BVerwG 7 C 4/15

WBRE201600514 ECLI:DE:BVerwG:2016:300616U7C4.15.0 BVerwG

1. Senat 20160630 7 C 4/15 Urteil § 17 Abs 2 S 1 Nr 4 KrWG, § 17 Abs 3 KrWG, § 18 Abs 5 KrWG, § 18 Abs 7 KrWG, Art 34 AEUV, Art 35 AEUV, Art 102 Abs 1 AEUV, Art 106 Abs 2 S 1 AEUV, EGV 1013/2006, EGRL 98/2008 vorgehend Bayerischer Verwaltungsgerichtshof,
2. Februar 2015, Az: 20 B 14.710, Urteilvorgehend VG Würzburg,
3. Juni 2013, Az: W 4 K 12.1129 DEU Bundesrepublik Deutschland Wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bei gewerblicher Alttextiliensammlung
4. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG normiert bei unionsrechtskonformer Auslegung eine widerlegliche Vermutung einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers.
5. Die Ausnahmesituation, in der die Regelvermutung nicht mehr gilt, ist ausgehend von einem Vergleich der Sammelmengen anhand einer Irrelevanzschwelle zu bestimmen. 1 Die Klägerin wendet sich gegen eine abfallrechtliche Verfügung, die ihr die gewerbliche Sammlung von Alttextilien untersagt. 2 Die Stadtwerke A., ein Eigenbetrieb der Beklagten, des nach den landesrechtlichen Vorschriften öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, sammeln gesondert Alttextilien. Sie betreiben zwei Recyclinghöfe und führen seit September 2012 eine halbjährliche flächendeckende Straßensammlung sowie seit dem Jahr 2014 eine Containersammlung durch. Die Klägerin, die bis 2014 als B. GmbH firmierte, sammelt gewerblich Alttextilien, nach eigenen Angaben seit dem Jahr 2008 auch im Stadtgebiet der Beklagten. Mit Schreiben vom
6. August 2012 zeigte sie bei der Beklagten die gewerbliche Sammlung von Alttextilien und -schuhen bis zu einer maximalen Sammelmenge von 5 - später geändert auf 7 - Tonnen im Monat an. Die Sammlung erfolge durch flächendeckend aufgestellte Container und finde wöchentlich und unbefristet statt. Die Stadtwerke gaben im Rahmen ihrer Stellungnahme an, dass die Recyclinghöfe eine Erfassungsmenge von 150 t und die Straßensammlung eine Sammelmenge von zunächst 80 -100 t und ein Steigerungspotenzial auf bis zu 150 t Alttextilien pro Jahr erwarteten. Das erfassbare Sammelpotenzial sei damit zu 90 % ausgeschöpft. Gewerblichen Sammlungen stünden öffentliche Interessen entgegen, da allein der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger auch bei nicht mehr kostendeckenden Preisen eine funktionierende Sammlung und Verwertung aufrechterhalte. 3 Mit Bescheid vom
7. November 2012 untersagte die Beklagte der Firma B. GmbH, mit Wirkung vom
8. Dezember 2012 im Stadtgebiet entsprechend ihrer Anzeige vom
9. August 2012 gewerblich Alttextilien zu sammeln. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen entgegen, weil sie die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtige. Die von der Klägerin beabsichtigte Sammlung erweise sich nicht als wesentlich leistungsfähiger als das Bring- und Holsystem des Entsorgungsträgers. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig. Auf einen Vertrauensschutz als Bestandssammlerin könne die Klägerin sich nicht berufen; denn die Rechtmäßigkeit der vor dem
10. Juni 2012 durchgeführten Sammlung habe mangels Mitwirkung nicht überprüft werden können. 4 Das Verwaltungsgericht wies die hiergegen erhobene Klage ab: Die Behörde habe die angezeigte Sammlung zu Recht untersagt, weil Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bestünden. 5 Mit Urteil vom
11. Februar 2015 hat der Verwaltungsgerichtshof die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Die Beklagte habe die Sammlung der Klägerin zu Recht gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG untersagt. Der Sammlung stünden überwiegende öffentliche Interessen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG entgegen. Die dem zugrunde liegende, am Wortlaut orientierte Auslegung bedürfe keiner grundsätzlichen Korrektur wegen höherrangigen Rechts. Das Unionsrecht gebiete allerdings eine einschränkende Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG, wonach nicht jede geringfügige Auswirkung der gewerblichen Sammlungen auf die haushaltsnahe Erfassung und Verwertung der Abfälle durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger genüge. Vielmehr bedürfe es einer Bewertung der Umstände des Einzelfalls. Bei einer möglichen jährlichen Sammelmenge auf dem Gebiet der Beklagten von 700 t und einer angezeigten jährlichen Sammelmenge der gewerblichen Sammler von zusammen 621 t könne die Sammlung der Stadtwerke, die von einer jährlichen eigenen Sammelmenge von 300 t ausgehe, stark betroffen werden. Die Containersammlung der Klägerin sei auch nicht leistungsfähiger als die Sammlung der Stadtwerke. Die Untersagungsverfügung sei verhältnismäßig. Auf einen besonderen Vertrauensschutz als Bestandssammlerin könne die Klägerin sich nicht berufen. § 18 Abs. 7 KrWG setze voraus, dass die Sammlung zum Stichtag
12. Juni 2012 rechtmäßig durchgeführt worden sei. Den hierzu erforderlichen Nachweis einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung habe die Klägerin für die Vergangenheit nicht erbracht. Überdies liege es auf der Hand, dass die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wegen der großen Sammelmengen gewerblicher Sammler schon vor Inkrafttreten des Kreislaufwirtschaftsgesetzes gefährdet gewesen sei. Schließlich sprächen die wechselnden Containerstandorte und neuen Geschäftspartner der Klägerin dafür, dass zum heutigen Zeitpunkt eine andere Sammlung betrieben werden solle als ursprünglich angezeigt. 6 Zur Begründung der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision, mit der die Klägerin eine Verletzung sachlichen Rechts und einen Verfahrensmangel rügt, trägt sie vor: 7 Der Verwaltungsgerichtshof habe bei der Anwendung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG zu Recht eine Einzelfallprüfung vorgenommen, ob sich die von ihr angezeigte Sammlung wesentlich auf die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auswirke. Diese Prüfung sei jedoch rechtsfehlerhaft. Die wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers folge nicht schon aus einer Gegenüberstellung der jeweiligen Sammelmengen. Vielmehr bedürfe es der Feststellung der konkreten Auswirkungen auf die Planungs- und Organisationsstruktur des öffentlich-rechtlichen Entsorgers. Hierzu sei eine zweistufige Prüfung vorzunehmen. Zunächst müsse festgestellt werden, ob die gewerblichen Sammlungen der bestehenden Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers überhaupt einen wesentlichen Teil, d.h. mindestens 10 %, der Gesamtsammelmenge entzögen. Sodann müsse geprüft werden, ob hierdurch die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in technischer, organisatorischer und personeller Hinsicht konkret beeinträchtigt werde. Beim Vergleich der Sammelmengen habe der Verwaltungsgerichtshof zu Unrecht auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abgestellt. Maßgeblich sei vielmehr der Zeitpunkt der Sammlungsanzeige der Klägerin. Die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger im Jahr 2014 aufgenommene Containersammlung habe daher nicht berücksichtigt werden dürfen. In gleicher Weise müssten auch erst nach der Anzeige eintretende Veränderungen im Bestand der gewerblichen Sammler außer Betracht bleiben. Die von gewerblichen Sammlern angezeigten Sammelmengen habe der Verwaltungsgerichtshof nicht zugrunde legen dürfen. Denn diese Angaben belegten nicht, dass die Sammlungen auch tatsächlich und rechtmäßig durchgeführt würden, und nicht etwa wegen anderer Versagungsgründe untersagt worden seien. Der Verwaltungsgerichtshof habe seine Amtsermittlungspflicht verletzt, weil er ohne weitere Prüfung von den Angaben der Beklagten ausgegangen sei. Die Beklagte habe auch nicht dargelegt, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger wegen der gewerblichen Sammlung gehalten wäre, seine Entsorgungsstruktur wesentlich zu ändern. Bei der Prüfung der Leistungsfähigkeit sei nicht isoliert auf die Sammlung der Klägerin, sondern auf die zusammenwirkende Leistungsfähigkeit aller gewerblichen Sammler abzustellen. Schließlich habe der Verwaltungsgerichtshof zu Unrecht die Verhältnismäßigkeit der Untersagung bejaht. Vielmehr kämen mildere Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG in Betracht. So könne die neben der Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers verbleibende Sammelmenge durch Kontingentierung unter den gewerblichen Sammlern aufgeteilt werden. Die Ausführungen zu § 18 Abs. 7 KrWG gingen fehl. 8 Die Klägerin beantragt, das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
13. Februar 2015, das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom
14. Juni 2013 und die Untersagungsverfügung der Beklagten vom
15. November 2012 aufzuheben. 9 Die Beklagte beantragt, die Revision zurückzuweisen. 10 Sie trägt vor: Der Verwaltungsgerichtshof wende die §§ 17 und 18 KrWG zwar fehlerhaft an, gelange aber zu einem zutreffenden Ergebnis. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG begründe nach Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte eine unwiderlegliche Vermutung einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, wenn dieser - wie hier - eine hochwertige, haushaltsnahe Erfassung und Verwertung durchführe. Nur bei diesem Verständnis sei die Regelung vollzugstauglich und rechtssicher anwendbar. Unionsrechtliche Bedenken bestünden nicht. Eine einzelfallbezogene Prüfung einer mehr als nur geringfügigen Auswirkung auf den Entsorgungsträger habe der Verwaltungsgerichtshof jedenfalls zutreffend vorgenommen. Zu Recht habe er bei der Vergleichsbetrachtung auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung und auf die angezeigten Sammelmengen abgestellt. Die von der Beklagten genannten Zahlen seien zuvor einer Schlüssigkeitsprüfung unterzogen worden. Bei einer Gesamtmenge der gewerblichen Sammlungen von 621 t und einem Sammelpotenzial von 700 t sei auch unter Zugrundelegung der von der Klägerin für erforderlich erachteten zweistufigen Prüfung eine konkrete Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung gegeben. Die von ihr behauptete höhere Leistungsfähigkeit habe die Klägerin nicht nachgewiesen. Eine gemeinsame Betrachtung aller angezeigten gewerblichen Sammlungen sei nicht geboten. Der mit dem Erlass komplexer Auflagen verbundene Verwaltungsaufwand widerspräche dem Gesetzeszweck. Die Festschreibung von Sammelhöchstmengen sei nicht praktikabel. § 18 Abs. 7 KrWG sei nicht anwendbar, da die Klägerin eine Sammlung auf dem Gebiet der Beklagten vor dem
16. Juni 2012 nicht nachgewiesen habe. Überdies sei die Vorschrift auf eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nicht anwendbar. Die Untersagung erweise sich schließlich jedenfalls auch deshalb als rechtmäßig, weil Bedenken gegen die Zuverlässigkeit der Klägerin bestünden. 11 Nach Ansicht des Vertreters des Bundesinteresses handelt es sich bei den Tatbeständen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 bis 3 KrWG um Regelbeispiele im Sinne einer widerleglichen Vermutung. Der vom Regelbeispiel der Nr. 1 erfasste "bloße Zugriff" der gewerblichen Sammlung auf Abfälle, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger eine hochwertige Erfassung und Verwertung der Abfälle anbiete, führe (noch) nicht zu einer wesentlichen Beeinträchtigung der Schutzgüter. Die Wesentlichkeitsschwelle könne - wie von der Klägerin geltend gemacht - bei unionsrechtskonformer Auslegung im Wege einer zweistufigen Prüfung praxisgerecht angewandt werden. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zur Vertrauensschutzregelung des § 18 Abs. 7 KrWG seien ebenfalls zweifelhaft. Der Vertrauensschutz dürfe nicht allein aufgrund einer formellen Rechtswidrigkeit der Sammlung wegen fehlender Anzeige ausgeschlossen werden. Dies gelte insbesondere deswegen, weil die Länder im Gesetzesvollzug einen solchen Nachweis in der Regel nicht gefordert hätten. Schließlich könnten Angaben über Containerstandorte nicht auf der Grundlage des § 18 Abs. 2 Nr. 2 KrWG verlangt werden. 12 Die Landesanwaltschaft Bayern als Vertreterin des öffentlichen Interesses führt aus: Unabhängig davon, ob man § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG als widerlegliche oder unwiderlegliche Vermutung verstehe, biete das Gesetz für die von der Klägerin geforderte zweistufige Prüfung keine Grundlage. Eine Mengenbetrachtung erscheine indessen als plausibel, da eine wesentliche Beeinträchtigung gefordert sei. Hierbei könne es, wie schon die Fristenregelung des § 18 Abs. 1 KrWG belege, auf den Zeitpunkt der Anzeige nicht ankommen. Der Verwaltungsgerichtshof habe auf die angezeigten Sammelmengen zurückgreifen können. Allerdings hätte der Verwaltungsgerichtshof auch die Mengen der gemeinnützigen Sammlungen berücksichtigen müssen. 13 Die zulässige Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Der Verwaltungsgerichtshof verkennt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG, indem er auf der Grundlage eines verfehlten Verständnisses dieser Vorschrift eine nicht näher begründete einzelfallbezogene Geringfügigkeitsschwelle einfügt und diese ohne Rückbindung an sachangemessene Maßstäbe ausfüllt. Das Urteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als im Ergebnis richtig. Die Sache ist an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen, denn der Senat kann nicht selbst in der Sache entscheiden (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). 14
17. Der Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, dass § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG anwendbar ist, weil die Voraussetzungen für den Ausschluss dieser Vorschrift nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG nicht vorliegen. Gegen die dieser Prüfung zugrunde gelegte Rechtsauffassung wendet sich die Klägerin ohne Erfolg. An die hieran anschließenden Tatsachenfeststellungen ist der Senat mangels entsprechender Verfahrensrügen gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). 15 Nach § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG gilt § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bereits angebotene oder konkret geplante Leistung ist. Bei der Beurteilung der Leistungsfähigkeit sind die in § 17 Abs. 3 Satz 5 KrWG angeführten Kriterien heranzuziehen. Beim Leistungsvergleich ist, wovon der Verwaltungsgerichtshof zutreffend ausgeht, auf die Leistungsfähigkeit des einzelnen gewerblichen Sammlers abzustellen. Für die von der Klägerin unter Hinweis auf eine Parallele zu § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG vertretene Gegenansicht, wonach es auf die gemeinsame Leistungsfähigkeit aller gewerblichen Sammlungen ankommen soll, findet sich weder im Wortlaut noch in der Begründung des Gesetzentwurfs und den weiteren Gesetzgebungsmaterialien irgendein Anhaltspunkt (vgl. BT-Drs. 17/6052 S. 88; BT-Drs. 17/7505 S. 44 f.). Sie widerspricht auch dem Sinn der gesetzlichen Regelung. Der besondere Schutz der vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur Verfügung gestellten einheitlichen Entsorgungsstruktur kann nur dann zurücktreten, wenn sich ein wiederum einheitlich verantwortetes Erfassungs- und Verwertungssystem als überlegen zeigt. Nur wenn die gewerbliche Sammlung von einer Stelle zentral organisiert und verantwortet wird und nicht nur auf einem unkoordinierten Nebeneinander verschiedener Sammlungen in unterschiedlicher Trägerschaft beruht, kann sie das Maß an Verlässlichkeit in Anspruch nehmen, das eine Verdrängung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu rechtfertigen geeignet ist. 16
18. Der Verwaltungsgerichtshof nimmt im Ausgangspunkt an, dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers immer dann wesentlich beeinträchtigt und folglich dessen Funktionsfähigkeit gefährdet ist (§ 17 Abs. 3 Satz 1 und 2 KrWG), wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG erfüllt sind. In der Norm sei eine einzelfallbezogene Korrekturmöglichkeit nicht vorgesehen. Nach diesem Verständnis der Grundkonzeption des Gesetzes ist ein Zugriff des gewerblichen Sammlers auf die betreffenden Abfallfraktionen ausschließlich unter der Voraussetzung des § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG möglich, wenn der gewerbliche Sammler also das leistungsfähigere Sammlungssystem aufbieten kann. 17 Dem ist nicht zu folgen. Mit der Wendung "ist anzunehmen" normiert das Gesetz keine unwiderlegliche Vermutung. Dies ergibt sich allerdings noch nicht mit hinreichender Deutlichkeit bei einer maßgeblich auf Wortlaut und Systematik unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte gestützten Auslegung (a). Ausschlaggebend ist hingegen eine unionsrechtskonforme Auslegung, die im Gesetz angelegt ist (b). 18 a) Das Wort "annehmen" kann im Sinne von "vermuten" oder von "unterstellen" verwendet werden. Während bei einer Vermutungsregel über das damit einhergehende Ausmaß der Verbindlichkeit der Vermutung noch nicht entschieden ist, lässt eine Unterstellung eine Abweichung nicht zu. Die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG legt das letztere Verständnis nahe. Die Vorschrift bildet die letzte Stufe einer "Konkretisierungskaskade", mit der in § 17 Abs. 3 Satz 1 bis 3 KrWG der unbestimmte Rechtsbegriff der "überwiegenden öffentlichen Interessen" nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ausgefüllt wird. Diese liegen gemäß § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG bei einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vor, und dies bestimmt sich gemäß § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG zum einen nach einer Verhinderung der Aufgabenerfüllung zu wirtschaftlich vertretbaren Bedingungen und zum anderen nach einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung. Wenn auf der letzten Stufe der Konkretisierungen bei Vorliegen der in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG umschriebenen Umstände eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung "anzunehmen ist", spricht viel dafür, dass der Rechtsanwender dann ohne weitere Prüfung und Überlegung von dieser Rechtsfolge ausgehen darf. In diesem Sinne ist in den Gesetzesmaterialien davon die Rede, dass damit im Interesse der Vollzugstauglichkeit der Norm eine "klare Leitlinie" vorgegeben werde (BT-Drs. 17/7505 S. 44). 19 Hinreichend deutliche Hinweise, dass das Gesetz den Begriff "ist anzunehmen" gerade nicht in diesem strikten Sinne verstanden wissen will, sind bei systematischer Auslegung aus der Begründung des Gesetzentwurfs zur insoweit gleichlautenden Formulierung in § 3 Abs. 2 KrWG nicht zu entnehmen. Zwar hat der Gesetzgeber bei der Legaldefinition des Begriffs der "Entledigung" die in § 3 Abs. 2 KrW-/AbG gebrauchte Wendung "liegt vor", die einzelfallbezogene Ausnahmen nicht zulässt, durch die Worte "ist anzunehmen" ersetzt. Mit dieser Änderung soll - auch zur korrekten Umsetzung von Richtlinienbestimmungen (siehe EuGH, Urteil vom
19. Juni 2000 - C-418/97, C-419/97 [ECLI:EU:C:2000:318], ARCO u.a. - Slg. 2000, I-4475 Rn. 41, 48 ff.) - eine widerlegliche Vermutung normiert werden (BT-Drs. 17/6052 S. 71; Delfs, in: Schmehl, GK-KrWG, 2013, § 3 KrWG Rn. 28; Petersen, in: Jarass/Petersen, KrWG, 2014, § 3 Rn. 46). 20 Zwingende Rückschlüsse auf das Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG ließe die Diskussion um § 3 Abs. 2 KrWG aber nur dann zu, wenn davon auszugehen wäre, dass das Gesetz insoweit normübergreifend ein einheitliches Begriffsverständnis zugrunde legt. Das ist angesichts der Verwendung derselben Begrifflichkeit in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG aber zweifelhaft. Diese Vorschrift erläutert die Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG) anhand zweier Schutzrichtungen bzw. Schutzobjekte. Diese Definition ist indes ersichtlich abschließend; für eine einzelfallbezogene Korrektur ist hier kein Raum. Schließlich können auch die weiteren Beispiele in Nr. 2 und 3 des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG auf eine Auslegung als unwiderlegliche Vermutung hindeuten. Denn insoweit dürfte bereits kein Bedürfnis nach einer Korrekturmöglichkeit bestehen; schon die tatbestandlichen Voraussetzungen lassen dort die Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles zu. 21 b) Klarheit über die zutreffende Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG verschafft die Berücksichtigung des unionsrechtlichen Rahmens, in dem sich der Gesetzgeber bei der Gewichtung der gegenläufigen Interessen von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und privater Entsorgungswirtschaft bewegt. 22 Die Beachtung unionsrechtlicher Vorgaben bei der Konkretisierung des Begriffs der öffentlichen Interessen ist bereits im Gesetzeswortlaut angelegt, soweit § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG als erste Alternative einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers die Verhinderung der Erfüllung der nach § 20 bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen benennt. Mit dieser Formulierung orientiert sich das Gesetz an der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV (BT-Drs. 17/6052 S. 87 f.) und öffnet somit die Auslegung und Anwendung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs ersichtlich für die unionsrechtlichen Maßstäbe. 23 Nichts anderes gilt im Ergebnis für die zweite Alternative in § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG. Deren Verständnis hat sich, wie sich aus der Entstehungsgeschichte ergibt, ebenfalls am Unionsrecht auszurichten. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 17/6052 S. 17) sah anfänglich in § 17 Abs. 3 Satz 2 Halbs. 2 Regierungsentwurf vor, dass im Rahmen der Prüfung einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers die Auswirkungen der gewerblichen Sammlung auf dessen Planungssicherheit und Organisation (lediglich) zu berücksichtigen seien. Der Forderung des Bundesrats nach Streichung von § 17 Abs. 3 Regierungsentwurf und nach Beibehaltung der durch das Altpapier-Urteil des Bundesverwaltungsgerichts - mit seiner gegenüber gewerblichen Sammlungen insgesamt restriktiven Auffassung (Urteil vom
20. Juni 2009 - 7 C 16.08 - BVerwGE 134, 154) - geprägten Rechtslage trat die Bundesregierung mit dem Hinweis entgegen, dass diese Rechtslage aus unionsrechtlichen Gründen einer Korrektur bedürfe und die Europäische Kommission im Notifizierungsverfahren eine Beschränkung auf "wesentliche" Auswirkungen auf die Planungssicherheit und Organisation des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anrege (BT-Drs. 17/6645 S. 4 f.). Im Anschluss hieran und auf der Grundlage eines zwischen dem Bundesumweltministerium und den kommunalen Spitzenverbänden ausgehandelten Kompromisses (siehe Petersen/Doumet/Stöhr, NVwZ 2012, 521 <526>) gestaltete der Umweltausschuss die Planungssicherheit und (nunmehr) Organisationsverantwortung zu einer eigenständigen Alternative zur Konkretisierung des Rechtsbegriffs der Funktionsfähigkeit aus und ergänzte den Gesetzentwurf um das Erfordernis einer wesentlichen Beeinträchtigung zur Sicherung der Unionsrechtskonformität. Die Fallgruppen des § 17 Abs. 3 Nr. 1 bis 3 KrWG wurden zur Gewährleistung eines fairen Interessenausgleiches eingefügt (BT-Drs. 17/7505 S. 43, 44). 24
21. Das hiernach auch für die Auslegung des nationalen Rechts maßgebliche Unionsrecht fordert, § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG als widerlegliche Vermutung zu verstehen. 25 Zu Recht ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass die Regelungen über die Überlassungspflicht und die eingeschränkten Möglichkeiten des Marktzutritts gewerblicher Sammler unionsrechtliche Rechtspositionen beeinträchtigen (a), folglich der Rechtfertigung bedürfen und deswegen an der Vorschrift des Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV zu messen sind. Danach gelten für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind, die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln nur, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Regelungen über die Überlassungspflicht haben folglich nur bei Beachtung des dort verankerten Grundsatzes der Erforderlichkeit Bestand (b). 26 a) Vorschriften des Sekundärrechts, die bei abschließender Harmonisierung des Regelungsbereichs vorrangig zu prüfen sind (vgl. etwa EuGH, Urteile vom
22. Dezember 2001 - C-324/99 [ECLI:EU:C:2001:682], DaimlerChrysler - Slg. 2001, I-9897 Rn. 32, vom
23. Dezember 2008 - C-205/07 [ECLI:EU:C:2008:730], Gysbrechts - Slg. 2008, I-9947 Rn. 33 und vom
24. Juli 2015 - C-95/14 [ECLI:EU:C:2015:492], UNIC und Uni.co.pel - EuZW 2015, 873 Rn. 33), sind allerdings nicht einschlägig. Die in Betracht zu ziehenden Richtlinien und Verordnungen zum Abfallrecht erfassen die Überlassungspflichten für sortenreine Abfälle zur Verwertung nicht (aa). Es bedarf deswegen keiner Entscheidung, ob Art. 106 Abs. 2 Satz 1 AEUV sich auch gegenüber solchen Regelungen durchzusetzen vermag (siehe hierzu etwa Dohms, in: Wiedemann, Kartellrecht,
25. Aufl. 2016, § 35 Rn. 303 f.; Knauff, in: Löwenheim u.a., Kartellrecht,
26. Aufl. 2016, AEUV Art. 106 Rn. 86, jeweils m.w.N.). In Bezug auf Garantien des Primärrechts ist zweifelhaft, ob von einer Beeinträchtigung der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 f. AEUV) ausgegangen werden kann (bb). Jedenfalls ist die Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 ff. AEUV) aufgrund der Wirkungen auf die Warenausfuhr betroffen (cc). 27 aa)