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BVerwG 3 C 7/15

WBRE201600293 ECLI:DE:BVerwG:2016:170316U3C7.15.0 BVerwG 3. Senat 20160317 3 C 7/15 Urteil Art 3 EGV 2988/95, Art 16 EWGV 4115/88, Art 16a EWGV 4115/88, § 53 VwVfG, § 197 BGB vom 01.06.2001, § 201 BGB

§ 49aVw

VfG Nr. 12 Rn. 19 und vom 17. August 1995 - 3 C 17.94 - BVerwGE 99, 109 <110> m.w.N.). 27 Das betrifft unter Berücksichtigung der Übergangsregelungen des Art. 229 § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und 4 EGBGB die Zinsen, die vor dem 1. Januar 2002 entstanden sind, hier also Zinsen für die Zeit vom 26. Mai 1997 bis 31. Dezember 2001. 28

  1. aa)Die Beklagte macht geltend, dass der Lauf der Verjährungsfrist nach dem Erlass des Bescheides vom 20. Mai 1997 während des Rechtsmittelverfahrens zunächst gemäß § 53 Abs. 1 VwVfG a.F. unterbrochen gewesen sei. 29 Während das Verwaltungsgericht abweichend von dem Urteil des Bundesfinanzhofs vom 11. Dezember 2012 - VII R 61/10 - (BFHE 239, 310 Rn. 19 f.) davon ausgegangen ist, dass § 53 VwVfG a.F. auch auf feststellende Verwaltungsakte anwendbar sei und damit die Verjährung der Zinsansprüche unterbrochen habe, meint das Oberverwaltungsgericht, die Verjährung der Zinsansprüche, die nach Erlass des Bescheids vom 20. Mai 1997 entstanden seien und deren Verjährung erst mit dem Schluss des Jahres 1997 begonnen habe, könne von vornherein nicht durch den Bescheid unterbrochen sein. 30 Der Bundesfinanzhof ist der Auffassung, § 53 Abs. 1 VwVfG a.F. schließe seinem klaren Wortlaut nach eine Anwendung auf feststellende Verwaltungsakte aus. Ob dem zu folgen ist, kann offen bleiben und bedarf keiner Klärung durch den Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes. Allerdings sprechen gute Gründe dafür, dass bereits § 53 VwVfG in seiner ursprünglichen Fassung feststellende Verwaltungsakte erfasst hat, auch wenn diese ausdrücklich erst mit Art. 13 Nr. 3 des Hüttenknappschaftlichen Zusatzversicherungs-Neuregelungs-Gesetzes vom 21. Juni 2002 (BGBl. I S. 2167 <2186>) in die Regelung einbezogen wurden. Die bis dahin geltende Fassung bezog sich auf Verwaltungsakte "zur Durchsetzung eines Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers". Dieser Wortlaut lässt durchaus zu, feststellende Verwaltungsakte einzubeziehen; die Feststellung ist der erste Schritt der Durchsetzung eines Anspruchs. Dafür sprechen auch die Anlehnung der ursprünglichen Vorschrift an die Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuches, namentlich § 209 BGB a.F., und der Umstand, dass es in der Gesetzesbegründung heißt, es werde die Verjährungsfrist des Anspruchs geregelt, der durch einen unanfechtbaren Verwaltungsakt "festgestellt" worden sei (BT-Drs. 6/1173 S. 60; vgl. zum Ganzen: Guckelberger, Die Verjährung im Öffentlichen Recht, S. 401 f.). 31 Auch die weitere, vom Oberverwaltungsgericht verneinte Frage, ob die Verjährung der Zinsen, die zwar von der Feststellung der Zinspflicht dem Grunde nach erfasst werden, aber erst nach Erlass des Bescheides vom 20. Mai 1997 entstanden sind, von der Verjährungsunterbrechung des § 53 Abs. 1 VwVfG a.F. bzw. Hemmung gemäß § 53 Abs. 1 VwVfG erfasst werden, bedarf keiner abschließenden Klärung. Allerdings dürfte das zu bejahen sein. Der Senat hat bereits in seinem Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - (Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 29) für die Feststellung einer Zinspflicht dem Grunde nach zum Ausdruck gebracht, dass das Interesse eines Klägers, eine Verjährungsunterbrechung in Ansehung der auflaufenden Zinsen zu vermeiden, nicht schützenswert ist. Dem entspricht die Absicht des Gesetzgebers, durch die Unterbrechung und Hemmung zu vermeiden, dass bis zur Unanfechtbarkeit, also insbesondere während des Rechtsmittelverfahrens sachlich sonst nicht gebotene Maßnahmen allein zur Verhinderung der Verjährung ergriffen werden müssen (BT-Drs. 6/1173 S. 60). Das legt nahe, auch den Lauf der Verjährung der Zinsen, die erst während des Verfahrens entstehen, mit dem Beginn ihrer Verjährung bis zum Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts als unterbrochen bzw. gehemmt anzusehen. 32 Geht man zugunsten der Beklagten davon aus, dass die Verjährung der hier in den Blick genommenen Zinsen für die Zeit vom 26. Mai 1997 bis zum 31. Dezember 2001 unterbrochen und im Anschluss daran bis zum Eintritt der Bestandskraft im Februar 2002 gehemmt war (§ 102 VwVfG i.V.m. Art. 229 § 6 Abs. 2 EGBGB), so sind diese Zinsen in Anwendung der vierjährigen Verjährungsfrist (§ 197 BGB a.F.) im Februar 2006 verjährt. Eine spätere Verjährung kommt auch nach den Übergangsregelungen des Art. 229 § 6 Abs. 3 und 4 EGBGB nicht in Betracht. Ohne Unterbrechung und Hemmung der Verjährung wären die Zinsansprüche bereits zuvor verjährt. 33
  2. bb)Die vierjährige Verjährung (§§ 197, 201 BGB a.F.) ist nicht gemäß § 53 Abs. 2 VwVfG a.F. i.V.m. § 218 Abs. 1 BGB a.F., § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG mit der Unanfechtbarkeit des Bescheids vom 20. Mai 1997 von einer 30-jährigen Verjährung abgelöst worden. 34 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union steht es im grundsätzlich weiten Ermessen der Mitgliedstaaten, gemäß Art. 3 Abs. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 längere Verjährungsfristen anzuwenden. Sie dürfen allerdings nicht über das hinausgehen, was zum Schutz der finanziellen Interessen der Union erforderlich ist. Vor dem Hintergrund, dass der Unionsgesetzgeber eine vierjährige Verjährungsfrist für die Verfolgung von Unregelmäßigkeiten als ausreichend erachtet hat, ist für die Verfolgungsverjährung eine 30- und auch eine 20-jährige Verjährungsfrist nicht mehr mit dem unionsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar (EuGH, Urteile vom 5. Mai 2011 - C-201/10 und C-202/10 [ECLI:EU:C:2011:282], Ze Fu Fleischhandel und Vion Trading - Rn. 26 f., 36 ff. sowie vom 17. September 2014 - C-341/13, Cruz & Companhia - Rn. 59 ff.). Angesichts dessen ist bereits sehr zweifelhaft, ob eine 30-jährige Verjährungsfrist des nationalen Rechts anstelle der dreijährigen Vollstreckungsverjährung nach Art. 3 Abs. 2 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 noch verhältnismäßig und damit anwendbar wäre. Das kann jedoch dahinstehen. 35 Ausgeschlossen ist die 30-jährige Verjährungsfrist gemäß § 53 Abs. 2 VwVfG a.F. i.V.m. § 218 Abs. 2 BGB a.F., § 53 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, weil der festgestellte Zinsanspruch auf künftig fällig werdende regelmäßig wiederkehrende Leistungen gerichtet ist. 36 Zinsen zählen zu den regelmäßig wiederkehrenden Leistungen (Grothe, in: MüKo BGB, 7. Aufl. 2015, § 197 Rn. 31; so bereits RG, Urteil vom 28. November 1908 - I 692/07 - RGZ 70, 68 <69>). Als zukünftig fällig werdend werden im Zusammenhang mit § 218 BGB a.F. und § 197 Abs. 2 BGB die Ansprüche angesehen, die nach der Rechtskraft eines entsprechenden Urteils entstehen (Grothe, in: MüKo BGB, 7. Aufl. 2015, § 197 Rn. 32 m.w.N.). Wann für das Verwaltungsverfahren die entsprechende zeitliche Zäsur anzunehmen ist, bedarf hier keiner näheren Betrachtung. Denn wenngleich die Zinspflicht mit der Aufhebung der Bewilligungen der Extensivierungsbeihilfe rückwirkend entstanden ist (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 36 ff.), so sind die Zinsansprüche mit dem Bescheid vom 20. Mai 1997 doch nur dem Grunde nach festgestellt worden. Diese Feststellung rechtfertigt es zwar, den Lauf der Verjährungsfrist während des Rechtsstreits als unterbrochen anzusehen. Die abschließende Festsetzung der Zinsen sollte aber einem weiteren, nach Eingang der Hauptforderung zu erlassenden Bescheid vorbehalten bleiben. Der Rückforderungsbescheid war nicht darauf gerichtet, bereits die Fälligkeit der Zinsansprüche herbeizuführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 2005 - 8 C 5.04 - BVerwGE 123, 303 <304 f.>). Fällig wurden die Zinsen erst mit ihrer Festsetzung in dem Bescheid vom 29. August 2012. Damit erweisen sich die Zinsen bezogen auf den im Februar 2002 bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 20. Mai 1997 als erst künftig fällig werdend, weshalb mit seiner Unanfechtbarkeit keine 30-jährige Verjährung einhergehen konnte. Parallel hierzu ist in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass ein rechtskräftiges Grundurteil nach § 304 ZPO, mit dem über einen Anspruch nur dem Grunde nach entschieden wird, nicht zu der für rechtskräftig festgestellte Ansprüche geltenden 30-jährigen Verjährung führt (BGH, Urteil vom 23. Oktober 1984 - VI ZR 30/83 - NJW 1985, 791 <792> m.w.N.). 37
  3. b)Für die übrigen Zinsen, die vom 1. Januar 2002 bis Ende 2008 entstanden sind, gilt im Ergebnis nichts anderes. Für sie ist eine gegenüber den unionsrechtlichen Bestimmungen längere Verjährung entsprechend den Verjährungsvorschriften des Gesetzes zur Modernisierung des Schuldrechts in Betracht zu ziehen (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 50, Vorlagebeschluss vom 21. Oktober 2010 - 3 C 3.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 4 Rn. 18, Urteil vom 30. Januar 2013 - 8 C 2.

§ 49aVw

VfG Nr. 12 Rn. 19, Schlussurteil vom

  1. März 2013 - 3 C 14.12 - juris Rn. 22, 25; Guckelberger, Die Verjährung im öffentlichen Recht, S. 264 ff., 652 ff.). Maßgeblich sind danach die Bestimmungen der Regelverjährung gemäß §§ 195, 199 BGB. 38 aa) Das Oberverwaltungsgericht ist insoweit davon ausgegangen, dass Zinsen analog der (neuen) Regelverjährung des Bürgerlichen Gesetzbuchs innerhalb von drei Jahren verjähren, und zwar nach § 199 Abs. 1 Nr. 1 BGB beginnend mit Abschluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist (UA S. 15). Gemäß § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB setzt der Verjährungsbeginn weiter voraus, dass der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste. Vom Vorliegen dieser subjektiven Voraussetzungen hat das Oberverwaltungsgericht den Beginn der Verjährung - insoweit der bisherigen Rechtsprechung des Senats folgend - nicht abhängig gemacht. Der Senat hat zunächst entschieden, dass für Herausgabeansprüche nach dem Vermögenszuordnungsgesetz auch nach Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes weiterhin die kenntnisunabhängige dreißigjährige Verjährungsfrist des § 195 BGB a.F. gelte; eine analoge Anwendung der neuen Regelverjährung nach den §§ 195, 199 BGB komme u.a. deshalb nicht in Betracht, weil der Beginn der Verjährung gemäß § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB von subjektiven Umständen abhänge, bei Herausgabeansprüchen nach dem Vermögenszuordnungsgesetz aber typischerweise nicht der Gläubiger, sondern der Schuldner die nötigen Kenntnisse besitze (BVerwG, Urteil vom
  2. Dezember 2008 - 3 C 37.07 - BVerwGE 132, 324 Rn. 16). Hieran anknüpfend hat der Senat für Zinsansprüche nach § 14 Abs. 1 MOG angenommen, es spreche zwar viel dafür, sie der neuen dreijährigen Regelverjährung (§ 195 BGB) zu unterwerfen; auf subjektive Umstände für den Verjährungsbeginn könne jedoch nicht abgestellt werden, weshalb § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB nicht anwendbar sei. Daraus hat der Senat zugleich gefolgert, an die Stelle der vierjährigen Verjährungsfrist des § 197 BGB a.F. trete mit dem Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts eine dreijährige Verjährungsfrist nach § 195 BGB (BVerwG, Teilurteil vom
  3. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 50). Unbeschadet von Besonderheiten, die sich aus dem jeweiligen Fachrecht ergeben können, hält der Senat an der grundsätzlichen Unanwendbarkeit des § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB auf Ansprüche aus öffentlichem Recht nicht fest. 39 Mit dem Gesetz zur Modernisierung des Schuldrechts wurde das in seinen Grundzügen seit Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuchs unverändert gebliebene Verjährungsrecht grundlegend neu gestaltet. An die Stelle der bisher 30-jährigen, mit der Entstehung des Anspruchs beginnenden Regelverjährung (§§ 195, 198 BGB a.F.) trat die kenntnisabhängige und damit relative, am Schluss des maßgebenden Jahres beginnende Regelverjährung der §§ 195, 199 BGB, die nunmehr auch die zuvor in § 197 BGB a.F. gesondert geregelten Zinsansprüche erfasst. Der relative Verjährungsbeginn wird von absoluten Höchstfristen flankiert. Jenseits besonderer Vorschriften für die Verjährung qualifizierter Schadensersatzansprüche (§ 199 Abs. 2 BGB) gilt eine von Kenntnis oder grobfahrlässiger Unkenntnis unabhängige Höchstfrist von zehn Jahren nach Entstehung des Anspruchs (§ 199 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 4 BGB). Erst aus dem Zusammenwirken von relativer Verjährungsfrist, absoluter Höchstfrist, Beginn, Ende, Hemmung und Unterbrechung ergibt sich der vom Gesetzgeber gewollte verjährungsrechtliche Interessenausgleich (vgl. BT-Drs. 14/7052 S. 177 ff.). 40 Legt man zugrunde, dass die Anknüpfung an subjektive Umstände im öffentlichen Recht deshalb Schwierigkeiten begegnen kann, weil die Behörde typischerweise keine Kenntnis von den anspruchsbegründenden Tatsachen und der Person des Schuldners hat (vgl. BVerwG, Teilurteil vom
  4. Oktober 2010 - 3 C 4.10 - Buchholz 451.511 § 14 MOG Nr. 3 Rn. 50), so führt dies ebenso wie in parallel gegebenen Sachverhalten des Zivilrechts nach der Wertentscheidung des Gesetzgebers zur Verjährung innerhalb der Höchstfrist von zehn Jahren, nicht hingegen zu einer dreijährigen Verjährung (vgl. BVerwG, Urteil vom
  5. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 53 f.). Darüber hinaus bestehen im Rahmen der so verstandenen Regelverjährung auch keine grundsätzlichen Bedenken gegen die Anwendung von § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB. Dort, wo die zuständige Behörde Kenntnis von den anspruchsbegründenden Tatsachen und der Person des Schuldners hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit haben müsste, ist ohne Hinzutreten von Besonderheiten kein Grund dafür ersichtlich, öffentlich-rechtliche Ansprüche von dem hieran anknüpfenden Verjährungsbeginn auszunehmen. 41 Für Ersatzansprüche nach Art. 104a Abs. 5 GG hat der Senat dementsprechend anerkannt, dass die Kombination einer relativen, kenntnisabhängigen Verjährung mit einer absoluten Höchstfrist sachgerecht ist (BVerwG, Urteil vom
  6. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 49-51). Der
  7. Senat hat unter Hinweis auf die Rechtsprechung des erkennenden Senats offen gelassen, ob § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB auf Zinsansprüche anwendbar ist (BVerwG, Urteil vom
  8. Januar 2013 - 8 C 2.

§ 49aVw

VfG Nr. 12 Rn. 19). Demgegenüber hat der

  1. Senat die Frage wiederholt bejaht, zuletzt in seinem Urteil vom
  2. September 2015 - 2 C 26.14 [ECLI:DE:BVerwG:2015:170915U2C26.14.0] - (DokBer 2016, 43 Rn. 46 m.w.N.). Dem entspricht die obergerichtliche Rechtsprechung (vgl. etwa OVG Bautzen, Urteil vom
  3. Dezember 2013 - 1 A 106/13 - juris Rn. 25 ff., 37; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom
  4. März 2010 - 2 B 1.09 - juris Rn. 29; OVG Weimar, Urteil vom
  5. Juli 2011 - 3 KO 1326/10 - LKV 2011, 520 <522 f.>; VGH Kassel, Urteile vom
  6. Dezember 2011 - 8 A 909/11 - juris Rn. 48 und vom
  7. Mai 2014 - 9 A 2289/12 - juris Rn. 68). 42 Ist danach davon auszugehen, dass die Regelverjährung der §§ 195, 199 BGB auf die hier in Rede stehenden Zinsansprüche des öffentlichen Rechts entsprechend anwendbar ist, so sind sie verjährt, wenn die Beklagte vor Ablauf des Jahres 2008 Kenntnis von den anspruchsbegründenden Tatsachen und der Person des Schuldners hatte oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte haben müssen. Das ist hinsichtlich der anspruchsbegründenden Tatsachen nicht zweifelhaft, lässt sich hinsichtlich der Rechtsnachfolge und damit der Person des Schuldners jedoch nicht ohne Weiteres beantworten. Das kann aber aus Gründen des Unionsrechts hier auf sich beruhen. 43 bb) Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union steht es den Mitgliedstaaten im Rahmen von Art. 3 Abs. 3 VO (EG, Euratom) Nr. 2988/95 zwar grundsätzlich frei, eine Auffangregelung des nationalen Rechts analog anzuwenden, wenn eine spezielle nationale Regelung nicht getroffen ist. Allerdings wahrt die Anwendung einer solchen Verjährungsregelung den Grundsatz der Rechtssicherheit nur, wenn sie sich aus einer hinreichend vorhersehbaren Rechtsprechungspraxis ergibt (EuGH, Urteile vom
  8. Mai 2011 - C-201/10 und C 202/10, Ze Fu Fleischhandel und Vion Trading - Rn. 32 ff. sowie vom
  9. September 2014 - C-341/13, Cruz & Companhia - Rn. 57 f.). Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, war dies bislang nicht der Fall. Nach der bisherigen Rechtsprechung des Senats musste der Kläger nach nationalem Recht allenfalls mit einer dreijährigen, zum Schluss des Jahres der Entstehung des Zinsanspruchs beginnenden Verjährung rechnen. Danach wären die in Rede stehenden Zinsansprüche verjährt, wie das Oberverwaltungsgericht folgerichtig angenommen hat. Hingegen waren für ihn die entsprechende Anwendung der zehnjährigen Höchstfrist sowie die Berücksichtigung subjektiver Umstände auf der Grundlage der Rechtsprechung des Senats nicht voraussehbar. Das hat zur Folge, dass die Verjährungsregelung der §§ 195, 199 BGB hier nicht zur Anwendung kommen kann. Es verbleibt daher bei der Anwendung der unionsrechtlichen Verjährungsbestimmungen, nach denen die noch in Rede stehenden Zinsen verjährt sind. 44 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-WBRE201600293&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public

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