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BVerwG 20 F 2/17

WBRE201900229 ECLI:DE:BVerwG:2019:080219B20F2.17.0 BVerwG Fachsenat für Entscheidungen nach § 99 Abs 2 VwGO 20190208 20 F 2/17 Beschluss § 99 Abs 1 S 2 Alt 1 VwGO, § 99 Abs 1 S 2 Alt 3 VwGO, § 99 Abs

§ 99Vw

GO Nr. 70 Rn. 13). 18 Hiernach sind die Schwärzungen bzw. die Entnahmen aus den Akten rechtmäßig, soweit sie sich auf noch lebende Personen beziehen, wobei - wie dargelegt - sich das Auskunftsbegehren des 6. Senats des Bundesverwaltungsgerichts ohnedies nicht auf noch lebende Personen bezieht. 19

  1. cc)Der Schutz von Grundrechten verstorbener oder vermutlich verstorbener nachrichtendienstlicher Verbindungsleute rechtfertigt eine Sperrerklärung unter dem Gesichtspunkt des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO hingegen nicht. Zutreffend weist die Klägerin darauf hin, dass das allgemeine Persönlichkeitsrecht mit dem Tod einer Person endet. Der aus der Menschenwürde fließende allgemeine Achtungsanspruch schützt Verstorbene lediglich vor grober Herabwürdigung und Erniedrigung sowie den sittlichen, personalen und sozialen Geltungswert, den der Verstorbene durch Lebensleistung erworben hat (BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 - BVerfGE 146, 1 Rn. 103 m.w.N.). Die Veröffentlichung wahrer Tatsachenangaben über ihn verletzt seine Menschenwürde hingegen grundsätzlich nicht (BVerwG, Beschlüsse vom 21. September 2016 - 6 A 10.14 - Rn. 18 und vom 24. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - juris Rn. 21). Dass vorliegend unwahre Tatsachen über einen Verstorbenen verbreitet werden könnten, ist in der Sperrerklärung nicht dargelegt. 20
  2. dd)Ebenso wenig wird in der Sperrerklärung geltend gemacht, dass sich aus dem Schutz der Grundrechte - insbesondere von Leib und Leben - von Angehörigen (vermutlich) verstorbener Informanten weitergehende Weigerungsgründe ergeben könnten. Insbesondere ist nicht dargelegt, weshalb Angehörige verstorbener nachrichtendienstlicher Verbindungsleute der Gefahr von Racheakten oder der Sippenhaft ausgesetzt sein sollten. 21 Für die Inanspruchnahme des Weigerungsgrundes aus § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO reicht die bloß theoretische Möglichkeit solcher Gefahren nicht aus. Vielmehr muss die Sperrerklärung erkennen lassen, dass der Beigeladene konkret geprüft hat, ob es (noch) Angehörige gibt, die mit dem (mutmaßlich) verstorbenen Informanten in Verbindung gebracht werden und ihnen Racheakte - etwa von ausländischen Nachrichtendiensten oder Terrororganisationen - oder Diffamierungen drohen können. Dies kann nicht unabhängig von der nach dem Tod des Informanten verstrichenen Zeit und dem Umfeld, in dem er eingesetzt worden ist, pauschal vermutet werden. Daher reicht die schematische Behauptung solcher Gefahren nicht aus. Gerade wenn die Akten - wie vorliegend - überwiegend seit Jahrzehnten abgeschlossene Vorgänge und zudem schwerpunktmäßig solche mit Inlandsbezug betreffen, müssen Umstände vorgetragen werden, die eine solche Gefahrenprognose nachvollziehbar machen. 22
  3. b)Allerdings kann das Wohl des Bundes im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO auch nach dem Tod eines Informanten eine weitere Geheimhaltung seiner Daten dann erfordern, wenn deren Bekanntgabe die künftige effektive Erfüllung der Aufgaben einer Sicherheitsbehörde des Bundes erschweren würde. Denn die Erhaltung ihrer Funktionsfähigkeit und Effektivität sowie ihr Tätigwerden liegen im öffentlichen Interesse. Darauf hat sich der Beigeladene auch in seiner Sperrerklärung berufen. 23
  4. aa)Zutreffend führt er aus, dass für die Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste des Bundes die Vertraulichkeit und der Schutz ihrer Informanten von essentieller Bedeutung sind. Denn Behörden werden die für eine effektive Aufgabenerfüllung unentbehrlichen Informationen von Dritten in der Regel nur erhalten, wenn sie dem Informanten Vertraulichkeit seiner personenbezogenen Daten - zu Lebzeiten oder wie hier über den Tod hinaus - zusichern (BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2010 - 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 11). Das Bekanntwerden quellenbezogener Informationen kann die Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Nachrichtendienste auch über den konkreten Einzelfall hinaus für die Zukunft generell beeinträchtigen. Insbesondere ist die Einhaltung von Vertraulichkeitszusagen als unverzichtbare Voraussetzung für die Anwerbung und Führung von Informanten von besonderer Bedeutung. Werden Vertraulichkeitszusagen nicht eingehalten, schwächt dies das Vertrauen in die Verlässlichkeit solcher Zusagen. Bereits der subjektive Eindruck, die Vertraulichkeit sei nicht gesichert, kann aktive Quellen von einer weiteren Zusammenarbeit abhalten und es erschweren, weitere Quellen zu gewinnen (BVerfG, Beschluss vom 13. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 - BVerfGE 146, 1 Rn. 114, 123). Neben das grundrechtlich geschützte Interesse des Betroffenen an der Geheimhaltung seiner Daten tritt daher das öffentliche Interesse, die Wahrnehmung der behördlichen Aufgaben sicherzustellen (BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2010 - 20 F 11.10 - BVerwGE 137, 318 Rn. 11 f. und vom 20. Dezember 2016 - 20 F 10.

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GO Nr. 70 Rn. 12). 24 Vor diesem Hintergrund ist deshalb beim Informantenschutz unter dem Aspekt des Schutzes der Arbeitsfähigkeit und Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden nicht schematisch zwischen lebenden und verstorbenen Informanten zu differenzieren (BVerwG, Beschluss vom

  1. September 2017 - 6 A 1.15 - Buchholz 421.9 BArchG Nr. 1 Rn. 14). Selbst dann, wenn weder die Enttarnung aktiver Informanten droht noch der Erfolg eines konkret laufenden Vorganges durch die Offenlegung von Informantendaten gefährdet ist, lässt der Tod eines Informanten das Interesse an der Geheimhaltung von dessen Daten aus Gründen des Staatswohls grundsätzlich nicht entfallen. Denn das Vertrauen aktiver Informanten in die allgemeine Verlässlichkeit von Vertraulichkeitszusagen kann auch dadurch erschüttert werden, dass unmittelbar nach dem Tode eines Informanten ohne Vorliegen besonderer Umstände dessen Identität preisgegeben wird (BVerwG, Beschluss vom
  2. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - juris Rn. 28). 25 Durch die Bekanntgabe der Identität eines verstorbenen Informanten ist jedoch nicht stets eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit eines Nachrichtendienstes ernsthaft zu befürchten. Bei der Einschätzung, ob das Bekanntwerden dem Wohl des Bundes im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO Nachteile bereiten würde, ist den jeweiligen Umständen des Einzelfalls Rechnung zu tragen. Dazu gehören auch die für eine Informationsgewährung sprechenden öffentlichen Interessen. Dabei nimmt das öffentliche Interesse an einer weiteren Geheimhaltung in der Regel ab, je länger die Vorgänge zurückliegen. Bei dieser Abwägung ist der Zeitlauf ein bedeutsamer - wenn auch nicht allein ausschlaggebender - Faktor (BVerfG, Beschluss vom
  3. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 - BVerfGE 146, 1 Rn. 124). Stehen weit zurückliegende, abgeschlossene Vorgänge in Rede, deren nachteilige Auswirkungen im Falle ihrer Offenlegung auf die künftige Erfüllung der Aufgaben der Nachrichtendienste sich nicht erschließen, bedarf es einer Erläuterung, weshalb deren Bekanntgabe eine Erschwerung gerade der künftigen Aufgabenerfüllung der Sicherheitsbehörden zur Folge hätte. Rechtsstaatliche Belange erfordern insoweit ein Mindestmaß an Plausibilität (BVerwG, Beschluss vom
  4. Juli 2015 - 20 F 3.15 - ZD 2015, 602 Rn. 10 m.w.N.). 26 Geht es - wie hier - um die Einsicht in überwiegend bereits vor Jahrzehnten geschlossene Akten und ist der Informant zudem bereits (mutmaßlich) verstorben, ist nicht allein durch den pauschalen Hinweis auf das Erfordernis der Verlässlichkeit unbefristeter Vertraulichkeitszusagen plausibel dargetan, dass eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des Nachrichtendienstes ernsthaft zu befürchten steht. Die Sperrerklärung erkennt selbst an, dass das besondere Informationsinteresse der Öffentlichkeit bei Informanten, die zugleich NS-Täter waren, höher zu gewichten sein kann als die Einhaltung einer Vertraulichkeitszusage ihnen gegenüber. Damit verfolgt sie bei der Einschätzung der Auswirkungen einer Offenlegung persönlicher Daten von Informanten auf die gegenwärtige Funktionsfähigkeit der Nachrichtendienste einen differenzierenden Ansatz. Auch sie geht nicht davon aus, dass die Funktionsfähigkeit von Nachrichtendiensten nur durch eine unbedingte Einhaltung jeglicher Vertraulichkeitszusage zu sichern ist. 27 Zwar hält der Senat es angesichts dieses differenzierenden Vorgehens des Beigeladenen für hinreichend plausibel, dass hinsichtlich keiner der (mutmaßlich) verstorbenen NDV, gegenüber denen eine Vertraulichkeitszusage weiterhin eingehalten werden soll, der NS-Täterschaft vergleichbare persönliche Umstände vorliegen. Ein hohes Öffentlichkeitsinteresse an der Offenlegung der Daten, das ein Geheimhaltungsinteresse aus Gründen der Verlässlichkeit von Vertraulichkeitszusagen überwiegt, kann insbesondere bezüglich solcher verstorbener Informanten vorliegen, die selbst schwere Straftaten, insbesondere terroristischer Art, begangen haben. Denn es ist nicht plausibel, dass sich ein durchschnittlicher Informant bei seiner Entscheidung für eine Zusammenarbeit mit einem Nachrichtendienst durch eine Information der Öffentlichkeit über die frühere Zusammenarbeit von Nachrichtendiensten mit solchen Personen beeinflussen lässt. 28 Jedoch ist das Erfordernis der Verlässlichkeit von Vertraulichkeitszusagen über den Tod des Informanten hinaus auch im Hinblick auf den Zeitablauf seit dessen Tod differenziert zu prüfen. Es kann nämlich nicht davon ausgegangen werden, dass die Bereitschaft aktueller oder potentieller Informanten zur Zusammenarbeit entscheidend davon abhängt, ob die Vertraulichkeit auch noch Jahrzehnte nach ihrem Ableben gesichert ist (BVerfG, Beschluss vom
  5. Juni 2017 - 2 BvE 1/15 - BVerfGE 146, 1). 29 Damit für die jeweiligen Kläger die fraglichen nachrichtendienstlichen Verbindungen nicht bereits aus dieser erforderlichen Information erkennbar sind, ist zwar nicht zu verlangen, dass in der Sperrerklärung die genauen Todesdaten offen gelegt werden. Jedoch sind - soweit dies nicht aus öffentlich zugänglichen Informationsquellen allgemeinkundig ist - zumindest Angaben dazu erforderlich, ob der Tod der nachrichtendienstlichen Verbindungsleute erst wenige Jahre oder mehrere Jahrzehnte zurückliegt; bei Personen, deren Todeszeitpunkt - wie vorliegend zum Teil der Fall - nicht mehr recherchierbar ist, ist dabei von einem neunzigjährigen Lebenszeitraum auszugehen. Liegt der Tod mehrere Jahrzehnte zurück, muss die Sperrerklärung zudem erkennen lassen, dass die Behörde nach dem Umfeld, in dem der konkrete Informant tätig war, geprüft hat, ob Auswirkungen auf die Bereitschaft anderer Personen dieses Umfeldes zur Aufnahme oder Fortführung einer Informantentätigkeit nicht nur theoretisch möglich, sondern mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit ernsthaft zu befürchten sind. Es ist zwar nachvollziehbar, dass für die Bereitschaft zu einer Informantentätigkeit auf Vertraulichkeit für einen etwa eine Generation, also ca. 30 Jahre, umfassenden Zeitraum nach dem Tod wert gelegt wird. Denn in diesem Zeitraum ist die Erinnerung an einen Verstorbenen typischerweise in dessen Umfeld noch präsent und lebendig. Dass bestimmte Informantenkreise eine längere posthume Vertraulichkeit zur Bedingung ihrer Zusammenarbeit mit den Behörden machen, bedarf dagegen zusätzlicher Erläuterungen, wenn nicht eine entsprechende Bedingung des Informanten - wie vorliegend in einem Einzelfall gegeben - dokumentiert ist. 30 Es bedarf hier keiner Entscheidung, nach welchem konkreten Zeitraum nach dem Tod eines Informanten der Nichteinhaltung einer Vertraulichkeitszusage grundsätzlich nicht mehr plausibel Bedeutung für die Frage zukommen kann, ob sie für die Funktionsfähigkeit von Nachrichtendiensten bedeutsam ist. Ist allerdings so viel Zeit nach dem Abschluss des Vorganges und dem Tod eines Informanten verstrichen, dass in aller Regel niemand mehr lebt, der noch eine aus dem unmittelbaren Kontakt gewonnene persönliche Erinnerung an den Informanten oder emotionale Nähe zu ihm hat, entfallen die Geheimhaltungsgründe. Denn es ist nicht nachvollziehbar, dass die Verlässlichkeit einer Vertraulichkeitszusage auch noch nach so langer Zeit potentielle Informanten bei ihrer Entscheidung beeinflussen könnte. 31 Nach Maßgabe dessen ist die Verweigerung der Einsichtnahme in die Vorgänge zum Teil rechtswidrig, weil weder durch die Sperrerklärung noch durch den Akteninhalt und auch nicht durch dem Gericht öffentlich zugängliche Recherchewege valide Orientierungspunkte zum Todeszeitpunkt bestimmter Personen gewonnen werden konnten, welche wiederum tragfähige Anknüpfungspunkte dafür geliefert hätten, in welchem Umfang das Erfordernis der Verlässlichkeit von Vertraulichkeitszusagen über den Tod des Informanten hinaus noch anzuerkennen ist. Im Übrigen ist die Sperrerklärung jedoch rechtmäßig, wobei von einer weiteren Begründung nach § 99 Abs. 2 Satz 10 Halbs. 2 VwGO abgesehen wird. 32 bb) Ein Nachteil für das Wohl des Bundes im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO liegt des Weiteren dann vor, wenn die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden, zumal mit Nachrichtendiensten anderer Staaten, erschweren würde. Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn die vom ausländischen Nachrichtendienst übermittelten Informationen vom BND unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit gleichwohl an Dritte bekannt gegeben würden (BVerwG, Beschlüsse vom
  6. Januar 2012 - 20 F 1.11 - AfP 2012, 298 Rn. 14 ff. m.w.N. und vom
  7. Oktober 2018 - 20 F 15.16 - juris Rn. 38). 33 Ob die Geheimhaltung der Akten unter dem Gesichtspunkt der Zusammenarbeit mit ausländischen Nachrichtendiensten geboten ist, unterliegt im Hinblick auf etwaige außenpolitische Folgen der Bekanntgabe einer Beurteilungs- und Einschätzungsprärogative der Bundesregierung (BVerwG, Beschluss vom
  8. Juni 2012 - 20 F 10.11 - Rn. 10). Für die Regelung der auswärtigen Beziehungen räumt das Grundgesetz ihr einen grundsätzlich weit bemessenen Gestaltungsspielraum ein (BVerfG, Urteil vom
  9. Mai 2008 - 2 BvE 1/03 - BVerfGE 121, 135 <158>). Demgemäß ist auch die Prognose, ob eine Offenlegung bestimmter Dokumente eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen erwarten lässt, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar (vgl. BVerwG, Beschluss vom
  10. Juni 2012 - 20 F 10.11 - juris Rn. 10). Das gilt auch im Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO. Nach Maßgabe dessen sieht sich die auf diesen Hinderungsgrund gestützte Schwärzung keinen rechtlichen Bedenken ausgesetzt (vgl. zur Plausibilisierung: BVerwG, Beschlüsse vom
  11. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 14 und vom
  12. Januar 2012 - 20 F 1.11 - AfP 2012, 298 Rn. 16). 34 cc) Die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden kann erschwert und damit dem Wohl des Bundes ein Nachteil bereitet werden, wenn sich aus einer vollständigen Offenlegung von Unterlagen vor allem im Rahmen einer umfangreichen Zusammenschau Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lassen (BVerwG, Beschlüsse vom
  13. März 2010 - 20 F 3.09 - juris Rn. 6 und vom
  14. April 2010 - 20 F 13.09 - BVerwGE 136, 345 Rn. 19). Zu solchen Rückschlüssen grundsätzlich geeignet sind etwa Vorgangsvorblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel, Verfügungen und namentliche Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen und Querverweise sowie Hervorhebungen und Unterstreichungen (BVerwG, Beschluss vom
  15. März 2009 - 20 F 11.08 - juris Rn. 9). Dieser Schutz nachrichtendienstlicher Belange besteht aber nicht um ihrer selbst willen, sondern wird nur im Hinblick auf die künftige Arbeit der Sicherheitsbehörden gewährt. Bei seit langem abgeschlossenen Vorgängen muss daher erkennbar sein, dass ihre vollständige Offenlegung auch heute noch Rückschlüsse auf die gegenwärtige Arbeitsweise oder die gegenwärtige Aufklärungsarbeit des Bundesnachrichtendienstes zulässt (BVerwG, Beschlüsse vom
  16. Januar 2012 - 20 F 1.11 - AfP 2012, 298 Rn. 29 und vom
  17. Dezember 2016 - 20 F 10.

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GO Nr. 70 Rn. 23). Danach hat der Beigeladene weitgehend zu Recht behauptet, dass ohne die Schwärzungen Rückschlüsse auf die Strukturen der Informationsverwaltung des BND ermöglicht würden. Dies gilt hingegen nicht für unleserliche Paraphen von wahrscheinlich verstorbenen Mitarbeitern. 35 c) Das auch beim Vorliegen von anzuerkennenden Weigerungsgründen bestehende Ermessen nach § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO, die Dokumente gleichwohl vorzulegen, hat der Beigeladene gesehen und beanstandungsfrei ausgeübt. 36

  1. Einer eigenständigen Kostenentscheidung bedarf es vorliegend nicht, weil es sich um einen im Verhältnis zum Hauptsacheverfahren unselbstständigen Zwischenstreit handelt (BVerwG, Beschluss vom
  2. März 2017 - 20 F 12.15 - juris Rn. 32 m.w.N.). http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-WBRE201900229&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public

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