die Regulierungsverfügung einen klaren Maßstab dafür vorgibt, ob eine später konkret nachgefragte Zugangsleistung oder ein an deren Stelle tretendes Surrogat dem Grunde nach beansprucht werden kann; demgegenüber kann die Regelung von Detailfragen der nachfolgenden Regelungsebene überlassen bleiben. 1 Die Klägerin ist ein regional tätiges Telekommunikationsunternehmen, das eigene Glasfasernetze betreibt. Sie wendet sich gegen eine Änderung der gegenüber der Beigeladenen ergangenen Regulierungsverfügung der Bundesnetzagentur für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung. 2 Die überwiegend aus Kupferdoppeladern bestehenden Teilnehmeranschlussleitungen sind Teil des bundesweiten Telekommunikationsnetzes der Beigeladenen. Sie führen vom Hauptverteiler über den Kabelverzweiger und den Abschlusspunkt der Linientechnik zu den Räumlichkeiten der Endkunden. Die Beigeladene ist seit der Liberalisierung des Telekommunikationssektors verpflichtet, wegen ihrer insoweit bestehenden Marktmacht Wettbewerbern entbündelten physischen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung zu gewähren. Zuletzt stellte die Bundesnetzagentur mit Beschluss vom 21. März 2011 (BK 3g-09/85) fest,
die Beigeladene über beträchtliche Marktmacht auf dem bundesweiten Vorleistungsmarkt für den physischen Zugang zu Netzinfrastrukturen an festen Standorten verfügt. Auf dieser Grundlage verpflichtete sie die Beigeladene, anderen Unternehmen vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss am Hauptverteiler bzw. Verteilerknoten oder einem näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenen Punkt (insbesondere Kabel- bzw. Endverzweiger) zu gewähren. 3 Seit 1999 baute die Beigeladene ihr Anschlussnetz auf der Basis des Übertragungsstandards ADSL bzw. später ADSL 2+ breitbandig aus. Zu diesem Zweck errichtete sie sog. Digital Subscriber Line Access Multiplexer (DSLAM) an den Hauptverteilern. ADSL2+ ermöglicht der Beigeladenen und den zugangsberechtigten Wettbewerbern Datenübertragungsraten von bis zu 16 Mbit/s bzw. 18 Mbit/s im Download. Hierfür reicht eine Nutzung der Teilnehmeranschlussleitung bis zu der Frequenz 2,2 MHz aus. Seit 2006 setzt die Beigeladene zudem den Übertragungsstandard VDSL bzw. VDSL2 ein, der Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz nutzt. Hierdurch können grundsätzlich Datenübertragungsraten von bidirektional 200 Mbit/s erreicht werden. Wegen der sog. Leitungsdämpfung ist dies jedoch nur bei relativ kurzen Kupferleitungen zu realisieren. Die Beigeladene verlagerte aus diesem Grund die DSLAM zu den Kabelverzweigern vor und erschloss diese Verzweiger von den Hauptverteilern aus zusätzlich mit Glasfaserleitungen. Ausgenommen von dieser Maßnahme waren die Kabelverzweiger, die über ein maximal 550 Meter langes Hauptkabel an einen der ca. 8 000 Hauptverteiler angeschlossen sind (Nahbereichs-Kabelverzweiger). Die Nutzung von VDSL wird ferner durch das sog. Übersprechen beeinträchtigt, das bei einer parallelen Nutzung von VDSL auf Leitungen im gleichen Kabel bzw. Kabelbündel entsteht. Die mit dem Übersprechen zwischen benachbarten Teilnehmeranschlussleitungen verbundene Störung lässt sich durch die Vectoring-Technik reduzieren. Dabei werden die Störsignale, die von den jeweils anderen Leitungen auf eine Leitung in einem Kabelbündel ausgehen, vorausberechnet und durch Erzeugung eines Gegenstörsignals ausgelöscht. Hierdurch können die Datenübertragungsraten erheblich gesteigert werden. Die Vectoring-Technik kann derzeit in praktisch sinnvoller Weise nur eingesetzt werden, wenn nicht mehr als ein Betreiber berechtigt ist, im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz auf sämtliche Teilnehmeranschlussleitungen an den Einspeisepunkten für VDSL-Signale zuzugreifen. 4 Im Hinblick auf den geplanten Einsatz der Vectoring-Technik in ihrem Netz beantragte die Beigeladene im Dezember 2012 den Teilwiderruf der Verpflichtung zur Gewährung des Zugangs zur entbündelten Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger. Nach Durchführung des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens änderte die Beklagte mit Beschluss vom 29. August 2013 (BK 3d-12/131) die Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 im Wesentlichen dahingehend,
eine "Anlage zu Ziffer I.1.1.1" (im Folgenden: Anlage) angefügt wird, nach deren Bestimmungen der Zugang zum vollständig entbündelten Teilnehmeranschluss an einem Kabelverzweiger zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz unter bestimmten Bedingungen verweigert werden kann, um einem Betreiber die Nutzung der Vectoring-Technik zu ermöglichen. Ob hierbei die Beigeladene oder aber einer ihrer Wettbewerber zum Zuge kommt, bestimmt sich grundsätzlich danach, wer einen betroffenen Kabelverzweiger zuerst mit VDSL2-Vectoring-Technik erschließt. Unter näher geregelten Bedingungen ist die Beigeladene darüber hinaus berechtigt, den Zugang nachträglich zu verweigern. Im Fall der Ersterschließung des Kabelverzweigers durch die Beigeladene oder ein drittes Unternehmen ist dem Zugangsnachfrager an Stelle des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung ein Bitstrom-Zugang auf Layer 2 an einem möglichst nah zum Kabelverzweiger gelegenen Übergabepunkt anzubieten. Die nachträgliche Zugangsverweigerung setzt unter anderem voraus,
die Beigeladene den Kabelverzweiger mit VDSL2-Vectoring-Technik erschlossen hat, sie die Möglichkeit der Zugangsverweigerung mindestens ein Jahr im Voraus angekündigt hatte, zu diesem Zeitpunkt ein Bitstrom-Zugangsangebot vorlag, die Beigeladene im Ortsnetzkennzahlgebiet eine größere Anzahl von Kabelverzweigern mit VDSL2-Vectoring-Technik erschlossen hatte als der Zugangsnachfrager mit VDSL2- oder VDSL2-Vectoring-Technik und mindestens 75 Prozent der über den betreffenden Kabelverzweiger angeschlossenen Gebäude an mindestens einem zweiten von den Kabeln der Beigeladenen physisch getrennten leitungsgebundenen bidirektionalen öffentlichen Telekommunikationsnetz angeschlossen waren. Die nachträgliche Zugangsverweigerung ist ferner unter bestimmten Voraussetzungen unzulässig. Bei einer nachträglichen Zugangsverweigerung muss die Beigeladene auf Verlangen des Zugangsnachfragers zudem den Bitstrom an dem betreffenden oder einem anderen vom Zugangsnachfrager erschlossenen Kabelverzweiger übergeben. 5 Zur Begründung der Entscheidung führte die Beschlusskammer im Wesentlichen aus: Rechtsgrundlage für die Änderung der Regulierungsverfügung seien § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und Abs. 3 Nr. 2 und § 23 Abs. 1 TKG. Der Einsatz der Vectoring-Technik sei als Ausbau eines Netzes der nächsten Generation im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG zu qualifizieren. Soweit die Zugangsverpflichtung an einem von der Beigeladenen oder einem Wettbewerber mit Vectoring-Technik erschlossenen Kabelverzweiger unter den in der Regulierungsverfügung näher bestimmten Bedingungen in Bezug auf die Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz aufgehoben werde, könne die hiermit verbundene Wettbewerbseinschränkung durch die Verpflichtung ausgeglichen werden, ersatzweise einen Layer 2-Bitstrom-Zugang anzubieten. Mit Rücksicht auf ihr Eigentumsrecht sei der Beigeladenen unter bestimmten Bedingungen darüber hinaus auch die Möglichkeit einer nachträglichen Zugangsverweigerung einzuräumen. Die darin liegende Wettbewerbsbeeinträchtigung werde unter anderem dadurch abgemildert,
sich diese Möglichkeit auf Gebiete beschränke, in denen die meisten Nutzer Angebote einer parallelen Infrastruktur nachfragen könnten. 6 Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage der Klägerin gegen den Beschluss der Beklagten vom 29. August 2013 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Der teilweise Widerruf der Zugangsverpflichtungen habe auf § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG gestützt werden können. Der Regelung des § 14 TKG sei nicht zu entnehmen,
jede Änderung der Regulierungsverfügung eine erneute Marktdefinition und -analyse voraussetze. Es reiche aus,
eine solche als Grundlage der abgeänderten Regulierungsverfügung vom
sie sich auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen kann, die nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm (zumindest auch) sie als Dritte schützt. 13 Die Bundesnetzagentur hat die Regulierungsverfügung vom
die in den Schutzzweck des § 21 TKG einbezogenen Unternehmen ein subjektives öffentliches Recht darauf haben,
die Bundesnetzagentur über den geltend gemachten Anspruch auf Zugang zu dem Netz des regulierten Unternehmens in abwägungsfehlerfreier Ausübung ihres Regulierungsermessens entscheidet. Dieses Recht ist nicht auf die gerechte Abwägung der jeweiligen individuellen Belange dieser Unternehmen beschränkt, sondern umfasst eine einheitliche Gesamtabwägung, in die alle für und gegen die Zugangsgewährung sprechenden öffentlichen und privaten Interessen mit dem ihnen zukommenden Gewicht einzustellen sind. Dies hat der Senat in seiner Rechtsprechung zum Regulierungsermessen bisher ohne weiteres vorausgesetzt. Vor diesem Hintergrund ist die Klägerin entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch nicht daran gehindert, mit der Klage geltend zu machen, die Beschlusskammer habe in der Abwägung den Bedeutungsgehalt von Vorschriften verkannt, die - wie § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG - ausschließlich dem öffentlichen Interesse dienen. 15 b) Die Klagebefugnis ist nicht - wie von der Beigeladenen geltend gemacht - ausgeschlossen, weil die Klägerin als ein von der öffentlichen Hand beherrschtes gemischt-wirtschaftliches Unternehmen nach Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG gehindert wäre, Telekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlichkeit anzubieten. Dieser Ansatz geht fehl, selbst wenn man unterstellt,
das Vorbringen der Beigeladenen zutrifft, Gesellschafter der Klägerin seien verschiedene Stadtwerke, die sich jeweils zu 100% im kommunalen Besitz befänden. Nach Art. 87f Abs. 2 Satz 1 GG werden Dienstleistungen im Sinne des Absatzes 1, also Dienstleistungen im Bereich des Postwesens und der Telekommunikation, als privatwirtschaftliche Tätigkeiten durch die aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen Unternehmen und durch andere private Anbieter erbracht. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verweist der Begriff der Privatwirtschaftlichkeit im Sinne dieser Bestimmung auf eine am Gewinnprinzip orientierte Betätigung (BVerfG, Beschluss vom
die öffentliche Hand durch diese Grundrechtsbindung nicht daran gehindert wird, in adäquater und weithin gleichberechtigter Weise wie Private die Handlungsinstrumente des Zivilrechts für ihre Aufgabenwahrnehmung zu nutzen und auch sonst am privaten Wirtschaftsverkehr teilzunehmen (BVerfG, Urteil vom
der Verfassungsgeber auch im Bereich der Telekommunikation in grundsätzlicher Abkehr von dem System der Verwaltungsmonopole das Wettbewerbsprinzip einführen wollte. Vorbehaltlich der in § 87f Abs. 1 GG begründeten Universaldienstgewährleistung wurde eine möglichst weitgehende Angleichung an diejenigen Verhältnisse angestrebt, die im wettbewerblich geprägten privaten Wirtschaftsverkehr allgemein vorherrschen.
der Verfassungsgeber das Ziel verfolgt haben sollte, über die Herstellung und Gewährleistung eines funktionsfähigen Wettbewerbs hinaus ein Teilnahmeverbot an diesem Wettbewerb für öffentliche Unternehmen aufzustellen, ist auch deshalb nicht plausibel, weil dies das Ziel der Marktöffnung konterkariert hätte. Denn der Marktzutritt finanzstarker Unternehmen der öffentlichen Hand kann dazu beitragen, den durch die Marktmacht der aus dem Sondervermögen Deutsche Bundespost hervorgegangenen ehemaligen Monopolunternehmen beschränkten Wettbewerb zu beleben (vgl. Kühling, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand: August 2018, Art. 87f Rn. 129; ebenso bereits Trute, VVDStRL 57, 216 <227>). Das Bundesverfassungsgericht ist denn auch in anderem Zusammenhang ohne weiteres davon ausgegangen,
keine verfassungsrechtlichen Einwände gegen ein Engagement der Kommunen im Post- und Telekommunikationsmarkt bestehen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 7. Januar 1999 - 2 BvR 929/97 - NVwZ 1999, 520). 18
die Aktivitäten der Klägerin im Bereich der Telekommunikation in tatsächlicher Hinsicht den Anforderungen des in Art. 87f Abs. 2 GG verankerten Privatwirtschaftlichkeitsgebots genügen, kann der Senat ohne weitere Ermittlungen unterstellen. Die Klägerin ist seit vielen Jahren als Telekommunikationsunternehmen tätig. Anhaltspunkte dafür,
sie sich bei der Erbringung von Telekommunikationsdienstleistungen - etwa aufgrund von landeskommunalrechtlichen Vorgaben - nicht am Gewinnprinzip, sondern vorwiegend am Gemeinwohl orientiert, sind weder im Verfahren vorgetragen worden noch sonst erkennbar. 19
eine Regulierungsverfügung mit dem Ziel der Änderung oder des Widerrufs der in der Vorschrift genannten Verpflichtungen nur unter den in § 14 TKG genannten Voraussetzungen erlassen werden darf, d.h. entweder nach dem Bekanntwerden von Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen,
die Ergebnisse der Marktdefinition und Marktanalyse nicht mehr den tatsächlichen Marktgegebenheiten entsprechen (§ 14 Abs. 1 TKG), oder nach Ablauf einer - ausnahmsweise verlängerbaren (§ 14 Abs. 2 Satz 2 bis 4 TKG) - Frist von drei Jahren nach Erlass einer vorherigen Regulierungsverfügung im Zusammenhang mit diesem Markt (§ 14 Abs. 2 Satz 1 TKG). Als zwingende Voraussetzungen für den Erlass einer Regulierungsverfügung werden in § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG lediglich das Vorliegen einer Marktanalyse nach § 11 TKG sowie - im Fall beträchtlicher Auswirkungen auf den betreffenden Markt - die Einhaltung des Verfahrens nach § 12 Abs. 1 und 3 TKG genannt. Bei Auswirkungen auf den Handel zwischen den Mitgliedstaaten ist nach § 13 Abs. 1 Satz 2 TKG vorbehaltlich einer durch die Kommission zu erteilenden Ausnahme zudem das Verfahren nach § 12 Abs. 2 Nr. 1, 2 und 4 sowie Abs. 3 TKG einzuhalten. Für den Widerruf kommt nach § 13 Abs. 1 Satz 3 TKG das Erfordernis einer vorherigen Ankündigung binnen angemessener Frist hinzu. Die übrigen Voraussetzungen einer Regulierungsverfügung hängen nach dem Wortlaut des § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG von den jeweiligen Verpflichtungen ab und ergeben sich demnach aus den in Bezug genommenen Vorschriften der §§ 19, 20, 21, 23, 24, 30, 39 TKG oder des § 42 Abs. 4 Satz 3 TKG. § 14 TKG wird in § 13 TKG hingegen nicht erwähnt. 22 b) Die systematische Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis. Auch aus § 14 TKG ergibt sich nicht,
die Bundesnetzagentur eine Regulierungsverfügung nur unter den in dieser Vorschrift genannten Voraussetzungen widerrufen oder ändern darf. Während es sich bei § 13 TKG um die zentrale Befugnisnorm für den Erlass von Regulierungsverfügungen handelt, wird die Bundesnetzagentur durch § 14 TKG ausschließlich verpflichtet. Die Vorschrift regelt, in welchen Fällen eine Regulierungsverfügung - zusammen mit der Marktdefinition und Marktanalyse - zwingend überprüft werden muss. Hierbei ist - wie bereits erwähnt - zwischen der anlassbezogenen Überprüfung (§ 14 Abs. 1 Satz 1 TKG) und der Regelüberprüfung (§ 14 Abs. 2 TKG) zu unterscheiden. Auf erstere finden die Regelungen der §§ 10 bis 13 TKG entsprechende Anwendung. § 14 Abs. 1 Satz 1 TKG enthält also - neben der Pflicht zur Überprüfung von Marktdefinition, Marktanalyse und Regulierungsverfügung - eine Rechtsfolgenverweisung auf § 13 TKG: Werden der Bundesnetzagentur Tatsachen im Sinne der Vorschrift bekannt, kann sie unter den in § 13 Abs. 1 TKG genannten weiteren Voraussetzungen einer vorherigen Marktdefinition und Marktanalyse und gegebenenfalls der Durchführung eines Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens eine Regulierungsverfügung mit dem in § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG vorstrukturierten Inhalt erlassen. Die Regelung einer Verpflichtung der Bundesnetzagentur, bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen oder innerhalb bestimmter Fristen Marktdefinition, Marktanalyse und Regulierungsverfügung gemeinsam zu überprüfen, führt für sich genommen jedoch nicht zu einem Verbot der isolierten Überprüfung der Regulierungsverfügung in von der Regelung nicht erfassten Fällen. Anders als die Vorschriften der §§ 10 und 11 TKG, die die Möglichkeit einer Änderung der Ergebnisse der Verfahren der Marktdefinition bzw. Marktanalyse nicht vorsehen, so
diese nur auf § 14 TKG gestützt werden kann, berechtigt § 13 TKG die Bundesnetzagentur in Bezug auf die Regulierungsverfügung ausdrücklich auch zu Entscheidungen über eine Änderung. Gegen eine isolierte Überprüfung der Regulierungsverfügung spricht schließlich auch nicht,
nach § 13 Abs. 5 TKG die dort genannten Entscheidungen über die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen mit den Ergebnissen der Verfahren nach den §§ 10 und 11 TKG als einheitlicher Verwaltungsakt ergehen. Diese Regelung soll nur ausschließen,
die Marktdefinition und Marktanalyse gesondert angefochten werden. 23
eine Regulierungsverfügung auch in anderen als den in § 14 Abs. 1 und 2 TKG geregelten Fällen geändert werden kann, steht entgegen der Auffassung der Klägerin auch mit dem in § 2 Abs. 3 Nr. 1 TKG geregelten Regulierungsgrundsatz in Einklang. Danach hat die Bundesnetzagentur die Vorhersehbarkeit der Regulierung dadurch zu fördern,
sie über angemessene Überprüfungszeiträume ein einheitliches Regulierungskonzept beibehält. Die Ausrichtung der Regulierung an längerfristig konstanten Regulierungskonzepten, zu deren Umsetzung § 15a TKG nähere Regelungen enthält, soll im Einklang mit Art. 8 Abs. 5 Buchst. a der Rahmenrichtlinie (Richtlinie 2002/21/EG in der Fassung der Änderungsrichtlinie 2009/140/EG) zwar der Erhöhung der Planungssicherheit vor allem im Zusammenhang der Infrastrukturinvestitionen dienen (vgl. Cornils, in: Geppert/Schütz, Beck'scher TKG-Kommentar,
6 der Rahmenrichtlinie in Bezug auf die Durchführung der Analyse des relevanten Marktes und die Notifizierung des Maßnahmeentwurfs gemäß Art. 7 der Rahmenrichtlinie nur Höchstfristen festlegt und deshalb der Regelung zur anlassbezogenen Überprüfung von Marktdefinition und Marktanalyse in § 14 Abs. 1 Satz 1 TKG nicht entgegensteht (BT-Drs. 17/5707 S. 55). Hieraus wird deutlich,
durch die Gesetzesänderung lediglich sichergestellt werden sollte,
auch die nach § 13 TKG erlassenen Regulierungsverfügungen, mit denen Abhilfemaßnahmen auferlegt werden, spätestens innerhalb der im Gesetz bestimmten Fristen zusammen mit der zugrunde liegenden Marktdefinition und Marktanalyse einer Überprüfung unterzogen werden. Anhaltspunkte für die Annahme,
Änderungen einer Regulierungsverfügung vor Ablauf der genannten Fristen bzw. unabhängig von der anlassbezogenen Überprüfung von Marktdefinition und Marktanalyse ausgeschlossen werden sollten, sind den Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen. 25 d)
die Änderung einer Regulierungsverfügung unabhängig von der - periodischen oder anlassbezogenen - Überprüfung der Marktdefinition und Marktanalyse möglich ist, wird durch die teleologische Auslegung bestätigt. 26 Wie der Senat bereits früher ausgeführt hat, dient das im Telekommunikationsgesetz geregelte System der zeitabschnittsweisen Auferlegung individueller Verpflichtungen dazu, eine Überregulierung zu vermeiden und je nach dem Stand der Marktverhältnisse den schrittweisen Abbau von Regulierung anzustoßen (BVerwG, Urteile vom
die Auferlegung regulatorischer Verpflichtungen in die Grundrechte des regulierten Unternehmens aus Art. 12 und Art. 14 GG eingreift und deshalb auch in zeitlicher Hinsicht dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht werden muss. 27 § 14 TKG fügt sich in dieses System ein. Der Vorschrift ist zwar zu entnehmen,
die einmal getroffene Feststellung der Regulierungsbedürftigkeit eines Marktes auch für Zwecke etwaiger ergänzender regulatorischer Maßnahmen "stabil" bleibt, solange sich die Verhältnisse nicht grundlegend gewandelt haben, die der Marktdefinition und Marktanalyse zugrunde liegen (BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2011 - 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 15). Hieraus folgt jedoch nicht,
auch die aufgrund dieser Feststellung auferlegten Regulierungsverpflichtungen unverändert bleiben müssen, bis das Ergebnis einer neuen Marktdefinition und Marktanalyse vorliegt. Eine Regulierungsverfügung kann deshalb auf der Grundlage des § 13 Abs. 1 TKG auch dann geändert oder widerrufen werden, wenn die in § 14 Abs. 1 und 2 TKG geregelten Voraussetzungen der zwingenden - periodischen oder anlassbezogenen - Überprüfung von Marktdefinition, Marktanalyse und Regulierungsverfügung nicht vorliegen. 28
betroffene Unternehmen nach § 14 Abs. 1 TKG kein Antragsrecht im Zusammenhang mit der Marktdefinition und Marktanalyse und ihrer Überprüfung haben (BVerwG, Urteil vom
es auf die von der Revision problematisierte Frage einer analogen Anwendung des § 49 VwVfG ankommt - jedenfalls aus Art. 12 Abs. 1 GG bzw. Art. 2 Abs. 1 GG. 32 b) Rechtsfehlerfrei hat das Verwaltungsgericht angenommen,
dem in § 13 Abs. 1 Satz 3 TKG geregelten Erfordernis, den Widerruf von Verpflichtungen den betroffenen Unternehmen innerhalb einer angemessenen Frist vorher anzukündigen, mit der Veröffentlichung des Konsultationsentwurfs vier Monate vor Erlass der Regulierungsverfügung genügt worden ist. 33 Aus der Empfehlung der Kommission vom 20. September 2010 (2010/572/EU) über den regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation - NGA-Empfehlung - (ABl. L 251 S. 35) ergibt sich keine andere Beurteilung. Soweit die nationalen Regulierungsbehörden gemäß Nr. 39 Satz 2 der NGA-Empfehlung dafür sorgen sollen,
alternative Betreiber - gegebenenfalls unter Berücksichtigung nationaler Gegebenheiten - spätestens fünf Jahre vor der Außerbetriebnahme von Zusammenschaltungspunkten wie der Ortsvermittlungsstelle informiert werden, betrifft dies nicht den hier vorliegenden Sachverhalt einer auf bestimmte Frequenzen beschränkten Verweigerung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger, sondern nur den Fall eines vollständigen Netzumbaus und damit gegebenenfalls verbundenen Rückbaus der vorhandenen Zugangspunkte zur Teilnehmeranschlussleitung (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom
die Auferlegung, Änderung, Beibehaltung oder der Widerruf einer der in der Vorschrift aufgeführten Verpflichtungen - hierzu gehören u.a. Zugangsverpflichtungen nach § 21 TKG - "auf Grund einer Marktanalyse nach § 11" erfolgt. Materielle Voraussetzung für die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen ist danach lediglich das Vorliegen einer rechtmäßigen Marktdefinition und Marktanalyse im Sinne von §§ 10 und 11 TKG, die die Feststellung enthält,
das betreffende Unternehmen über beträchtliche Marktmacht verfügt. Ein bestimmter zeitlicher Zusammenhang, der gegebenenfalls nur durch eine erneute Marktdefinition und Marktanalyse vor Erlass der Regulierungsverfügung hergestellt werden könnte, ist nicht erforderlich.
die einmal getroffene Feststellung der Regulierungsbedürftigkeit eines Marktes als Grundlage ergänzender regulatorischer Maßnahmen herangezogen werden kann, solange sich die der vorhandenen Marktanalyse zugrunde liegenden Verhältnisse nicht grundlegend gewandelt haben, hat der Senat - wie ausgeführt - bereits entschieden (BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 2011 - 6 C 36.10 - Buchholz 442.066 § 30 TKG Nr. 5 Rn. 15, 34). 36 Die erneute Durchführung eines Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahrens war auch nicht aufgrund einer Änderung tatsächlicher Marktgegebenheiten erforderlich. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts war eine Änderung der Marktverhältnisse durch den Einsatz der Vectoring-Technik zum hier maßgeblichen Zeitpunkt noch nicht eingetreten. Das Erfordernis einer neuen Marktdefinition und Marktanalyse ergab sich auch nicht daraus,
die angefochtene Regulierungsverfügung Regelungen zum Bitstrom-Angebot als Ersatzprodukt enthält, obwohl Bitstrom-Zugangsleistungen nicht in den Markt für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung einbezogen worden sind, dessen Festlegung der Regulierungsverfügung zugrunde liegt. Denn nach der Rechtsprechung des Senats erfordert die Festlegung einer bestimmten Regulierungsverpflichtung keine auf sie bezogene spezifische Marktdefinition und Marktanalyse; vielmehr genügt eine ausreichende Begründung dafür,
die betreffende Verpflichtung im Verhältnis zum festgestellten Marktversagen sinnvoll und angemessen ist. Erforderlich, aber auch ausreichend für die Auferlegung einer Zugangsverpflichtung ist daher ein enger funktionaler Zusammenhang zwischen der Einrichtung, zu der Zugang zu gewähren ist, und dem Markt, für den ein Regulierungsbedarf festgestellt worden ist (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 30 f. und vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 3 Rn. 26 ff.). Dies gilt auch marktübergreifend (BVerwG, Urteil vom 12. Juni 2013 - 6 C 10.12 - a.a.O. Rn. 26 ff.). Für die Verpflichtung, Ersatz für eine wegfallende Primärverpflichtung anzubieten, können keine strengeren Maßstäbe gelten. Die Voraussetzung eines engen funktionalen Zusammenhangs in dem genannten Sinn ist hier erfüllt, da es sich bei dem Bitstrom-Zugang ungeachtet der später zu erörternden Frage seiner Vergleichbarkeit mit dem vollständig entbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung um ein Vorleistungsprodukt handelt, das dem Zugangsnachfrager ermöglicht, mit eigenen, differenziert gestalteten Endkundenprodukten am Wettbewerb teilzunehmen. 37 Unabhängig davon könnte sich die Klägerin auf eine eventuelle Rechtswidrigkeit der Marktfestlegung in der hier gegebenen Situation einer Drittanfechtungsklage jedenfalls nicht berufen. Denn die die Marktdefinition und Marktanalyse betreffenden Regelungen der §§ 10, 11 TKG vermitteln den Wettbewerbern des regulierten Unternehmens keinen Drittschutz (BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 - BVerwGE 130, 39 Rn. 18 ff.). 38
die von ihr noch nicht erfassten Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG, die erst durch die Novelle des Telekommunikationsgesetzes vom 3. Mai 2012 (BGBl. I S. 958) in Umsetzung von Art. 8 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie Eingang in das Gesetz gefunden haben, bei der Ausübung des Regulierungsermessens in gleicher Weise wie die Regulierungsziele berücksichtigt werden müssen. Der Senat hat bereits im Zusammenhang mit dem regulierungsbehördlichen Beurteilungsspielraum betreffend die Methodenwahl für die Berechnung des Anlagevermögens als Grundlage für die Ermittlung von Zinsen und Abschreibungen im Rahmen der telekommunikationsrechtlichen Entgeltgenehmigung und der Überprüfung der dort vorzunehmenden Abwägung verdeutlicht,
die Regulierungsgrundsätze des § 2 Abs. 3 TKG nicht anders als die Regulierungsziele des § 2 Abs. 2 TKG in die Abwägung einzubeziehen sind (BVerwG, Urteil vom
die erstgenannten einen finalen und die letztgenannten einen modalen Charakter haben (Gärditz, a.a.O., Rn. 10 f.; Cornils, a.a.O., Rn. 15). Allerdings zeigen schon die Überschneidungen im Normtext von § 2 Abs. 2 und 3 TKG (vgl. hierzu näher: Cornils, a.a.O., Rn. 11; Ruthig, in: Arndt/Fetzer/Scherer/Graulich <Hrsg.>, TKG, 2. Aufl. 2015, § 2 Rn. 19),
eine trennscharfe Differenzierung, die eine unterschiedliche Bindungsqualität rechtfertigen könnte, nicht möglich ist.
der Gesetzgeber der Unterscheidung auch sonst keine große Bedeutung beimisst, wird daran deutlich,
1 Satz 2 TKG und andere Befugnisnormen des Telekommunikationsgesetzes zwar wie vor der Novelle vom
die Beschlusskammer bei der Entscheidung über die Beschränkung der der Beigeladenen durch die Regulierungsverfügung vom 21. März 2011 auferlegten Verpflichtung zur Gewährung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung eine Abwägung vorgenommen hat, also ein Abwägungsausfall nicht gegeben ist, steht außer Zweifel. Die Beschlusskammer hat insbesondere berücksichtigt,
sie nach der Rechtsprechung des Senats auch im Hinblick auf die Verpflichtungen, die sie nach § 21 Abs. 3 TKG einem marktmächtigen Unternehmen auferlegen "soll", vor dem Hintergrund von Art. 8 Abs. 2 und 4 i.V.m. Art. 9 bis 13 der Zugangsrichtlinie unionsrechtlich zur uneingeschränkten Ausübung ihres Regulierungsermessens verpflichtet ist (BVerwG, Urteile vom
dieses von der Beschlusskammer zugrunde gelegte Abwägungsprogramm vom rechtlichen Ansatz her im vorliegenden Fall unvollständig sein könnte. Die Ausrichtung der Abwägung an dem gebildeten Zielbündel diente im Hinblick darauf,
die in dem Katalog des § 2 Abs. 2 TKG genannten Regulierungsziele zum Teil gegenläufige Teilziele aufweisen und zudem - wie bereits erwähnt - Überschneidungen zwischen diesen Regulierungszielen und den Regulierungsgrundsätzen nach § 2 Abs. 3 TKG bestehen, sowie in Anbetracht des zu bewältigenden Abwägungsmaterials einer rationalen Problemabschichtung. In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt,
derartige Schwerpunktbildungen im Prinzip nicht zu beanstanden sind (BVerwG, Urteil vom 2. April 2008 - 6 C 15.07 - BVerwGE 131, 41 Rn. 70). 49
das in der Rahmenrichtlinie nicht ausdrücklich vorgegebene Regulierungsziel des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG mit Unionsrecht vereinbar ist. Auch Art. 8 Abs. 5 Buchst. d der Rahmenrichtlinie verlangt, effiziente Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen zu fördern. Der deutsche Gesetzgeber hat diesen durch § 2 Abs. 3 Nr. 4 TKG umgesetzten Grundsatz lediglich durch die zusätzliche Aufnahme des damit korrespondierenden Ziels des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG verstärkt (vgl. Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 52). Außerdem dient der NGA-Ausbau zugleich dem in Art. 8 Abs. 2 Buchst. a der Rahmenrichtlinie genannten Ziel der Sicherstellung,
für die Nutzer der größtmögliche Nutzen in Bezug auf Auswahl, Preise und Qualität erbracht wird, sowie dem in Art. 8 Abs. 4 Buchst. g der Rahmenrichtlinie aufgeführten Ziel, die Endnutzer in die Lage zu versetzen, Informationen abzurufen und zu verbreiten oder beliebige Anwendungen und Dienste zu benutzen. Schließlich schränkt die Zielbestimmung des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG das unionsrechtlich durch Art. 8 Abs. 1 und 2 der Rahmenrichtlinie sowie Art. 8 Abs. 4 der Zugangsrichtlinie geforderte vollständige Regulierungsermessen (vgl. dazu: EuGH, Urteil vom 3. Dezember 2009 - C-424/07 [ECLI:EU:C:2009:749], Kommission/Deutschland - Rn. 85 ff.) nicht ein, weil dem NGA-Ausbau kein Vorrang eingeräumt wird, sondern dieser lediglich ein zu berücksichtigender Abwägungsbelang unter anderen ist. 51 (b) Der Einsatz der auf den bestehenden Kupferkabelnetzen der Beigeladenen aufsetzenden VDSL2-Vectoring-Technik ist als Ausbau eines hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzes der nächsten Generation im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG einzustufen. Im Telekommunikationsgesetz findet sich keine Definition dieses Begriffs. Der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung lässt sich lediglich entnehmen,
2 Nr. 5 TKG in das Gesetz eingefügt wurde, um - soweit möglich - bis 2015, spätestens im Jahr 2018 eine flächendeckende Versorgung mit einer Bandbreite von 50 Mbit/s zu erreichen (BT-Drs. 17/5707 S. 47 f.). Hinsichtlich der Konkretisierung im Übrigen verweisen die Gesetzesmaterialien auf die NGA-Empfehlung. In der Gegenäußerung der Bundesregierung zu dem Vorschlag des Bundesrats, eine Legaldefinition vorzunehmen, wird ausgeführt, Empfehlungen wie die genannte könnten schneller geändert werden als Richtlinien oder Gesetze, so
eher auf technologische Veränderungen oder Veränderungen der Märkte reagiert werden könne (BT-Drs. 17/5707 S. 113 f.). Unter Nr. 11 der NGA-Empfehlung heißt es, bei Zugangsnetzen der nächsten Generation bzw. NGA-Netzen handele es sich um leitungsgebundene Zugangsnetze, die vollständig oder teilweise aus optischen Bauelementen bestünden und daher Breitbandzugangsdienste mit erweiterten Leistungsmerkmalen - zum Beispiel mit einem höheren Durchsatz - ermöglichten, die über das hinausgingen, was mit einem bestehenden Kupferkabelnetz angeboten werden könne; in den meisten Fällen seien NGA-Netze das Ergebnis der Aufrüstung bereits bestehender Kupfer- oder Koaxialkabel-Zugangsnetze. Die Empfehlung hat hiernach zwar vorrangig Glasfasernetze im Blick, schließt jedoch gerade für die Phase des Übergangs von Kupferkabelnetzen zu Glasfasernetzen eine Kombination dieser Technologien nicht aus (Cornils, in: Geppert/Schütz <Hrsg.>, Beck'scher TKG-Kommentar, 4. Aufl. 2013, § 2 Rn. 57 f.; Gärditz, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG, 3. Aufl. 2018, § 2 Rn. 36). 52 Diese Vorgaben sind nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts in technischer Hinsicht erfüllt. Danach werden durch den Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik Bandbreiten mit mehr als 50 Mbit/s bei größeren Leitungslängen ermöglicht. Zudem erfordert die Vectoring-Nutzung neben der Anschaffung neuer Geräte und Anlagen unter anderem die Erschließung der Kabelverzweiger mit Glasfaserleitungen und lässt dadurch ein Netz entstehen, das zumindest teilweise aus optischen Bauelementen besteht. Anhaltspunkte dafür,
der Einsatz der Vectoring-Technik nicht auf eine flächendeckende Versorgung gerichtet, sondern nur in einzelnen Regionen vorgesehen ist, sind nicht ersichtlich. Ein vollständiger und gleichzeitiger bundesweiter Ausbau ist entgegen der Auffassung der Klägerin nicht erforderlich. Die in der Gesetzesbegründung hervorgehobene Gewährleistung angemessener und ausreichender Dienstleistungen im Bereich der Telekommunikation für ganz Deutschland gemäß Art. 87f GG schließt die schrittweise Einführung und sukzessive räumliche Durchdringung mit technischen Innovationen grundsätzlich nicht aus (vgl. Möstl, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: April 2018, Art. 87f. Rn. 71). Entscheidend ist daher,
der Einsatz der VDSL2-Vectoring-Technik auf eine sukzessive Erreichung des Ziels einer flächendeckenden Versorgung mit Bandbreite von mehr als 50 Mbit/s gerichtet ist. 53 (c) Der Annahme der Beschlusskammer, der Einsatz der Vectoring-Technik fördere den Ausbau hochleistungsfähiger Netze der nächsten Generation im Sinne des § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG, steht nicht entgegen,
die Beigeladene nach den Angaben in der Regulierungsverfügung aktuell nicht die Erschließung sämtlicher Kabelverzweiger plant, sondern mittelfristig nur die Versorgung von 65 % der Bevölkerung, und
nach Ansicht der Beschlusskammer einiges dafür spricht,
der von der Beigeladenen beabsichtigte Ausbau von VDSL2-Vectoring-Technik vorrangig auf Gebiete mit einer zweiten Infrastruktur abzielt. Denn den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist zu entnehmen,
durch die Vectoring-Technik auch in den bereits mit VDSL erschlossenen Gebieten die Zahl der Anschlüsse, bei denen Bandbreiten mit mehr als 50 Mbit/s erzielt werden können, substantiell gesteigert wird. Darüber hinaus hat die Beschlusskammer plausibel darauf hingewiesen, die Vectoring-Technik könne den Ausbau hochleistungsfähiger Netze gerade auch in Gebieten fördern, in denen alternative Infrastrukturen, die das Angebot breitbandiger Anschlüsse ermöglichten, bereits vorhanden seien, da deren Betreiber ganz überwiegend keinen dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung gleichwertigen Zugang zu ihren Netzen gewährten. Ohne den parallelen Ausbau von VDSL2-Vectoring-Technik wäre es also nicht nur für die Beigeladene, sondern auch für alle anderen Unternehmen, die das Anschlussnetz der Beigeladenen für ihre Endkundenprodukte nutzen, unmöglich, im Wettbewerb mit dem jeweiligen Betreiber einer alternativen Infrastruktur hochleistungsfähige Anschlüsse anzubieten. Entgegen der Rüge der Revision hat die Beschlusskammer auf der anderen Seite auch die negativen Auswirkungen für das Grundziel der Beschleunigung des NGA-Ausbaus in den Blick genommen, die sich aus der Erhöhung der Datenübertragungsraten in bereits versorgten Gebieten durch den Einsatz der Vectoring-Technik auf die Schaffung alternativer, zukunftsfähiger FTTB-/FTTH-Netze ergeben könnten. 54 (d) Die Beschlusskammer hat dem in § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG normierten Regulierungsziel der Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation entgegen dem Revisionsvorbringen auch nicht ein zu hohes Gewicht beigelegt und es gleichsam als "Superregulierungsziel" über alle anderen Belange gestellt. Wie bereits ausgeführt, hat sie das Regulierungsziel des NGA-Ausbaus als eines von mehreren Grundzielen im Rahmen des zu erfüllenden Zielbündels in die Abwägung eingestellt. In Bezug auf die Fallkonstellationen der Mehrfacherschließung eines Kabelverzweigers und insbesondere der nachträglichen Zugangsverweigerung hat sie die Einschränkung der Zugangsverpflichtung zwar maßgeblich darauf gestützt,
die Zugangsverweigerung den Ausbau hochleistungsfähiger Netze fördert und damit der Umsetzung der Breitbandinitiative der Bundesregierung dient, und im Ergebnis den Vorrang vor dem - in diesen Fällen - gegenläufigen Belang der Wettbewerbsförderung eingeräumt. Die Begründung der Regulierungsverfügung lässt jedoch klar erkennen,
diese Entscheidung nicht auf einer grundsätzlichen Höhergewichtung des in § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG geregelten Regulierungsziels, sondern auf einer Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung der in der Regulierungsverfügung im Einzelnen geregelten Voraussetzungen, Ausnahmebestimmungen und Kompensationsmaßnahmen beruht. Im Übrigen ist zu berücksichtigen,
das Gewicht der Zielsetzung aus § 21 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 2 Abs. 2 Nr. 5 TKG hier dadurch verstärkt wird,
sie mit dem grundsätzlich durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Interesse der Beigeladenen an dem Ausbau ihres Netzes zu einem NGA-Netz zusammenfällt. 55
die Wettbewerber nach dem so genannten Windhundprinzip den alleinigen Zugang zu den Teilnehmeranschlussleitungen im Frequenzbereich oberhalb von 2,2 MHz an einem Kabelverzweiger erlangen und dadurch an die Stelle der Beigeladenen treten können, wenn sie die in Ziffer 3 und 4 der Anlage geregelten Voraussetzungen erfüllen und die Eintragung in die Vectoring-Liste nach dem in den Ziffern 12 ff. der Anlage geregelten Verfahren erfolgt ist. Unabhängig hiervon können die Wettbewerber, wenn sie die vorgesehenen Voraussetzungen für die Erlangung des exklusiven Zugangs nicht erfüllen, nach Ziffer 9 bis 11 der Anlage einen Bitstrom-Zugang als Ersatzprodukt und im Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung nach Ziffer 10 der Anlage auch Kompensationen erhalten. Hierbei handelt es sich um auf der Grundlage der § 13 Abs. 1, § 21 Abs. 1 und 3 Nr. 2 TKG vorgesehene Leistungen mit dem Charakter von Surrogaten für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss. 58 (b) Eine unvollständige Berücksichtigung des Belangs der Wettbewerbsförderung in der Abwägung ist entgegen dem Revisionsvorbringen auch nicht deshalb anzunehmen, weil die Beschlusskammer die von der Klägerin geltend gemachten Unterschiede zwischen § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG einerseits und § 2 Abs. 3 Nr. 3 und 4 TKG andererseits übergangen hätte. Zwar wird nur in § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG - auf die Rechtfertigung von Zugangsverpflichtungen bezogen - das Ziel einer "langfristigen" Sicherung des Wettbewerbs hervorgehoben. Selbst wenn jedoch unterstellt wird,
hierdurch ein - im Unionsrecht angelegter - tendenzieller Vorrang des infrastrukturbasierten Wettbewerbs vor dem reinen Dienstewettbewerb normiert wird (vgl. in diesem Sinne: Mayen, in: Scheurle/Mayen <Hrsg.>, TKG,
die Bundesnetzagentur den "infrastrukturbasierten Wettbewerb fördert". In dem angefochtenen Beschluss wird dementsprechend mehrfach darauf hingewiesen, der Regulierungsgrundsatz in § 2 Abs. 3 Nr. 3 TKG spreche für eine besondere Bedeutung des infrastrukturbasierten Wettbewerbs, soweit dieser sachgerecht sei. Die in § 2 Abs. 3 Nr. 4 TKG im Einklang mit Art. 8 Abs. 5 Buchst. d der Rahmenrichtlinie vorgegebene Förderung effizienter Investitionen und Innovationen im Bereich neuer und verbesserter Infrastrukturen unterstreicht ebenfalls die Bedeutung, die der Gesetzgeber dem Infrastrukturwettbewerb zumisst. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden,
die Beschlusskammer sowohl § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG als auch § 2 Abs. 3 Nr. 3 und 4 TKG einheitlich dem Grundziel der Wettbewerbsförderung zugeordnet hat, das unter anderem die Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte der Telekommunikation und der damit verbundenen Infrastrukturinvestitionen und Innovationen umfasse. Dementsprechend ist der Senat bereits früher davon ausgegangen,
der Belang der langfristigen Sicherung des Wettbewerbs, insbesondere durch Anreize zu effizienten Infrastruktur-Investitionen (§ 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG), inhaltlich von den in § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 TKG a.F. enthaltenen Regulierungszielen umfasst ist, nachhaltigen Wettbewerb zu fördern und Innovation zu unterstützen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 25).
das frühere Regulierungsziel der Investitions- und Innovationsförderung in § 2 Abs. 2 Nr. 3 TKG a.F. nunmehr in § 2 Abs. 3 Nr. 4 TKG als Regulierungsgrundsatz geregelt ist, führt insoweit nicht zu einer anderen Bewertung. 59 Die Auffassung der Revision, § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG fordere unabhängig von der Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse langfristig gesicherte Zugangsrechte für die Wettbewerber des marktmächtigen Unternehmens, ist unzutreffend. Ein bedingungsloser Bestandsschutz für längere Zeiträume oder gar ohne zeitliche Beschränkung ist der telekommunikationsrechtlichen Marktregulierung fremd (BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 85). Auch soweit die Klägerin die Nichtberücksichtigung des in Erwägungsgrund 3 der NGA-Empfehlung erwähnten Investitionsleiter-Grundsatzes rügt, kann sie sich nicht mit Erfolg auf den Gesichtspunkt der nach § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 TKG anzustrebenden Langfristigkeit der Wettbewerbssicherung stützen. Das Bild der Investitionsleiter bringt zum Ausdruck,
den Wettbewerbern des regulierten Unternehmens ermöglicht wird, auf der Grundlage gering entbündelter Vorleistungsprodukte zunächst Kunden zu gewinnen und die Mittel für den Ausbau der eigenen Infrastruktur erwirtschaften zu können, um dann in der Folgezeit unter zunehmendem Einsatz eigener Infrastruktur und stärker entbündelter Vorleistungsprodukte im Wettbewerb auftreten zu können. Weder im Gesetzeswortlaut noch in den Gesetzesmaterialien findet sich jedoch ein Anhaltspunkt dafür,
1 Satz 2 Nr. 4 TKG ein solches Konzept für die Entwicklung des Wettbewerbs vorgibt. Eine dahingehende bindende Vorgabe wäre zudem auch mit der bereits erwähnten unionsrechtlichen Verpflichtung der Bundesnetzagentur zur uneingeschränkten Ausübung ihres Regulierungsermessens nicht vereinbar. Im Übrigen hat die Beschlusskammer den Gedanken der Investitionsleiter in dem dargelegten Sinn nicht außer Betracht gelassen, sondern der Sache nach aufgegriffen und in die Abwägung eingestellt. Denn im Zusammenhang mit der Prüfung der Angemessenheit der Zugangsverpflichtung im Fall der Einfacherschließung eines Kabelverzweigers findet sich in dem Beschluss der Hinweis, der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung ermögliche es, frühzeitig rentable Geschäftsmodelle zu etablieren, die dem Wettbewerber als Grundlage für einen sukzessiven Ausbau einer eigenen alternativen Infrastruktur entsprechend seinem Erfolg auf den Endkundenmärkten dienen könnten. 60 (c) Auf eine unzureichende Gewichtung des Grundziels der Wettbewerbsförderung führt schließlich auch nicht die - bereits im Zusammenhang mit dem Grundziel des NGA-Ausbaus erwähnte - Rüge der Revision, die Beschlusskammer hätte die sich aus der Erhöhung der Datenübertragungsraten in bereits versorgten Gebieten ergebenden Nachteile für die Schaffung alternativer NGA-Netze in der Abwägung berücksichtigen müssen. Die Beschlusskammer hat die Bewertung der im Verfahren abgegebenen Stellungnahme des Bundeskartellamts, es sei nicht auszuschließen,
VDSL2-Vectoring den FTTB-/FTTH-Breitbandausbau eher verzögern und damit den alternativen Infrastrukturwettbewerb beschränken werde, zur Kenntnis genommen. Sie ist jedoch zu der Einschätzung gelangt,
sich die Gefahr für den langfristigen Wettbewerb nicht realisieren werde. Die Möglichkeit eines späteren FTTB-/FTTH-Ausbaus bleibe hinreichend gewahrt, wenn den Zugangsnachfragern ersatzweise Bitstrom unter solchen Bedingungen angeboten werde,
dieses Ersatzprodukt ökonomisch dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung nahe komme. Diese Einschätzung hält sich im Rahmen des Regulierungsermessens; zumal auch das Bundeskartellamt die Regelungen im Ergebnis "grundsätzlich positiv" bewertet hat, die zu dem Zweck vorgesehen sind, die mit VDSL-Vectoring verbundenen Einschränkungen des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung in Grenzen zu halten bzw. den jeweiligen Petenten in seinen Bestandspositionen zu schützen. Die Beschlusskammer weist zudem darauf hin, der Ausbau der Kabelverzweiger sei nach überwiegender Einschätzung der im Verfahren beteiligten Unternehmen und interessierten Parteien ein Zwischenschritt zum FTTB-/FTTH-Ausbau, also dem Aufbau einer vollständig eigenständigen Infrastruktur. Im Hinblick auf die Prognose, der mit geringerem Kostenaufwand mögliche Vectoring-Ausbau werde zunächst die Nachfrage nach höheren Datenübertragungsraten und damit langfristig auch die Vermarktung der qualitativ besonders hochwertigen FTTB-/FTTH-Anschlüsse steigern, musste die Beschlusskammer die Gefahr einer Verzögerung des Ausbaus von FTTB-/FTTH-Netzen mit negativen Folgen für den Infrastrukturwettbewerb aufgrund der Beschränkung des Zugangs zum Kabelverzweiger im Ergebnis nicht für durchschlagend halten. 61
der uneingeschränkte physische Zugriff der Wettbewerber der Beigeladenen auf die Teilnehmeranschlussleitungen wegen der Möglichkeit einer erweiterten Angebotspalette im Grundsatz auch für die Verbraucher den größten Nutzen mit sich bringe. Sie hat ferner in die Abwägung eingestellt,
sich die Lage hinsichtlich der Nutzerinteressen als ambivalent darstelle, wenn die Beigeladene durch das Zugangsbegehren tatsächlich in ihrer Möglichkeit beschränkt werde, VDSL2-Vectoring-Technik zu nutzen. Einerseits würde der uneingeschränkte Zugang eine weitergehende Produktdifferenzierung durch die Wettbewerber ermöglichen. Andererseits ermögliche es der Ausschluss des Zugangs von Wettbewerbern der Beigeladenen bzw. dem dritten Unternehmen, das den Kabelverzweiger mit Vectoring-Technik erschließt, den Kunden auf der Grundlage des vor einer parallelen Einspeisung geschützten VDSL2-Vectoring höherwertige Anschlüsse mit im Down- und Upstream deutlich höheren Datenübertragungsraten anzubieten. 63
es der Beigeladenen im Rahmen ihres Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG zustehe, ihre Infrastruktur selbst zu nutzen. Dieses Selbstnutzungsrecht der marktmächtigen Beigeladenen werde allerdings auf der Grundlage der Sozialbindung ihres Eigentums durch die Zugangsrechte der Wettbewerber begrenzt. Diese Behandlung der mit dem Eigentum der Beigeladenen zusammenhängenden Belange widerspricht - was insbesondere die bereits zu Monopolzeiten geschaffene Infrastruktur anbetrifft - nicht den Maßstäben, die der Senat in seiner Rechtsprechung zugrunde gelegt hat (vgl. hierzu: BVerwG, Urteile vom
die Beschlusskammer den in § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG genannten Belang der verfügbaren Kapazität als gesetzliche Konkretisierung der Grundrechte der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und der Eigentumsgewährleistung (Art. 14 Abs. 1 GG) sowie als Bestandteil der Prüfung der Verhältnismäßigkeit in die Abwägung einbezogen hat. Nach § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG hat die Bundesnetzagentur bei der Prüfung, ob und welche Zugangsverpflichtungen gerechtfertigt sind und ob diese in einem angemessenen Verhältnis zu Regulierungszielen nach § 2 TKG stehen, insbesondere auch die Möglichkeit der Gewährung des vorgeschlagenen Zugangs angesichts der verfügbaren Kapazität zu berücksichtigen. Die Beschlusskammer hat angenommen, bei einem parallelen Ausbau des Kabelverzweigers mit VDSL2 reiche die vorhandene Kapazität zwar aus, um die Nachfrage nach einem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger zu erfüllen. Durch die Gewährung des Zugangs verliere die Beigeladene bei paralleler VDSL2-Nutzung jedoch einen Teil der Kapazität auf ihren Leitungen, den sie bei eigener Nutzung ohne die Zugangsgewährung nicht verlieren würde. Entgegen der Auffassung der Revision haben die Beschlusskammer und das Verwaltungsgericht den Begriff der verfügbaren Kapazität in § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG in diesem Zusammenhang nicht verkannt. Die Kapazität einer Telekommunikationsanlage einschließlich der Teilnehmeranschlussleitung umfasst neben der physischen Infrastruktur, zu der Zugang begehrt wird, auch deren Leistungsfähigkeit, also z.B. den nutzbaren Frequenzbereich oder das Informationsdurchsatzvermögen (vgl. hierzu § 3 Nr. 28 TKG). Diese Leistungsmerkmale werden nicht nur durch die Erschöpfung der physischen Infrastruktur eingeschränkt, sondern auch durch sonstige Störeinflüsse, die durch die Zugangsgewährungspflichten verursacht werden und zu einer Reduzierung der nutzbaren Frequenzen oder Verminderung der möglichen Bandbreiten führen. 66 Soweit in der Begründung zu der im Gesetzentwurf der Bundesregierung noch als § 19 enthaltenen Vorschrift des § 21 TKG darauf hingewiesen wird, das Kriterium nach Nr. 2 in Absatz 1 sei nicht in dem Sinne zu verstehen,
der Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht unter keinen Umständen zum Kapazitätsausbau verpflichtet werden könne, sondern unter bestimmten, engen Voraussetzungen (wenn etwa ansonsten die auferlegte Verpflichtung ins Leere liefe) könne auch eine Verpflichtung zum Kapazitätsausbau möglich sein, wobei das mit dem Kapazitätsausbau einhergehende Zusatzrisiko ausschließlich von dem Nachfrager zu tragen sei (BT-Drs. 15/2316 S. 64 f.), betreffen diese Ausführungen die Kapazität zwar erkennbar im Sinne der physischen Infrastruktur. Hieraus lässt sich jedoch entgegen der Auffassung der Klägerin nicht folgern,
Einschränkungen der Nutzbarkeit dieser Infrastruktur aufgrund von zugangsbedingten Störungen, wie sie etwa von der VDSL2-Nutzung an einem mehrfach erschlossenen Standort auf die Funktionsfähigkeit der - zum damaligen Zeitpunkt noch nicht absehbaren - Vectoring-Technik ausgehen, bei der Entscheidung über die Zugangsgewährung im Rahmen des § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG unberücksichtigt bleiben sollten. Auch unter dem Gesichtspunkt von Sinn und Zweck ist das von der Klägerin befürwortete enge Verständnis des Begriffs der verfügbaren Kapazität in § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG nicht geboten. Denn im Einklang mit Art. 12 Abs. 2 Buchst. b der Zugangsrichtlinie handelt es sich bei der verfügbaren Kapazität nicht um eine strikte Abwägungsgrenze, sondern nur um einen von mehreren zu berücksichtigenden Abwägungsgesichtspunkten (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 21). Zudem ist zu berücksichtigen,
das Interesse des regulierten Unternehmens daran, seine Infrastruktur möglichst ohne Leistungseinschränkungen, die durch die Gewährung des Zugangs an Wettbewerber verursacht werden, zu nutzen, auch ohne die gesetzliche Konkretisierung in § 21 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 TKG in der Abwägung beachtlich ist. 67 (b) Auch bei den Grundrechten der Zugangsnachfrager handelt es sich entgegen der in diesem Punkt mit revisiblem Recht unvereinbaren Auffassung des Verwaltungsgerichts um abwägungserhebliche Belange. Die Erwägung, Zugangsrechte der Wettbewerber bestünden nur im Rahmen der Regulierungsverfügungen und seien wegen des in § 14 Abs. 2 TKG geregelten Erfordernisses der Überprüfung zeitlich beschränkt, rechtfertigt nicht, diese Grundrechte bzw. den Vertrauensschutz der Zugangsnachfrager aus der Abwägung auszuklammern. Dies hat jedoch die Beschlusskammer anders als das Verwaltungsgericht erkannt. Sie hat einerseits - zutreffend - angenommen,
dritte Unternehmen mit Rücksicht auf die grundgesetzlich geschützten Berufsfreiheits- und Eigentumsrechte der Beigeladenen nicht durchgehend darauf vertrauen könnten,
sie am Kabelverzweiger zur Verfügung gestellte Teilnehmeranschlüsse, für die sie die Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz nutzen, dauerhaft anmieten können. Sie hat andererseits ausgeführt,
eine Rückführung der Zugangsverpflichtung, die gleichzeitig mit dem Wegfall des Zugangsangebotes der Beigeladenen einhergehe, geeignet sei, das Vertrauen in das Zugangsregime in Frage zu stellen und damit eine faktische Markteintrittshürde zu begründen. Für den Invest in die Erschließung des Kabelverzweigers habe das Vertrauen in die dauerhafte Gewährung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung wesentliche Bedeutung. Indes könne dieses Vertrauen nicht unbeschränkt sein, weil die Zugangsverpflichtung lediglich die Reaktion auf das in der Marktmacht der Beigeladenen begründete Marktversagen sei und die Telekommunikationsmärkte insoweit durch eine erhebliche innovationsgetriebene Dynamik geprägt seien. Die Beschlusskammer hat hiervon ausgehend insbesondere für den Fall der nachträglichen Zugangsverweigerung, die zu einer stärkeren Beeinträchtigung des Vertrauensschutzes führt, in den Ziffern 6 bis 8 der Anlage besondere Ausnahmen vorgesehen und Kompensationsregelungen getroffen. 68 dd) Die in der Regulierungsverfügung getroffenen Regelungen sind schließlich auch nicht in der gebotenen Gesamtbetrachtung als abwägungsdisproportional zu beanstanden. Der in dem angefochtenen Beschluss vorgenommene Ausgleich zwischen den betroffenen Belangen steht zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange nicht außer Verhältnis. 69 Insbesondere greift die Rüge der Revision nicht durch, die Beschlusskammer habe keinen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen den Grundzielen der Beschleunigung des NGA-Ausbaus und der Wettbewerbsförderung, vor allem im Hinblick auf die Sicherung eines langfristigen Wettbewerbs vorgenommen. Da zwischen den einzelnen Regulierungszielen, Regulierungsgrundsätzen und Abwägungskriterien nach § 2 Abs. 2 und 3, § 21 Abs. 1 TKG keine Rangfolge besteht, obliegt es der Regulierungsbehörde, in dem durch die Ziele, Grundsätze und Kriterien vorgegebenen Korridor bei ihrer Abwägung Prioritäten zu setzen und auf diese Weise rechtsgestaltend zu einer angemessenen Entscheidung zu gelangen. Für das Wettbewerbsziel gilt diesbezüglich ungeachtet seiner verfassungsrechtlichen Verankerung in Art. 87f Abs. 2 GG keine Ausnahme (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2017 - 6 C 2.16 [ECLI:DE:BVerwG:2017:310117U6C2.16.0] - BVerwGE 157, 249 Rn. 33). Der Konflikt zwischen der gewünschten Investition in ein NGA und der Verfügbarkeit stärker entbündelter Vorleistungsprodukte als Grundlage des Wettbewerbs musste deshalb nicht durch eine unbeschränkte Beibehaltung der bestehenden Zugangsrechte gelöst werden. Hiervon ausgehend sind die nach unterschiedlichen Fallkonstellationen differenzierenden Regelungen, die die Beschlusskammer in der Regulierungsverfügung getroffen hat, um die negativen Auswirkungen des Einsatzes der Vectoring-Technik für den auf die Nutzung der Infrastruktur der Beigeladenen unter Zugriff auf den "blanken Draht" angewiesenen Wettbewerb zu begrenzen, sachgerecht und ausgewogen. Sie tragen in ihrer Gesamtheit den gegenläufigen Belangen angemessen Rechnung. Die von der Klägerin erwähnten anderen Mittel sind nicht in gleicher Weise geeignet, den erstrebten Zweck zu erreichen. Für die Annahme der Revision die Beigeladene werde ungerechtfertigt bevorteilt, besteht daher keine Grundlage. 70
für die Frage, ob die genannten Voraussetzungen vorliegen, die Eintragung in der Vectoring-Liste maßgeblich ist, hat die Beschlusskammer nachvollziehbar unter Hinweis auf die Rechtsklarheit und Chancengleichheit begründet.
bereits die verfestigte Planung einer Erschließung mit VDSL2-Vectoring-Technik ein Zugangsverweigerungsrecht an dem betreffenden Kabelverzweiger zur Folge hat, hat die Beschlusskammer damit gerechtfertigt,
die Beigeladene anderenfalls zum Zeitpunkt der wesentlichen Investitionen, nämlich der Errichtung des Multifunktionsgehäuses und des Aufbaus einer Glasfaseranbindung, keine hinreichende Planungssicherheit hätte. In Ziffer 1 Buchst. b, Ziffer 2 Buchst. b, Ziffer 3 Buchst. b und Ziffer 4 Buchst. b der Anlage ist darüber hinaus vorgesehen,
die Beigeladene einen Zugangsnachfrager, bevor dieser die Kollokation am Kabelverzweiger verbindlich beauftragt, über die bestehende oder beabsichtigte Erschließung mit VDSL2-Vectoring-Technik durch die Beigeladene selbst oder ein drittes Unternehmen (den Geschützten) entsprechend den Eintragungen in der Vectoring-Liste informieren muss. Hierdurch wird sichergestellt,
ein Zugangsnachfrager, der einen Kabelverzweiger erschließen möchte, spätestens zum Zeitpunkt seiner Investitionsentscheidung weiß, ob er an dem fraglichen Kabelverzweiger VDSL2 nutzen kann. 72
die Beigeladene den betroffenen Wettbewerbern als Ersatz für den Wegfall des physischen Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung für Frequenzen oberhalb 2,2 MHz einen Bitstrom-Zugang zu ihrer VDSL2-Vectoring-Technik zu bestimmten Bedingungen anbieten muss. Eine entsprechende Verpflichtung trifft gemäß Ziffer 3 Buchst. c und Ziffer 4 Buchst. c der Anlage das geschützte dritte Unternehmen. Im Fall der Ersterschließung des Kabelverzweigers durch die Beigeladene ist dem Zugangsnachfrager gemäß Ziffer 9 der Anlage ein Bitstrom-Zugang auf Layer 2 an einem möglichst nah zum Kabelverzweiger gelegenen Übergabepunkt anzubieten. Das Bitstrom-Angebot der Beigeladenen muss ein gemäß § 23 TKG geprüftes und veröffentlichtes Standardangebot sein. Nur für eine Übergangszeit darf die Beigeladene den Zugangsnachfrager gemäß Ziffer 21 Abs. 1 Satz 1 der Anlage auf einen Bitstromzugang auf Layer 3 verweisen. Wird der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung im Fall der Ersterschließung des Kabelverzweigers durch ein drittes Unternehmen verweigert, ist gemäß Ziffer 11 der Anlage dieses Unternehmen verpflichtet, dem Zugangsnachfrager einen Bitstrom-Zugang auf Layer 2 an einem möglichst nah zum Kabelverzweiger gelegenen Übergabepunkt entsprechend dem Standardangebot der Beigeladenen anzubieten. 73 Die Bestimmungen über den an Stelle des entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung anzubietenden Bitstrom-Zugang leiden nicht deshalb unter Abwägungsfehlern, weil sie die Beschlusskammer ohne hinreichend konkrete und verbindliche Vorgaben für die technischen Eigenschaften der Ersatzprodukte sowie für die kommerziellen Bedingungen ihres Einsatzes und damit unter Verstoß gegen das bei der Ausübung des Regulierungsermessens zu beachtende Gebot der Konfliktbewältigung erlassen hätte. 74 Nach der Rechtsprechung des Senats darf von einer abschließenden Konfliktbewältigung im Rahmen der Entscheidung über die Auferlegung von Regulierungsverpflichtungen abgesehen werden, wenn bei vorausschauender Betrachtung die Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen in nachfolgenden Verfahren sichergestellt ist (BVerwG, Urteile vom 27. Januar 2010 - 6 C 22.08 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 1 Rn. 26 und vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 38, 76 sowie - 6 C 24.12 - NVwZ 2014, 942 Rn. 57). 75 Diesbezüglich ist im Rahmen der Zugangsregulierung zu berücksichtigen,
die nach § 13 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 21 TKG auferlegten abstrakten Zugangsverpflichtungen auf eine Konkretisierung durch Zugangsvereinbarungen im Sinne von § 22 TKG bzw. erforderlichenfalls durch Zugangsanordnungen der Bundesnetzagentur gemäß § 25 TKG und durch Standardangebote nach § 23 TKG angelegt sind (BVerwG, Urteile vom
die Regulierungsverfügung einen klaren Maßstab dafür vorgibt, ob eine später konkret nachgefragte Zugangsleistung von der regulatorisch auferlegten Verpflichtung abgedeckt ist, also dem Grunde nach beansprucht werden kann, und insoweit eine fehlerfreie Abwägung der betroffenen Interessen enthält. Demgegenüber kann die Regelung von Detailfragen der nachfolgenden zweiten Regelungsebene überlassen bleiben (BVerwG, Urteile vom
die Beschlusskammer bereits aus rechtlichen Gründen daran gehindert war, Vorgaben für die Entgeltgestaltung des Layer 2-Bitstrom-Zugangs in die Regulierungsverfügung aufzunehmen. Auch in Bezug auf die Leistungsmerkmale des als Ersatz für den Wegfall des vollständig entbündelten Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung für die Frequenzen oberhalb 2,2 MHz anzubietenden Layer 2-Bitstromzugangs hat die Beschlusskammer jedenfalls nicht in unzulässiger Weise Konfliktpotenzial in nachfolgende Verfahren verlagert. Die Begründung des angefochtenen Beschlusses verlangt insoweit,
das Bitstrom-Angebot den Zugangsnachfragern möglichst ähnliche Bedingungen bietet wie der Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung und auch ökonomisch dem Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger nahe kommt. Dementsprechend hat die Beschlusskammer festgelegt,
der - bisher von der Beigeladenen als Vorleistungsprodukt angebotene - Bitstrom-Zugang auf Layer 3 gemäß Ziffer 21 der Anlage nur noch für eine Übergangszeit als Ersatzprodukt für den weggefallenen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung in Betracht kommt. In Bezug auf die Ausgestaltung des stattdessen anzubietenden Bitstrom-Zugangs auf Layer 2 hat sie auf die Anforderungen verwiesen, die die Kommission in ihrer - im Sachverhalt des Beschlusses wörtlich wiedergegebenen - Stellungnahme vom 8. August 2013 aufgestellt hat. Danach sollte der Layer 2-Bitstrom-Zugang grundsätzlich lokal (Zusammenschaltung vor Ort), diensteunabhängig (Unterstützung einer Vielzahl von Diensten) und ungeteilt (dedizierte Kapazität für Endkunden) sein und eine hinreichende Kontrolle über die Anschlussleitung und die Teilnehmerendgeräte ermöglichen. Der Konkretisierung dieser allgemeinen Vorgaben in Form einer verbindlichen Festlegung detaillierter technischer Parameter stand schon der Umstand entgegen,
das Layer 2-Bitstromangebot zum Zeitpunkt des Erlasses der Regulierungsverfügung noch nicht verfügbar war. 78 Die Beschlusskammer konnte auch mit hinreichender Sicherheit von einer möglichst weitgehenden Umsetzung der in der Regulierungsverfügung allgemein aufgestellten Anforderungen in dem künftigen Standardangebot der Beigeladenen ausgehen. Denn sie selbst ist gesetzlich befugt und verpflichtet, das von der Beigeladenen vorzulegende Standardangebot unter anderem daraufhin zu überprüfen, ob die Kriterien der Chancengleichheit und Billigkeit eingehalten sind; bei Bedarf kann sie diesbezüglich Vorgaben machen oder Veränderungen vornehmen (vgl. § 23 Abs. 3 Satz 3 und Abs. 4 Satz 1 TKG). Da die Verweigerung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung nach den Regelungen des angefochtenen Beschlusses erst zulässig ist, wenn ein geprüftes und veröffentlichtes Standardangebot für den Bitstrom-Zugang tatsächlich vorliegt, hat es die Beschlusskammer in der Hand, die Beachtung der genannten Anforderungen sicherzustellen. Ob ihr dies gelingt, unterliegt gegebenenfalls der gerichtlichen Überprüfung; denn die in § 23 Abs. 2 bis 4 TKG enthaltenen Bestimmungen sind nach der Rechtsprechung des Senats auch den rechtlichen Interessen der zugangsberechtigten Wettbewerber des regulierten Unternehmens zu dienen bestimmt, die die durch das Standardangebot zu regelnden Leistungen in Anspruch nehmen oder in Anspruch nehmen wollen (BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2016 - 6 C 62.14 [ECLI:DE:BVerwG:2016:240216U6C62.14.0] - BVerwGE 154, 173 Rn. 19 ff.). 79
die Beigeladene den ersatzweise anzubietenden Bitstrom auf Verlangen des Zugangsnachfragers an dem betreffenden oder einem anderen vom Zugangsnachfrager erschlossenen Kabelverzweiger übergeben muss. Anders als in den Fällen der Ersterschließung des Kabelverzweigers mit VDSL2-Vectoring-Technik ist es danach nicht ausreichend, wenn der Übergabepunkt (nur) möglichst nah zum Kabelverzweiger gelegen ist. Es soll sichergestellt werden,
die Beigeladene den Bitstrom so anbietet,
die Infrastruktur des Zugangsnachfragers, der den Kabelverzweiger bereits mit VDSL2-Technik erschlossen hat und deshalb besonders schutzbedürftig ist, nur in einem möglichst geringen Umfang entwertet wird. 83 (d) Dem Ziel einer möglichst geringen Entwertung der Infrastruktur des Zugangsnachfragers dient auch die Kompensationsregelung in Ziffer 10 Satz 2 und 3 der Anlage, wonach die Beigeladene bei einer Zugangskündigung oder -verweigerung die Kosten für den Anschluss an den Übergabepunkt sowie die Glasfaseranbindung selbst trägt (Satz 2) und für die Überlassung der VDSL2-Vectoring-Bitstromanschlüsse - mit Ausnahme der Strom- und Betriebskosten - Kosten für ihr Konzentrationsnetz, das MFG (Multifunktionsgehäuse) und den DSLAM nicht erheben darf (Satz 3). Durch diese Regelung soll zugleich verhindert werden,
die Beigeladene ihre Marktstellung verbessert, indem sie die Kosten der Erschließung des Kabelverzweigers durch die Umstellung auf ein Bitstromprodukt teilweise auf den Zugangsnachfrager abwälzt, der auf die Nutzung des Netzes nur wegen der nachträglichen Zugangsbeschränkung angewiesen ist. Diese Erwägungen sind sachgerecht und berücksichtigen in angemessener Weise sowohl die Auswirkungen auf den Wettbewerb als auch den Vertrauensschutz der betroffenen Zugangsnachfrager. Der Einbeziehung dieser Kompensationsregelung in den angefochtenen Beschluss steht nicht der bereits erwähnte Grundsatz entgegen,
die Bundesnetzagentur in einer auf § 13 Abs. 1 Satz 1 TKG gestützten Regulierungsverfügung keine Methoden und Maßstäbe der Entgeltberechnung mit bindender Wirkung für nachfolgende Entgeltgenehmigungsverfahren festlegen darf. Kompensationen sind kein Teil der Entgeltregulierung. Das in § 35 Abs. 3 Satz 1 TKG geregelte Prüfprogramm des Entgeltgenehmigungsverfahrens findet auf sie keine Anwendung. Die Frage einer Kompensation für finanzielle Nachteile, die sich aus dem Wegfall des physischen Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung ergeben, musste - wie geschehen - dem Grunde nach im Rahmen der Regulierungsverfügung entschieden werden. Lediglich die hier nicht relevanten Einzelheiten konnten wie bei der Zugangsregulierung der Regelung in den nachgelagerten Standardangebotüberprüfungsverfahren überlassen werden. 84 (e) Darüber hinaus ist die nachträgliche Verweigerung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung zur Nutzung von Frequenzen oberhalb von 2,2 MHz nach Ziffer 6 Abs. 2 Buchst. c der Anlage nur zulässig, wenn mindestens 75 % der über den betreffenden Kabelverzweiger angeschlossenen Gebäude an mindestens einem zweiten von den Kabeln der Beigeladenen physisch getrennten leitungsgebundenen bidirektionalen öffentlichen Telekommunikationsnetz angeschlossen sind. Durch dieses Erfordernis soll dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen werden. Hierbei ist die Beschlusskammer von der Erwägung ausgegangen,
sich die Zugangsverweigerung in den Fällen, in denen die ganz überwiegende Zahl von Endkunden im Einzugsbereich eines Kabelverzweigers über eine zweite Infrastruktur wie etwa ein bidirektionales HFC-Netz (Fernsehkabelnetz) erreicht werden kann, weniger stark auf den Wettbewerb auswirkt und daher eher hingenommen werden kann. Dies ist plausibel. 85 (f) Eine weitere Voraussetzung der nachträglichen Zugangsverweigerung besteht gemäß Ziffer 6 Abs. 2 Buchst. b der Anlage darin,
die Beigeladene im Zeitpunkt der Vorankündigung im Gebiet der zum Kabelverzweiger zugehörigen Ortsnetzkennzahl eine größere Anzahl von Kabelverzweigern mit VDSL2-Vectoring-Technik erschlossen haben muss als der Zugangsnachfrager mit VDSL2 oder VDSL2-Vectoring-Technik. Diese Regelung, die nach der Begründung der Regulierungsverfügung einen Anreiz für eine stärkere Flächendeckung setzen soll, ist entgegen der Ansicht der Revision weder deshalb als abwägungsfehlerhaft zu beanstanden, weil es sich bei dem Ortsnetz um eine ungeeignete Bezugsgröße handeln würde, noch deshalb, weil im Rahmen des Ortsnetzkriteriums der bereits erfolgte FTTH-/FTTB-Ausbau in dem fraglichen Gebiet nicht berücksichtigt wird. 86 Die Beschlusskammer hat erkannt,
außer dem Ortsnetz noch andere Bezugsgrößen in Betracht gekommen wären und
alternative Betreiber in großstädtischen Ortsnetzen, in denen die Beigeladene bereits eine große Zahl von Kabelverzweigern erschlossen hat, möglicherweise benachteiligt werden. Sie hat jedoch im Hinblick auf das Ziel einer möglichst flächendeckenden Erschließung, das Erfordernis einer sowohl für die Beigeladene als auch die Zugangsnachfrager eindeutigen Zuordnung des Einzugsbereichs des jeweiligen Kabelverzweigers und die weiteren Voraussetzungen der nachträglichen Zugangsverweigerung bewusst davon abgesehen, auf eine andere Bezugsgröße abzustellen. Zu einem unangemessenen oder unausgewogenen Abwägungsergebnis ist die Beschlusskammer entgegen der Auffassung der Klägerin in diesem Zusammenhang auch nicht deshalb gelangt, weil die Zahl der durch die Beigeladene in einem Ortsnetz erschlossenen Kabelverzweiger nicht die Summe der von allen Zugangsnachfragern erschlossenen Kabelverzweiger übersteigen muss, sondern nur die Zahl der von jedem einzelnen Zugangsnachfrager erschlossenen Kabelverzweiger. Selbst wenn unterstellt wird,
die Beigeladene in vielen Ortsnetzen mehr Kabelverzweiger erschlossen hat als jeder ihrer Wettbewerber für sich genommen, beruht die Regelung auf einem tragfähigen Interessenausgleich. Denn die Beschlusskammer weist zutreffend darauf hin,
dem Schutz der Investitionen des Zugangsnachfragers auch dadurch Rechnung getragen wird,
- anders als bei der Erschließung durch die Beigeladene - die Erschließung mit VDSL2-Technik - ohne Vectoring - ausreicht. 87 Mit dem Einwand der Klägerin, im Rahmen des Ortsnetzkriteriums müssten die Investitionen eines Zugangsnachfragers in einen FTTH-/FTTB-Ausbau berücksichtigt werden, hat sich die Beschlusskammer ebenfalls auseinandergesetzt und insoweit plausibel auf den Widerspruch zum Ziel eines Infrastrukturwettbewerbs verwiesen. Könnte ein Zugangsnachfrager unter Berufung auf seinen FTTH-/FTTB-Ausbau in anderen Bereichen des betreffenden Ortsnetzes die nachträgliche Verweigerung des Zugangs zum Teilnehmeranschluss am Kabelverzweiger und damit die Nutzung der Vectoring-Technik verhindern, wäre ein Wettbewerb zwischen FTTH-/FTTB-Netzen und der durch Vectoring aufgerüsteten kupferbasierten Teilnehmeranschlussleitung in diesem Ortsnetz weitgehend ausgeschlossen. Soweit der Wettbewerber tatsächlich bereits FTTH-/FTTB-Anschlüsse realisiert hat, bedarf er zudem des Schutzes vor einer nachträglichen Verweigerung des Zugangs zur Teilnehmeranschlussleitung nicht mehr, um seinen Endkunden breitbandige Anschlüsse anbieten zu können. 88 (g) Über die bereits genannten Voraussetzungen hinaus ist die nachträgliche Zugangsverweigerung gemäß Ziffer 7 Buchst. a Doppelbuchst. aa und Buchst. b der Anlage auch dann nicht zulässig, wenn der Zugangsnachfrager den Kabelverzweiger vor dem 10. April 2013, dem Tag der Veröffentlichung des Konsultationsentwurfs parallel zur Beigeladenen erschlossen hatte und innerhalb von drei Monaten nach der Vorankündigung (vgl. Ziffer 6 Abs. 1 Buchst. b der Anlage) gegenüber der Beigeladenen erklärt hatte,
diese Voraussetzungen vorliegen. Hierdurch wird dem in dieser Fallkonstellation besonders schutzwürdigen Bestandsschutzinteresse des Zugangsnachfragers angemessen Rechnung getragen. 89 (h) Gemäß Ziffer 7 Buchst. a Doppelbuchst. bb der Anlage ist die nachträgliche Zugangsverweigerung - bei Vorliegen der weiteren Voraussetzungen der Ziffer 7 Buchst. b - ferner gegenüber einem Zugangsnachfrager unzulässig, der wegen der Zugangskündigung oder -verweigerung eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe ganz oder teilweise zurückerstatten müsste. Diese Regelung soll verhindern,
die Wirksamkeit der Beihilfeförderung und der schnelle Breitbandausbau auch in der Fläche nicht beeinträchtigt werden. Hintergrund ist die Feststellung der Beschlusskammer,
in bestimmten Regionen ein Breitbandausbau nur unter Einsatz öffentlicher Mittel erreichbar ist. Voraussetzung der Beihilfegewährung sei nach den Leitlinien der Kommission jedoch,
der Empfänger effektiven Zugang zu der geförderten Infrastruktur anbiete. Da dies bei einer Verweigerung des Zugangs zu der von dem Zuwendungsempfänger erschlossenen Teilnehmeranschlussleitung am Kabelverzweiger durch die Beigeladene nicht mehr uneingeschränkt gewährleistet wäre, drohten Rückerstattungsforderungen, durch welche die Funktionsfähigkeit des Systems der Förderung des Breitbandausbaus mit öffentlichen Mitteln in Frage gestellt würde. 90 (i) Die nachträgliche Zugangsverweigerung ist schließlich auch dann nicht zulässig, wenn der Zugangsnachfrager den Kabelverzweiger im Zeitpunkt der Bekanntgabe der Regulierungsverfügung (Ziffer 8 Buchst. a Doppelbuchst. aa der Anlage) oder zu einem Zeitpunkt, zu dem die Voraussetzungen nach Ziffer 6 Abs. 2 Buchst. c der Anlage noch nicht vorlagen (Ziffer 8 Buchst. a Doppelbuchst. bb der Anlage), mit DSL-Technik erschlossen oder dort zumindest die Kollokation bestellt hatte und innerhalb von drei Monaten nach der Vorankündigung gegenüber der Beigeladenen erklärt hatte,
die bereits genannten Voraussetzungen vorliegen und er spätestens mit Ablauf der Vorankündigungsfrist die Voraussetzungen gemäß Ziffer 3 Buchst. a und c der Anlage, d.h. die Erschließung des Kabelverzweigers mit DSL-Vectoring, die Eintragung in die Vectoringliste sowie die Vorlage eines Bitstromangebots an andere Zugangsnachfrager erfüllen werde (Ziffer 8 Buchst. b der Anlage) und diese Voraussetzungen spätestens seit Ablauf der Vorankündigungsfrist tatsächlich erfüllt (Ziffer 8 Buchst. c der Anlage). Auch diese differenzierten Regelungen, die dem gesteigerten Bestandsschutz der Zugangsnachfrager Rechnung tragen sollen, belegen,
die Beschlusskammer einen ausgewogenen Ausgleich der betroffenen Interessen vorgenommen hat. 91
die Nichterhebung von Beweisen vor dem Verwaltungsgericht rechtzeitig gerügt worden ist bzw. die unterbliebene Beweisaufnahme sich ihm hätte aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2013 - 6 C 23.12 - Buchholz 442.066 § 21 TKG Nr. 4 Rn. 83 m.w.N.). Die Rüge einer Verletzung des Überzeugungsgrundsatzes (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) verlangt die Darlegung,
das Gericht einen Schluss gezogen hat, den es ohne Willkür, insbesondere ohne Verletzung von Denkgesetzen oder allgemeinen Erfahrungssätzen, schlechterdings nicht ziehen konnte (BVerwG, Beschluss vom 19. Februar 2013 - 6 B 37.12 - Buchholz 442.066 § 42 TKG Nr. 4 Rn. 13 m.w.N.).
ein solcher Ausnahmefall hier in Bezug auf die Feststellung des Verwaltungsgerichts, die von der Klägerin vorgeschlagenen freiwilligen Lösungen seien als milderes Mittel nicht praktikabel und in ihrer Durchführung zu zeitintensiv, um geeignet zu sein, vorliegen könnte, ist der Revisionsbegründung nicht zu entnehmen. Das Verwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit der Prüfung der Erforderlichkeit der Beschränkung der Zugangsverpflichtung durch den Teilwiderruf die überragende Bedeutung des Kriteriums der Rechtssicherheit hervorgehoben. Zudem liegt auf der Hand,
für die Zugangsnachfrager wegen der grundsätzlich bestehenden Verpflichtung der Beigeladenen, Zugang zu gewähren, kein Anreiz für Einigungsbemühungen bestanden hätte. Vor diesem Hintergrund ist die Annahme des Verwaltungsgerichts,
freiwillige Konfliktlösungen nicht nur zeitaufwändiger, sondern auch im Übrigen weniger praktikabel seien als das in der Regulierungsverfügung geregelte Zugangsregime, ohne weiteres plausibel. 93 5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen der Klägerin aufzuerlegen, weil die Beigeladene einen Sachantrag gestellt und sich damit gemäß § 154 Abs. 3 VwGO einem Kostenrisiko ausgesetzt hat. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-WBRE201900044&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public
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