WBRE202300248 ECLI:DE:BVerwG:2022:291122U8C13.21.0 BVerwG 8. Senat 20221129 8 C 13/21 Urteil Art 19 Abs 4 GG, Art 28 Abs 1 GG, Art 28 Abs 2 GG, Art 103 Abs 1 GG, Art 110 Abs 2 GG, § 5 Abs 4 S 3 KomVer

Art. 20GG Nr.

236 Rn. 16). 24 Hier durfte die Klägerin zu keinem Zeitpunkt darauf vertrauen, von der Heranziehung zur Kreisumlage für das Haushaltsjahr 2013 verschont zu bleiben. Art. 28 Abs. 2 GG verleiht einer Gemeinde keine individuelle Rechtsposition gegenüber einer solchen Heranziehung (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. November 2020 - 8 C 21.

Art. 20GG Nr.

236 Rn. 14). Anderes mag allenfalls gelten, wenn das Verfahren zur Erhebung der Kreisumlage gegenüber einer Gemeinde mit für sie günstigem Ergebnis rechtskräftig abgeschlossen ist. Das ist hier nicht der Fall. Ein etwaiges Vertrauen der Klägerin auf den Fortbestand der Rechtslage bis zum Erlass von § 45 Abs. 7 KV M-V, nach der keine landesrechtliche Grundlage für die Behebung von Fehlern einer Haushaltssatzung nach Ablauf des Haushaltsjahres bestand, wäre ebenfalls nicht schutzwürdig (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. November 2020 - 8 C 21.

Art. 20GG Nr.

236 Rn. 13). 25

1. cc)Ein über den rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes hinausgehender Schutz vor einer rückwirkenden Änderung der Haushaltssatzung nach Ablauf des Haushaltsjahres folgt auch nicht aus dem haushaltsrechtlichen Jährlichkeitsprinzip. Nach der für das Revisionsgericht bindenden Auslegung von Landesrecht durch das Oberverwaltungsgericht (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO) ermächtigt § 45 Abs. 7 KV M-V auch nach Ablauf eines Haushaltsjahres zu einer rückwirkenden Änderung einer Haushaltssatzung zur Behebung von Fehlern. Dem Bundesrecht sind keine Regelungen zu entnehmen, die dem entgegenstünden. Art. 110 Abs. 2 GG enthält zur Jährlichkeit und ihren möglichen Durchbrechungen lediglich Vorgaben für den Haushaltsplan des Bundes, die nicht vom Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG erfasst werden. Auch aus Art. 28 Abs. 2 GG ist kein absolutes Verbot von der Fehlerbehebung dienenden rückwirkenden Haushaltsbeschlüssen nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres herzuleiten. 26
2. b)Das Urteil verletzt nicht die Gewährleistung wirksamen Rechtsschutzes gegen Akte der öffentlichen Gewalt (Art. 19 Abs. 4 GG). Es unterzieht den angefochtenen Heranziehungsbescheid der danach gebotenen (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Februar 2001 - 2 BvR 1444/00 - BVerfGE 103, 142 <156 f.> m. w. N.) vollständigen rechtlichen Überprüfung. Seine Erwägung, die Klägerin habe bei Unwirksamkeit des Umlagesatzes nicht von einer dauerhaften und vollständigen Ersparnis ausgehen dürfen (UA S. 13), schränkt nicht die Reichweite seiner gerichtlichen Überprüfung ein, sondern begründet das Verneinen schutzwürdigen Vertrauens. 27
3. c)Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der auf die Satzung 2020 gestützte Heranziehungsbescheid stehe in Einklang mit den Gewährleistungen des Rechts der Klägerin auf finanzielle Eigenverantwortung, verstößt in mehrfacher Hinsicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG. 28
4. aa)Das Berufungsurteil hält die Anforderungen des Grundsatzes des finanziellen Gleichrangs der Belange des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden auf eine aufgabenangemessene Finanzausstattung aus Art. 28 Abs. 2 GG aufgrund von Erwägungen für gewahrt, die einer revisionsrechtlichen Überprüfung nicht standhalten. 29 Der Grundsatz des finanziellen Gleichrangs aus Art. 28 Abs. 2 GG verpflichtet den Kreis, die grundsätzlich gleichrangigen finanziellen Interessen der Gemeinden in Rechnung zu stellen, und verbietet ihm, seine eigenen Aufgaben und Interessen einseitig und rücksichtslos gegenüber deren Interessen und Aufgaben zu bevorzugen. Er verpflichtet den Kreis dazu, sowohl den eigenen als auch den Finanzbedarf der umlagepflichtigen Gemeinden zu ermitteln und seine Entscheidungen in geeigneter Form offenzulegen, um den Gemeinden und gegebenenfalls den Gerichten eine Überprüfung zu ermöglichen (BVerwG, Urteile vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 13 f., vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - BVerwGE 165, 381 Rn. 13 und vom 27. September 2021 - 8 C 30.20 - BVerwGE 173, 274 Rn. 19). Das Berufungsurteil wendet diese Maßstäbe fehlerhaft an, weil es ihre Beachtung schon wegen der Halbierung der ursprünglich angedachten Erhöhung des Kreisumlagesatzes bejaht, ohne die von der Klägerin vorgetragenen Millionenüberschüsse des Kreises für das betreffende Haushaltsjahr 2013 zu berücksichtigen. 30 Art. 28 Abs. 2 GG gebietet einen Ausgleich konkurrierender finanzieller Interessen im kreiskommunalen Raum (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - BVerwGE 165, 381 Rn. 17). Dafür hat der Kreis die jeweiligen Finanzbedarfe zu ermitteln und zueinander ins Verhältnis zu setzen. Danach sind namhafte Überschüsse im Haushaltsergebnis des Kreises für das betreffende Haushaltsjahr bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Heranziehung zur Kreisumlage zu berücksichtigen, wenn sie im Zeitpunkt der Beschlussfassung des Kreistages über die den Bescheid tragende Haushaltssatzung bekannt waren. Die von der Klägerin in Bezug genommenen Überschüsse in Millionenhöhe waren den Mitgliedern des Kreistages vor ihrer Beschlussfassung über die Satzung 2020 von einer kreisangehörigen Gemeinde vorgetragen worden. Solche Überschüsse waren in die Ermittlungen des Kreises und in die Abwägung des beschlussfassenden Kreistages einzubeziehen, weil sie den Finanzbedarf des Kreises im Verhältnis zu demjenigen der Gemeinden mindern konnten. Sie sind auch bei der inzidenten gerichtlichen Überprüfung der satzungsrechtlichen Umlage als Rechtsgrundlage der Heranziehung der Klägerin durch den angefochtenen Bescheid zu berücksichtigen. 31 Dagegen spricht nicht, dass die Überschüsse aus der ex ante-Sicht der Beschlussfassung über die ursprüngliche Haushaltssatzung im Februar 2013 noch nicht absehbar gewesen sein mögen. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Bewertung der Rechtmäßigkeit der Haushaltssatzung ist der Zeitpunkt ihres Erlasses. Nichts anderes gilt für eine Satzung, die nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres rückwirkend zur Behebung von Fehlern der ursprünglichen Haushaltssatzung erlassen wird. Die landesrechtliche Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer solchen Satzung in § 45 Abs. 7 KV M-V bietet keine Grundlage dafür, den für ihre rechtliche Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt auf denjenigen des Erlasses einer vorherigen Haushaltssatzung zurück zu verlagern. Die auch vom Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegte Pflicht des Kreises, die im Vorfeld des Satzungsbeschlusses vom 20. Februar 2020 ermittelten finanziellen Bedarfe zu berücksichtigen, trägt dem Gebot des Art. 28 Abs. 2 GG Rechnung, beim Erlass der Haushaltssatzung sicherzustellen, dass das Recht der Gemeinden auf aufgabenadäquate Finanzausstattung gewahrt wird. Erlaubt das Landesrecht zur Fehlerbehebung den erneuten Beschluss einer Haushaltssatzung auch nach Ablauf des Haushaltsjahres, hat die Ermittlung, Berücksichtigung und Gewichtung der finanziellen Belange des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden ergebnisoffen zu erfolgen; sie darf nicht von vornherein auf eine Bestätigung des zuvor gefassten Beschlusses beschränkt sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2021 - 8 C 30.20 - BVerwGE 173, 274 Rn. 23). Diese Ergebnisoffenheit setzt voraus, dass alle im Zeitpunkt der Beschlussfassung vorliegenden Informationen über die finanzielle Situation des Kreises und der Gemeinden im betreffenden Haushaltsjahr betrachtet und in die Gewichtung einbezogen werden, auch wenn sie über die bei Erlass der ursprünglichen Haushaltssatzung aus der damaligen prognostischen ex ante-Sicht bekannten Informationen hinausgehen. Dass bei regulärem Erlass einer Haushaltssatzung nur prognostisch eingeschätzt werden kann, welcher Umlagesatz dem finanziellen Gleichrang von Kreis und Gemeinden und dem Recht der Gemeinden auf finanzielle Mindestausstattung und Wahrung ihrer Steuerhoheit Rechnung trägt, reduziert diese materiell-rechtlichen Gewährleistungen nicht auf ein Erfordernis fehlerfreier Prognose. Vielmehr hat der Kreis bei der Festlegung des Umlagesatzes die im Zeitpunkt der jeweiligen Beschlussfassung zur Verfügung stehenden, für die Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben erheblichen Informationen zu berücksichtigen. Bei rückwirkenden Haushaltssatzungen zur Fehlerbehebung schließt dies eine Berücksichtigung der zwischenzeitlich angefallenen, bei Erlass dieser Satzungen verfügbaren Daten mit ein. 32 Die Berücksichtigung von nach Ablauf des betreffenden Haushaltsjahres bekannt gewordenen Informationen begegnet keinen Bedenken im Hinblick auf ein haushaltsrechtliches Periodizitätsprinzip. Unabhängig von der Frage, ob Bundesrecht der kommunalverfassungsrechtlichen Haushaltsaufstellung ein solches Prinzip vorgibt, wäre dieses bei rückwirkendem Satzungserlass durch die Einbeziehung zwischenzeitlicher Erkenntnisse über die damalige Finanzlage nicht berührt. § 45 Abs. 7 KV M-V begrenzt den Regelungsgegenstand von Satzungen zur Fehlerbehebung auf das betreffende Haushaltsjahr und hält damit die für die ursprüngliche Haushaltssatzung maßgebliche Periode ein. 33 Die vom Beklagten vorgetragenen Praktikabilitätserwägungen stellen die Pflicht zur Berücksichtigung zwischenzeitlich gewonnener Erkenntnisse nicht in Frage. Eine Korrektur des Umlagesatzes für das betreffende Haushaltsjahr führt nicht dazu, dass die Haushaltssatzungen und Heranziehungsbescheide für die nachfolgenden Haushaltsjahre aufzuheben und an veränderte Bedarfszahlen anzupassen wären. Die materiell-rechtliche Rechtmäßigkeit von Haushaltssatzungen bestimmt sich nach dem Zeitpunkt ihres Erlasses; diejenige der auf ihrer Grundlage ergangenen Heranziehungsbescheide richtet sich nach dem Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung. Satzungen, denen eine ex ante-Prognose des Finanzbedarfs des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden zugrunde lag, und die auf ihrer Grundlage ergangenen Bescheide werden deshalb nicht nachträglich fehlerhaft, wenn der Umlagesatz für ein vorangehendes Haushaltsjahr durch eine rückwirkende Satzung zur Fehlerbehebung gemäß § 45 Abs. 7 KV M-V verändert wird. Dadurch geminderte Einnahmen des Kreises und etwaige Verpflichtungen zur Rückerstattung überzahlter Umlagen an die Gemeinden schlagen erst in der nächsten zu erlassenden Haushaltssatzung zu Buche. 34
5. bb)Darüber hinaus versäumt das Berufungsurteil, die Vereinbarkeit der Satzung 2020 mit dem Verbot einer Entwertung der gemeindlichen Steuerhoheit zu prüfen. Soweit das Grundgesetz den Gemeinden selbst Steuerkraft zuerkennt, darf der Landesgesetzgeber - oder der Kreis auf landesgesetzlicher Grundlage - ihnen diese nicht wieder zur Gänze entziehen. Neben dem Schutz der gemeindlichen Ertragshoheit darf die Erhebung von Umlagen auch nicht dazu führen, dass die gemeindliche Regelungsbefugnis als Grundlage einer örtlichen Wirtschafts- und Steuerpolitik im Sinne einer "finanziellen Eigenverantwortung" (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) entwertet wird (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 16 f.). Anlass zu einer solchen Prüfung bot der Vortrag der Klägerin, ihre Belastung durch Umlagen habe im Haushaltsjahr 2013 ihre Steuereinnahmen überstiegen. 35
6. cc)Schließlich durfte das Oberverwaltungsgericht nicht offenlassen, ob und gegebenenfalls in welchem Ausmaß die durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete finanzielle Mindestausstattung der Klägerin durch die Heranziehung zur Kreisumlage unterschritten wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2013 - 8 C 1.12 - BVerwGE 145, 378 Rn. 18 ff.). Im Ansatz zutreffend geht es davon aus, dass die aufgabenadäquate Finanzausstattung der jeweiligen Gemeinde zu prüfen ist. Es stellt auch zu Recht auf die finanzielle Gesamtsituation der Klägerin ab und nimmt an, dass dabei Möglichkeiten der Kompensation einer strukturellen und dauerhaften Unterfinanzierung durch Zuschüsse oder eine Befreiung von der Umlageerhebung zu berücksichtigen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - BVerwGE 165, 381 Rn. 21). Das Urteil schließt einen Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG jedoch rechtsfehlerhaft trotz für möglich gehaltener struktureller und dauerhafter Unterfinanzierung schon aus, wenn eine Ermächtigung zur Befreiung kreisangehöriger Gemeinden von der Umlageerhebung besteht, ohne auf die Erfolgsaussichten eines Befreiungsantrags abzustellen. Dabei übersieht es, dass nur für die betroffene, unterfinanzierte Gemeinde erfolgversprechende Möglichkeiten zusätzliche Finanzmittel oder eine Befreiung von der Umlage zu erlangen, eine Verletzung von Art. 28 Abs. 2 GG ausschließen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Mai 2019 - 10 C 6.18 - BVerwGE 165, 381 Rn. 21). 36 Um einen solchen Verfassungsverstoß abzuwenden, muss sich der Satzungsgeber vergewissern, dass eine notleidende Gemeinde im konkreten Fall anderweitige Finanzierungsmöglichkeiten erlangen kann. Dies setzt voraus, dass sie im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungserlasses einen verfahrensrechtlich noch zu verwirklichenden Anspruch auf ausreichende zusätzliche Finanzmittel oder auf eine Befreiung von der Umlage hat. Dessen Voraussetzungen müssen bereits bei der Heranziehung zur Kreisumlage geprüft werden. Nur so ist zu verhindern, dass der angegriffene Heranziehungsbescheid in Bestandskraft erwächst, obwohl die unterfinanzierte Gemeinde - bei Fehlen der Anspruchsvoraussetzungen - in ihren verfassungsrechtlich garantierten Rechten verletzt wird. 37 Von tatsächlichen Feststellungen zum Vorliegen und zum Ausmaß einer strukturellen und dauerhaften Unterfinanzierung hätte das Oberverwaltungsgericht nur bei einem Anspruch der Klägerin auf eine vollständige Befreiung von der streitgegenständlichen Kreisumlage absehen dürfen. Einen solchen Anspruch hat das Oberverwaltungsgericht jedoch gerade nicht angenommen, sondern - ohne nähere Erläuterung - im Grundsatz lediglich einen Teilerlass der Umlage für möglich gehalten. 38 3. Das Urteil beruht auf den dargestellten Verstößen gegen Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Ob es sich aus anderen Gründen als richtig erweist (§ 144 Abs. 4 VwGO), kann der Senat mangels hinreichender tatsächlicher Feststellungen nicht entscheiden. Die vom Oberverwaltungsgericht bislang festgestellten Tatsachen erlauben nicht zu beurteilen, ob der Grundsatz des Gleichrangs der finanziellen Belange des Kreises und der kreisangehörigen Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG wegen eines erheblichen Überschusses des Kreises für das Haushaltsjahr 2013 verletzt ist und ob der Umlagesatz die Steuerhoheit der Klägerin entwertet. Ebenso wenig kann bislang entschieden werden, ob die Umlageerhebung zu einer strukturellen und dauerhaften Unterschreitung ihrer finanziellen Mindestausstattung führt und ob diese gegebenenfalls durch einen Anspruch auf anderweitige Finanzmittel oder eine Umlagebefreiung abgewendet werden kann. Die Sache ist daher nochmals zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen, damit es die erforderlichen Feststellungen im Rahmen der ihm obliegenden Sachaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO) treffen kann. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-WBRE202300248&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public