011, Az: 20 A 1181/10, Urteilvorgehend VG Arnsberg,
3. April 2010, Az: 14 K 2368/09, Urteil DEU Bundesrepublik Deutschland Begriff des Abfallerzeugers; kontaminiertes Löschwasser Abfallerzeuger im Sinne des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG ist grundsätzlich derjenige, der als Inhaber der tatsächlichen Sachherrschaft die letzte Ursache für die Umwandlung einer Sache in Abfall gesetzt hat. Ausnahmsweise kann eine andere, vorgelagert handelnde Person als Abfallerzeuger zu qualifizieren sein, wenn ihr Verhalten sich aufgrund besonderer Umstände bei wertender Betrachtung als wesentliche Ursache für die Abfallentstehung darstellt. 1 Die Klägerin wendet sich gegen eine Ordnungsverfügung vom
4. August 2009, mit der ihr die Bezirksregierung Arnsberg die Beseitigung von Löschwasser aufgegeben hat, das zur Bekämpfung eines von ihrem Betriebsgrundstück ausgegangenen Großbrandes angefallen war. 2 Die Klägerin betrieb in einem Industriegebiet in I. eine immissionsschutzrechtlich genehmigte Anlage zur physikalisch-chemischen Behandlung von gefährlichen Abfällen. In der Nacht zum
5. Juli 2009 kam es auf dem Betriebsgelände zu einem Großbrand, der auf Nachbargrundstücke übergriff und dort insbesondere eine Galvanisieranlage zerstörte. Erst nach zwei Tagen gelang es der Feuerwehr der Stadt I., den Brand zu löschen. Das Löschwasser, das mit perfluorierten Tensiden (PFT) aus dem zugesetzten Schaummittel und mit betrieblichen Stoffen verunreinigt war, wurde so weit wie möglich aufgefangen und auf Veranlassung der Feuerwehr außerhalb der vom Brand betroffenen Grundstücke zwischengelagert. Nach einem Gutachten der I-C GmbH ist der Brand unter anderem durch einen technischen Mangel an einem zur Destillationsanlage der Klägerin gehörenden Rührwerk ausgelöst worden. Strafrechtliche Verfahren, in deren Verlauf weitere Gutachten erstattet wurden, sind noch nicht zum Abschluss gekommen. 3 Zur Begründung der Ordnungsverfügung, die anschließend im Wege der Ersatzvornahme vollzogen wurde, führte der Beklagte aus: Das zwischengelagerte Löschwasser sei Abfall zur Beseitigung, der wegen der Kontamination mit PFT und Nickel die Umwelt gefährden könne. Die Klägerin sei Erzeugerin dieses Abfalls. Das Löschwasser sei zwar nicht durch eine eigene Tätigkeit der Klägerin angefallen, sie habe aber die erste Ursache für ein Tätigwerden der Feuerwehr gesetzt, da das Feuer von ihrem Betrieb ausgegangen sei. Sie müsse sich deshalb das Handeln der Feuerwehr zurechnen lassen. 4 Der gegen die Ordnungsverfügung erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben. Die Klägerin sei weder Erzeugerin noch Besitzerin des zu Abfall gewordenen Löschwassers und könne daher nicht für dessen Beseitigung in Anspruch genommen werden. Das Löschwasser sei nicht durch eine Tätigkeit der Klägerin angefallen. Hierfür reiche es nicht aus, dass die Klägerin durch den Betrieb des Rührwerks eine nicht hinwegzudenkende Ursache für den Anfall des Löschwassers gesetzt habe. Es fehle an einer den Abfall unmittelbar erzeugenden Tätigkeit. Die Klägerin habe außerdem zu keiner Zeit die tatsächliche Sachherrschaft über das Löschwasser ausgeübt. Für den Abfallerzeuger sei hingegen kennzeichnend, dass er im Zeitpunkt der Umwandlung einer Sache in Abfall die tatsächliche Sachherrschaft innegehabt habe und damit zugleich Abfallbesitzer gewesen sei. 5 Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Ob die Klägerin die tatsächliche Sachherrschaft über das Löschwasser innegehabt habe und damit dessen Besitzerin geworden sei, könne dahinstehen. Denn sie sei unabhängig davon zu Recht als Erzeugerin dieses Abfalls in Anspruch genommen worden. Die Legaldefinition des Abfallerzeugers in § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG erfordere nach dem Wortlaut der Vorschrift lediglich die Ursächlichkeit einer Tätigkeit für die Entstehung des Abfalls; ein früheres Innehaben von Abfallbesitz sei nicht unerlässliche Voraussetzung für die Eigenschaft als Erzeuger. In Übereinstimmung mit Unionsrecht knüpfe die Erzeugereigenschaft an eine beliebige Tätigkeit und einen nicht im Wege weiterer Vorgaben qualifizierten Ursachenzusammenhang an. Allerdings begründe nicht jede für das Entstehen von Abfall mitursächliche Tätigkeit die Eigenschaft als Erzeuger. Ob eine relevante Verursachung vorliege, sei vielmehr ebenso wie im allgemeinen Ordnungsrecht anhand wertender Kriterien zu bestimmen. Entscheidend für die Zurechnung sei im Allgemeinen, ob ein Verhalten die Gefahr unmittelbar herbeigeführt habe. Als unmittelbare Ursache für die Abfallentstehung könne auch eine andere als die letzte Ursache zu werten sein. Dabei komme der Herrschaft über den Vorgang der Abfallentstehung wesentliches Gewicht zu. In einer Kette von mehreren Ursachen sei außerdem die jeweilige Risikosphäre zu berücksichtigen. Nach diesen Maßstäben sei der Anfall des Löschwassers als Abfall der Klägerin zuzurechnen. Der Brand sei durch die betriebliche Tätigkeit der Klägerin ausgelöst worden; dessen Ausgangspunkt sei nach gutachterlichen Erkenntnissen ein technischer Mangel des Rührwerks der Destillationsanlage gewesen. Mit dem Brand habe sich ein der Destillationsanlage anhaftendes Risiko realisiert, das zu beherrschen, Sache der Klägerin gewesen sei. Die erteilten Anlagengenehmigungen spiegelten ein besonderes Brandgefährdungspotenzial der in der Anlage behandelten gefährlichen Abfälle wider. Dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag, die Ermittlungsakten der Staatsanwaltschaft H. beizuziehen, sei nicht Folge zu leisten gewesen, weil er auf einen unzulässigen Ausforschungsbeweis abgezielt habe. 6 Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Revision trägt die Klägerin vor: Sie sei nicht Abfallerzeugerin. Nach der Explosion in ihrem Entsorgungsbetrieb fehle es an einer weiteren Tätigkeit ihrerseits. § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG erfordere eine unmittelbare kausale Verknüpfung zwischen einer Tätigkeit und dem Anfall von Abfall; nach dem Wortlaut dieser Bestimmung habe der Gesetzgeber den bloßen Verursacher ausdrücklich nicht als Erzeuger mit einbezogen. Erzeuger könne nur derjenige sein, der bewusst das Ergebnis seines Handelns herbeiführe und dieses Ergebnis wenigstens billige. Das Oberverwaltungsgericht weite demgegenüber die Verantwortlichkeit für die Entsorgung von Abfällen auf den bloßen Verursacher aus. Wertungen des allgemeinen Ordnungsrechts dürften nicht für eine Ausweitung des Erzeugerbegriffs herangezogen werden. Das Berufungsurteil sei zudem verfahrensfehlerhaft ergangen. Das Oberverwaltungsgericht stütze seine Entscheidung auf technische Mängel der Anlagen und menschliches Versagen von Mitarbeitern der Klägerin, die den Brand ausgelöst hätten. Insoweit sei der Sachverhalt nicht in ausreichendem Maße aufgeklärt worden. Die Brandursache sei ungeklärt. Die Akten der Staatsanwaltschaft hätten antragsgemäß beigezogen werden müssen. Der in einem nachgelassenen Schriftsatz erneut gestellte Beweisantrag sei unzureichend beschieden worden. 7 Die Klägerin beantragt sinngemäß, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
6. Oktober 2011 aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom
7. April 2010 zurückzuweisen. 8 Der Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen. 9 Der Beklagte tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil. 10 Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht stimmt der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts zu. Als Abfallerzeuger komme nur eine Person in Betracht, die, ohne Abfallbesitzer zu sein, die für die Entstehung des Abfalls maßgebliche Ursache gesetzt habe. 11 Die Revision, über die der Senat mit dem Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist zulässig. Das Verfahren ist nicht gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 240 ZPO dadurch unterbrochen worden, dass ein Insolvenzverfahren über das Vermögen der Klägerin beantragt und ein vorläufiger Insolvenzverwalter bestellt worden ist. Nach übereinstimmenden Angaben der Hauptbeteiligten muss davon ausgegangen werden, dass bislang weder das Insolvenzverfahren eröffnet worden (§ 240 Satz 1 ZPO i.V.m. § 27 InsO) noch die Verwaltungs- und Verfügungsbefugnis über das Vermögen der Klägerin auf den vorläufigen Insolvenzverwalter übergegangen ist (§ 240 Satz 2 ZPO i.V.m. § 22 Abs. 1 Satz 1 InsO). 12 Die Revision ist aber nicht begründet. Die erhobene Verfahrensrüge wegen unzureichender Ermittlung des Sachverhalts greift nicht durch (1.). Auch im Übrigen gibt das angefochtene Urteil keinen Anlass zu Beanstandungen; namentlich ist das Oberverwaltungsgericht im Einklang mit Bundesrecht davon ausgegangen, dass der Beklagte die Klägerin als Abfallerzeugerin zur Beseitigung des angefallenen kontaminierten Löschwassers heranziehen durfte (2.). 13
8. Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen Verfahrensrecht den Antrag der Klägerin auf Beiziehung der staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsakten als unzulässigen Beweisermittlungsantrag abgelehnt. Mit diesem Antrag hatte die Klägerin die Beiziehung der mehrere tausend Seiten umfassenden Akten samt den darin enthaltenen Gutachten verlangt, aus denen sich ergeben sollte, dass die Brandentstehung in ihrem Betrieb nicht vorhersehbar war und für die Verantwortlichen des Betriebs ein unabwendbares Ereignis darstellte. Sie hat es jedoch versäumt, in den Gutachten getroffene Feststellungen oder sonstige aus den Akten sich ergebende konkrete Umstände zu benennen, die den Schluss zuließen, der Brand sei für sie ein unabwendbares Ereignis gewesen. Entsprechender Vortrag konnte von ihr erwartet werden, da ihr Prozessbevollmächtigter eingeräumt hat, vor der mündlichen Verhandlung durch Einsichtnahme Kenntnis von den Strafakten erlangt zu haben. Der bloße Umstand, dass die staatsanwaltschaftlichen Ermittlungen bei Erlass des Berufungsurteils schon mehr als zwei Jahre liefen, ohne zu einer Anklageerhebung geführt zu haben, lässt entgegen der Auffassung der Klägerin nicht den Schluss zu, die Brandursache liege außerhalb ihrer Risikosphäre; dieser Umstand entband die Klägerin deshalb nicht von der Obliegenheit zu erläutern, welche in den Ermittlungsakten getroffenen Feststellungen Aufschluss zur Beweisfrage geben sollten. Ohne solche Angaben richtete sich der Antrag auf Aktenbeiziehung auf eine Ausforschung „ins Blaue hinein“, die dem Berufungsgericht keinen Anlass zur weiteren Sachaufklärung geben musste. Soweit die Revision - im Nachhinein - geltend macht, näheren Aufschluss zur Schadensentstehung hätte ein im Ermittlungsverfahren eingeholtes Gutachten der Bundesanstalt für Materialforschung geben können, ist damit schon deshalb kein Aufklärungsmangel dargetan, weil dieses Gutachten erst nach Erlass des Berufungsurteils erstattet worden ist. 14
9. Das angefochtene Urteil hält auch in der Sache revisionsgerichtlicher Überprüfung stand. Das Berufungsgericht hat ohne Verstoß gegen revisibles Recht angenommen, dass die Klägerin mit der angefochtenen, auf § 21 Abs. 1 i.V.m. § 11 Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) gestützten Ordnungsverfügung auf Beseitigung des kontaminierten Löschwassers in Anspruch genommen werden durfte. Obgleich die Klägerin an der Verwendung des Löschwassers zur Brandbekämpfung sowie dem anschließenden Auffangen und Zwischenlagern des Wassers nicht mitwirkte, ist sie Abfallerzeugerin im Sinne des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG, der im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung anwendbar war. 15 a) Erzeuger von Abfall ist nach der hier allein in Betracht kommenden
10. Alternative des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG jede natürliche oder juristische Person, durch deren Tätigkeit Abfälle angefallen sind. Das Berufungsgericht versteht darunter die Person, die bei wertender Betrachtung die maßgebliche Ursache für die Entstehung des Abfalls gesetzt hat. Wesentliches Gewicht für die Zurechnung komme der Herrschaft über den Vorgang der Entstehung zu. Bei Abfällen, die durch Schadensfälle oder sonstige außergewöhnliche Ereignisse entstehen, sei in der Kausalkette aber auch die jeweilige Risikosphäre zu berücksichtigen. Dies impliziert, dass auch eine Person, die nicht die letzte Ursache für die Abfallentstehung gesetzt und keine Sachherrschaft über die zu Abfall gewordene Sache gehabt hat, Abfallerzeuger sein kann. Dieses Verständnis steht mit der gesetzlichen Regelung in Einklang; allerdings ist bei der gebotenen fallbezogenen Wertung zu berücksichtigen, dass der Vorgang der Abfallentstehung nur unter besonderen Umständen nicht demjenigen, der im Zeitpunkt der Umwandlung einer Sache in Abfall die Sachherrschaft über sie ausgeübt und durch sein Verhalten die letzte Ursache für die Abfallentstehung gesetzt hat, sondern einer anderen, im Vorfeld der Abfallentstehung handelnden Person als Abfallerzeuger zuzurechnen ist. 16 aa) Nach dem Wortlaut des § 3 Abs. 5 Halbs. 1 KrW-/AbfG hängt die Erzeugereigenschaft einer Person allein davon ab, dass Abfälle „durch deren Tätigkeit ... angefallen sind“. Anknüpfungspunkt ist also nicht ein bestimmtes Verhältnis zwischen Person und Sache, sondern ein auf die Sache mit einem bestimmten Ergebnis einwirkendes Verhalten der Person. Der Normtext macht deutlich, dass nicht jedes für die Entstehung von Abfall ursächliche Verhalten ausreicht. Gefordert ist eine Tätigkeit, die den Abfall anfallen lässt, also gerade für die Umwandlung der Sache oder des Stoffes in Abfall wesentlich ist (in diesem Sinne zum Abfallerzeuger nach Art. 1 Buchst. b der Richtlinie 75/442/EWG des Rates vom
11. Juli 1975 über Abfälle, ABl Nr. L 194 S. 47, in der durch die Richtlinie 91/156/EWG des Rates vom
12. März 1991, ABl Nr. L 78 S. 32, geänderten Fassung - Abfallrahmenrichtlinie - bereits Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom
13. Januar 2004 - Rs. C-1/03, Van de Walle - Slg. 2004, I-07616 Rn. 52). Typischerweise wird es sich um eine Tätigkeit des unmittelbaren Besitzers der Sache handeln. Das ist aber keineswegs zwingend. Auch eine andere Person kann etwa durch eine schädigende Handlung in einer Weise auf eine Sache einwirken, dass diese zu Abfall wird. Wann der Ursachenbeitrag einer Person für die Entstehung von Abfall so wesentlich ist, dass der Abfall durch ihre Tätigkeit angefallen ist, lässt sich aus dem Normtext heraus nicht konkret beantworten; der Wortlaut macht aber deutlich, dass ein Zurechnungszusammenhang bestehen muss, der naturgemäß nur aufgrund einer Bewertung anhand der Umstände des Einzelfalls bestimmt werden kann. In diesem Sinne lässt sich in Anlehnung an die ordnungsrechtliche Terminologie zum Verhaltensstörer vom Erfordernis einer unmittelbaren Verursachung sprechen, wobei Unmittelbarkeit typischerweise, aber nicht notwendig mit der jeweils letzten Ursache gleichzusetzen ist (vgl. Beschluss vom
14. April 2006 - BVerwG 7 B 30.06 - juris Rn. 4). 17 bb) In die gleiche Richtung weisen systematische Erwägungen. In dieser Hinsicht ist zum einen der Normzusammenhang des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes zu berücksichtigen, in den die Legaldefinition des § 3 Abs. 5 KrW-/AbfG eingebunden ist, zum anderen der Bezug zur Abfallrahmenrichtlinie. 18