← Deutschland

BVerwG 3 A 19/15

WBRE201900161 ECLI:DE:BVerwG:2018:081118U3A19.15.0 BVerwG 3. Senat 20181108 3 A 19/15 Urteil Art 104a Abs 4 GG vom 12.05.1969, Art 104a Abs 5 S 1 Halbs 2 GG, Art 104b GG, Art 52 PflegeVG DEU Bundesrep

Art. 104aGG Nr. 25 Rn. 14 und vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerw

GE 128, 99 Rn. 15 m.w.N.). Die Klägerin berühmt sich eines Schadenersatzanspruchs aus der Haftung für nicht ordnungsgemäße Verwaltungsführung gemäß Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG. Der Haftungsanspruch wurzelt in dem Rechtsverhältnis, das Grundlage für die fragliche Verwaltungsführung ist. Dieses Rechtsverhältnis ist hier einfachrechtlich durch Art. 52 PflegeVG und die aufgrund von Art. 52 Abs. 2 Satz 4 PflegeVG geschlossene Verwaltungsvereinbarung geprägt und danach verwaltungsrechtlicher Natur (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 - 3 A 1.

Art. 104aGG Nr.

24 Rn. 10). Wie das zugrunde liegende Rechtsverhältnis selbst, wurzeln auch alle denkbaren Anspruchsgrundlagen für den geltend gemachten Zahlungsanspruch im einfachen Recht. Das gilt auch für die so genannte Haftungskernrechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 104a Abs. 5 GG, auf die sich die Klägerin vorrangig stützt. Sie betrifft - ungeachtet der Grundlegung in einer Bestimmung des Verfassungsrechts - keine Anspruchsgrundlage verfassungsrechtlicher Natur. Es handelt sich um die richterrechtliche Ausfüllung einer Lücke, die im einfachen Gesetzesrecht besteht, weil das in Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG vorgesehene Ausführungsgesetz fehlt (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. August 2011 - 3 A 2.10 - a.a.O. Rn. 14 und vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - a.a.O. Rn. 16). 12 b) Das Bundesverwaltungsgericht ist gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO im ersten Rechtszug zuständig. Soweit die Vorschrift ungeachtet ihres Wortlauts nur auf Streitigkeiten anzuwenden ist, die sich ihrem Gegenstand nach einem Vergleich mit den landläufigen Verwaltungsstreitigkeiten entziehen (BVerwG, Urteil vom 25. August 2011 - 3 A 2.

Art. 104aGG Nr.

25 Rn. 16 m.w.N.), ist diese Voraussetzung erfüllt. Das Rechtsverhältnis, aus dem die Klägerin den Klaganspruch herleitet, ist durch die besondere Finanzbeziehung zwischen Bund und Ländern gemäß Art. 104a Abs. 4 GG a.F., Art. 52 PflegeVG geprägt. Derartige Streitigkeiten fallen unter § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 - 3 A 1.

Art. 104aGG Nr.

24 Rn. 10). 13 2. Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der Klägerin steht der geltend gemachte Zahlungsanspruch weder als Schadenersatzanspruch aus Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG (

  1. a)noch als Erstattungsanspruch aus § 6 Abs. 4 der VV zu Art. 52 PflegeVG (
  2. b)zu. Andere Anspruchsgrundlagen kommen nicht in Betracht. 14
  3. a)Nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG haften der Bund und die Länder im Verhältnis zueinander für eine ordnungsmäßige Verwaltung. Die Vorschrift ist hier anwendbar (aa). Jedoch liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Haftung des Beklagten nicht vor (bb). 15 aa)

(1)Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG findet auch Anwendung, wenn der Bund den Ländern Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder und der Gemeinden (Gemeindeverbände) gewährt (Art. 104a Abs. 4 GG i.d.F. vom
  1. Mai 1969 <BGBl. I S. 359> - im Folgenden: a.F. -, nunmehr Art. 104b GG <eingefügt durch Gesetz vom
  2. August 2006, BGBl. I S. 2034>). 16 Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG sieht eine Haftungsregelung vor, die auf das Auseinanderfallen von Verwaltungs- und Finanzierungszuständigkeit zugeschnitten ist. Sie bezieht sich nach der Systematik des Art. 104a GG auf Sonderfälle, in denen abweichend von der allgemeinen Lastenverteilungsregel des Art. 104a Abs. 1 GG Aufgaben- und Ausgabenverantwortung voneinander getrennt sind (BVerfG, Urteil vom
  3. Oktober 2006 - 2 BvG 1/04 u.a. - BVerfGE 116, 271 <312, 322>; Beschluss vom
  4. September 2010 - 2 BvF 1/09 - BVerfGE 127, 165 <205> m.w.N.). Dazu gehören nach Art. 104a Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 GG die Bundesauftragsverwaltung der Länder und nach Art. 104a Abs. 3 Satz 1 GG die Ausführung von Geldleistungsgesetzen des Bundes durch die Länder. In beiden Bereichen haben die Länder die Sachzuständigkeit für die jeweiligen Aufgaben, während der Bund die zugehörigen Zweckausgaben trägt. Die Haftungsregelung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG zielt auf eine sachgerechte Zuordnung der Verantwortung für Schäden, die dem einen Rechtsträger durch eine nicht ordnungsgemäße Verwaltungsführung des anderen Rechtsträgers entstanden sind (BVerwG, Urteile vom
  5. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 23 und vom
  6. Mai 2008 - 5 C 25.07 - BVerwGE 131, 153 Rn. 19; BSG, Urteil vom
  7. Dezember 2009 - B 1 AS 1/08 KL - BSGE 105, 100 Rn. 27 ff.). 17 Bei der Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder nach Art. 104a Abs. 4 GG a.F., Art. 104b GG fallen Verwaltungs- und Finanzierungszuständigkeit ebenfalls auseinander. Der Bund beteiligt sich an der Finanzierung von Investitionen im Aufgabenbereich der Länder, deren Sachzuständigkeit und -verantwortung für die verwaltungsmäßige Durchführung der Aufgabe unberührt bleiben. Danach stellt sich auch diese Vorschrift als eine Abweichung von der allgemeinen Lastenverteilungsregel des Art. 104a Abs. 1 GG dar (BVerfG, Urteil vom
  8. März 1975 - 2 BvF 1/72 - BVerfGE 39, 96 <107 f.>; Beschluss vom
  9. September 2010 - 2 BvF 1/09 - BVerfGE 127, 165 <203, 207>). Die Haftungsregelung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG ist deshalb auch anwendbar, wenn dem Bund infolge nicht ordnungsmäßiger Verwaltung bei der Durchführung von Finanzhilfegesetzen durch die Länder ein finanzieller Schaden entsteht (Siekmann, in: Sachs, GG,
  10. Aufl. 2018, Art. 104a Rn. 45; Tappe, in: Kahl/Waldhoff/Walter <Hrsg.>, Bonner Kommentar zum GG, Stand: August 2018, Art. 104a Rn. 302). Von der Anwendbarkeit der Haftungsregelung in Fällen des Art. 104a Abs. 4 GG a.F., Art. 104b GG geht auch das Bundesverfassungsgericht aus (vgl. BVerfG, Beschluss vom
  11. September 2010 - 2 BvF 1/09 - BVerfGE 127, 165 <207 f.>). 18
(2)Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG auch ohne Erlass des nach Absatz 5 Satz 2 vorgesehenen Ausführungsgesetzes eine Haftung wegen nicht ordnungsgemäßer Verwaltung im Verhältnis zwischen Bund und Ländern begründen. Die Vorschrift ist dann unmittelbar Grundlage eines Schadenersatzanspruchs (BVerwG, Urteile vom 16. Januar 1997 - 4 A 12.94 - BVerwGE 104, 29 <32>, vom 24. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 20, jeweils m.w.N., und vom 25. August 2011 - 3 A 2.

Art. 104aGG Nr.

25 Rn. 19). Die Klägerin kann sich auf eine unmittelbare Geltung des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG berufen; eine Regelung der Haftung auf einfachgesetzlicher Ebene besteht für den Bereich der Finanzhilfen nach Art. 52 PflegeVG nicht. 19 Gemäß Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG bestimmt das Nähere ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Ein auf dieser Grundlage erlassenes allgemeines Haftungsgesetz existiert nicht. Allerdings braucht das Ausführungsgesetz keine übergreifende Kodifizierung des Verwaltungshaftungsrechts zu sein; möglich sind auch Teilausführungsregelungen im Zusammenhang bereichsspezifischer Sachregelungen (BVerfG, Beschluss vom

  1. September 2010 - 2 BvF 1/09 - BVerfGE 127, 165 <205, 207 f.>). Auch hieran fehlt es aber. Art. 52 PflegeVG bestimmt die Voraussetzungen und den Umfang der Finanzhilfen, trifft jedoch keine Regelungen zu den Voraussetzungen eines Haftungsanspruchs wegen nicht ordnungsmäßiger Verwaltung. Bei der Regelung über die Erstattung von Finanzhilfen in § 6 Abs. 4 der VV zu Art. 52 PflegeVG handelt es sich nicht um eine gesetzliche Bestimmung im Sinne des Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG. Die Verwaltungsvereinbarung selbst hat keinen Gesetzesrang. Soweit nach Art. 52 Abs. 2 Satz 4 PflegeVG das Nähere "durch eine Verwaltungsvereinbarung nach Artikel 104a Abs. 4 des Grundgesetzes geregelt" wird, bringt weder Art. 52 PflegeVG noch Art. 104a Abs. 4 GG a.F. deutlich zum Ausdruck, dass die Haftung durch Verwaltungsvereinbarung geregelt werden darf. 20 bb) Eine unmittelbare Geltung kann Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG allerdings nur für einen "Haftungskern" entnommen werden, hinter dem auch das nach Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG vorgesehene Ausführungsgesetz nicht zurückbleiben dürfte. Die Vorschrift stellt nur für solche Haftungsfälle eine taugliche Anspruchsgrundlage dar, die nach ihren Merkmalen einem Kernbereich von Haftung zuzuordnen sind, nicht jedoch für jene, die in einem weiter gezogenen Haftungskreis angesiedelt sind (stRspr, BVerwG, Urteile vom
  2. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 20 m.w.N. und vom
  3. August 2011 - 3 A 2.

Art. 104aGG Nr. 25 Rn. 19). 21

(1)Danach setzt der Schadenersatzanspruch in Fällen nicht ordnungsgemäßer Verwaltungsführung eines Landes eine rechtswidrige und schuldhafte Pflichtverletzung eines für das Land handelnden Amtswalters in Ausübung eines öffentlichen Amtes voraus, die zu einem Schaden des Bundes geführt hat (BVerwG, Urteil vom 25. August 2011 - 3 A 2.

Art. 104aGG Nr.

25 Rn. 20 m.w.N.). Der Verengung auf einen Haftungskernbereich entspricht es, den Kreis der haftungsauslösenden Verhaltensweisen auf schwerwiegende Verletzungen der dienst- oder arbeitsrechtlichen Hauptpflichten, das heißt des Kernbereichs der zugewiesenen Pflichten, zu beschränken (BVerwG, Urteil vom

  1. Mai 1994 - 11 A 1.92 - BVerwGE 96, 45 <57>). Zudem muss die rechtswidrige Verwaltungsführung in der Verletzung von Vorschriften bestehen, die gerade der Wahrung der Belange des Bundes zu dienen bestimmt sind, und die Wahrnehmung der Belange des Bundes muss zu den Hauptpflichten des handelnden Amtswalters zählen (BVerwG, Urteil vom
  2. Januar 2007 - 3 A 2.05 - BVerwGE 128, 99 Rn. 21 f.). Schließlich liegt nahe, nur solche Haftungsfälle dem Kernbereich der Haftung zuzuordnen, bei denen die nicht ordnungsgemäße Verwaltungsführung zu Mehrkosten bei den Zweckausgaben des Bundes oder zu einer vergleichbaren Zweckausgabenverfehlung geführt hat; fehlt es hieran, kann der Haftungsfall jedenfalls nicht ohne weiteres dem Kernbereich zugeordnet werden. Den Materialien zu Art. 104a Abs. 5 GG lässt sich entnehmen, dass der Verwaltungsträger die durch fehlerhaftes Verwaltungshandeln entstehenden Mehrkosten tragen sollte (vgl. BT-Drs. 5/2861 S. 52 Ziffer 303; BVerwG, Urteile vom
  3. Mai 1994 - 11 A 1.92 - BVerwGE 96, 45 <58> und vom
  4. Februar 1995 - 2 A 5.92 - Buchholz 11 Art. 104a GG Nr. 14 S. 20 f.). Das betrifft typischerweise Haftungsfälle, in denen zweckgebundene Mittel nicht für den vorgesehenen Ausgabenzweck eingesetzt werden. 22

(2)Gemessen daran liegen die Voraussetzungen für eine unmittelbare Haftung des Beklagten nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG nicht vor. Die Haftung eines Landes gegenüber dem Bund für die nicht rechtzeitige Erhebung von Zwischenzinsen beim Zuwendungsempfänger ist nicht dem Kernbereich von Haftung zuzuordnen, für den eine Regelung durch Bundesgesetz nicht erforderlich ist. Bei der verwaltungsmäßigen Durchführung des Art. 52 PflegeVG gehört es zum Kernbereich der Pflichten des Landes gegenüber dem Bund, so weit wie möglich sicherzustellen, dass die Finanzmittel des Bundes von den geförderten Pflegeeinrichtungen zweckentsprechend verwendet werden, und die Mittel vom Zuwendungsempfänger zurückzufordern, wenn sie zweckwidrig eingesetzt werden. Unterbleibt dies schuldhaft, haftet das Land dem Bund auf Ersatz des Schadens. Der Kernbereich von Haftung umfasst die Fälle von Zweckverfehlungen, bei denen Bundesmittel nicht oder nicht mehr für die vorgesehene Investitionsmaßnahme verwendet werden, also der mit den Finanzhilfen verfolgte Förderzweck nicht oder nicht mehr erreicht wird. Hingegen ist die Haftung für eine verzögerte Mittelverwendung durch den Zuwendungsempfänger in einem weiter gezogenen Haftungskreis jenseits des Kernbereichs angesiedelt. Soll eine Haftung des Landes auch hierfür begründet werden, bedarf es eines Ausführungsgesetzes im Sinne von Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG. Die Erhebung von Zwischenzinsen wegen verspäteter Mittelverwendung könnte vom Gesetzgeber zwar den genannten Kernpflichten des Landes gleichgestellt werden, eine Gleichstellung ist aber nicht zwingend. Es versteht sich nicht von selbst, dass und unter welchen Voraussetzungen eine verzögerte Mittelverwendung mit einer zweckwidrigen Verwendung gleichzusetzen ist; dies bedarf der Regelung (vgl. § 44a Abs. 1 Satz 2 BHO a.F., § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 (L)VwVfG). Die Verzögerung bei der Mittelverwendung muss weder die Erreichung des Verwendungszweckes gefährden noch für den Zuwendungsgeber zu Mehrkosten führen. Des Weiteren besteht bei der Ausgestaltung des Verzögerungszinsanspruchs ein gesetzgeberischer Spielraum (vgl. § 49a Abs. 4 (L)VwVfG, § 44a Abs. 3 Satz 4 BHO a.F.). Das betrifft namentlich die Frage, ob der Zinsanspruch allein dem Vorteilsausgleich dient oder auch als Sanktionsmittel eingesetzt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom
  1. April 2005 - 8 C 5.04 - BVerwGE 123, 303 <305>) und ob die Zinsen ab Auszahlung der Mittel oder ab Überschreitung der Verwendungsfrist zu zahlen sind. Entsprechend hat auch der Bundesgesetzgeber bei der Ausgestaltung der Haftung einen relativ weiten Spielraum. Das spricht dagegen, die Erhebung von Zwischenzinsen zu den Pflichten des Landes zu zählen, für deren Erfüllung das Land auch ohne Ausführungsgesetz nach Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG haftet. 23 b) Der Klägerin steht der geltend gemachte Zahlungsanspruch auch nicht als Erstattungsanspruch aus § 6 Abs. 4 der VV zu Art. 52 PflegeVG zu. 24 Danach sind Finanzmittel des Bundes, soweit sie nicht zweckentsprechend verwendet werden, von dem Land an die zuständige Bundeskasse zu erstatten (§ 6 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 1 VV). Eine zweckwidrige Mittelverwendung ist insbesondere dann anzunehmen, wenn Bundesmittel nicht oder nicht mehr für die vorgesehene Investitionsmaßnahme verwendet werden, vom Land vor Fälligkeit der zu begleichenden Zahlungen abgerufen oder nach Auszahlung nicht rechtzeitig an den Zuwendungsempfänger weitergeleitet werden (Satz 1 Halbs. 2). Der Erstattungsbetrag ist vom Zeitpunkt der Entstehung des Erstattungsanspruchs an in Höhe von 6 vom Hundert zu verzinsen (Satz 2). Die verzögerte Mittelverwendung durch den Zuwendungsempfänger ist kein Erstattungsfall im Sinne des § 6 Abs. 4 VV. 25 aa) Die in § 6 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 2 VV besonders benannten Tatbestandsalternativen sind nicht einschlägig. Die erste Alternative betrifft Sachverhalte, bei denen Bundesmittel überhaupt nicht (mehr) für das geförderte Investitionsvorhaben eingesetzt werden. Das macht die Klägerin nicht geltend. Die fraglichen Bundesmittel sind von den Zuwendungsempfängern verzögert, aber letztlich vollständig für die vorgesehene Investitionsmaßnahme verwendet worden. Es liegt auch weder ein Fall des vorzeitigen Mittelabrufs durch den Beklagten vor (Alternative 2) noch hat er die abgerufenen Finanzhilfen nicht rechtzeitig an den Zuwendungsempfänger weitergeleitet (Alternative 3). 26 bb) Es handelt sich auch nicht um einen ungeschriebenen Erstattungsfall ("insbesondere"). § 6 Abs. 4 VV stellt, wie die ausdrücklich benannten Erstattungsfälle zeigen, auf das Finanzhilfeverhältnis zwischen Bund und Land ab (BVerwG, Urteil vom
  2. Juni 2011 - 3 A 1.

Art. 104aGG Nr.

24 Rn. 15 f.). Die Erhebung von Zwischenzinsen gegenüber dem Zuwendungsempfänger betrifft hingegen das Zuwendungsverhältnis zwischen dem Land und dem Träger der geförderten Pflegeeinrichtung. Dementsprechend ist die verzögerte Mittelverwendung durch den Zuwendungsempfänger keine zweckwidrige Mittelverwendung im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 1 VV. 27 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-WBRE201900161&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public

🔗 Zur amtlichen Quelle

KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.