WBRE202100558 ECLI:DE:BVerwG:2020:031120U9A9.19.0 BVerwG 9. Senat 20201103 9 A 9/19 Urteil § 18 Abs 1 S 2 AEG 1994, § 30 BNatSchG 2009, § 34 BNatSchG 2009, § 17 Abs 1 S 2 FStrG, § 2 Abs 7 UVPG, § 35 U

§ 78Vw

VfG für mehrere selbständige planfeststellungspflichtige Vorhaben nur ein Planfeststellungsverfahren statt, ist insgesamt nur eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen.

1. Der Bedarf für ein Verkehrsvorhaben kann in einem Staatsvertrag mit der gleichen Bindungswirkung für die Planfeststellung wie in den straßen- und eisenbahnrechtlichen Bedarfsplänen (§ 1 BSWAG, § 1 FStrAbG) festgelegt werden.
2. Zum Schutz von Schweinswalen vor bauzeitlichen Auswirkungen durch Unterwasserlärm.
3. Ist die naturschutzrechtliche Prüfung auf außerrechtliche Bewertungen angewiesen, für die weder normkonkretisierende Maßstäbe noch allgemein anerkannte Maßstäbe und Methoden bestehen, so ist die gerichtliche Kontrolle darauf beschränkt, ob die Einschätzungen der Planfeststellungsbehörde naturschutzfachlich vertretbar sind, sie insbesondere nicht auf einem unzulänglichen oder gar ungeeigneten Bewertungsverfahren beruhen, und ob die Behörde zu einer plausiblen Einschätzung gelangt. Der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle obliegt darüber hinaus die Prüfung, ob der Behörde Verfahrensfehler unterlaufen sind, sie von einem unrichtigen oder unzureichend aufgeklärten Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzt hat oder sich von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen (im Anschluss an BVerfG, Beschluss vom
4. Oktober 2018 - 1 BvR 2523/13 u.a. - BVerfGE 149, 407 Rn. 17 ff.).
5. Der fachlichen Bewertung durch eine von der Planfeststellungsbehörde und dem Vorhabenträger unabhängige Fachbehörde kommt für die Bewertung der Plausibilität und Tragfähigkeit planerischer Konzepte besonderes Gewicht zu.
6. Nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses durchgeführte Erhebungen in einem Naturraum sind in der Regel nicht geeignet, eine der Planung zugrunde liegende frühere, nach Methodik und Umfang ordnungsgemäße biotopschutzrechtliche Bestandsaufnahme in Frage zu stellen (im Anschluss an BVerwG, Urteil vom
7. August 2009 - 9 A 64.07 - BVerwGE 134, 308 Rn. 50).
8. Wenngleich naturschutzfachliche Modellierungen so naturnah wie möglich durchzuführen sind, ist eine vollkommene Übereinstimmung mit natürlichen Prozessen und Gegebenheiten nicht zu erzielen. Sie sind vielmehr unvermeidbar mit gewissen Unschärfen und Unsicherheiten verbunden. Maßstab für ihre gerichtliche Überprüfung ist daher, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet wurden und ob sie auch sonst dem aktuellen fachwissenschaftlichen Kenntnisstand entsprechen. In diesem Fall führt eine Realisierung der vorgenannten Unwägbarkeiten infolge nachträglicher Erkenntnisse nicht zur Fehlerhaftigkeit der Modellierung (im Anschluss an BVerwG, Urteil vom
9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 59, 73, 75). Die Klage wird abgewiesen. Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen. 1 Der Kläger, ein nach § 3 UmwRG anerkannter Naturschutzverein, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten für den Neubau einer Festen Fehmarnbeltquerung von Puttgarden nach Rødby, deutscher Vorhabenabschnitt, vom
10. Januar
11. 2
12. Gegenstand des Verfahrens ist der deutsche Teil der Festen Fehmarnbeltquerung (im Folgenden: FFBQ), ein von der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich Dänemark gemeinsam geplanter kombinierter Straßen- und Eisenbahntunnel durch den Fehmarnbelt, der die Inseln Fehmarn und Lolland verbinden soll. Das planfestgestellte Vorhaben beinhaltet den Bau eines Absenktunnels in offener Grabenbauweise zwischen Puttgarden auf Fehmarn und der Grenze der deutschen und dänischen ausschließlichen Wirtschaftszonen (AWZ). Es beginnt südlich von Puttgarden mit der Ausfädelung der Bahnstrecke Lübeck - Puttgarden und der Verschwenkung der B 207/E 47 (Heiligenhafen - Puttgarden). Sodann verläuft die Trasse östlich des Fährhafens Puttgarden und wird durch den Tunnel geradlinig in nordöstlicher Richtung durch die Ostsee - u.a. durch das FFH-Gebiet "Fehmarnbelt" - geführt. 3 Von dem insgesamt über 18 km langen Tunnelbauwerk liegen 9,5 km im Bereich des deutschen Küstenmeeres und der deutschen AWZ. Der Absenktunnel ist im Querschnitt bis zu 47 m breit und bis zu 13 m hoch. Er wird aus Fertigelementen zusammengesetzt, die in eine auf dem Meeresboden gegrabene Rinne abgesenkt werden; seitlich werden die Gräben mit Kies und Sand verfüllt, ehe der Tunnel mit einer Steinlage überschüttet wird. Er umfasst eine zweigleisige elektrifizierte Bahnlinie, für den Straßenverkehr in getrennten Tunnelröhren zwei Richtungsfahrbahnen mit je zwei Fahr- und einem Standstreifen sowie einen Korridor für Wartungsarbeiten und Evakuierungen. Darüber hinaus genehmigt der Planfeststellungsbeschluss u.a. die Anlage eines temporären Arbeitshafens sowie den Neubau einer Landgewinnungsfläche östlich des Fährhafens. 4
13. Bereits im Staatsvertrag mit Schweden zum Bau der festen Öresundquerung verpflichtete sich Dänemark, die Planung und den Bau einer FFBQ zu fördern. Das Königreich Dänemark und die Bundesrepublik Deutschland unterzeichneten nach Durchführung zahlreicher Voruntersuchungen auf der Grundlage vorangegangener gemeinsamer Erklärungen sowie eines grenzüberschreitenden Umweltkonsultationsverfahrens am
14. September 2008 einen Staatsvertrag über eine Feste Fehmarnbeltquerung (im Folgenden: StV), dem der Bundestag mit Gesetz vom
15. Juli 2009 zustimmte (BGBl. II S. 799; im Folgenden: Zustimmungsgesetz). Darin vereinbaren die Parteien eine nutzerfinanzierte feste Querung über den Fehmarnbelt, die von Dänemark auf eigene Kosten geplant, errichtet, betrieben und unterhalten wird; soweit die Querung auf deutschem Hoheitsgebiet liegt, überträgt Deutschland Dänemark diese Aufgaben. Der Vertrag überlässt die technische Ausgestaltung der Querung - ebenso wie die genaue Linienführung - den nationalen Genehmigungsverfahren. Er sieht weiter vor, dass Dänemark eine Gesellschaft - die Beigeladene - gründet, welche die Planung, Einholung der Genehmigungen, Errichtung und den Betrieb der FFBQ übernimmt. Die Durchführung der erforderlichen Genehmigungsverfahren erfolgt für den auf deutschem Hoheitsgebiet befindlichen Teil der FFBQ nach deutschem, für den auf dänischem Gebiet befindlichen Teil nach dänischem Recht; im Bereich der AWZ findet das jeweilige nationale Recht im Rahmen der Vorgaben des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen (SRÜ) Anwendung, soweit der Staatsvertrag nichts Abweichendes regelt. Gebaut wird die FFBQ nach den geltenden dänischen technischen Normen und Vorschriften. Darüber hinaus verpflichten sich die Parteien zum Ausbau der jeweiligen Hinterlandanbindungen, der auf deutscher Seite u.a. den Ausbau der Straßenverbindung E 47 (B 207) zwischen Heiligenhafen (Ost) und Puttgarden zu einer vierstreifigen Bundesstraße, die Elektrifizierung der Schienenstrecke zwischen Lübeck und Puttgarden sowie den zweigleisigen Ausbau der Schienenstrecke zwischen Bad Schwartau und Puttgarden umfasst. 5
16. Vorhabenträger auf deutscher Seite sind für den Straßenteil der Landesbetrieb Straßenbau und Verkehr Schleswig-Holstein (im Folgenden: LBV) und für die Schienenstrecke die Beigeladene. Unter dem
17. November 2009 schlossen die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Land Schleswig-Holstein, und die Beigeladene einen Verwaltungshelfervertrag. Danach übernimmt die Beigeladene die Planung und den Entwurf, die Vorbereitung der Planfeststellung und den Grunderwerb auch für den Straßenabschnitt. 6 Am
18. Oktober 2013 beantragten die Vorhabenträger die Feststellung des Plans für den deutschen Teil der FFBQ. Dabei wurden zwar die Straßen- und die Schienenverbindung als selbständige Vorhabenteile behandelt, das Verfahren wurde jedoch unter Verweis auf § 78 VwVfG einheitlich nach den Vorschriften des Allgemeinen Eisenbahngesetzes geführt. Am
19. April 2014 verzichtete das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) auf ein förmliches Linienbestimmungsverfahren. Die Auslegung und die Erörterungstermine erfolgten zwischen Mai 2014 und November
20. Nach Durchführung eines Planänderungsverfahrens mit erneuter umfassender Öffentlichkeitsbeteiligung in den Jahren 2016/2017 (
21. Planänderung) reichten die Vorhabenträger weitere Deckblätter und Unterlagen bei der Planfeststellungsbehörde ein (
22. Planänderung), welche diese im Januar 2018 Trägern öffentlicher Belange, der Klägerin zu 1 des Verfahrens BVerwG 9 A 12.19 sowie anerkannten Naturschutzvereinigungen zuleitete. Eine auf Bitte der Planfeststellungsbehörde erstellte gutachterliche Stellungnahme der Bundesanstalt für Wasserbau (BAW) zu den Themengebieten Hydrologie, Morphologie, Sedimentverdriftung und Sedimentation, hierzu eingegangene Erläuterungen und Ergänzungen der Vorhabenträger sowie weitere zahlreiche Deckblätter, die zwischen Februar und Oktober 2018 eingereicht wurden, leitete die Planfeststellungsbehörde Trägern öffentlicher Belange sowie anerkannten Naturschutzvereinigungen zur Stellungnahme zu. Für weitere, nach November 2018 eingereichte Deckblätter wurde keine erneute Beteiligung durchgeführt. 7 Am
23. Januar 2019 erging der angefochtene Planfeststellungsbeschluss (PFB). Die Auslegung erfolgte vom
24. März bis
25. April
26. 8
27. Der Kläger rügt die formelle und materielle Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses. Der angefochtenen Entscheidung hätte eine Strategische Umweltprüfung (SUP) vorangehen müssen; auch sei die Umweltverträglichkeitsprüfung fehlerhaft durchgeführt worden. Der Staatsvertrag sei keine taugliche Planungsgrundlage; insbesondere folge weder aus ihm noch aus weiteren Gesichtspunkten eine hinreichende Rechtfertigung des Plans. Das Vorhaben verstoße zudem gegen gebiets-, arten- und biotopschutzrechtliche Bestimmungen. Die Alternativenprüfung sei unzureichend, insbesondere auch hinsichtlich der Wahl eines Absenk- statt eines Bohrtunnels. 9 Der Kläger beantragt,
28. den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom
29. Januar 2019 für den Neubau einer Festen Fehmarnbeltquerung von Puttgarden nach Rødby, deutscher Vorhabenabschnitt, in der Fassung der in der mündlichen Verhandlung vor dem Bundesverwaltungsgericht vom
30. September bis
31. Oktober 2020 erklärten Änderungen und Ergänzungen aufzuheben,
32. hilfsweise, festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig und nicht vollziehbar ist,
33. hilfsweise zu 2., den Beklagten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten, den Vorhabenträgern Vorkehrungen oder die Errichtung und Unterhaltung von Anlagen aufzuerlegen, welche die nachteiligen Wirkungen auf die Umwelt ausschließen bzw. verringern. 10 Der Beklagte und die Beigeladene beantragen, die Klage abzuweisen. 11 Sie verteidigen den Planfeststellungsbeschluss und treten dem Vorbringen des Klägers im Einzelnen entgegen. 12 Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Dies gilt sowohl hinsichtlich des auf die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Hauptantrags als auch hinsichtlich der auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses sowie auf die Festsetzung weitergehender Schutzauflagen gerichteten Hilfsanträge. Der Planfeststellungsbeschluss vom
34. Januar 2019 in der Gestalt der in der mündlichen Verhandlung erklärten Ergänzungen ist formell (A.) und materiell (B.) rechtmäßig. 13 A. Der Planfeststellungsbeschluss leidet an keinem der geltend gemachten formellen Fehler. 14 I. Dem Abschluss des Staatsvertrags sowie der Verabschiedung des Zustimmungsgesetzes musste keine Strategische Umweltprüfung (SUP) vorausgehen. 15 Die hieran geübte Kritik ist allerdings entgegen der Ansicht des Beklagten von der Rügebefugnis des Klägers umfasst. Zwar findet das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz

dessen § 1 Abs. 1 Nr. 4 keine Anwendung auf Pläne und Programme i.S.v. § 2 Abs. 7 UVPG in der Fassung des Gesetzes zur Modernisierung des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung vom 20. Juli 2017 (BGBl. I S. 2808; im Folgenden: UVPG), über deren Annahme durch formelles Gesetz entschieden wird. Vorliegend handelt es sich aber um einen UVP-pflichtigen Planfeststellungsbeschluss über die Zulässigkeit eines eisenbahn- und straßenrechtlichen Vorhabens, der in einem Verwaltungsverfahren getroffen wurde, mithin um eine Zulassungsentscheidung i.S.v. § 1 Abs. 6 UVPG, auf die das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz

dessen § 1 Abs. 1 Nr. 1 uneingeschränkt Anwendung findet. Dass eine (isolierte) Anfechtung derartiger Pläne und Programme durch Verbände ohne Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten mangels Anwendbarkeit von § 2 Abs. 1 UmwRG möglicherweise ausgeschlossen ist, bedeutet nicht, dass ihre Rechtswidrigkeit auch nicht inzident gerügt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 56). 16 1.

§ 74Abs.

8 Satz 1 i.V.m. § 35 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Anlage 5 Nr. 1.1 UVPG ist bei Verkehrswegeplanungen auf Bundesebene eine SUP durchzuführen. Trotz dieser bewusst offenen Bezeichnung ist Voraussetzung der SUP-Pflicht, dass es sich um eine Planung des Bundes handelt, welche die Voraussetzungen des § 2 Abs. 5 Satz 1 UVPG in der zur Zeit des Abschlusses des Staatsvertrags und des Erlasses des Zustimmungsgesetzes geltenden Fassung des Gesetzes zur Einführung der Strategischen Umweltprüfung und zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG (SUPG) vom

1. Juni 2005 (BGBl. I S. 1757; im Folgenden: UVPG 2005), § 2 Abs. 7 UVPG erfüllt (vgl. BT-Drs. 15/3441 S. 42). Danach sind Pläne und Programme im Sinne des Gesetzes nur solche bundesrechtlich oder durch Rechtsakte der Europäischen Union vorgesehenen Pläne und Programme, zu deren Ausarbeitung, Annahme oder Änderung eine Behörde durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften verpflichtet ist bzw. die von einer Behörde ausgearbeitet und angenommen, von einer Behörde zur Annahme durch eine Regierung oder im Wege eines Gesetzgebungsverfahrens ausgearbeitet oder von einem Dritten zur Annahme durch eine Behörde ausgearbeitet werden. 17 Die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob vorliegend eine der letztgenannten Tatbestandsvoraussetzungen erfüllt ist, kann dahingestellt bleiben. Denn bei dem Staatsvertrag und dem Zustimmungsgesetz handelt es sich bereits nicht um Pläne oder Programme im Sinne der gerade genannten Vorschriften. Wenngleich §§ 5, 14b UVPG 2005/§ 2 Abs. 7, § 35 UVPG keine Definition des Begriffspaars enthalten, wird deren Charakter durch die in den §§ 14b bis 14d UVPG 2005/§§ 35 bis 37 UVPG enthaltenen weiteren Voraussetzungen konkretisiert. Danach müssen Pläne und Programme eine rahmensetzende Wirkung hinsichtlich der Zulassungsentscheidung bestimmter Vorhaben sowie voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen entfalten (vgl. Leidinger, in: Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG,
2. Aufl. 2018, § 33 Rn. 42). Im System gestufter Vorhabenzulassungen zeichnen sie sich durch einen mittleren Grad der Konkretisierung der abstrakten Vorgaben des Planungsrechts aus. Sie müssen als Instrumente einer vorgelagerten Entscheidungsebene (BT-Drs. 15/3441 S. 23) einerseits über die nur abstrakt-generellen Rahmenvorgaben des geltenden Umwelt- und Planungsrechts hinausgehen und Vorentscheidungen für die Vorhabenzulassung treffen, dürfen andererseits jedoch nicht schon Teil der Zulassung eines einzelnen Vorhabens sein. Denn eine Maßnahme kann stets nur entweder einer Projekt-UVP oder einer SUP unterworfen sein (Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Mai 2019, § 14b UVPG Rn. 5 f.). Der Staatsvertrag und das Zustimmungsgesetz beziehen sich indes allein auf die Errichtung der FFBQ. Dass darin Vorgaben für deren Planfeststellung enthalten sind, steht dem nicht entgegen. Auch bei mehrstufigen Genehmigungsverfahren führt der Umstand, dass auf einer früheren Stufe bereits Vorfestlegungen für die nachfolgenden Stufen getroffen werden, nicht zu deren SUP-Pflicht, sondern allenfalls dazu, dass möglicherweise schon auf dieser Stufe eine UVP durchgeführt werden muss (vgl. EuGH, Urteile vom
3. Januar 2004 - C-201/02 [ECLI:EU:C:2004:12], Wells - DVBl 2004, 370 Rn. 49 ff. und vom
4. Februar 2008 - C-2/07 [ECLI:EU:C:2008:133], Abraham u.a. - NuR 2008, 255 Rn. 26). 18
5. Die Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom
6. Juni 2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197 S. 30; im Folgenden: SUP-Richtlinie - SUP-RL) differenziert ebenfalls zwischen Projekten einerseits sowie Plänen und Programmen andererseits, die den Rahmen für deren künftige Genehmigung setzen (vgl. Erwägungsgründe 10 und 11 sowie Art. 3 Abs. 2 und 4 SUP-RL). Nämliches gilt für das Fünfte umweltpolitische Aktionsprogramm der Europäischen Gemeinschaft, dessen Umsetzung die SUP-Richtlinie dient (Erwägungsgrund 2). Danach stellen auch europarechtlich Pläne und Programme den Makroplanungsprozess dar, auf dessen Grundlage nachfolgende Projekte ausgeführt werden. Sie kennzeichnet ein (nur) mittlerer Grad der Konkretisierung dergestalt, dass sie sich nicht auf ein konkretes Projekt beschränken, sondern durch ein organisiertes und geregeltes System den Rahmen für die zukünftige Genehmigung grundsätzlich mehrerer Projekte aufstellen (vgl. Programm der Europäischen Gemeinschaft für Umweltpolitik und Maßnahmen im Hinblick auf eine dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung, angenommen durch Entschließung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom
7. Februar 1993 - ABl. C 138 S. 70, 74; Leitfaden der Europäischen Kommission zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG, S. 2, 7, 9; Epiney, Umweltrecht der Europäischen Union,
8. Aufl. 2019, Kap. 6 Rn. 89). 19 Diese Differenzierung entspricht dem Sinn und Zweck der SUP-Richtlinie, die Lücke zur Prüfung der Umweltauswirkungen nach der UVP-Richtlinie zu schließen, die entsteht, wenn bereits auf einer vorgelagerten Ebene im Rahmen der Planung für ein geographisches Gebiet umweltrelevante, bei der Genehmigung eines Projekts nicht mehr zu korrigierende Entscheidungen getroffen werden (Leitfaden der Europäischen Kommission zur Umsetzung der Richtlinie 2001/42/EG, S. 2). 20 Aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs folgt ebenfalls keine SUP-Pflicht. Zwar sind danach die Bestimmungen, die den Geltungsbereich der SUP-Richtlinie abgrenzen, und insbesondere jene, welche die Definitionen der von der Richtlinie erfassten Rechtsakte aufführen, weit auszulegen (vgl. EuGH, Urteile vom
9. März 2012 - C-567/10 [ECLI:EU:C:2012:159], Inter-Environnement - EurUP 2012, 138 Rn. 30 f. und vom
10. Oktober 2016 - C-290/15 [ECLI:EU:C:2016:816] - NVwZ 2017, 378 Rn. 40). Diese Ausführungen betrafen jedoch die Frage, ob die Aufhebung eines Plans oder Programms eine SUP erfordern kann. Der Gerichtshof hat zugleich das Ziel der SUP-Richtlinie hervorgehoben, ein Prüfverfahren für Rechtsakte zu schaffen, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben, die Kriterien und Modalitäten der Bodennutzung festlegen und normalerweise eine Vielzahl von Projekten betreffen, bei deren Durchführung die in diesen Rechtsakten vorgesehenen Regeln und Verfahren einzuhalten sind. Danach bezieht sich der Begriff "Pläne und Programme" auf jeden Rechtsakt, der dadurch, dass er Regeln und Verfahren festlegt, eine signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten für die Genehmigung und Durchführung eines oder mehrerer umweltrelevanter Projekte aufstellt, die voraussichtlich erhebliche Umweltauswirkungen haben (EuGH, Urteile vom
11. Oktober 2016 - C-290/15 - NVwZ 2017, 378 Rn. 49 und vom
12. Juni 2018 - C-671/16 [ECLI:EU:C:2018:403] - Rn. 53; Generalanwalt Campos Sánchez-Bordona, Schlussanträge vom
13. März 2020 - C-24/19 [ECLI:EU:C:2020:143] - Rn. 87). Dabei ist der Begriff "signifikante Gesamtheit von Kriterien und Modalitäten" qualitativ zu verstehen, um Strategien zur Umgehung der SUP-Pflicht zu vermeiden (EuGH, Urteil vom
14. Juni 2018 - C-671/16 - Rn. 55; Generalanwältin Kokott, Schlussanträge vom
15. Januar 2018 - C-671/16 [ECLI:EU:C:2018:39] - Rn. 26). Umgekehrt muss jedoch verhindert werden, dass ein und derselbe Plan mehreren Umweltprüfungen unterzogen wird (EuGH, Urteil vom
16. Juni 2019 - C-43/18 [ECLI:EU:C:2019:483] - NuR 2019, 469 Rn. 73). Da vorliegend das durch den Staatsvertrag vereinbarte Vorhaben einer Verträglichkeitsprüfung zu unterziehen war, scheidet eine SUP-Pflicht auch unter diesem Gesichtspunkt aus. 21 Soweit sich der Kläger auf weitere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteile vom
17. Januar 2004 - C-201/02, Wells - DVBl 2004, 370 Rn. 52 und vom
18. Februar 2008 - C-2/07, Abraham u.a. - NuR 2008, 255 Rn. 26) sowie den Schlussantrag der Generalanwältin im Verfahren C-411/17 (Generalanwältin Kokott, Schlussanträge vom
19. November 2018 - C-411/17 [ECLI:EU:C:2018:972], Inter-Environnement Wallonie - Rn. 140) beruft, betreffen diese den Zeitpunkt der Verträglichkeitsprüfung bei mehrstufigen Genehmigungsverfahren, mithin eine andere Fragestellung. 22
20. Der Staatsvertrag oder das Zustimmungsgesetz sind auch nicht deshalb SUP-pflichtig, weil hierdurch der Bundesverkehrswegeplan oder die Bedarfspläne für die Bundesfernstraßen und die Bundesschienenwege geändert würden. Zwar bedürfen diese nach § 14b UVPG 2005/§ 35 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. Anlage 3 Nr. 1.1 UVPG 2005/Anlage 5 Nr. 1.1 UVPG einer SUP und unterliegen Änderungen von Plänen und Programmen

§ 33UVPG, Art.

3 Abs. 1, Art. 2 Buchst. a SUP-RL ebenfalls der SUP-Pflicht. Bezugspunkt hierfür ist jedoch nicht das einzelne Vorhaben, sondern der Plan als solcher (vgl. BVerwG, Urteil vom

1. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 53). Der Bundesverkehrswegeplan bleibt durch das planfestgestellte Vorhaben, welches neben die Bedarfspläne tritt, unverändert. Hierin liegt auch keine Umgehung der vorgenannten SUP-Pflicht. Es gibt keine nationalen oder europäischen Vorschriften, wonach eisenbahn- oder straßenbauliche Vorhaben erst nach ihrer vorherigen Aufnahme in eine vorhabenübergreifende Gesamtplanung zugelassen werden dürfen oder für Großprojekte nicht nur eine UVP, sondern immer auch eine SUP durchgeführt werden muss. Zweck der verkehrsträgerübergreifenden Bundesverkehrswegeplanung ist die Steuerung der Verkehrsinvestitionen. Da die Finanzierung der FFBQ ausschließlich durch Dänemark erfolgt, ist es folgerichtig, sie - anders als die sog. Hinterlandanbindung - nicht in den Bundesverkehrswegeplan und die Ausbaupläne aufzunehmen. Im Übrigen kommen nur wenige fachplanungsrechtliche Vorhaben für eine staatsvertragliche Übereinkunft in Betracht, sodass auch insoweit keine Umgehung der SUP-Pflicht zu befürchten ist. 23
2. Eine SUP-Pflicht folgt schließlich nicht aus sonstigen europa- oder völkerrechtlichen Bestimmungen. 24 Die Zugehörigkeit des Vorhabens zum Kernnetz des transeuropäischen Verkehrsnetzes

Art. 38Abs.

1 i.V.m. Anhang I der Verordnung Nr. 1315/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. Dezember 2013 über Leitlinien der Union für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 661/2010/EU (ABl. L 348 S. 1) - TEN-Verordnung (TEN-VO) - begründet keine SUP-Pflicht. Diese lässt sich weder aus dem Erwägungsgrund Nr. 35 der TEN-VO herleiten, dem zufolge Projektträger zu Plänen und Vorhaben Umweltverträglichkeitsprüfungen

der Richtlinien 92/43/EWG, 2000/60/EG, 2001/42/EG, 2009/147/EG und 2011/92/EU durchführen sollten, noch aus Erwägungsgrund Nr. 15 oder Art. 8 Abs. 1 des - durch Art. 59 TEN-VO aufgehobenen - Vorgänger-Beschlusses Nr. 661/2010/EU. Insbesondere begründet Unterabsatz 2 der letztgenannten Vorschrift keine SUP-Pflicht für alle neuen TEN-Strecken, sondern nur für die hierzu führenden Programme und Pläne. 25 Auch nach den Übereinkommen über die Umweltverträglichkeitsprüfung im grenzüberschreitenden Rahmen vom

1. Februar 1991 (im Folgenden: Espoo-Konvention - EK) und über die biologische Vielfalt vom
2. Juni 1992 (Biodiversitätskonvention - BK) besteht keine Pflicht zur Durchführung einer Verträglichkeitsprüfung des Staatsvertrags. Zwar formulieren Art. 2 Abs. 7 Satz 2 EK und Art. 14 Abs. 1 Buchst. b BK als Ziel, die Grundsätze der Umweltverträglichkeitsprüfung in geeignetem Umfang auf Politiken, Pläne und Programme anzuwenden und Regelungen einzuführen um sicherzustellen, dass die Umweltfolgen der Programme und Politiken der Vertragsstaaten gebührend berücksichtigt werden. Ungeachtet der fehlenden unmittelbaren Anwendung jedenfalls von Art. 14 BK (vgl. BVerwG, Beschluss vom
3. November 2018 - 9 A 10.17 - juris Rn. 39) sehen die Konventionen jedoch nicht vor, ein einzelnes Vorhaben zusätzlich zur UVP- einer SUP-Pflicht zu unterwerfen. Auch führt der Umstand, dass der Bau der FFBQ wegen des grenzüberschreitenden Verlaufs einer politischen Vereinbarung Dänemarks und Deutschlands bedarf, nicht dazu, dass es sich damit um eine SUP-pflichtige "Politik" im Sinne der vorgenannten Konventionen handelt. 26 II. Die an der Durchführung der Umweltverträglichkeitsprüfung geübte Kritik ist ebenfalls unbegründet. 27
4. Die Rüge, die Umweltverträglichkeitsprüfung sei fehlerhaft, weil sie sich auf die planfestgestellte Teilstrecke beschränkt habe, anstatt die dänische Tunnelhälfte einzubeziehen, greift nicht durch. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass Vorhaben i.S.v. § 2 Abs. 2 Nr. 1 UVPG in der vor dem
5. Mai 2017 geltenden Fassung dieses Gesetzes vom
6. Februar 2010 (BGBl. I S. 94; im Folgenden: UVPG 2010) das Vorhaben im Sinne des Fachplanungsrechts ist und dass bei einer planerischen Aufteilung eines Tunnelvorhabens entlang von Zuständigkeitsgrenzen weder nach nationalem noch nach europäischem Recht eine Pflicht besteht, eine Gesamt-Umweltverträglichkeitsprüfung beider Tunnelhälften durchzuführen (vgl. BVerwG, Urteile vom
7. November 2016 - 9 A 18.15 - Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 68 Rn. 30 ff. und vom
8. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 42 ff.; Beschluss vom
9. November 2018 - 9 A 10.17 - juris Rn. 40). Ebenfalls bereits entschieden ist, dass in diesem Fall die zweite Tunnelhälfte nicht als kumulierendes Projekt berücksichtigt werden muss. Die Regelung des § 3b Abs. 2 UVPG 2010 setzt voraus, dass mehrere Vorhaben derselben Art gleichzeitig verwirklicht werden sollen; dagegen findet sie keine Anwendung auf die räumlich und zeitlich aufeinander folgende abschnittsweise Verwirklichung eines Vorhabens (BVerwG, Urteil vom
10. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 49). 28 Erforderlich, aber auch ausreichend ist in diesem Fall eine Vorausschau auf die Folgeabschnitte, die nach Art eines vorläufig positiven Gesamturteils im Hinblick auf die Umweltauswirkungen eine Verknüpfung der Abschnitte gewährleistet (BVerwG, Urteil vom
11. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 43). Darüber sind die Vorhabenträger vorliegend sogar hinausgegangen, indem sie die Umweltauswirkungen gesamthaft in den Blick genommen haben. Zwar wurden für Deutschland und Dänemark ("vurdering af virkninger på miljøet" - VVM) jeweils eigenständige Umweltverträglichkeitsprüfungen erstellt, jedoch beruhten beide hinsichtlich des Meeresbereichs auf identischen Datengrundlagen, Untersuchungsmethoden, Untersuchungsergebnissen und Bewertungen der Umweltauswirkungen. Insbesondere wurde ihnen ein grenzüberschreitendes Untersuchungsgebiet zugrunde gelegt und wurden die Auswirkungen auf den Meeresbereich wie auch auf den die Ostsee querenden Vogel- und Fledermauszug gesamthaft und unabhängig von Staatsgrenzen ermittelt, beschrieben und bewertet. Innerhalb der deutschen UVS wurden die Ergebnisse der dänischen VVM für den dänischen Hoheitsbereich nachrichtlich übernommen. Ebenso erfolgte die nachrichtliche Übernahme von Inhalten der deutschen UVS in die dänische VVM (vgl. Anlage 1 S. 179 ff.; Anlage 1 Anhang 1 S. 42). 29
12. Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, dass es sich, da die Straßen- und die Eisenbahnverbindung zwei getrennte fachplanerische Vorhaben seien, die lediglich verfahrensrechtlich nach § 78 VwVfG zusammengefasst seien, um zwei Vorhaben i.S.d. § 2 Abs. 2 UVPG 2010 handele mit der Folge, dass für beide

§ 3bUVPG 2010 jeweils auch gesondert eine UVP hätte durchgeführt werden müssen.

30

§ 78Abs. 1 Vw

VfG findet bei einem Zusammentreffen mehrerer selbständiger planfeststellungsbedürftiger Vorhaben nur ein Planfeststellungsverfahren statt, wenn für sie nur eine einheitliche Entscheidung möglich ist. Hinsichtlich der Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung ist § 78 VwVfG so auszulegen, dass einheitliche Planfeststellungsverfahren die Ausnahme bleiben; erforderlich ist ein nicht sinnvoll trennbarer Sachzusammenhang zwischen beiden Vorhaben; ein erhöhter, über den Normalfall deutlich hinausgehender planerischer Koordinierungsbedarf muss die Verlagerung der Entscheidung auf eine einzige Planfeststellungsbehörde bzw. in ein einziges Zulassungsverfahren erzwingen (vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2015 - 7 C 11.12 - BVerwGE 151, 213 Rn. 40 und vom 14. März 2018 - 4 A 5.17 - BVerwGE 161, 263 Rn. 31; Beschluss vom 4. August 2004 - 9 VR 13.04 - Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr. 9 S. 2). 31 Erfordert der in § 78 Abs. 1 VwVfG zum Ausdruck kommende Grundsatz der Konfliktbewältigung (BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - 11 A 86.95 - BVerwGE 101, 73 <79>) danach ausnahmsweise eine einheitliche planerische Entscheidung, so bestimmen sich

§ 78Abs. 2 Satz 1 Vw

VfG Zuständigkeiten und Verfahren nach den Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren, das für diejenige Anlage vorgeschrieben ist, die einen größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt. Sind somit ausschließlich die Verfahrensvorschriften für das auswirkungsstärkere Vorhaben heranzuziehen, so wird hiervon auch die Pflicht zur Umweltverträglichkeitsprüfung, die

§ 2Abs.

1 Satz 1 UVPG 2010 unselbständiger Teil des verwaltungsbehördlichen Verfahrens ist, mit der Folge erfasst, dass für das - beide Vorhabenteile umfassende - Vorhaben insgesamt nur eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen ist (OVG Hamburg, Beschluss vom

1. Oktober 2014 - 1 Es 4/14.P - UPR 2015, 154 Rn. 17 f.; Deutsch, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG,
2. Aufl. 2019, § 78 Rn. 30; Masing/Schiller, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG,
3. Aufl. 2018, § 78 Rn. 21). 32 Für seine gegenteilige Ansicht kann sich der Kläger (ebenso wie der VGH Mannheim, Urteil vom
4. November 2018 - 5 S 2138/16 - juris Rn. 92 ff.) nicht auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom
5. August 2016 (- 7 A 1.15 - BVerwGE 156, 20) berufen. Der dortige Fall unterscheidet sich von dem vorliegenden grundlegend dadurch, dass die Planfeststellungsverfahren für mehrere Ausbauvorhaben nicht nach § 78 VwVfG zu einem Planfeststellungsverfahren zusammengefasst waren. Dessen Voraussetzungen hätten auch nicht vorgelegen, da die planfestgestellten Vertiefungsmaßnahmen nach den Feststellungen des
6. Senats unabhängig voneinander hätten verwirklicht werden können. So verhält es sich indes in den Fällen des § 78 VwVfG gerade nicht. 33 Im Übrigen begegnete der angefochtene Planfeststellungsbeschluss selbst unter Zugrundelegung der vorgenannten Rechtsprechung des VGH Mannheim keinen rechtlichen Bedenken. Danach bedarf es in Fällen des § 78 VwVfG jedenfalls dann einer gesonderten Umweltverträglichkeitsprüfung für jedes Vorhaben, wenn die mit ihnen verfolgten Planungsziele unabhängig voneinander verwirklicht werden können, ohne dass die Erreichung der Ziele eines Vorhabens durch den Verzicht auf das Vorhaben auch nur teilweise vereitelt würde. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor, da mit der FFBQ ein einheitliches, beide Vorhabenteile umfassendes Planungsziel verfolgt wird. Die Bundesrepublik Deutschland und das Königreich Dänemark wollten - wie schon Dänemark (und Schweden) beim Bau der Brücken über den Großen Belt und den Öresund - eine den gesamten landgebundenen Verkehr umfassende Meeresquerung realisieren. Die Verwirklichung nur einer der beiden Teile wäre hiermit unvereinbar. 34
7. Soweit der Kläger darüber hinaus rügt, der Planfeststellungsbeschluss habe die Auswirkungen notwendiger Sprengungen von Munitionsaltlasten sowie die Auswirkungen im Bereich des vorhandenen Straßen- und Schienennetzes unzureichend berücksichtigt, kann dahingestellt bleiben, ob diese Einwände die formelle oder die materielle Rechtmäßigkeit betreffen. Denn die Rügen greifen - wie nachfolgend darzulegen ist - nicht durch, sodass sich ein etwaiger Verfahrensfehler offensichtlich nicht auf die Entscheidung ausgewirkt hätte (§ 4 Abs. 1a UmwRG i.V.m. § 46 VwVfG). 35 B. Der Kläger kann sich nicht mit Erfolg auf einen materiellen Fehler des Planfeststellungsbeschlusses berufen. 36 I. Die Planrechtfertigung für das Vorhaben ist gegeben. Sie folgt aus der gesetzlichen Bedarfsfeststellung in Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 StV i.V.m. Art. 1 Zustimmungsgesetz (1.), die für das Planfeststellungs- und das gerichtliche Verfahren verbindlich ist (2.) und keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet (3.). 37
8. Der Gesetzgeber hat in Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 StV i.V.m. dem Zustimmungsgesetz den Bedarf und damit die Planrechtfertigung für eine FFBQ festgelegt. Danach soll zwischen Puttgarden und Rødbyhavn eine nutzerfinanzierte feste Querung über den Fehmarnbelt als kombinierte Schienen- und Straßenverkehrsverbindung, bestehend aus einer elektrifizierten zweigleisigen Schienenstrecke und einer vierstreifigen Straßenverbindung mit der technischen Qualität eines Autobahnstandards, errichtet und betrieben werden. Mit Inkrafttreten des Zustimmungsgesetzes sowie dem völkerrechtlichen Inkrafttreten des Staatsvertrags wurde dieser im Rang eines Bundesgesetzes Teil der innerstaatlichen Rechtsordnung (vgl. BVerfG, Beschluss vom
9. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 - BVerfGE 141, 1 Rn. 45; BVerwG, Beschluss vom
10. März 1975 - 2 C 11.74 - BVerwGE 47, 365 <378>; Nettesheim, in: Maunz/Dürig, GG, Stand August 2020, Art. 59 Rn. 181 ff.). 38 Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 StV sind nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt, ohne weitere normative Ausfüllung rechtliche Wirkung zu entfalten (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom
11. September 1988 - 1 C 52.87 - BVerwGE 80, 233 <235> und vom
12. Oktober 1990 - 1 C 15.88 - BVerwGE 87, 11 <13>). Die Konkretisierung des Vorhabens entspricht nicht nur derjenigen in den Bedarfsplänen der Ausbaugesetze, welche

§ 1Abs. 2 AEG, § 1 Abs. 2 FStr

AbG den Bedarf verbindlich feststellen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom

1. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 47), sondern geht darüber - etwa mit der Festlegung der Fahrstreifen sowie der Mindestgeschwindigkeiten im Zugverkehr - sogar hinaus. 39 Dass der Vertrag die endgültige Festlegung der Linienführung und die Auswahl der Bauwerksvariante dem Genehmigungsverfahren vorbehält, steht der Annahme einer ausreichenden Konkretisierung nicht entgegen. Insbesondere bedurfte es für eine Bedarfsfeststellung keiner Festlegung auf einen Tunnel oder gar Absenktunnel. Auch die vorgenannten Bedarfspläne verhalten sich hierzu regelmäßig nicht. Der verbindlichen Festlegung des Verkehrsbedarfs ebenfalls nicht entgegen stehen Verweise auf das nationale Genehmigungsverfahren und das dafür geltende nationale Recht einschließlich der Möglichkeit von Abweichungen (vgl. Art. 2 Abs. 1 Satz 4, Abs. 3 Satz 1 und 3 StV). Diese betreffen lediglich die Ausgestaltung der Querung. Zwar kann danach das nationale Recht auch deren Errichtung insgesamt noch entgegenstehen. Nicht zuletzt die Bekräftigung der Notwendigkeit einer Querung sowohl für den Schienen- als auch für den Straßenverkehr in den Absätzen 1 bis 4 der Präambel des Vertrags verdeutlichen jedoch, dass damit nicht der Verkehrsbedarf in Frage gestellt oder relativiert werden soll, sondern dass eine Ablehnung der Genehmigung allenfalls auf anderen Gründen beruhen kann. Andernfalls hätte es eines Vertrags nicht bedurft: Vereinbarungen, die lediglich die politische Absicht zur (weiteren) Prüfung einer FFBQ beinhalteten, wurden bereits 1992, 2004 und 2007 geschlossen. 40 Die Formulierung der sog. Denkschrift zum Staatsvertrag, der zufolge der Vertrag "die Verantwortlichkeiten für die Errichtung, den Betrieb und die Finanzierung der Festen Fehmarnbeltquerung sowie deren Hinterlandanbindungen in der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich Dänemark [regelt]" (BT-Drs. 16/12069 S. 21), führt zu keiner abweichenden Bewertung. Gegenstand des Vertrags ist ausweislich seines - maßgeblichen - Wortlauts nicht allein eine Bestimmung der Zuständigkeiten, sondern die Querung als solche. Angesichts der eindeutigen Festlegung einer "kombinierte[n] Schienen- und Straßenverkehrsanbindung" lässt sich aus der gesonderten Erwähnung einer Eisenbahnverbindung in der Präambel nicht schlussfolgern, der Staatsvertrag wolle allein den Bedarf hierfür festlegen. Umgekehrt folgt aus der Nennung einer Schrägseilbrücke in Absatz 5 der Präambel nicht, dass nur für diese ein Bedarf festgestellt wird. Die Präambel weist lediglich darauf hin, dass nach den bis zum Vertragsschluss gewonnenen Erkenntnissen eine Schrägseilbrücke die Erreichung der gemeinsamen Ziele besonders fördern würde. Der Vertragstext selbst lässt die technische Ausgestaltung der Querung ausdrücklich offen. 41 Der bindende Charakter des Staatsvertrags wird schließlich nicht dadurch abgeschwächt, dass der Vertragsschluss mehr als zehn Jahre zurückliegt. Eine zeitliche Befristung sieht der Vertrag nicht vor. Beide Staaten halten an ihm fest; von der in Art. 22 Abs. 2 StV vorgesehenen Möglichkeit, den Vertrag anzupassen, haben sie keinen Gebrauch gemacht. 42
2. Die gesetzliche Bedarfsfeststellung ist für die Planfeststellung und das gerichtliche Verfahren verbindlich (stRspr, vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom
3. Juli 2020 - 9 A 19.19 - juris Rn. 59). 43 Die fehlende Aufnahme des angefochtenen Vorhabens in die straßen- und eisenbahnrechtlichen Ausbaupläne des Bundes steht dem nicht entgegen. Sie bedeutet keine bindende negative Feststellung, dass für das Vorhaben kein Bedarf besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom
4. November 2017 - 3 A 4.15 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 78 Rn. 34; Beschlüsse vom
5. Juli 2005 - 9 VR 39.04 - juris Rn. 5 und vom
6. Juli 2017 - 9 B 49.16 - juris Rn. 5), sondern beruht darauf, dass die vorgenannten Pläne ein Instrument der Finanzplanung sind (vgl. BVerwG, Urteil vom
7. Juni 1995 - 4 C 4.94 - BVerwGE 98, 339 <345>). Weil Dänemark den Tunnel auf eigene Kosten errichtet und betreibt, musste er in den Bedarfsplänen nicht berücksichtigt werden. Ebenfalls unbeachtlich ist daher die fehlende Einstufung der FFBQ in eine Bedarfskategorie, da auch dieser lediglich Bedeutung für die Finanzierung des Verkehrswegeausbaus zukommt. Das Scheitern der Bundesratsinitiative, den Bedarf für das Vorhaben in einem neuen § 17i FStrG und § 18f AEG zu regeln, lässt nicht den Rückschluss zu, der Gesetzgeber habe eine gesetzliche Bedarfsfeststellung abgelehnt. Die angedachte Regelung sollte nicht konstitutiv sein, sondern lediglich klarstellend erfolgen (BR-Drs. 389/18 <Beschluss> S. 8 f., 14 f.). 44 Die Bindungswirkung gilt vorliegend unabhängig von einer ausdrücklichen Regelung entsprechend § 1 Abs. 2 Bundesschienenwegeausbaugesetz (BSWAG), § 1 Abs. 2 Satz 2 FStrAbG.

Art. 20Abs.

3 GG ist jede gesetzliche Bedarfsfeststellung bindend für das Planfeststellungsverfahren, ohne dass es hierzu einer gesonderten gesetzlichen Anordnung bedarf. Die vorgenannten Vorschriften sind lediglich eine Reaktion des Gesetzgebers (vgl. BT-Drs. 11/6805 S. 67) auf die vormalige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die in den Bedarfsplänen eine die Verwaltung nur intern bindende Regelung vor allem im Hinblick auf haushaltsmäßige und zeitliche Prioritäten sah (BVerwG, Urteile vom

1. März 1985 - 4 C 15.83 - BVerwGE 71, 166 <169>, vom
2. Dezember 1985 - 4 C 59.82 - BVerwGE 72, 282 <287> und vom
3. April 1986 - 4 C 53.82 - Buchholz 407.4 § 18c FStrG Nr. 1 S. 3). Eine solche beschränkte, finanzpolitische Funktion kommt dem Staatsvertrag jedoch nicht zu. 45 Der Annahme einer für eine Planrechtfertigung ausreichenden Bedarfsfeststellung steht des Weiteren nicht entgegen, dass der Bedarfsplan

§ 4Satz 1 FStr

AbG, § 4 BSWAG regelmäßig unter Einbeziehung der Belange insbesondere der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Städtebaus überprüft wird. Derartige Überprüfungen sind keine Voraussetzung einer Bindungswirkung der gesetzlichen Bedarfsfeststellung. Dessen ungeachtet gingen dem Abschluss des Staatsvertrags mehrjährige Untersuchungen zu den technischen und finanziellen Möglichkeiten, den sozioökonomischen und regionalen Auswirkungen, der gesamtwirtschaftlichen Bewertung sowie zu Verkehrsprognosen und Umweltauswirkungen einer FFBQ einschließlich eines grenzüberschreitenden Umweltkonsultationsverfahrens voraus. Darüber hinaus gelten Bedarfspläne auch dann fort, wenn die Pflicht zur Prüfung der Anpassungsbedürftigkeit verstrichen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom

1. November 2013 - 9 A 14.12 - BVerwGE 148, 373 Rn. 26). 46
2. Weder der Staatsvertrag i.V.m. dem Zustimmungsgesetz noch die darin getroffene Bedarfsfeststellung begegnen verfassungsrechtlichen Bedenken. 47 Die für die Planfeststellung und das gerichtliche Verfahren verbindliche Feststellung des Gesetzgebers, dass ein Verkehrsbedarf besteht, schließt das Vorbringen, für den planfestgestellten Autobahnabschnitt bestehe kein Verkehrsbedarf, grundsätzlich aus (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom
3. April 2016 - 9 A 9.15 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 214 Rn. 53). Anhaltspunkte, dass die gesetzliche Bedarfsfeststellung verfassungswidrig sein könnte, bestehen nicht. Das wäre nur der Fall, wenn sie evident unsachlich wäre, weil es für das Vorhaben im Hinblick auf die bestehende oder künftig zu erwartende Verkehrsbelastung oder - worauf es vorliegend maßgeblich ankommt - auf die verkehrliche Erschließung eines zu entwickelnden Raums an jeglicher Notwendigkeit fehlte. Die Bedarfsfeststellung kann darüber hinaus auch dann verfassungswidrig werden, wenn sich die Verhältnisse seit der Bedarfsentscheidung des Gesetzgebers so grundlegend gewandelt haben, dass das angestrebte Planungsziel unter keinen Umständen auch nur annähernd erreicht werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom
4. März 2008 - 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 43 und vom
5. April 2016 - 9 A 9.15 - NVwZ 2016, 1710 Rn. 54). Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nicht vor. 48 Ziel der FFBQ ist ausweislich der Präambel des Staatsvertrags die Verbesserung der Infrastruktur zwischen Deutschland und Dänemark sowie Skandinavien und Kontinentaleuropa. Im Vordergrund steht nicht die Bewältigung einer bestehenden Verkehrsbelastung, sondern die grenzüberschreitende Erschließung europäischer Regionen. Die Verkehrsverbindungen zwischen den Vertragsstaaten und die Integration und Dynamik der Regionen sollen gestärkt, die Voraussetzungen für eine intensivere kulturelle und wirtschaftliche Zusammenarbeit geschaffen sowie der Wettbewerb und die Entwicklung der Regionen vorangetrieben werden. Das konkret zu erwartende Verkehrsaufkommen ist hingegen erst insoweit von Bedeutung, als es eine Finanzierung der FFBQ durch die Nutzer ermöglichen soll. 49 Dementsprechend ist sowohl der Straßen- als auch der Schienenteil der FFBQ

der TEN-Verordnung Teil des Kernnetzes des transeuropäischen Verkehrsnetzes und gehört damit zu den Teilen des europäischen Gesamtnetzes, die von größter strategischer Bedeutung für die Verwirklichung der mit dem Aufbau des transeuropäischen Verkehrsnetzes verfolgten Ziele sind. Der Schienenteil der FFBQ ist zudem

Art. 44Abs.

1 TEN-VO i.V.m. Anhang I Teil I der VO (EG) 1316/2013 Teil des Kernnetzkorridors Skandinavien-Mittelmeer. Die FFBQ hat damit eine europäische Verbindungs- und Raumerschließungsfunktion. Die EU-Kommission zählt die Fehmarnbeltquerung zu den fünf wichtigsten grenzüberschreitenden Projekten des transeuropäischen Verkehrsnetzes (Mitteilung vom 7. Januar 2014 <COM [2013] 940 final>). Dies verleiht der Planrechtfertigung besonderes Gewicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2014 - 9 A 25.12 - BVerwGE 149, 289 Rn. 74). 50 Wenngleich das zu erwartende Verkehrsaufkommen am Fehmarnbelt für die Frage der Notwendigkeit des Vorhabens nicht völlig irrelevant ist, kommt ihm angesichts der mit dem Vorhaben verfolgten sozioökonomischen Ziele eine nur mittelbare Bedeutung zu. Auch der Planfeststellungsbeschluss (S. 232 ff.) stellt hierauf - wie auch auf weitere Gründe - nur hilfsweise ab. Die der gesetzlichen Bedarfsfeststellung zugrunde liegende Verkehrsprognose aus dem Jahr 2002 erwartete insoweit für 2015 ein durchschnittliches tägliches Aufkommen zwischen 8 756 und 9 153 Kfz sowie zwischen 96 und 99 Zügen; bis 2025 soll die Zahl der den Tunnel nutzenden Kfz auf 9 516 bis 11 683 steigen. Die im Planfeststellungsverfahren eingeholte Verkehrsprognose aus dem Jahr 2014 ermittelte für 2030 zwischen 11 780 und 12 158 Kfz ohne sowie 10 568 Kfz mit reduzierter Fortführung des Fährbetriebs; die Anzahl der Züge beläuft sich auf 98 bis 111. Ohne Errichtung der FFBQ soll das Verkehrsaufkommen 7 869 bis 7 973 Kfz betragen. Beide Verkehrsprognosen unterscheiden zwei sog. Basisfälle, von denen sich der eine (A) an die Annahmen der deutschen Bundesverkehrswegeplanung und der andere (B) an das dänische Verkehrsmodell anlehnt. Unter Berücksichtigung einer Mautermäßigung von 25 % für die Querung über den Großen Belt berechnete eine im Auftrag der Beigeladenen durchgeführte ergänzende Untersuchung vom Oktober 2017 ein im Basisfall B ohne parallelen Fährbetrieb um 4,8 % auf 11 573 Kfz verringertes Verkehrsaufkommen. 51 Dies vorangestellt, ist die an den vorliegenden Verkehrsprognosen ansetzende Kritik nicht geeignet, die Grundlagen der gesetzlichen Bedarfsfeststellung und -überprüfung in Frage zu stellen. Sie lässt die vorstehend beschriebene sozioökonomische Rechtfertigung des Vorhabens sowie den Umstand unberücksichtigt, dass das konkrete Verkehrsaufkommen hierfür eine nur mittelbare Rolle spielt. Darüber hinaus verkennt sie, dass die angeordnete Bindungswirkung der gesetzlichen Bedarfsfeststellung darauf abzielt, das straßenrechtliche Planfeststellungsverfahren und damit ebenso einen anschließenden Verwaltungsprozess von einem Gutachterstreit über die "richtigere" Verkehrsprognose zu entlasten. Dieser Zweck schließt es aus, den Abwägungsvorgang, den der Gesetzgeber auf dieser Stufe vollzogen hat, unter dem Blickwinkel fachlich zu überprüfen, ob eine andere Verkehrsprognose vorzugswürdig sein könnte. Entscheidend ist allein, ob das Ergebnis der Normsetzung den anzulegenden verfassungsrechtlichen Maßstäben genügt (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 241 Rn. 55). 52

1. a)Hiernach fehlt es für das Vorhaben nicht bereits unter Zugrundelegung der in den Prognosen ermittelten Zahlen an jeglicher Notwendigkeit, und zwar selbst dann nicht, wenn man den in der Untersuchung vom Oktober 2017 angenommenen Rückgang des Kfz-Aufkommens auf die für den Fall einer Fortführung des Fährbetriebs ermittelten Zahlen überträgt. Auch mit einem durchschnittlichen täglichen Kfz-Aufkommen von etwas mehr als 10 000 Kfz ist die Erreichung der mit der FFBQ verfolgten Ziele nicht von vornherein ausgeschlossen. Vielmehr liegt dieser Wert innerhalb der Spannbreite der von der Beigeladenen für andere Grenzübergänge genannten Zahlen. Darauf, dass es sich hierbei um ein für deutsche Verhältnisse vergleichsweise geringes Verkehrsaufkommen am allenfalls untersten Rand der für Autobahnen und autobahnähnliche Straßen vorgesehenen Regelquerschnitte handelt, kommt es nicht an. Insoweit darf nicht allein der in Deutschland übliche Bezugsrahmen für den Ausbaustandard zugrunde gelegt werden. Dänemark und Schweden haben zusammen 16 Mio. Einwohner. Ein Verkehrsaufkommen wie dasjenige Deutschlands mit 80 Mio. Einwohnern, welches zudem aufgrund der zentralen Lage in Europa erhebliche Transitverkehre einschließt, wird durch die beiden Länder nicht ansatzweise generiert. Ihre Volkswirtschaften sind indes auf den Außenhandel angewiesen und verfügen bislang mit der Querung über den Großen Belt über lediglich eine - zudem deutlich längere - feste Verbindung mit Kontinentaleuropa. Eine Unterbrechung dort führte zum weitgehenden Erliegen des Zugverkehrs sowie zu erheblichen Erschwernissen im Pkw- und Lkw-Verkehr zwischen Dänemark und Schweden sowie Zentral-, West- und Südeuropa. 53
2. b)Soweit der Kläger in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, das Gutachten zur Existenzgefährdung der Klägerin zu 1 des Verfahrens BVerwG 9 A 12.19 weise für einen Fährbetrieb parallel zur FFBQ einen erheblich höheren Anteil der Verkehre als die Verkehrsprognose 2014 aus mit der Folge, dass das durchschnittliche Verkehrsaufkommen im Tunnel lediglich 5 000 Kfz betrage, zielt diese Kritik ebenfalls lediglich auf das konkrete Verkehrsaufkommen, ohne die Erreichung der im Vordergrund stehenden Ziele der FFBQ auszuschließen. Sie ignoriert zudem, dass sich die im Gutachten genannten prozentualen Anteile des Fährbetriebs auf die zu erwartende Verteilung allein der derzeitigen Verkehre am Fehmarnbelt beziehen, sowie den Hinweis des Gutachtens, dass sich bei einer Berücksichtigung der infolge von Verkehrsverlagerungen erwarteten zusätzlichen Verkehre die Marktanteilsquoten des Fährbetriebs verringern (vgl. Pw., Existenzgefährdungsgutachten vom 29. Januar 2019 S. 52). 54 Der weitere Einwand, die bisherige Verkehrsentwicklung am Fehmarnbelt bleibe deutlich hinter den Annahmen der Verkehrsprognosen 2002 und 2014 zurück, die ohne Errichtung der FFBQ von einem autonomen Wachstum ausgegangen seien, wohingegen die Zahl der beförderten Pkw zurückgegangen sei, betrifft wiederum allein die Höhe des Verkehrsaufkommens und führt auf keine evident unsachliche Bedarfsfeststellung. Im Übrigen hat der Sachverständige der Beigeladenen Dr. Schu. in der mündlichen Verhandlung zur Überzeugung des Senats ausgeführt, dass die Entwicklung des Gesamtverkehrs maßgeblich ist, der - wenngleich nicht auf der Fährlinie zwischen Puttgarden und Rødby, wohl aber auf anderen Routen und Verkehrsträgern - zugenommen hat. 55 Die weitere Kritik, der die Beigeladene und der Beklagte jeweils detailliert entgegengetreten sind, betrifft einschließlich der Frage, wie hoch der Anteil der Einkaufsverkehre am derzeitigen Fährverkehr ist, lediglich Details der Verkehrsprognosen, die mit der bindenden gesetzlichen Bedarfsfeststellung dem Streit entzogen sind und die Rechtfertigung für die Errichtung der FFBQ unberührt lassen. Der Frage, ob der Planfeststellungsbeschluss zu Recht auch unabhängig hiervon eine Planrechtfertigung bejaht, kommt danach ebenfalls keine Bedeutung zu. Ungeachtet dessen, ob die FFBQ durchschnittlich von 9 000 oder 11 000 Kfz am Tag genutzt wird, wird mit ihr eine deutlich schnellere und kürzere Straßen- und Schienenverbindung nicht nur zwischen Deutschland und Dänemark, sondern zwischen Skandinavien und Kontinentaleuropa geschaffen, weshalb auch die Europäische Union dem Vorhaben eine überragende Bedeutung beimisst. Neben einer Absicherung der verkehrstechnischen Anbindung Skandinaviens durch die Errichtung einer zweiten festen Verbindung wird hierdurch eine Infrastruktur geschaffen, die ein engeres Zusammenwachsen und eine weitere wirtschaftliche Entwicklung europäischer Regionen zwar nicht garantiert, aber ermöglichen soll. Dieses planerische Ziel zweier Staaten und der Europäischen Union, welches diese durch die bisherige Fährverbindung als nicht ausreichend erfüllt erachten, wird etwa durch den Anteil der Einkaufsfahrten am derzeitigen Verkehrsaufkommen oder das exakte Ausmaß der angenommenen Verkehrsverlagerungen nicht in Frage gestellt. 56
3. c)Die weiteren von dem Kläger erhobenen Einwände behaupten ebenfalls lediglich geringere Verkehrszahlen als in den Verkehrsprognosen 2002 und 2014 angenommen, führen jedoch auf keine offenkundige Fehlerhaftigkeit der Bedarfsfeststellung. 57 Dem von dem Kläger vorgelegten Gutachten der Firma H. vom 8. Juli 2019 (Anlage K 4) hat die Beigeladene detailliert und umfassend unter Vorlage einer gutachterlichen Stellungnahme der Firma I. vom 5. September 2019 (Anlage Bg 6) widersprochen. Der Kläger ist dieser Erwiderung nicht entgegengetreten, sondern hat mit Schriftsatz vom 15. Mai 2020 (Anlage K 8) lediglich eine weitere Stellungnahme von H. vom 14. Mai 2020 vorgelegt. Für die dem Klägerbevollmächtigten

§ 67Abs. 4 Satz 1 Vw

GO obliegende eigene Prüfung, Sichtung und rechtliche Durchdringung des Streitstoffs ist die bloße Bezugnahme auf Ausführungen eines Dritten indes nicht ausreichend; diese können daher inhaltlich nicht berücksichtigt werden (vgl. BVerwG, Urteile vom

1. April 2014 - 9 A 25.12 - BVerwGE 149, 289 Rn. 16 und vom
2. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 133). Dessen ungeachtet nimmt die Erwiderung von H. nur zu einzelnen Punkten - und dies teilweise lediglich relativierend - Stellung, ohne die fundamentale Kritik der Beigeladenen und des Beklagten umfassend zu entkräften. 58 Auch die gegen die Notwendigkeit einer Schienenverkehrsverbindung vorgebrachten Einwände sind nicht geeignet, eine Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Bedarfsfeststellung zu begründen. Die Kritik, mit prognostizierten 111 Zügen täglich bleibe das Verkehrsaufkommen deutlich hinter der Kapazität des Tunnels von 250 Zügen zurück (vgl. H., Gutachterliche Stellungnahmen vom
3. Juli 2019 S. 69 und vom
4. Mai 2020 S. 13; Anlagen K 4 und K 8), verkennt, dass es sachwidrig wäre, eine auf Jahrzehnte ausgelegte Infrastruktur, deren Aufnahmefähigkeit nicht gesteigert werden kann, so zu planen, dass ihre Kapazität schon in absehbarer Zeit ganz oder überwiegend ausgeschöpft ist. Umgekehrt ist das Ziel einer Verkehrswende, welche u.a. darauf zielt, den Anteil des Schienengüter- und -personenverkehrs zu erhöhen, nur zu erreichen, wenn die hierfür erforderliche Infrastruktur zeitnah und langfristig geschaffen wird. Der Einwand, die Beschränkung des Güterverkehrs auf die im Jahr 1998 zulässige Menge bis zur vollständigen Fertigstellung der Hinterlandanbindung in der Nebenbestimmung 2.1 Nr. 1 (PFB S. 21) schließe eine Steigerung des Bahnverkehrs auf unabsehbare Zeit aus, verkennt dies; zudem muss bei einer abschnittsweisen Planung nicht schon jeder Abschnitt für sich die in der Gesamtplanung zugedachte Verkehrsfunktion haben (vgl. BVerwG, Urteile vom
5. März 1996 - 4 C 19.94 - BVerwGE 100, 370 <387 f.>, vom
6. Februar 2005 - 4 A 5.04 - BVerwGE 123, 23 <25 f.> und vom
7. Oktober 2005 - 9 A 33.04 - juris Rn. 33). 59 Der weiteren Kritik, die Erwartung von täglich 73 Güterzügen auf der FFBQ widerspreche dem aktuellen Aufkommen auf der sog. Jütlandroute über den Großen Belt von 52

§ 34Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 BNat

SchG ist ein Projekt vor seiner Zulassung auf seine Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura 2000-Gebiets zu überprüfen; es darf nur zugelassen werden, wenn es nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen eines solchen Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen führen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom

1. November 2013 - 9 A 14.12 - BVerwGE 148, 373 Rn. 39). Maßgebliches Beurteilungskriterium ist der günstige Erhaltungszustand der geschützten Lebensräume und Arten im Sinne der Legaldefinitionen des Art. 1 Buchst. e und i der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom
2. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206 S. 7 - FFH-Richtlinie - FFH-RL); dieser muss trotz Durchführung des Vorhabens stabil bleiben, ein bestehender schlechter Erhaltungszustand darf jedenfalls nicht weiter verschlechtert werden. Die Verträglichkeitsprüfung ist indes nicht auf ein - wissenschaftlich nicht nachweisbares - "Nullrisiko" auszurichten. Ein Projekt ist vielmehr dann zulässig, wenn nach Abschluss der Verträglichkeitsprüfung unter Berücksichtigung der besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnisse, d.h. nach Ausschöpfung aller wissenschaftlichen Mittel und Quellen kein vernünftiger Zweifel verbleibt, dass erhebliche Beeinträchtigungen vermieden werden. Die Prüfung darf nicht lückenhaft sein und muss vollständige, präzise und endgültige Feststellungen enthalten. Soweit sich Unsicherheiten über Wirkungszusammenhänge auch bei Ausschöpfung der einschlägigen Erkenntnismittel nicht ausräumen lassen, ist es zulässig, mit Prognosewahrscheinlichkeiten und Schätzungen zu arbeiten, die kenntlich gemacht und begründet werden müssen. Zugunsten des Projekts dürfen die vom Vorhabenträger geplanten oder von der Planfeststellungsbehörde angeordneten Schutz- und Kompensationsmaßnahmen berücksichtigt werden, sofern sie sicherstellen, dass erhebliche Beeinträchtigungen verhindert werden (vgl. EuGH, Urteile vom
3. Januar 2016 - C-399/14 [ECLI:EU:C:2016:10] - DVBl 2016, 566 Rn. 49 f. und vom
4. April 2017 - C-142/16 [ECLI:EU:C:2017:301] - DVBl 2017, 838 Rn. 57; BVerwG, Urteile vom
5. März 2013 - 9 A 22.11 - BVerwGE 146, 145 Rn. 41, vom
6. Mai 2013 - 9 A 16.12 - BVerwGE 146, 254 Rn. 28 und vom
7. April 2014 - 9 A 25.12 - BVerwGE 149, 289 Rn. 48). 62 Dies zugrunde gelegt, führen sowohl die gebietsübergreifende Kritik des Klägers (1.) als auch seine Einwände hinsichtlich der durchgeführten Verträglichkeitsprüfungen (
8. und 3.) auf keine Rechtswidrigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses. 63
9. Die Verträglichkeitsprüfung hat keine Wirkfaktoren zu Unrecht unberücksichtigt gelassen (a). Der Einwand, Schadensbegrenzungsmaßnahmen seien zu wenig konkret, ist unbeachtlich (b). 64 a) Der Einwand, die vorhabenbedingten Umweltauswirkungen im Bereich des vorhandenen Straßen- und Schienennetzes seien fehlerhaft ausgeklammert worden, ist unbegründet. 65

§ 34Abs. 1 Satz 1 BNat

SchG sind Projekte darauf zu überprüfen, ob sie einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, geschützte Gebiete erheblich zu beeinträchtigen. Zu differenzieren ist hierbei jeweils zwischen den unmittelbaren und den mittelbaren Auswirkungen sowie den Beeinträchtigungen allein durch das zur Genehmigung gestellte Vorhaben und der Einbeziehung anderer Pläne und Projekte (Summationsprüfung). Unter beiden, vorliegend ineinandergreifenden Gesichtspunkten bedurfte es im Rahmen der Prüfung des planfestgestellten Abschnitts der Fehmarnbeltquerung keiner Betrachtung, ob vorhabenbedingte Mehrverkehre in den Folgeabschnitten zu Gebietsbeeinträchtigungen führen. 66 Die Notwendigkeit einer planerischen Konfliktbewältigung ist zwar nicht auf die unmittelbare Nachbarschaft des Vorhabens beschränkt, sondern kann auch dessen mittelbare, ihm adäquat zurechenbare (Fern-)Wirkungen erfassen, wobei die Feststellung eines solchen Ursachenzusammenhangs grundsätzlich beim Straßennetz auf einen engeren Bereich beschränkt ist als beim Schienennetz. Der Planungsträger muss jedoch Probleme, die erst mit der Fertigstellung weiterer Bauabschnitte oder der gesamten Hinterlandanbindung auftreten, nicht zwangsläufig bereits im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens für den streitgegenständlichen Bauabschnitt lösen. Es gibt keinen Rechtssatz, wonach Konflikte, die außerhalb des unmittelbaren Wirkungskreises des Vorhabens an einem anderen Ort durch das Zusammenwirken mehrerer Projekte entstehen, stets schon dem ersten Projekt zuzuordnen und bereits in diesem Zusammenhang zu bewältigen sind (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 127). 67 Bei einem in mehrere Planungsabschnitte unterteilten Gesamtvorhaben ist vielmehr in der Regel davon auszugehen, dass die (Fern-)Wirkungen des Ausbaus auf den nachfolgenden Planungsabschnitt mit den beim dortigen Ausbau entstehenden unmittelbaren Auswirkungen verschmelzen und erst in der darauf bezogenen Planfeststellung bewältigt werden müssen. Die Behörde ist in diesem (Regel-)Fall lediglich verpflichtet, sich bei der Planfeststellung des Abschnitts nach Art eines vorläufigen positiven Gesamturteils Rechenschaft darüber abzulegen, ob nachteilige Wirkungen auf ein außerhalb gelegenes FFH-Gebiet, die der abschnittsweise geplante Verkehrsweg als solcher in seiner Gesamtheit hervorruft, bei der Verwirklichung weiterer Abschnitte voraussichtlich bewältigt werden können (BVerwG, Urteile vom 17. März 2005 - 4 A 18.04 - BVerwGE 123, 152 <157>, vom 21. November 2013 - 7 A 28.12 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 71 Rn. 20 ff. und vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 127 f.; Beschluss vom 8. März 2018 - 9 B 25.17 - Buchholz 406.403 § 44 BNatSchG 2010 Nr. 4 Rn. 8 f.). 68 Anders verhält es sich lediglich dann, wenn die Konfliktbewältigung nicht in die Entscheidung über den nachfolgenden Abschnitt verschoben werden kann. Das kann zum einen dann der Fall sein, wenn das Gesamtvorhaben mit dem nunmehr geplanten Abschnitt endet und es an einer daran anschließenden Planung überhaupt fehlt. Zum anderen kann ungeachtet einer vorgesehenen Anschlussplanung der Verweis auf die dann anstehende Möglichkeit der Konfliktbewältigung wegen der zeitlichen Verhältnisse unzureichend sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. November 2013 - 7 A 28.12 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 71 Rn. 26). 69 Dem hat der Planfeststellungsbeschluss Rechnung getragen. Zwar verneint er zunächst signifikante Mehrverkehre auf der Fehmarnsundbrücke mit der - gegenüber der Planrechtfertigung widersprüchlichen - Begründung, ein nicht unerheblicher Teil der Verkehre auf der FFBQ entfalle auf dänische Einkaufsverkehre und Urlauber, welche die Insel Fehmarn nicht verließen. Sodann legt er jedoch unabhängig hiervon unter Verweis auf die Umweltgutachten des Planfeststellungsverfahrens zum Ausbau der B 207 dar, dass auch unter Berücksichtigung zukünftiger Mehrverkehre die Schutzgebiete weder durch Stickstoff- noch durch Lärmimmissionen beeinträchtigt werden (PFB S. 555 f.). Dies genügt den Anforderungen an ein vorläufiges positives Gesamturteil. 70 Der Beklagte musste darüber hinaus nicht vorsorglich auch den Fall berücksichtigen, dass ein Ausbau der Folgeabschnitte - etwa, weil kein Planfeststellungsbeschluss erlassen oder weil dieser in einem Gerichtsverfahren aufgehoben wird - unterbleibt und die durch die FFBQ hervorgerufenen Mehrverkehre über das Bestandsnetz weitergeleitet werden, ohne dass ihre Auswirkungen auf weiter südlich gelegene Schutzgebiete geprüft werden. Abgesehen davon, dass diese Möglichkeit bei einer abschnittsweisen Planung nie auszuschließen ist und die vorgenannten Grundsätze daher, wäre dieser Einwand begründet, nie zur Anwendung kämen, liegt hier bereits ein - wenngleich noch nicht bestandskräftiger - Planfeststellungsbeschluss für den Ausbau der B 207 vor, welcher die dortigen Umweltauswirkungen unter Zugrundelegung der durch die FFBQ erhöhten Verkehre geprüft hat. Darüber hinaus ist die sog. Hinterlandanbindung nicht nur in den eisenbahn- und straßenrechtlichen Ausbauplänen enthalten, sondern ist die Bundesrepublik Deutschland zu deren Ausbau aufgrund des Staatsvertrags mit Dänemark verpflichtet. Des Weiteren hat der Beklagte mit der Bedingung 2.1 Nr. 1 (PFB S. 21) die Nutzung der Schienenstrecke für den Güterfernverkehr bis zur vollständigen Umsetzung der Schienenhinterlandanbindung auf den Umfang begrenzt, der bis zur Einstellung des Güterverkehrs über die Fährstrecke im Jahr 1998 zulässig war. 71

1. b)Der Einwand, Schadensbegrenzungsmaßnahmen seien oft wenig konkret und bedürften einer nachträglichen Konkretisierung, dies genüge den materiellen Anforderungen des Habitatschutzes nicht (Klagebegründung vom 8. Juli 2019 S. 129), ist unsubstantiiert. Es wird weder ausgeführt, welche Maßnahmen gemeint sind, noch, warum und in welcher Weise diese bereits auf der Ebene der Planfeststellung hätten (noch) konkreter geregelt werden müssen. 72 Die weitere Kritik, die Maßnahme 8.7 E/VFFH/VAr (Wiederherstellung, Verdichtung und strukturelle Aufwertung von Riffstrukturen; Anlage 12 Anhang IA S. 104 ff.) könne nicht als Schadensbegrenzungs-, sondern allenfalls als Kompensationsmaßnahme anerkannt werden, ist unbegründet. Entgegen der Auflistung als "schadensbegrenzende Maßnahme" im Planfeststellungsbeschluss (S. 532) handelt es sich hierbei im Wesentlichen um eine Maßnahme zur Kompensation für Eingriffe in benthische Habitate, in faunistische Funktionen und Bodenbeeinträchtigungen im Umfeld des Vorhabens (vgl. Anlage 12 Anhang IA S. 105). Eine schadensbegrenzende und -vermeidende Funktion kommt ihr nur insoweit zu, als ihre Bauzeit in Bezug auf überwinternde Vögel auf den Zeitraum außerhalb der Rastzeit begrenzt wird (vgl. Anlage 12 Anhang IA S. 106). 73 2. Das Vorbringen des Klägers kann die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses hinsichtlich des FFH-Gebiets DE 1332-301 "Fehmarnbelt" nicht erschüttern. Die Verträglichkeitsprüfung ist nicht zu beanstanden. 74
2. a)Die bislang fehlende Festlegung detaillierter schutzgebietsspezifischer Erhaltungsziele und -maßnahmen - der Entwurf eines Managementplans wurde erst am 9. Juni 2020 vorgelegt - steht der Zulässigkeit des Vorhabens nicht entgegen. 75 Dahingestellt bleiben kann, ob Deutschland - wie von der Europäischen Kommission im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2014/2262 angenommen - dadurch gegen Art. 4 Abs. 4 FFH-RL verstoßen hat, dass es eine bedeutende Anzahl von Gebieten nicht als Schutzgebiete ausgewiesen und für eine Vielzahl von Schutzgebieten noch keine gebietsspezifischen Erhaltungsziele festgelegt hat. Nach Ansicht der Kommission müssen die Erhaltungsziele schon bei der Auswahl bzw. Bekanntmachung/Unterschutzstellung möglichst klar und eindeutig formuliert werden und die Aufstellung operativer Erhaltungsmaßnahmen in der Praxis ermöglichen; sie müssen konkret und, soweit möglich, zahlen- oder größenmäßig quantifizierbar sein. Der vorhandene und der gewünschte Zustand eines Lebensraumtyps (LRT) müssen definiert und es muss klargestellt werden, ob der LRT erhalten oder wiederhergestellt werden soll. Auch die Erhaltungsmaßnahmen müssen spezifisch und detailliert sein (Europäische Kommission, Ergänzendes Aufforderungsschreiben vom 24. Januar 2019; s.a. Vermerk der Kommission über die Festlegung von Erhaltungszielen für Natura 2000-Gebiete vom 23. November 2012). Die Bundesregierung ist dem entgegengetreten (Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Europäische Kommission vom 11. Juni 2019). In einer weiteren Stellungnahme vom 12. Februar 2020 hat die Kommission an ihrer Auffassung festgehalten. 76 Ein etwaiger Verstoß Deutschlands gegen Art. 4 Abs. 4 FFH-RL bedeutet unter keinem der beiden von der Kommission gerügten Punkte die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses. 77 Selbst dann, wenn eine sich aufdrängende Gebietsmeldung nicht erfolgt, begründet die Vorwirkung des potentiellen FFH-Gebietsstatus keine Einschränkungen, die über diejenigen hinausgehen, welche die Richtlinie im Fall ordnungsgemäßer Umsetzung selbst vorsieht; insbesondere unterliegt das Gebiet keiner absoluten Veränderungssperre (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 101). Auch das Fehlen hinreichend konkreter gebietsspezifischer Erhaltungsziele führt - bei ausgewiesenen Gebieten - nicht von vornherein dazu, dass eine Gebietsverträglichkeit nicht festgestellt werden kann, eine Vorhabenplanung also per se ausgeschlossen ist. Vielmehr ist und bleibt Maßstab für die Verträglichkeitsprüfung der günstige Erhaltungszustand der geschützten Lebensräume und Arten; dieser muss trotz Durchführung des Vorhabens stabil bleiben; ein bestehender schlechter Erhaltungszustand darf jedenfalls nicht weiter verschlechtert werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2019 - 9 A 13.18 - BVerwGE 166, 132 Rn. 91). Solange keine konkreten gebietsspezifischen Erhaltungsziele vorliegen, muss die Verträglichkeitsprüfung diese durch eine Auswertung der zur Vorbereitung der Gebietsmeldung gefertigten Standard-Datenbögen ermitteln (BVerwG, Urteil vom 14. April 2010 - 9 A 5.08 - BVerwGE 136, 291 Rn. 30). 78 Für das hier im Zentrum der klägerischen Kritik stehende FFH-Gebiet Fehmarnbelt sind die Erhaltungs- und Wiederherstellungsziele allerdings in § 3 Abs. 2 bis 4 der Verordnung über die Festsetzung des Naturschutzgebietes "Fehmarnbelt" vom 22. September 2017 (NSGFmbV - BGBl. I S. 3405) im Einzelnen aufgeführt. So wird etwa für den Schweinswal angesichts seines ungünstigen ("C") Erhaltungszustands die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands der Bestände von Schweinswalen einschließlich ihrer Lebensräume und natürlichen Populationsdynamik genannt (§ 4 Abs. 2 und 3 NSGFmbV).

§ 4Abs. 5 NSGFmb

V bedarf es hierzu der erforderlichen Wiederherstellung der natürlichen Bestandsdichten, des Gebiets als möglichst störungsarmes und weitgehend von lokalen Verschmutzungen unbeeinträchtigtes Nahrungs-, Migrations-, Fortpflanzungs- und Aufzuchtgebiet, unzerschnittener Habitate sowie der wesentlichen Nahrungsgrundlagen der Schweinswale. 79 Hieran hat sich der Planfeststellungsbeschluss in Ermangelung eines fehlenden, die genannten Erhaltungsziele noch weiter konkretisierenden Managementplans orientiert und hervorgehoben, dass vor allem zusätzliche Lärmeinträge zu vermeiden seien (S. 708 ff.). Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden. Die nachfolgende Prüfung zeigt, dass er dabei von vorsorglichen Annahmen ausgegangen ist, denn er hat den von den Vorhabenträgern angenommenen Schwellenwert für eine relevante Störung von Schweinswalen - jedenfalls teilweise - deutlich von 144 dB auf 140 dB herabgesetzt. 80 b) Das Vorhaben beeinträchtigt die als Erhaltungsziel des FFH-Gebiets geschützte Anhang-II-Art des Schweinswals nicht. 81 Schweinswale, deren Erhaltungszustand im Standard-Datenbogen mit "C" = ungünstig beschrieben wird, durchschwimmen - auch als Mutter-Kalb-Paare - den Fehmarnbelt auf ihren Wanderungen regelmäßig. Innerhalb des Schutzgebiets kommen sie teilweise in einer Bestandsdichte vor, die dessen sehr hohe Bedeutung für die Tiere anzeigt (vgl. PFB S. 699; BT-Drs. 19/15325 S. 6; www.bfn.de/themen/meeresnaturschutz/nationale-meeresschutzgebiete/ostsee-awz/fehmarnbelt.html). Das Gebiet ist - wie der Fehmarnbelt insgesamt - u.a. durch schiffsinduzierten Unterwasserlärm wesentlich vorbelastet. Im Zuge der vorhabenbezogenen Untersuchungen wurde die Hintergrundbelastung in den Jahren 2009 und 2010 erfasst und analysiert (Anlage 15 Band II B S. 626 ff.). Die Ergebnisse der Studie zeigen durchschnittliche Schalldruckpegel zwischen 103 und 132 dB re 1μPA, wobei die höchsten Werte an der T- und an der Fährroute Puttgarden - Rødby gemessen wurden. Das größte Problem für Wale bildet damit die Schifffahrt, die jedoch aus Gründen des Seevölkerrechts von Beschränkungen freigestellt ist (Art. 58 i.V.m. Art. 87 SRÜ; s.a. § 57 Abs. 3 Nr. 1 BNatSchG, § 4 Abs. 3 Nr. 1 NSGFmbV; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand Februar 2020, § 57 BNatSchG Rn. 14 f.; Kieß, in: Schlacke, GK-BNatSchG,

1. Aufl. 2017, § 57 Rn. 18 f.; Heselhaus, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG,
2. Aufl. 2016, § 57 Rn. 24). 82 Potentiell nachteilige vorhabenbedingte Wirkfaktoren für Schweinswale sind insbesondere die Schallimmissionen durch den Bau der Arbeitshäfen, die Bagger- und Absenkarbeiten am Tunnelgraben und die Baustellenschiffsverkehre. Zur Vermeidung erheblicher Beeinträchtigungen ordnet der Planfeststellungsbeschluss verschiedene Maßnahmen an. So ist im Rahmen der Ausführungsplanung zu prüfen, ob statt einer Schlag- eine Vibrationsramme eingesetzt werden kann; bei technischer Machbarkeit ist deren Einsatz zwingend (Auflage 2.2.4 Nr. 12; PFB S. 32). Den Lärmprognosen liegt gleichwohl ausschließlich der Einsatz der lauteren Schlagrammen zugrunde. Außerdem dürfen in den beiden Arbeitshäfen nicht gleichzeitig Rammarbeiten durchgeführt werden und müssen diese für den Hafen Puttgarden außerhalb der Zeit der Schweinswalreproduktion (
3. Juni bis
4. September) stattfinden (Auflage 2.2.4 Nr. 13; PFB S. 32). Die Rammungen werden mit einem ramp-up-Verfahren eingeleitet, bei dem die Rammenergie langsam gesteigert wird, sodass nicht sofort die höchsten Schallpegel erreicht werden und sich die Tiere aus dem Nahbereich der Rammungen entfernen können. Zudem werden Schweinswale durch aktive Vergrämer (Pinger) aus dem Nahbereich der Baustelle ferngehalten (Maßnahme 8.1 VAr; Anlage 12 Anhang IA S. 87 ff.). Im gesamten marinen Bereich darf parallel nicht in mehr als zwei Arbeitsbereichen gearbeitet werden; innerhalb des FFH-Gebiets ist nur ein Arbeitsbereich zu einem Zeitpunkt zulässig (Auflage 2.2.4 Nr. 14; PFB S. 34 f.). 83 Im sensiblen Reproduktionszeitraum vom
5. Juni bis
6. September sind die Bauarbeiten so durchzuführen, dass bezüglich aller zur Herstellung des Tunnels erforderlichen Arbeiten in nicht mehr als 1 % der Schutzgebietsfläche Breitbandschallpegel > 140 dB re 1μPa hervorgerufen werden (Auflage 2.2.4 Nr. 19; PFB S. 34). Sobald mehr als 1 % der Fläche betroffen sind, haben die Vorhabenträger geeignete Maßnahmen zur Schallreduktion zu ergreifen; sofern dies nicht möglich ist, sind die Arbeiten einzustellen. Die vorgenannte Auflage erfasst ausdrücklich alle für die Herstellung und die Wiederverfüllung des Tunnelgrabens erforderlichen Arbeiten und damit auch den Schutenverkehr. Ausgenommen hiervon sind lediglich vorbeifahrende Schiffe und damit nicht die Ziel- und Quellverkehre der Baustelle. Der Planfeststellungsbeschluss definiert dementsprechend im Tenor unter der Nr. 1.1.7 (PFB S. 4) den "[m]ehrjährige[n] Baubetrieb mit schwimmenden Baugeräten im Fehmarnbelt" als Teil der Baumaßnahmen. Auch sind

der Auflage 2.2.8 Nr. 41 (PFB S. 53) der tägliche Beginn und das Ende der Tunnelbauarbeiten der Verkehrszentrale zu melden; da die Vorschrift der Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs dient, umfasst auch dort der Begriff der "Tunnelbauarbeiten" den Schutenverkehr. Das ist auch deshalb erforderlich, weil das Schallschutzkonzept zum Unterwasserlärm (Anlage 22.5) ausdrücklich auf die Schallimmissionen durch die Baggerarbeiten und den damit verbundenen weiteren Schiffsverkehr sowie die Schallimmissionen der weiteren mit dem Bau des Absenktunnels verbundenen Arbeiten (S. 12) sowie darauf verweist, dass die Schallimmissionen beim Bau des Absenktunnels in erster Linie durch kontinuierliche Immissionen der Bauschiffe entstehen (S. 6). Grenzwertüberschreitungen bleiben danach lediglich unberücksichtigt, soweit sie nachweisbar nicht auf Bauarbeiten, sondern auf vorbeifahrende Schiffe zurückzuführen sind. Die Einhaltung des Grenzwertes haben die Vorhabenträger in Echtzeit zu messen und zu dokumentieren; die Ergebnisse sind der Planfeststellungsbehörde und dem Bundesamt für Naturschutz (BfN) wöchentlich zu übermitteln. 84 Danach führt das Vorhaben zu keiner erheblichen Gefährdung des Schweinswals. Die daran geübte Kritik erweist sich, auch anhand der wechselseitigen Erläuterungen der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung, als unbegründet. 85

1. aa)Der Planfeststellungsbeschluss geht nicht davon aus, dass im Bereich der 130 dB-Isophone alle Schallbelastungen, die diesen Wert unterschreiten, hinter dem bestehenden Hintergrundschall verschwinden und somit keine zusätzliche Belastung hervorrufen. Zwar führt der Planfeststellungsbeschluss aus: "Den nachfolgenden Prognosen zu den vorhabenbedingten Schallimmissionen liegt die Annahme der Vorhabenträger zugrunde, dass Schallimmissionen, sobald sie sich auf Schalldruckpegel von 130 dB re 1μPa abgeschwächt haben, hinter dem Hintergrundschall der 130-dB Isophone verschwinden und somit nicht zusätzlich wirksam sind. Die Hintergrundschallbelastung wurde in diesem Sinne in den Prognosen berücksichtigt." (PFB S. 700) 86 Die Formulierung findet indes in der Verträglichkeitsprüfung keine Grundlage. Dieser liegt vielmehr ein von der Vorbelastung unabhängiger Schwellenwert für leichte Verhaltensreaktionen in Höhe von durchgehend 144 dB zugrunde. Diesen Wert hat die Planfeststellungsbehörde - hiervon ausdrücklich abweichend - zum Teil strenger (vorsorglich) mit 140 dB angesetzt (PFB S. 710). Die Verträglichkeitsprüfung führt insoweit aus (Anlage 19 Teil B III S. 84): "Obwohl der Fehmarnbelt ein sehr stark mit Schiffen befahrenes Gebiet ist, wodurch die Hintergrundbelastung mit Schall hoch ist [...], wird für die Bewertung der Schallimmissionen der oben beschriebene Wirkradius zugrunde gelegt, ohne zu berücksichtigen, ob die prognostizierten Schallimmissionen durch den Hintergrundschall überlagert werden. Dies entspricht einem konservativen Ansatz." 87 Damit ist für die Untersuchung unberücksichtigt geblieben, dass die Wahrnehmung von Schiffslärm u.a. durch den vorherrschenden Hintergrundlärm beeinflusst wird, die Reaktion von Schweinswalen auf Schiffslärm vermutlich auch von der Vorbelastung abhängt und Gewöhnungseffekte sehr wahrscheinlich sind (Anlage 22.5 Anhang 1 S. 8 f.). Vielmehr hat der Beklagte der FFH-Verträglichkeitsprüfung gerade wegen der hohen Vorbelastung mit Unterwasserschall im Fehmarnbelt einen besonders strengen Prüfungsmaßstab zugrunde gelegt und den Störwert gegenüber den Prüfungen der Vorhabenträger vorsorglich von 144 dB auf 140 dB herabgesetzt, d.h. halbiert, und bestimmt, dass dieser zwischen dem 1. Juni und dem 30. September in nicht mehr als 1 % der Schutzgebietsfläche hervorgerufen werden darf (Auflage 2.2.4 Nr. 19; PFB S. 34). 88 Darüber hinaus liegt der Verträglichkeitsprüfung nicht die Annahme zugrunde, innerhalb der 130 dB-Isophone mittleren Hintergrundschalls (Anlage 22.5 Anhang 2 S. 27) sei es permanent 130 dB laut. Sie berücksichtigt vielmehr, dass es sich hierbei um durchschnittliche Werte, nicht aber um dauerhaft gleichmäßige Belastungen handelt (vgl. Anlage 15 Band II B S. 632 Abb. 3-309). 89
2. bb)Unter Ausschöpfung der zur Verfügung stehenden wissenschaftlichen Mittel und Quellen schließt die Annahme eines Schwellenwertes von 140 dB eine bauzeitliche Verschlechterung des Erhaltungszustands (vgl. zu diesem Maßstab BVerwG, Urteil vom 3. Mai 2013 - 9 A 16.12 - BVerwGE 146, 254 Rn. 28) des Schweinswals mit dem für eine Bejahung der Gebietsverträglichkeit erforderlichen Grad der Gewissheit aus. 90 Allerdings führen wissenschaftliche Untersuchungen zu den Auswirkungen von Unterwasserlärm auf Schweinswale zu keinem einhelligen Ergebnis. Die Vorhabenträger haben einerseits verschiedenen Studien zum impulshaften Ramm- und zum Dauerschall (Brandt et al., 2008 und 2011, Mar Ecol Prog Ser 421, 2011, 205; Diederichs et al., Wadden Sea Ecosystem No. 26, 2010, 199) nachvollziehbar einen Schallpegel von 144 dB als Schwelle für eine relevante Störung für Schweinswale entnommen. Der Planfeststellungsbeschluss weist andererseits darauf hin, dass dieser Wert im Antragsverfahren Gegenstand kontroverser Diskussionen war und von verschiedenen Seiten als zu hoch eingeschätzt wurde. Er benennt mehrere Veröffentlichungen, die Hinweise auf Störungen schon bei Werten deutlich unterhalb 144 dB liefern (PFB S. 705 ff.). Auch dem Konzept für den Schutz der Schweinswale vor Schallbelastungen bei der Errichtung von Offshore-Windparks in der deutschen Nordsee des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit aus Dezember 2013 (im Folgenden: BMU-Schallschutzkonzept) liegt mit 140 dB ein niedrigerer Schwellenwert zugrunde. Es gilt jedoch zum einen nur für die deutsche AWZ der Nordsee und schließt eine Übertragung auf die Ostsee aus und berücksichtigt zum anderen nur die Schallentwicklung und Lärmbelastung bei der Errichtung der Fundamente von Offshore-Windparks, nicht aber andere Schallquellen wie beispielsweise Schiffslärm (vgl. BMU-Schallschutzkonzept S. 3 f.). 91

der Auflage 2.2.4 Nr. 19 (PFB S. 34 f.) auf deutscher Seite keine Arbeiten zulässig, wenn der Schallgrenzwert bereits infolge von Arbeiten auf dänischer Seite überschritten wird. Ein Überschreiten der Zahl der zulässigen Arbeitsbereiche oder der Grenzwerte auf dänischer Seite berührt die Rechtmäßigkeit allein des dortigen Vorhabens. Im Übrigen bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür - und werden auch vom Kläger nicht dargelegt -, dass sich die Beigeladene rechtswidrig verhalten würde und die dänischen Behörden nicht willens oder in der Lage wären, das in Dänemark ebenso wie in Deutschland geltende Recht durchzusetzen. 101 Der Planfeststellungsbeschluss legt zudem mit der Maßnahme 8.4 M/VAr (Anlage 12 Anhang IA S. 97 ff.) fest, dass während der Bauarbeiten nicht mehr als 20 % des Querschnitts des Fehmarnbelts Schallimmissionen von mehr als 144 dB ausgesetzt sein dürfen. Mit der Vorgabe des Planfeststellungsbeschlusses, die Arbeiten so zu steuern, dass mindestens rund zwei Drittel des Querschnitts des Fehmarnbelts im Tunneltrassenbereich frei von baubedingten Störwirkungen durch Unterwasserlärm bleiben (PFB S. 883), wird diese Maßnahme 8.4 M/VAr dahingehend ergänzt, dass Arbeiten auch dann einzustellen oder zu beschränken sind, wenn die Lärmbelastung zwar auf 80 % der Fehmarnbeltbreite nicht 144 dB, wohl aber auf mehr als zwei Drittel der Breite 140 dB übersteigt. 102 Der Senat verkennt bei all dem nicht die nachteiligen Auswirkungen des Schiffslärms auf Schweinswale in der Ostsee und die Notwendigkeit, diesen dauerhaft zu senken. Diese Beeinträchtigungen beruhen indes - wie dargelegt - auf dem schon jetzt vorhandenen Verkehrsaufkommen, dessen Belastung durch die Errichtung des planfestgestellten Vorhabens weder erheblich noch dauerhaft erhöht wird. Bestünde - entgegen der Annahme des Planfeststellungsbeschlusses - bereits bei einer Lärmbelastung von 140 oder 144 dB die Gefahr einer Barrierewirkung, hätte diese sich bereits durch den Fährbetrieb der Klägerinnen zu 1 und 3 des Verfahrens BVerwG 9 A 12.19 realisiert, deren - auch nach der Darlegung des Sachverständigen Dr. Ne. in der mündlichen Verhandlung deutlich lautere - Schiffe fast durchgängig den Fehmarnbelt von deutscher und dänischer Seite aus im Halbstundentakt, d.h. durchschnittlich alle 15 Minuten, durchqueren und noch in 2 km Entfernung einen Pegel von 140 dB verursachen (Beigeladene, Schriftsatz vom 14. Februar 2020 S. 236). 103

1. dd)Fische stellen die wichtigste Nahrungsgrundlage für den Schweinswal dar. Die vorhabenbedingten Auswirkungen auf Fische durch Sedimente und Lärm wurden untersucht und als gering bewertet (vgl. Anlage 15 Band IV B S. 2983 ff.; Anlage 19 Teil B III S. 90). Die Rüge des Klägers, die UVS enthalte keine artspezifische Auswirkungsprognose, wie sich das Vorhaben auf Grundeln als wichtigem Beutefisch des Schweinswals auswirkt, auch bleibe unberücksichtigt, inwiefern sich die bauzeitliche Schallbelastung auf den Fortpflanzungserfolg der lärmempfindlichen Dorsche und damit auf die Nahrungsverfügbarkeit des Schweinswals auswirke, ist ebenfalls unbegründet. Die Auswirkungen auf Fische einschließlich Grundeln wurden ausführlich untersucht (Anlage 15 Band II A S. 480 ff., Band III S. 1967 ff. und 2119 ff., Band IV B S. 2983 ff.). Insoweit weist die Beigeladene zu Recht darauf hin, dass es bei 68 nachgewiesenen Fischarten unverhältnismäßig gewesen wäre, alle einer artspezifischen Auswirkungsprognose zu unterziehen. Die Entscheidung, bestimmte Zeiger-/Indikatorarten anhand der von der Beigeladenen dargelegten, plausiblen Kriterien auszuwählen, begegnet daher keinen Bedenken. Danach wurden keine erheblichen Auswirkungen festgestellt. 104 Der Einwand, die Meidung des Lärms wirke sich auf die Nahrungssuche aus, ist ebenfalls unbegründet. Schweinswale sind Nahrungsopportunisten; sie ernähren sich von weit verbreitet vorkommenden Fischarten und folgen diesen. Für sie gibt es daher keine abgrenzbaren Nahrungsgebiete, deren Erreichbarkeit verhindert werden könnte. Da Schweinswale und ihre Nahrungsfische lärmbetroffene Flächen gleichermaßen meiden, treten insoweit keine additiven Wirkungen auf. 105 Soweit der Kläger erstmals mit Schriftsatz vom 15. Mai 2020 rügt, der Planfeststellungsbeschluss gehe nicht auf Mechanismen ein, wie sich verschiedene Schallquellen addierten und insgesamt zu einem höheren Hintergrundschall führten, zudem könne eine Maskierung die Wahrnehmbarkeit von Netzen, Beute etc. durch passives Hören erschweren und zu höheren Beifangzahlen führen, erfolgt dieser Einwand nach Ablauf der Klagebegründungsfrist, ohne dass die Verspätung entschuldigt wurde. 106
2. ee)Das Risiko etwaiger Munitionsaltlasten im Baustellenbereich begründet gleichfalls keine durchgreifenden Bedenken an der Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses. 107 Im Zuge der Vorhabenplanung erfolgten Recherchen bei deutschen und dänischen Fachbehörden sowie Baugrund- und meeresarchäologische Untersuchungen. Danach verläuft der Untersuchungskorridor außerhalb von Munitionswarngebieten und liegen dort keine behördlich erfassten oder anderweitig bekannten Schiffswracks mit Sprengstoffladung. Zwischen 1980 und 2012 wurde lediglich ein Objekt im Untersuchungskorridor gefunden und entschärft. Die dem Fehmarnbelt nächstgelegene Verbringungsfläche für chemische Kampfstoffe liegt sehr weit entfernt im südlichsten Teil des Kleinen Belts und wies keine der bei den geophysikalischen und meeresarchäologischen Untersuchungen gefundenen magnetischen Anomalien oder sonstigen Munitionsbezug auf (Anlage 1 S. 223).

der Auflage 2.2.9 Nr. 4 (PFB S. 61 f.) müssen die Vorhabenträger vor Beginn der Offshore-Arbeiten den Baugrund in der Ostsee nochmals auf Kampfmittelaltlasten untersuchen und unter Einbeziehung der Fachkenntnisse des Kampfmittelräumdienstes sowie des Innenministeriums ein Konzept zur Kampfmittelsuche erstellen. Beim Fund kampfmittelverdächtiger Gegenstände oder Munition sind die Arbeiten an der Fundstelle sofort einzustellen. 108 Die Entscheidung über eine etwa notwendige Sprengung von Munition im Baustellenbereich obliegt sodann weder den Vorhabenträgern noch der Planfeststellungsbehörde, sondern dem dafür besonders fachkundigen Kampfmittelräumdienst. Eine Tötung von Schweinswalen ist hierbei vermeidbar. Für eine umweltverträgliche Unterwassersprengung gibt es die auch vom Kläger anerkannte Technik des Blasenschleiers, durch den die Schallausbreitung dadurch um über 90 % reduziert werden kann. Hierzu haben die Vorhabenträger in der mündlichen Verhandlung zugesagt, die für die Erzeugung eines Blasenschleiers geeigneten Geräte vorzuhalten und dem Kampfmittelräumdienst bei Bedarf zur Verfügung zu stellen. Damit ist eine Beeinträchtigung von Schweinswalen ausgeschlossen. 109 Gleichzeitig ist damit der Einwand des Klägers entkräftet, der Planfeststellungsbeschluss treffe für den Fall etwaiger Munitionssprengungen keine hinreichende Vorsorge. 110

1. ff)Einer langfristigen Verbesserung des Erhaltungszustands der Schweinswale steht das Projekt darüber hinaus schon deshalb nicht entgegen, weil der Fährverkehr und damit der Schiffslärm nach Inbetriebnahme des Tunnels abnehmen wird, ohne dass der Betrieb des Tunnels seinerseits zu Grenzwertüberschreitungen führt. Lärmmessungen am Drogdentunnel der Öresundverbindung, der zudem - anders als der planfestgestellte Tunnel - nicht mit Sedimenten abgedeckt ist, haben insoweit ergeben, dass eine Zugdurchfahrt direkt über dem Tunnel zu einer Erhöhung des - tieffrequenten - Geräuschpegels auf ca. 140 dB und in 400 m Entfernung auf ca. 120 dB führt (vgl. Materialband M 3); der Lärm des Pkw-Verkehrs dringt nicht nach außen (vgl. Anlage 15 Band III A S. 617). 111
2. c)Die Verträglichkeitsprüfung des LRT 1170 "Riffe" lässt ebenfalls keine Fehler erkennen. Unter Zugrundelegung eines nur eingeschränkten gerichtlichen Überprüfungsmaßstabs (
3. aa)erweist sich die klägerische Kritik (
4. bb)als unbegründet. 112
5. aa)Maßstab der gerichtlichen Überprüfungist die Plausibilität der Annahmen zur Sedimentfreisetzung und -verdriftung, die dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegen. 113 Für die Ermittlung der vorhabenbedingt freigesetzten Sedimentmenge und ihrer Verteilung gibt es keine normativen Vorgaben, Fachkonventionen oder anderweitigen vorgegebenen Standards. Ist damit die naturschutzrechtliche Prüfung auf außerrechtliche, insbesondere ökologische Bewertungen einschließlich technischer und naturwissenschaftlicher Prognosen angewiesen, für die weder normkonkretisierende Maßstäbe noch in den einschlägigen Fachkreisen und der einschlägigen Wissenschaft allgemein anerkannte Maßstäbe und Methoden bestehen, so unterliegen diese keiner Richtigkeitsgewähr, sondern ist die gerichtliche Kontrolle darauf beschränkt, ob die Einschätzungen der Planfeststellungsbehörde im konkreten Einzelfall naturschutzfachlich vertretbar sind, sie insbesondere nicht auf einem unzulänglichen oder gar ungeeigneten Bewertungsverfahren beruhen, und ob die Behörde zu einer plausiblen Einschätzung gelangt ist. Der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle obliegt darüber hinaus die Prüfung, ob der Behörde bei der Ermittlung und Anwendung der von ihr gewählten - vertretbaren - Methode Verfahrensfehler unterlaufen, sie von einem unrichtigen oder nicht hinreichend tiefgehend aufgeklärten Sachverhalt ausgeht, allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe verletzt oder sich von sachfremden Erwägungen leiten lässt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober 2018 - 1 BvR 2523/13 u.a. - BVerfGE 149, 407 Rn. 17 ff.; BVerwG, Urteile vom 9. Juli 2008 - 9 A 14.07 - BVerwGE 131, 274 Rn. 54 ff., vom 12. August 2009 - 9 A 64.07 - BVerwGE 134, 308 Rn. 37 und vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 128). 114 Unsicherheiten über Wirkungszusammenhänge, die sich auch bei Ausschöpfung der einschlägigen Erkenntnismittel derzeit nicht ausräumen lassen, stellen kein unüberwindbares Zulassungshindernis dar. Vielmehr ist es zulässig, mit Prognosewahrscheinlichkeiten und Schätzungen zu arbeiten, die kenntlich gemacht und begründet werden müssen. Verbleibende prognostische Risiken können durch ein geeignetes Risikomanagement aufgefangen werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Januar 2016 - 4 A 5.14 - BVerwGE 154, 73 Rn. 70, vom 28. April 2016 - 9 A 9.15 - BVerwGE 155, 91 Rn. 161, vom 28. November 2017 - 7 A 17.12 - BVerwGE 161, 17 Rn. 54, vom 15. Februar 2018 - 9 C 1.17 - BVerwGE 161, 180 Rn. 13 und vom 12. Juni 2019 - 9 A 2.18 - Buchholz 451.91 Europ. UmweltR Nr. 75 Rn. 115; Beschluss vom 28. November 2013 - 9 B 14.13 - juris Rn. 7). Dienen die Prognosen zugleich als Grundlage der FFH-Verträglichkeitsprüfung, müssen sie für die Fragen, die sich dort konkret stellen, hinreichend belastbare Aussagen enthalten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass für die Risikoeinschätzung häufig verschiedene methodische Ansätze zur Verfügung stehen, ohne dass die eine oder andere Methode von vornherein dem Vorwurf der Unwissenschaftlichkeit ausgesetzt ist. Entscheidet sich die Planfeststellungsbehörde in dieser Situation dafür, eine dieser Methoden zu bevorzugen, gehört es zum wissenschaftlichen Standard, die Methodenwahl nachvollziehbar zu begründen. Gelingt dies, so unterliegt die Methodenwahl als solche keiner weiteren gerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. August 2016 - 7 A 1.15 - ZUR 2016, 665 Rn. 77 und vom 9. Februar 2017 - 7 A 2.15 - BVerwGE 158, 1 Rn. 40). 115
6. bb)Gemessen an diesen Grundsätzen lässt die der Modellierung der Sedimentverdriftung zugrunde liegende hydrographische Auswirkungsprognose keine Fehler erkennen. 116

der Auflage 2.2.4 Nr. 20 (PFB S. 35 f.) zu ergänzenden Lichtmanagementkonzepts (Anlagen 22.4 und 22.4.1) - beurteilungsrelevante Wirkungen und erhebliche Beeinträchtigungen sicher auszuschließen sind, weshalb eine vertiefende gebietsbezogene Betrachtung entbehrlich war (PFB S. 646). 130 Die Schiffsbewegungen finden in einem Bereich statt, der ein hohes Schiffsaufkommen aufweist und deshalb größtenteils von Vögeln gemieden wird. Angesichts des Schiffsverkehrs im Fehmarnbelt sind Bauschiffe dort zudem landschaftstypische Elemente, denen Vögel aufgrund ihrer geringen Geschwindigkeit ausweichen können. Ein Kollisionsrisiko ist daher fast ausschließlich auf nachts ziehende Landvögel beschränkt, die, wenn sie beim Zug von sich verschlechternden Witterungs- und Sichtbedingungen überrascht werden, auf isolierte Lichtquellen zufliegen. See- und Wasservögel hingegen können sich jederzeit auf dem Wasser niederlassen. Zwar beschreibt der Anhang zum Lichtmanagementkonzept ausführlich, wie durch Licht die Orientierung der Vögel beim Vogelzug beeinträchtigt werden kann, und benennt Beispiele für größere Vogelschlagereignisse an Leuchttürmen sowie Bohr- und Forschungsplattformen (Anlage 22.4.1 S. 8 ff.). Hierbei handelt es sich um unregelmäßige und seltene Ereignisse, die zudem durch Besonderheiten geprägt waren, die auf die Situation im Fehmarnbelt nicht übertragbar sind. 131 So beschreibt etwa die Studie von Aumüller et al. (Vogelwarte 49, 2011, 9) eine Kollision nachtziehender Singvögel nach 100 bis 200 km Flug über die offene See bei sich verschlechternden Wetterbedingungen ohne die Möglichkeit einer Zugunterbrechung mit der offshore ohne weitere Lichtquellen gelegenen Forschungsplattform FINO 1, deren Deck rund 20 m über der Meeresoberfläche liegt und die insgesamt rund 100 m hoch ist. Die Situation im 18 km breiten Fehmarnbelt mit einer Vielzahl von Lichtquellen sowohl am Ufer als auch durch den Schiffsverkehr ist hiermit nicht vergleichbar. Bestünde durch die Beleuchtung von Bauschiffen ein Kollisionsrisiko, so müssten gerade durch den Fährbetrieb zwischen Rødbyhavn und Puttgarden, dessen gleichfalls beleuchtete Schiffe ganzjährig auch nachts in einem bis zu halbstündigen Takt verkehren, entsprechende Erkenntnisse vorliegen. Dies ist indes nicht der Fall. 132 Darüber hinaus geben das Lichtmanagementkonzept (Anlage 22.4 S. 16) und die Maßnahme 8.5 M/VAr (Anlage 12 Anhang IA S. 101) vor, dass ein Abstrahlen der Beleuchtung nach oben vermieden werden soll und die nach unten gerichtete Beleuchtung auf den Schiffen abzuschalten ist, wenn es die Arbeiten zulassen. Zur Vermeidung von Vogelkollisionen wird bei Vogelzug über den Fehmarnbelt und kurzfristig auftretendem Nebel die Arbeitsbeleuchtung auf den Schiffen ggf. ausgeschaltet. Um diese kritischen Wetterlagen zu erkennen, wird die Umweltbaubegleitung durch einen Ornithologen unterstützt, der während der Hauptzugzeit im Frühjahr und Herbst täglich für den Tag und die Nacht eine Risikoprognose entsprechend der erwarteten Witterungsbedingungen und des erwarteten Vogelzugaufkommens erstellt und bei Risikowetterlagen vor Ort sein muss, um bei konkreten Gefahrensituationen die Unterbrechung der Arbeiten und das Abschalten der Arbeitsbeleuchtung - ausgenommen Signalleuchten zur Schiffssicherheit - sicherzustellen. 133 Die Annahme des Planfeststellungsbeschlusses (S. 848 f.), für nachtaktive Tauchenten sei das Kollisionsrisiko erhöht, erweist sich danach ebenso wie die vorgesehenen Vermeidungsmaßnahmen als höchst vorsorglich. 134 Dass der Planfeststellungsbeschluss die Vorhabenträger mit der Auflage 2.2.4 Nr. 20 (PFB S. 35 f.) verpflichtet, das Lichtmanagementkonzept im Rahmen der Ausführungsplanung durch ein Detailkonzept um bestimmte näher aufgeführte Punkte zu konkretisieren bzw. zu ergänzen, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Grundsätzlich müssen alle durch das planfestgestellte Vorhaben verursachten Probleme auch im Planfeststellungsbeschluss gelöst werden. Jedoch kann die technische Ausführungsplanung - einschließlich fachlicher Detailuntersuchungen und darauf aufbauender Schutzvorkehrungen - aus der Planfeststellung ausgeklammert werden, wenn sie nach dem Stand der Technik beherrschbar ist, die entsprechenden Vorgaben beachtet und keine abwägungsbeachtlichen Belange berührt werden (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Oktober 2017 - 9 A 14.16 - BVerwGE 160, 78 Rn. 114 m.w.N.). Um eine solche Detailuntersuchung handelt es sich hier; insbesondere lässt sich nicht erst anhand dieses Detailkonzepts erkennen, ob schutzwürdige Belange beeinträchtigt werden. Vielmehr trifft schon der Planfeststellungsbeschluss selbst in der Nebenbestimmung und in der planfestgestellten Maßnahme 8.5 M/VAr die notwendigen Regelungen. 135 2. Auch die artenschutzrechtliche Prüfung des Schweinswals begegnet keinen Bedenken. 136 Hinsichtlich der Rügen einer mangelnden Vorsorge für etwaige Munitionssprengungen, eines zu hohen Schwellenwertes für Unterwasserlärm sowie der Gefahr einer Barrierewirkung wird auf die diesbezüglichen Ausführungen im Rahmen der gebietsschutzrechtlichen Prüfung verwiesen. 137 Soweit der Kläger erstmals in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, dass die als Schadensvermeidungsmaßnahme gedachte Vergrämung durch Pinger möglicherweise als eigenständiger Störungstatbestand zu werten ist, ist der Einwand zum einen verspätet und zum anderen nicht hinreichend substantiiert. Den Tatbestand des Störungsverbots kann nach der Rechtsprechung des Senats zwar auch eine zur Vermeidung des Tötungsrisikos angeordnete Maßnahme wie die Vergrämung erfüllen (BVerwG, Urteil vom 27. November 2018 - 9 A 8.17 - BVerwGE 163, 380 Rn. 125). Vorliegend hat sich der Kläger jedoch n