BVerwG 8 C 9/19

WBRE202000434 ECLI:DE:BVerwG:2020:220120U8C9.19.0 BVerwG

1. Senat 20200122 8 C 9/19 Urteil Art 110 Abs 1 S 1 GG, § 3 Abs 2 IHKG, § 3 Abs 7a IHKG, § 238 HGB, § 266 HGB vorgehend OVG Lüneburg,
2. September 2018, Az: 8 LB 130/17, Urteilvorgehend VG Braunschweig,
3. April 2017, Az: 1 A 59/16, Urteil DEU Bundesrepublik Deutschland Unangemessene Rücklagen und unzulässige Kapitalbildung einer Industrie- und Handelskammer
4. Die Befugnis der Industrie- und Handelskammern, im jährlichen Haushaltsplan (Wirtschaftsplan) angemessene Rücklagen vorzusehen, deckt keine Bemessung einer Ausgleichsrücklage nach einem Vielfachen des für das betreffende Wirtschaftsjahr prognostizierten Einnahmenausfalls.
5. Die Erhöhung des festgesetzten Kapitals (Nettoposition) in der Bilanz einer Kammer bedarf eines sachlichen Grundes im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit. Das Ziel, den Wert des langfristig gebundenen Vermögens in der Nettoposition abzubilden, kann ihre Erhöhung nicht rechtfertigen. Die Revision wird zurückgewiesen. Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens. 1 Der Kläger wendet sich gegen die vorläufige Festsetzung eines Beitrags von 40 € zur beklagten Industrie- und Handelskammer für das Jahr
6. 2 Die Beitragsfestsetzung erfolgte auf Grundlage des Wirtschaftsplans der Beklagten für das Jahr 2016, der Einnahmen in Höhe von 9 949 000 €, Aufwendungen in Höhe von 10 496 500 € und einen Saldo der Rücklagenveränderung in Höhe von 547 500 € vorsah. Die von der Beklagten im Vorjahr vorgehaltene Ausgleichsrücklage sollte gegenüber dem Vorjahreswert um 375 000 € verringert werden und am
7. Dezember 2016 noch 2 698 224 € betragen. Das festgesetzte Kapital, das in der Eröffnungsbilanz mit 500 000 € angesetzt und zuletzt im Jahr 2013 um 2 500 000 € auf 4 000 000 € erhöht worden war, sollte unverändert bleiben. 3 Nach Klageerhebung hat die Vollversammlung der Beklagten am
8. April 2016 eine Begründung für die Höhe der Ausgleichsrücklage im Jahr 2016 verabschiedet. Sie solle der Vorsorge vor konjunktur- und branchenbedingten Beitragsschwankungen, vor dem Ausfall eines oder mehrerer großer Beitragszahler und vor einem dauerhaften Wertverlust von Finanzanlagen dienen. Das Risiko konjunktur- und branchenbedingter Beitragsschwankungen betrage 2 367 216 €. Im Durchschnitt hätten die Beitragseinnahmen in den letzten zehn Jahren 7 488 480 € betragen. Dieser Durchschnittswert sei in dem genannten Zeitraum um maximal 1 972 680 € unterschritten worden. Schätze man die Eintrittswahrscheinlichkeit einer solchen Abweichung auf 40 %, ergebe sich ein jährliches Ausfallrisiko in Höhe von 789 072 €. Da sich konjunkturelle Einflüsse in der Regel drei bis fünf Jahre lang auswirkten und die Beklagte in wirtschaftlich schwierigen Zeiten Beitragserhöhungen vermeiden wolle, werde Vorsorge für drei Jahre getroffen. Das Risiko des Ausfalls eines oder mehrerer großer Beitragszahler werde aufgrund der Erfahrungswerte der Vergangenheit mit durchschnittlich 40 000 € pro Jahr für eine Dauer von drei Jahren, also insgesamt mit 120 000 €, bewertet. Das Risiko der dauerhaften Entwertung von Finanzanlagen bei Anwendung des gemilderten Niederstwertprinzips sei mit 227 000 € anzusetzen. 4 Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat der Berufung des Klägers stattgegeben. Der der Beitragsfestsetzung zugrundeliegende Beitragstarif in der Wirtschaftssatzung 2016 sei nichtig. Die ihm zugrundeliegende Mittelbedarfsfeststellung genüge den rechtlichen Anforderungen nicht. Die Entnahme aus der Ausgleichsrücklage sei zu gering ausgefallen, weil die von der Beklagten angesetzte Höhe der Ausgleichsrücklage durch die von ihr angestellte Mittelbedarfsprognose nicht gerechtfertigt werde. Sie verletze das Gebot der Schätzgenauigkeit. Danach müssten Mittelbedarfsprognosen entsprechend den auch im allgemeinen Verwaltungsrecht entwickelten Maßstäben für die Prüfung behördlicher Prognoseentscheidungen auf der Grundlage eines zutreffenden Sachverhalts nach einer geeigneten Methode erstellt und einleuchtend begründet werden. Weil es keine besonderen Verfahrensregelungen für die Erstellung der Mittelbedarfsprognose gebe, komme es bei ihrer Kontrolle auf die vom Beklagten hierzu im Prozess vorgetragenen Erwägungen an. Diese rechtfertigten nicht die von der Beklagten in ihrem Beschluss vom
9. April 2016 für erforderlich gehaltene Höhe der Ausgleichsrücklage von insgesamt 2 714 216 €. Die Beklagte habe das Risiko des konjunkturbedingten Ausfalls großer Beitragszahler doppelt, nämlich sowohl bei der Bezifferung des Risikos konjunktur- und branchenbedingter Beitragsschwankungen als auch bei der Bemessung des Risikos des Ausfalls großer Beitragszahler, berücksichtigt. Bei der Quantifizierung des Risikos der dauerhaften Entwertung von Finanzanlagen habe sich die Beklagte an der Summe der stillen Lasten zum
10. Dezember 2015 orientiert. Das entspreche der Annahme einer Eintrittswahrscheinlichkeit des Risikos von 100 %. In der Vollversammlung am
11. April 2016 habe die Beklagte im Widerspruch dazu erklärt, sie gehe nicht von einer dauerhaften Wertminderung ihrer Finanzanlagen aus. Darüber hinaus sei die Mittelbedarfsfeststellung in der Wirtschaftssatzung 2016 fehlerhaft, weil die Erhöhung des festgesetzten Kapitals im Jahr 2013 nicht rückgängig gemacht worden sei. Eine Erhöhung des festgesetzten Kapitals führe zu erhöhtem Mittelbedarf und damit zu höheren Beiträgen. Sie sei nur aus sachlichen Gründen zulässig. Solche hätten bei der Erhöhung des festgesetzten Kapitals im Jahr 2013 nicht vorgelegen. Insbesondere stelle der Wunsch der Beklagten, den Betrag des festgesetzten Kapitals an den in der Bilanz für das Anlagevermögen ausgewiesenen Betrag anzugleichen, keinen sachlichen Grund für die Erhöhung des festgesetzten Kapitals dar. 5 Die Beklagte meint, die Angemessenheit der Höhe der von ihr für das Jahr 2016 geplanten Ausgleichsrücklage sei zu vermuten, weil deren Betrag sich in dem von ihrem Finanzstatut vorgegebenen Rahmen bewege. Diese Vermutung habe der Kläger nicht widerlegt. Das Risiko des konjunkturbedingten Ausfalls großer Beitragszahler habe sie entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts nicht doppelt angesetzt. Ihre erläuternden Aussagen zum Risiko der dauerhaften Wertminderung von Finanzanlagen in der Mitgliederversammlung am
12. April 2016 widersprächen der von ihr insoweit angestellten Risikoprognose nicht. Die Erhöhung des festgesetzten Kapitals (Nettoposition) verringere die zur Aufgabenerfüllung zur Verfügung stehenden Finanzmittel nur, wenn diese Erhöhung aus frei verfügbaren Finanzmitteln bestritten werde. Das sei im Jahr 2013 nicht der Fall gewesen. Die Bilanzposition des festgesetzten Kapitals habe die Funktion, den Gesamtbetrag des auf der Aktivseite der Bilanz aufgeführten langfristig gebundenen Vermögens der Beklagten auf der Passivseite der Bilanz abzubilden. Dieser Zweck rechtfertige ihre Erhöhung im Jahr
13. 6 Die Beklagte beantragt, das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom
14. September 2018 zu ändern und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom
15. April 2017 zurückzuweisen. 7 Der Kläger beantragt, die Revision zurückzuweisen. 8 Er verteidigt das Berufungsurteil. 9 Der Vertreter des Bundesinteresses meint, der Wechsel von der Kameralistik zur Doppik erfordere eine Anpassung der in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom
16. Dezember 2015 - 10 C 6.15 - aufgestellten Prüfungsmaßstäbe für die Zulässigkeit der Bildung von Rücklagen. Andernfalls werde der weite Gestaltungsspielraum der Kammern bei ihrer Wirtschaftsplanung nicht ausreichend respektiert. 10 Die zulässige Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil stellt sich im Ergebnis als richtig dar (§ 137 Abs. 1 Nr. 1, § 144 Abs. 4 VwGO). Die Beitragsfestsetzung für das Jahr 2016 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Sie verstößt gegen § 3 Abs. 2 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (Industrie- und Handelskammergesetz - IHKG) vom
17. Dezember 1956 in der hier maßgeblichen Fassung des Art. 7 Nr. 2 des Zweiten Gesetzes zum Abbau bürokratischer Hemmnisse insbesondere in der mittelständischen Wirtschaft vom
18. September 2007 (BGBl. I S. 2246). Die Vorschrift ermächtigt die Kammern, zur Deckung der Kosten ihrer Errichtung und Tätigkeit nach Maßgabe ihres Wirtschaftsplans von den Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung Beiträge zu erheben, soweit diese nicht anderweitig gedeckt sind. Die Heranziehung zu Kammerbeiträgen ist rechtmäßig, wenn die Feststellung des Mittelbedarfs der Kammer im Wirtschaftsplan den an sie zu stellenden rechtlichen Anforderungen genügt, der Mittelbedarf in rechtmäßiger Weise durch eine Beitragsordnung auf die Kammerzugehörigen umgelegt wird und diese Beitragsordnung im Einzelfall ohne Rechtsfehler angewendet wurde (BVerwG, Urteil vom
19. Dezember 2015 - 10 C 6.15 - Buchholz 430.5 IHKG Nr. 2 Rn. 13 ff.). 11 Die Mittelbedarfsfeststellung in dem Wirtschaftsplan der Beklagten für das Jahr 2016 überschreitet den bei der Aufstellung von Wirtschaftsplänen durch § 3 Abs. 2 IHKG eingeräumten Gestaltungsspielraum. Die Vorschrift verpflichtet die Kammern, vor Beginn eines jeden Wirtschaftsjahres einen Wirtschaftsplan aufzustellen und ihre Tätigkeit im betreffenden Wirtschaftsjahr an ihm auszurichten (§ 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG). Bei Aufstellung des Wirtschaftsplans muss die Kammer vor dem Hintergrund der von ihr im kommenden Wirtschaftsjahr beabsichtigten Tätigkeiten unter Berücksichtigung der zu erwartenden Einnahmen und Ausgaben den durch Beiträge zu deckenden Bedarf prognostizieren (BVerwG, Urteil vom
20. Dezember 2015 - 10 C 6.15 - Buchholz 430.5 IHKG Nr. 2 Rn. 12). Dabei hat sie zu beachten, dass die Kammern zur sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung sowie zur pfleglichen Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen verpflichtet sind. Vermögen zu bilden, ist den Kammern verboten. Jeder Bedarfsansatz muss daher von einem sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit getragen werden und auch der Höhe nach von diesem gedeckt sein (§ 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG; BVerwG, Urteile vom
21. Juni 1990 - 1 C 45.87 - Buchholz 430.3 Kammerbeiträge Nr. 22 S. 12 und vom
22. Dezember 2015 - 10 C 6.15 - BVerwGE 153, 315 Rn. 17). Darüber hinaus sind die Kammern an die Grundsätze des staatlichen Haushaltsrechts und ergänzende Satzungsbestimmungen gebunden. Zu den haushaltsrechtlichen Grundsätzen zählt das Gebot der Haushaltswahrheit, aus dem in Ansehung von Prognosen das Gebot der Schätzgenauigkeit folgt. Danach müssen Mittelbedarfs- und Einnahmenprognosen aus ex-ante-Sicht sachgerecht und vertretbar ausfallen (BVerwG, Urteile vom
23. Juni 1990 - 1 C 45.87 - Buchholz 430.3 Kammerbeiträge Nr. 22 S. 12 und vom
24. Dezember 2015 - 10 C 6.15 - BVerwGE 153, 315 Rn. 16). Diese rechtlichen Vorgaben gelten auch nach der Einführung der doppischen Rechnungslegung gemäß § 3 Abs. 7a IHKG unverändert fort. 12
25. Die Entscheidung der Beklagten, im Jahr 2016 eine Ausgleichsrücklage in Höhe von 2 698 224 € zur Absicherung der Risiken konjunktur- und branchenbedingter Beitragsausfälle, der Ausfälle großer Beitragszahler und der dauerhaften Entwertung von Finanzanlagen vorzuhalten, ist teilweise schon mangels rechtfertigenden Zwecks (a) und im Übrigen der Höhe nach (b) zu beanstanden. 13 a) Die Bildung einer Ausgleichsrücklage durch die Beklagte im Jahr 2016 war nur teilweise durch einen sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit gerechtfertigt. Nicht zu beanstanden war die Entscheidung, eine Ausgleichsrücklage für den Fall des Eintritts konjunktur- und branchenbedingter Beitragsschwankungen und - soweit nicht schon darin eingeschlossen - des Ausfalls großer Beitragszahler vorzuhalten (aa). Dagegen war die Entscheidung, eine Reserve auch für den Fall der Entwertung von Finanzanlagen vorzusehen, rechtlich fehlerhaft (bb). 14 aa) Die Bildung der Ausgleichsrücklage zur Vorsorge vor konjunktur- und branchenbedingten Beitragsschwankungen und zur Vorsorge vor einem - konjunkturunabhängigen - Ausfall großer Beitragszahler war durch einen sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit gerechtfertigt. Die Ausgleichsrücklage dient der Vermeidung der Inanspruchnahme von teuren Kassenkrediten zur Finanzierung der Aufgaben der Kammer bei einem Ausfall von Beitragseinnahmen infolge eines Konjunkturabschwungs oder eines von konjunkturellen Einflüssen unabhängigen Ausfalls eines großen Beitragszahlers. Dieser sachliche Zweck hält sich im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit. Er ist darauf gerichtet, die zeitgerechte, kostengünstige Verfügbarkeit der für die Aufgabenerfüllung erforderlichen Finanzmittel zu sichern. 15 bb) Die Bildung einer Ausgleichsrücklage zur Vorsorge vor einer dauerhaften Entwertung von Finanzanlagen ist dagegen nicht durch einen sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit gedeckt. Das Ziel, dauerhafte Wertminderungen des Vermögens der Kammer im Haushaltsjahr 2016 zu kompensieren, stellt schon deswegen keinen solchen Zweck dar, weil den Kammern die Bildung von Vermögen verboten ist. Daher kann auch das Ziel, eventuell im Haushaltsjahr eintretende Vermögensverluste zu kompensieren, für sich genommen keinen solchen Zweck darstellen. Einen anderen, tragfähigen sachlichen Grund hat die Beklagte nicht benannt. 16 b) Im Übrigen überschreitet die Bemessung der Höhe der Ausgleichsrücklage im Jahr 2016 den Gestaltungsspielraum, den das Haushaltsrecht der Kammer bei der Aufstellung ihres Wirtschaftsplans einräumt (dazu vgl. BVerwG, Urteil vom
26. Dezember 2015 - 10 C 6.15 - BVerwGE 153, 315 Rn. 16 m.w.N.). 17 aa) Entgegen der Auffassung der Beklagten spricht keine Vermutung für die Angemessenheit der Höhe der im streitigen Wirtschaftsplan angesetzten Ausgleichsrücklage. Die oben (Rn. 11) dargestellten rechtlichen Grenzen der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Industrie- und Handelskammern lassen keinen Raum für eine Vermutungsregel. Der Grundsatz der Haushaltswahrheit und das daraus folgende Gebot der Schätzgenauigkeit verlangen aus ex-ante-Sicht sachgerechte und vertretbare Prognosen. Dies setzt voraus, dass jeder Ansatz sachbezogen begründbar ist. Dagegen genügt nicht, dass er einen pauschal festgelegten maximalen Prozentsatz der geplanten Aufwendungen nicht überschreitet oder sich in einem durch solche Prozentanteile begrenzten Korridor bewegt (vgl. BVerwG, Urteil vom
27. Dezember 2015 - 10 C 6.15 - BVerwGE 153, 315 Rn. 20). Aus diesem Umstand lässt sich auch keine Vermutung der Angemessenheit ableiten. Die Beachtung der haushaltsrechtlichen Grundsätze ist Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Wirtschaftsplans. Kann das Gericht sich von ihrer Wahrung nicht überzeugen, ist der Wirtschaftsplan rechtswidrig. Für die Annahme einer Vermutung, die genannten Anforderungen seien eingehalten, lassen die Vorschriften keinen Raum. 18 bb) Der Mittelansatz der Beklagten für die Ausgleichsrücklage in Höhe von 2 698 224 € verletzt das Gebot der Schätzgenauigkeit und ist nicht mehr von ihrem gesetzlich zulässigen Zweck gedeckt, Einnahmeausfälle im jeweiligen Haushaltsjahr auszugleichen. 19