WBRE202300120 ECLI:DE:BVerwG:2022:091122U7C1.22.0 BVerwG 7. Senat 20221109 7 C 1/22 Urteil § 52 Abs 2 S 1 BImSchG, § 43 Abs 1 VwGO, § 113 Abs 1 S 4 VwGO vorgehend Oberverwaltungsgericht für das Land N

Art. 1des Gesetzes vom 10.

August 2021 (BGBl. I S. 3519), regelt schon keine Zutrittsbefugnis, sondern macht die Erlaubnis zum Einführen von Arzneimitteln oder Wirkstoffen unter anderem davon abhängig, dass die zuständige Behörde des Herstellungslandes bestätigt hat, dass die Herstellungsstätte auch durch wiederholte und unangekündigte Inspektionen regelmäßig überwacht wird. § 72a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 AMG veranschaulicht damit lediglich, dass der arzneimittelrechtliche Gesetzgeber unangekündigte Inspektionen als im Rahmen regelmäßiger Überwachung von Herstellungsstätten unabdingbar ansieht. Demgegenüber enthält die für das Betretungsrecht der mit der Überwachung beauftragten Personen maßgebliche Befugnisnorm des § 64 Abs. 4 Nr. 1 AMG - insoweit nicht anders als § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG - keine Regelung zur Frage der vorherigen Ankündigung. Entsprechendes gilt für die von der Klägerin in Bezug genommene tierschutzrechtliche Bestimmung des § 16 Abs. 1 Satz 7 des Tierschutzgesetzes (TierSchG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. Mai 2006 (BGBl. I S. 1206, 1313),

Art. 105des Gesetzes vom 10.

August 2021 (BGBl. I S. 3436), wonach ein angemessener Teil der Kontrollen bestimmter Einrichtungen unangekündigt erfolgt. Auch hier regelt die Vorschrift des § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 TierSchG, die den beauftragten Personen eine Betretungsbefugnis verleiht, die Frage der vorherigen Ankündigung nicht. 18 § 143 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 des Seearbeitsgesetzes (SeeArbG) vom 20. April 2013 (BGBl. I S. 868),

Art. 1des Gesetzes vom 20.

Mai 2021 (BGBl. I S. 1144), den die Klägerin ebenfalls nennt, führt auf keine tatbestandserweiternde Auslegung des § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG. § 143 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 SeeArbG ermächtigt die Berufsgenossenschaft dazu, während der üblichen Geschäfts- und Betriebszeiten unangekündigt an Bord eines Schiffes oder eines Schiffes unter ausländischer Flagge zu gehen sowie Geschäfts-, Dienst- und Behandlungsräume von Reedern, Vermittlern, zugelassenen Ärzten und anerkannten Organisationen zu betreten. Die hiernach vom Fachgesetzgeber ausdrücklich verliehene Befugnis, bestimmte Maßnahmen unangekündigt vorzunehmen, lässt keine Rückschlüsse auf den Tatbestand des § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG zu. Namentlich ist eine einheitliche gesetzgeberische Praxis hinsichtlich des Detaillierungsgrades von Normen, zumal solchen unterschiedlichen Alters (§ 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG war seinem hier maßgeblichen Inhalt und Wortlaut nach bereits in der Ursprungsfassung des Bundesimmissionsschutzgesetzes aus dem Jahr 1974 enthalten; vgl. hierzu § 44 Abs. 2 Satz 1 BImSchG-E, BT-Drs. 7/179 S. 13) und verschiedener Rechtsgebiete, oder gar eine Praxis, Systematik und Regelungstiefe im gesamten (öffentlich-rechtlichen) Normenbestand einheitlich zu gestalten, nicht erkennbar. 19 Abweichendes ergibt sich auch nicht im Lichte des Art. 23 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 über Industrieemissionen (ABl. L S. 334), deren Anwendungsbereich das Sonderabfall-Zwischenlager der Klägerin unterfällt. Nach dieser Vorschrift stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass die Betreiber den zuständigen Behörden jede notwendige Unterstützung dabei gewähren, etwaige Vor-Ort-Besichtigungen und Probenahmen durchzuführen und die zur Erfüllung ihrer Pflichten im Rahmen dieser Richtlinie erforderlichen Informationen zu sammeln. Diese Bestimmung schließt es in keiner Weise aus, dass die zuständigen nationalen Behörden sowohl angekündigte als auch unangekündigte Umweltinspektionstermine durchführen, bei denen jeweils unterschiedliche Unterstützungshandlungen inmitten stehen können. So bedarf es auch bei unangekündigten Inspektionen der Unterstützung durch den Betreiber, etwa indem er Türen öffnet oder eine ausreichende Beleuchtung sicherstellt (vgl. Hansmann/Röckinghausen, in: Landmann/Rohmer, UmweltR, Stand April 2022, § 52 BImSchG Rn. 63; Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 52 Rn. 47). 20

1. cc)Die Wahrnehmung des Zutrittsrechts aus § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG ohne vorherige Ankündigung verstößt regelmäßig weder gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, noch ist sie mit sonstigen grundrechtlichen Positionen unvereinbar. Das Oberverwaltungsgericht nimmt zu Recht an, dass unangekündigte Kontrollen zur Erreichung ihres Zwecks geeignet, erforderlich und in aller Regel auch verhältnismäßig im engeren Sinne sind. 21 Ohne Rechtsfehler nimmt das Berufungsgericht an, dass der behördlichen Vor-Ort-Besichtigung im Rahmen der Anlagenüberwachung nach §§ 52, 52a BImSchG eine zentrale Bedeutung zukommt, weil Feststellungen, ob die Anforderungen des Bundesimmissionsschutzgesetzes und der hierauf gestützten Rechtsverordnungen eingehalten werden, vielfach nur durch eine Inaugenscheinnahme der Anlage oder des Anlagenbetriebs möglich sind. Hierbei ist es unter dem Gesichtspunkt der Effektivität der Überwachung von maßgeblicher Bedeutung, dass die Überwachungsbehörde eine Situation vorfindet, die den Anlagenzustand und die Betriebsverhältnisse möglichst realitätsnah abbilden. Hierfür sind unangekündigte Kontrollen nicht nur geeignet, sondern eine wesentliche Voraussetzung. 22 Angekündigte Kontrollen stellen sich demgegenüber nicht als in gleicher Weise wirksam dar wie unangekündigte Kontrollen. Unabhängig von der seitens des Beklagten im Berufungsverfahren hierzu vorgelegten und vom Oberverwaltungsgericht mit für den Senat bindender Wirkung (§ 137 Abs. 2 VwGO) als repräsentativ erachteten Auswertung, wonach bei unangekündigten Umweltinspektionen verhältnismäßig mehr Mängel und zudem eine verhältnismäßig höhere Mängelschwere festgestellt wurden als bei angekündigten Umweltinspektionen, entspricht es auch allgemeiner Lebenserfahrung, dass mit einer unangekündigten Besichtigung die größtmögliche Effektivität einer Überwachungsmaßnahme zu erreichen ist (in diesem Sinne BVerwG, Beschluss vom 28. Januar 1998 - 1 B 5.98 - Buchholz 451.41 § 22 GastG Nr. 1 S. 2 f.; VGH Mannheim, Beschluss vom 27. Januar 2004 - 9 S 1343/03 - NVwZ-RR 2004, 416 <417> m. w. N.). 23 Nicht näher begründete Auffassungen in der Literatur (Dederer, in: Kotulla, BImSchG, Stand September 2019, § 52 Rn. 128; Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 52 Rn. 46; Kenyeressy, in: Appel/Ohms/Saurer, BImSchG, § 52 Rn. 58; Spindler, in: Feldhaus, Bundesimmissionsschutzrecht, 2. Aufl., § 52 BImSchG Rn. 34), die mit Blick auf die nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebotene Wahl des mildesten Mittels zumindest für den Regelfall die Ankündigung von Überwachungsmaßnahmen fordern, vermögen demgegenüber nicht zu überzeugen, zumal vergleichende Überlegungen zur Effektivität einerseits angekündigter und andererseits unangekündigter Überwachungsmaßnahmen fehlen. 24 Unangekündigte Kontrollen sind regelmäßig auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Entgegenstehende, von atypischen Einzelfällen unabhängige allgemein schutzwürdige Interessen der Eigentümer und Betreiber von Anlagen, die für eine mindestens regelmäßige vorherige Ankündigung des Zutrittsbegehrens streiten können, haben gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer möglichst effektiven Anlagenüberwachung kein höheres Gewicht. Eine unzumutbare Belastung der Eigentümer und Betreiber durch (auch) nicht angekündigte Vor-Ort-Kontrollen ist nicht ersichtlich (in diesem Sinne auch BVerwG, Urteil vom 7. April 2022 - 3 C 8.21 - NVwZ-RR 2022, 670 Rn. 17). 25 Eine übermäßige, durch den Kontrollzweck nicht gerechtfertigte Störung der Betriebsabläufe kann und muss regelmäßig durch die konkrete Gestaltung der Kontrolle vermieden werden. Dazu gehört, worauf bereits das Oberverwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat, dass sich die die Kontrolle durchführenden Behördenmitarbeiter zu Beginn der Inspektion bei der an dem betreffenden Tag vor Ort anwesenden, für den Betrieb der Anlage verantwortlichen, das Hausrecht ausübenden Person anmelden und die für den kontrollierten Betrieb maßgeblichen Sicherheitsvorschriften, z. B. das Anlegen von Schutzausrüstung, beachten. Erscheinen Kontrolleure unangekündigt auf einem Betriebsgelände, müssen sie zudem gegebenenfalls damit rechnen, weder den Betriebsinhaber selbst noch eine verantwortliche Person anzutreffen, weil sich diese naturgemäß nicht vorab auf die Kontrolle einstellen können. Die Kontrolleure müssen auch damit rechnen, dass eine unangekündigte Kontrolle mit anderen, sachlich gerechtfertigten und nicht bloß vorgeschobenen Terminen der verantwortlichen Person kollidiert (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. April 2022 - 3 C 8.21 - NVwZ-RR 2022, 670 Rn. 18). 26 Der Hinweis der Klägerin darauf, dass eine angekündigte Kontrolle effizienter sei als eine unangekündigte, weil im ersteren Fall eine umfassendere Unterstützung der Behörde seitens des Eigentümers oder Betreibers ermöglicht werde, führt nicht weiter. Diese Annahme geht davon aus, dass jeder Anlagenbetreiber bereits von sich aus pflichtgemäß und im öffentlichen Interesse handelt, ein Umstand, den der Gesetzgeber gerade kontrolliert wissen will. 27 Auch mit Blick auf Grundrechte der Eigentümer und Betreiber oder sonstiges Verfassungsrecht ergibt sich nichts Anderes. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unterliegen Betretungs- und Besichtigungsrechte für Geschäfts- und Betriebsräume aufgrund besonderer gesetzlicher Ermächtigung, die den Zweck des Betretens sowie den Gegenstand und den Umfang der zugelassenen Besichtigung und Prüfung deutlich erkennen lassen, einem erlaubten Zweck dienen und für dessen Erreichung erforderlich sind und sich auf das Betreten zu normalen Betriebszeiten beziehen, keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Sie dienen berechtigten Interessen der Verwaltung und belasten den Betriebsinhaber nicht in unzumutbarer Weise (BVerfG, Beschluss vom 13. Oktober 1971 - 1 BvR 280/66 - BVerfGE 32, 54 <76 f.>). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Weiterreichende Rechtspositionen, namentlich auf der Grundlage der EU-Grundrechtecharta, vermag auch die Klägerin nicht aufzuzeigen. 28 Der Verweis der Klägerin auf die verwaltungsprozessuale Vorschrift des § 97 VwGO, wonach die Beteiligten eines gerichtlichen Verfahrens von allen Beweisterminen benachrichtigt werden und der Beweisaufnahme beiwohnen können, ist ebenfalls unergiebig. § 97 VwGO dient der Gewährung rechtlichen Gehörs im Rahmen gerichtlicher Überprüfung des Verwaltungshandelns (vgl. hierzu nur Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 97 Rn. 1 m. w. N.) und ist auf behördliche Maßnahmen nicht übertragbar. 29
2. dd)Die Verhältnismäßigkeit wurde auch bei der von Mitarbeitern der Bezirksregierung Düsseldorf am 10. Juli 2018 auf dem Anlagengelände der Klägerin unangekündigt durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle gewahrt. Vom Oberverwaltungsgericht wurden keine besonderen Umstände festgestellt, wegen derer es ausnahmsweise einer vorherigen Ankündigung bedurft hätte. Eine Atypik ergibt sich insbesondere nicht daraus, dass die Klägerin in einem zwischen den Beteiligten geführten Verwaltungsrechtsstreit um eine frühere unangekündigte Regelinspektion zum Ausdruck gebracht habe, wie wichtig für sie die vorherige Ankündigung einer Inspektion sei, damit ein Mitarbeiter der Genehmigungsabteilung anwesend sein könne. Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht ausgeführt, dass es zwar hilfreich gewesen wäre, wenn die Bezirksregierung die Klägerin nach deren Klagerücknahme darauf hingewiesen hätte, dass sie ihre Rechtsauffassung und ihre Verwaltungspraxis nicht geändert hatte. Die erneute Durchführung einer unangekündigten Kontrolle habe sich aber nicht als treuwidrig erwiesen, weil die Überwachungsbehörde der Klägerin keinen Anlass zu der Annahme gegeben habe, dass die Verwaltungspraxis generell oder gar bezogen auf die Anlagen der Klägerin geändert worden sei. Dies ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Hinsichtlich der Möglichkeit zur Teilnahme nicht ortsanwesender Personen verweist das Berufungsgericht zutreffend darauf, dass ein solcher Anspruch weder aus dem Hausrecht noch der betrieblichen Organisationshoheit folgt. Erhebliche Beeinträchtigungen im Betriebsablauf im Zuge der etwa 45-minütigen Inspektion in der Anlage der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt. 30 Hinzu kommt, dass die Klägerin nach Teil 3 Nr. 1.7 der bestandskräftigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung ihrer Anlage vom 15. Dezember 2004 dazu verpflichtet ist, Bediensteten der Bezirksregierung Düsseldorf jederzeit Zutritt zur Anlage zu gestatten. Unbeschadet der Frage, ob Teil 3 Nr. 1.7 der Genehmigung eigenständigen Regelungs- oder bloßen Hinweischarakter hat, musste die Klägerin hiernach jedenfalls mit einem jederzeitigen - und mithin auch einem unangekündigten - Zutrittsverlangen durch Mitarbeiter des Beklagten rechnen. 31
3. b)Die Fertigung von Fotografien anlässlich der Begehung des Anlagengeländes der Klägerin kann sich ebenfalls auf § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG stützen und begegnet auf der Grundlage der Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts auch sonst keinen revisionsrechtlichen Bedenken. 32
4. aa)Nach § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG sind - wie bereits ausgeführt - Eigentümer und Betreiber von Anlagen verpflichtet, den Angehörigen der zuständigen Behörde den Zutritt zu den Grundstücken und die Vornahme von Prüfungen einschließlich der Ermittlung von Emissionen und Immissionen zu gestatten. Nach verbreiteter Auffassung ist der Begriff der Prüfung weit auszulegen und umfasst - neben der im Gesetz ausdrücklich genannten Ermittlung von Emissionen und Immissionen - jede sonstige Untersuchung, soweit sie zur Erfüllung der Aufgaben nach § 52 Abs. 1 Satz 1 BImSchG notwendig ist (vgl. Jarass, BImSchG, 14. Aufl. 2022, § 52 Rn. 44 m. w. N.; Kenyeressy, in: Appel/Ohms/Saurer, BImSchG, § 52 Rn. 61; Lechelt, in: Führ, GK-BImSchG, Stand 2019, § 52 Rn. 50 m. w. N.). Mit anderen Worten verleiht die Norm eine Befugnis für Handlungen des Feststellens von Zuständen (Mösbauer, NVwZ 1985, 457 <460>). Auch der Begriff des Zutritts bedarf nach seinem Sinn und Zweck einer weiten Auslegung. Insbesondere umfasst das Betretungsrecht - soll es nicht bloß um seiner selbst willen gelten - auch die Möglichkeit der Wahrnehmung von Sachverhalten im Sinne der Augenscheinseinnahme bzw. eines informativen Betretens (vgl. Lechelt, in: Führ, GK-BImSchG, Stand 2019, § 52 Rn. 45 unter Bezugnahme auf Mösbauer, NVwZ 1985, 457 <459>). In diesem Sinne spricht das Bundesverwaltungsgericht auch von einer allgemeinen Betretungs- und Besichtigungsbefugnis (BVerwG, Urteil vom 25. August 1999 - 8 C 12.98 - BVerwGE 109, 272 <283>). 33 Hiernach ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch das Fotografieren vom Tatbestand des § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG sowohl als Element des informativen Betretens als auch der Untersuchung im Sinne des Feststellens von Zuständen umfasst. Dies gilt für den Akt des Fotografierens selbst, aber auch für die mit der Speicherung gefertigter Aufnahmen verbundene Dokumentation von Wahrnehmungen und Untersuchungen. Insofern hat das Fotografieren keine rechtserheblich andere Qualität als etwa das Anfertigen handschriftlicher Notizen oder Skizzen, ein Diktat oder die sonstige Dokumentation von Messergebnissen (so im Ergebnis auch Kenyeressy, in: Appel/Ohms/Saurer, BImSchG, § 52 Rn. 62). 34 Aus dem Verweis der Klägerin auf Normen, die das Anfertigen von Bildaufnahmen anlässlich von Inspektionen ausdrücklich regeln - § 64 Abs. 4 Nr. 1 AMG, § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und 2 TierSchG, § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 des Gesetzes über den Verkehr mit Tierarzneimitteln und zur Durchführung unionsrechtlicher Vorschriften betreffend Tierarzneimittel (Tierarzneimittelgesetz - TAMG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. September 2021 (BGBl. I S. 4530) und § 42 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 des Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuches (Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuch - LFGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. September 2021 (BGBl. I S. 4253, ber. 2022 S. 28) - folgt nicht im Umkehrschluss, dass der Gesetzgeber eine diesbezügliche Befugnis vom Regelungsumfang des § 52 Abs. 2 Satz 1 BImSchG ausnehmen wollte. Wie bereits im Zusammenhang mit der Frage der Notwendigkeit der Ankündigung einer Vor-Ort-Besichtigung dargelegt, lässt sich eine einheitliche gesetzgeberische Praxis hinsichtlich des Detaillierungsgrades von Normen, zumal unterschiedlichen Alters und verschiedener Rechtsgebiete, oder eine Praxis des Gesetzgebers, Systematik und Regelungstiefe einheitlich zu gestalten, nicht erkennen. 35
5. bb)Einwände gegen die konkreten Umstände des Fotografierens auf ihrem Anlagengelände hat die Klägerin nicht erhoben. Fragen nach in Abhängigkeit von den Umständen des Einzelfalls bestehenden rechtlichen Grenzen für Fotoaufnahmen - etwa mit Rücksicht auf den Schutz personenbezogener Daten oder die Vertraulichkeit von Geschäfts- und Betriebsgeheimnissen - sind nicht aufgeworfen. 36 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-WBRE202300120&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public