IfSMV unwirksam gewesen ist, soweit der Betrieb von Spielhallen untersagt wurde. 5 Der Verwaltungsgerichtshof hat durch Urteil vom 6. Oktober 2022 festgestellt,
IfSMV unwirksam war. Zur Begründung hat er ausgeführt: Der Normenkontrollantrag sei zulässig und begründet. § 2 Abs. 1 BayIfSMV verstoße gegen das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerte verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot. Das Gebot der hinreichenden Bestimmtheit und Klarheit der Norm fordere,
der Normgeber Regelungen widerspruchsfrei und so genau fasse,
die Normadressaten die Rechtslage in zumutbarer Weise erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten könnten. Wenn - wie hier - eine bußgeldbewehrte Vorschrift in Streit stehe, müsse sie sich zudem an den strengeren Anforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG messen lassen. 6 § 2 Abs. 1 BayIfSMV werde den Anforderungen an die Bestimmtheit nicht gerecht. Strukturell umfasse die Norm eine abstrakte Umschreibung des Verbots (Satz 1) und eine nicht abschließende Aufzählung von Regelbeispielen (Satz 2). Satz 1 beschreibe die Einrichtungen, deren Betrieb insgesamt - d. h. nicht nur im Hinblick auf bestimmte Nutzungszwecke - untersagt werde, durch ein negatives und ein positives Begriffsmerkmal, die kumulativ erfüllt sein müssten: Die betroffenen Einrichtungen dürften einerseits nicht notwendigen Verrichtungen des täglichen Lebens dienen; sie müssten andererseits der Freizeitgestaltung dienen. Aus dem positiven Merkmal ergebe sich eine deutliche Verengung bzw. Konkretisierung des Anwendungsbereichs. Der Freizeitgestaltung dienten Einrichtungen nicht schon, wenn sie lediglich keine schlechthin lebensnotwendigen Leistungen anböten, sondern nur, wenn sie ihrer Zwecksetzung entsprechend zumindest überwiegend in der freien Zeit ihrer Nutzer aufgesucht würden. Zur "Freizeit" gehöre nach herkömmlichem Begriffsverständnis die Zeit, die dem einzelnen zur freien Verfügung stehe und daher nicht den Zeiten zuzuordnen sei, die der Bildung und/oder der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dienten. Nicht alle Regelbeispiele des Satzes 2 dienten vollständig oder zumindest überwiegend der Freizeitgestaltung ihrer Nutzer. Insoweit stünden sie in einem offenen Widerspruch zum Wortlaut des Satzes 1. Jedenfalls bei Fort- und Weiterbildungsstätten fehle jedweder Freizeitbezug. Auch Museen und Bibliotheken erfüllten zum ganz überwiegenden Teil - jedenfalls nach ihrer jeweiligen Widmung - in erster Linie eine bildungs- und berufsbezogene Funktion. Ähnliches gelte für Volkshochschulen, Tagungs- und Veranstaltungsräume, Badeanstalten sowie Sporthallen und Sportplätze. Angesichts der Heterogenität der Regelbeispiele des Satzes 2 und in Ermangelung eines verbindenden Elements lasse sich aus ihnen auch kein eigenständiger, den Widerspruch zu Satz 1 auflösender Freizeitbegriff ableiten. Insgesamt blieben der Inhalt des Begriffs der Freizeitgestaltung und der Anwendungsbereich der Norm damit unbestimmt. 7 Zur Begründung seiner vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision trägt der Antragsgegner vor: Der Normenkontrollantrag sei unzulässig. Die Antragstellerin habe nicht das erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit der außer Kraft getretenen Verordnungsregelung; ein schwerwiegender Eingriff in die Grundrechte der Antragstellerin liege nicht vor. Der Antrag sei auch unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof habe die Anforderungen des bundesrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatzes an § 2 Abs. 1 BayIfSMV überspannt. Die Auslegung,
Satz 1 zwei voneinander unabhängige Voraussetzungen enthalte, sei unhaltbar; jede Einrichtung, die nicht notwendigen Verrichtungen des täglichen Lebens diene, sei eine Einrichtung der Freizeitgestaltung im Sinne der Vorschrift. Die Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs verletze zudem den Grundsatz der verfassungskonformen Auslegung und das Willkürverbot. Das Urteil beruhe auf Verfahrensmängeln. Das Gericht habe bei der Auslegung des § 2 Abs. 1 BayIfSMV seinen Vortrag zur systematischen und teleologischen Auslegung der Norm, insbesondere des Begriffs der Freizeitgestaltung, nicht ernsthaft in Erwägung gezogen und dadurch seinen Anspruch auf rechtliches Gehör (§ 108 Abs. 2 VwGO, Art. 103 Abs. 1 GG) verletzt. Es habe außerdem Erfahrungssätze zum Freizeitbezug der in Satz 2 genannten Einrichtungen aufgestellt, die tatsächlich nicht bestünden; das verletze den Grundsatz der freien Beweiswürdigung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Schließlich sei es unter Verstoß gegen § 88 VwGO über das Begehren der Antragstellerin hinausgegangen, indem es die Unwirksamkeit von § 2 Abs. 1 BayIfSMV einschließlich des Satzes 3 festgestellt habe. Die Untersagung von Reisebusreisen stehe nicht in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Untersagung des Betriebs von Einrichtungen. 8 Die Antragstellerin verteidigt das angefochtene Urteil. 9 Die zulässige Revision des Antragsgegners ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil beruht nicht auf der Verletzung revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO). Der Normenkontrollantrag ist zulässig (1.) und begründet. Die Feststellung,
IfSMV unwirksam war, ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. An die Auslegung der Vorschrift durch den Verwaltungsgerichtshof ist der Senat gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO gebunden (2.). Die geltend gemachten Verfahrensmängel liegen nicht vor (3.). Die Auslegung verstößt auch nicht gegen Bundesrecht (4.). In der Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof genügen die Betriebsuntersagungen in § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 BayIfSMV - wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend erkannt hat - nicht den Anforderungen des Art. 20 Abs. 3 GG an die Bestimmtheit von Normen (5.). Die Feststellung der Unwirksamkeit des § 2 Abs. 1 BayIfSMV verstößt schließlich nicht gegen das Gebot verfassungskonformer Auslegung (6.) und, soweit sie die Untersagung von Reisebusreisen in Satz 3 einschließt, auch nicht gegen § 88 VwGO (7.). 10 1. Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthafte Normenkontrollantrag ist zulässig. Die Antragstellerin hat - was insoweit allein streitig ist - das erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung,
IfSMV unwirksam war. Ist die angegriffene Norm - wie hier - während der Anhängigkeit des Normenkontrollantrags außer Kraft getreten, besteht ein Rechtsschutzbedürfnis trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels unter anderem dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht wird,
gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom
sie in der Rechtsform einer Personengesellschaft (GmbH & Co. KG) beruflich tätig ist, führt nicht zu einer anderen Bewertung (vgl. BVerwG, Urteile vom
Einrichtungen von der Betriebsuntersagung nicht bereits dann erfasst würden, wenn sie nicht notwendigen Verrichtungen des täglichen Lebens dienten, sondern nur, wenn sie ihrer Zwecksetzung entsprechend zumindest überwiegend in der freien Zeit ihrer Nutzer aufgesucht würden; zur Freizeit gehöre nur die Zeit, die dem Einzelnen zur freien Verfügung stehe und daher nicht den der Bildung und/oder den zur Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dienenden und grundrechtlich besonders geschützten Zeiten zuzuordnen sei (UA Rn. 46 f.). Die in Satz 2 aufgelisteten Regelbeispiele dienten nicht alle vollständig oder zumindest überwiegend der Freizeitgestaltung ihrer Nutzer; insoweit stünden sie in einem offenen Widerspruch zum Wortlaut des Satzes 1 (UA Rn. 51). Ein anderer, den Widerspruch auflösender Begriff der Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung dienten, lasse sich aus den Regelbeispielen nicht ableiten (UA Rn. 55). 12 Die Revision kann gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO nur darauf gestützt werden,
das angefochtene Urteil auf der Verletzung von Bundesrecht beruht. § 2 Abs. 1 BayIfSMV ist eine Vorschrift nicht des Bundes-, sondern des Landesrechts; sie ist auch nicht gemäß § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO oder aufgrund einer anderen gesetzlichen Vorschrift revisibel. Gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 560 ZPO ist die Entscheidung des Berufungsgerichts über das Bestehen und den Inhalt von Gesetzen, auf deren Verletzung die Revision nicht gestützt werden kann, für die auf die Revision ergehende Entscheidung maßgebend. Hiernach ist der Senat an die Auslegung des § 2 Abs. 1 BayIfSMV durch den Verwaltungsgerichtshof vorbehaltlich eines Verfahrensmangels, auf dem das angefochtene Urteil beruhen kann, oder einer Verletzung revisiblen Rechts gebunden. Der Vortrag des Antragsgegners, der Verwaltungsgerichtshof habe § 2 Abs. 1 BayIfSMV nicht methodengerecht ausgelegt, den Wortlaut der gesamten Norm, die Systematik sowie Sinn und Zweck habe er nicht bzw. im Ergebnis nur unzureichend berücksichtigt, ist nicht geeignet, eine Verletzung von Bundesrecht aufzuzeigen. Auslegungsregeln und allgemeine Rechtsgrundsätze über die Auslegung von Rechtsvorschriften sind Teil des gemäß § 137 Abs. 1 VwGO revisionsgerichtlicher Prüfung grundsätzlich nicht unterliegenden Landesrechts, wenn und soweit es sich - wie hier - um ihre Anwendung im Rahmen von Landesrecht handelt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 3. Juni 2008 - 9 BN 3.08 - juris Rn. 11 und vom 28. Januar 2010 - 9 BN 5.09 - Buchholz 310 § 137 Abs. 1 VwGO Nr. 40 Rn. 4 m. w. N.). 13 3. Die geltend gemachten Verfahrensmängel liegen nicht vor. 14 a)
der Verwaltungsgerichtshof die Ausführungen des Antragsgegners zur Auslegung des § 2 Abs. 1 BayIfSMV im Schriftsatz vom
in § 2 Abs. 1 Satz 2 BayIfSMV verschiedene Einrichtungen benannt würden, die möglicherweise nicht oder nur zu einem Teil ihrer Nutzung der Freizeitgestaltung dienten. Der Antragsgegner hat sein Vorbringen daraufhin mit Schriftsatz vom 22. September 2022 ergänzt. Der Verwaltungsgerichtshof hat das Vorbringen zur Kenntnis genommen; er hat es im Tatbestand des Urteils zutreffend wiedergegeben (UA Rn. 14). Er hat es auch in Erwägung gezogen. In den Entscheidungsgründen hat er dargelegt, das Verständnis des Begriffs der Freizeiteinrichtungen in einem weiten, "akut pandemischen" Sinne finde im Wortlaut der Verordnung keine Stütze. Der Antragsgegner orientiere sich ausschließlich am Merkmal der "notwendigen Verrichtungen des täglichen Lebens" und erkläre das Merkmal "... sondern der Freizeitgestaltung dienen" für obsolet, ohne zu erläutern, inwiefern dies aus der Sicht eines Normadressaten erkennbar sein könnte (UA Rn. 48). Der Verwaltungsgerichtshof ist mit diesen Erwägungen inhaltlich auf das Vorbringen zum angestrebten Umfang der Kontaktreduzierung am Beginn der Pandemie durch die angegriffene Verordnung eingegangen.
er seinem Verständnis des Wortlauts von § 2 Abs. 1 BayIfSMV ein größeres Gewicht beigemessen hat als den Erwägungen des Antragsgegners zu Sinn und Zweck sowie Systematik der Verordnung, begründet keinen Gehörsverstoß. 15 b) Der Verwaltungsgerichtshof hat mit seinen Annahmen zu den Zwecken in § 2 Abs. 1 Satz 2 BayIfSMV genannter Einrichtungen - wie etwa "'Fort- und Weiterbildungsstätten' fehlt ... jedweder Freizeitbezug" oder "'Museen' und 'Bibliotheken' erfüllen ... in erster Linie eine bildungs- und/oder berufsbezogene Funktion" - keine allgemeinen Erfahrungssätze aufgestellt und dadurch, weil es entsprechende Erfahrungssätze nicht gibt, gegen den Grundsatz der freien Beweiswürdigung verstoßen (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO; vgl. hierzu Kraft, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 108 Rn. 32 und § 137 Rn. 76). Erfahrungssätze sind jedermann zugängliche Sätze, die nach der allgemeinen Erfahrung unzweifelhaft gelten und durch keine Ausnahme durchbrochen sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 1983 - 9 C 860.82 - BVerwGE 67, 83 <84> und vom 26. September 1996 - 7 C 7.95 - Buchholz 428 § 4 VermG Nr. 37 S. 87 f.). Anhaltspunkte dafür,
der Verwaltungsgerichtshof seiner Auslegung des § 2 Abs. 1 Satz 2 BayIfSMV Erfahrungssätze in diesem Sinne zum Zweck der Einrichtungen zugrunde gelegt und damit Raum für eine gegebenenfalls abweichende Feststellung und Würdigung der Nutzung der von der Vorschrift erfassten Einrichtungen verneint haben könnte, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Mit Blick auf den Hinweis des Gerichts vom
der Verwaltungsgerichtshof dem Begriff der Fortbildungsstätten in § 2 Abs. 1 Satz 2 BayIfSMV "aufgrund von § 1 Abs. 4 BBiG" einen ausschließlich berufsbezogenen Inhalt gegeben hat, ist keine Verletzung von Bundesrecht. § 1 Abs. 4 des Berufsbildungsgesetzes - BBiG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. Mai 2020 (BGBl. I S. 920) regelt nur die Zwecke beruflicher Fortbildung und auch dies nicht für den Infektionsschutz in Fortbildungsstätten. Ausgehend hiervon spricht Überwiegendes dafür,
der Verwaltungsgerichtshof die Norm in der Landesverordnung dahingehend ausgelegt hat,
sie an den Begriff der beruflichen Fortbildung im Sinne des Berufsbildungsgesetzes anknüpft; eine Verletzung von Bundesrecht liegt darin nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Februar 2013 - 7 C 4.12 - Buchholz 406.27 § 149 BBergG Nr. 3 Rn. 14 zur Verschränkung von Bundes- und Landesrecht durch Bezugnahmen). Im Übrigen würde das Urteil angesichts der weiteren in § 2 Abs. 1 Satz 2 BayIfSMV genannten Einrichtungen, die nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht oder nicht überwiegend der Freizeitgestaltung im dargelegten Sinne dienen, auf einem Verstoß gegen § 1 Abs. 4 BBiG jedenfalls nicht beruhen. 18 b) Die Auslegung verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip oder das Willkürverbot. Das Rechtsstaatsprinzip, insbesondere der Vorrang des Gesetzes und die Bindung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG), und das im allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) verankerte Willkürverbot stellen eine unübersteigbare bundesrechtliche Grenze jeder Art des Verwaltungshandelns und der Rechtsprechung dar. Im Revisionsverfahren kann deshalb geprüft werden, ob sich das Instanzgericht bei der Anwendung und Auslegung irrevisiblen Rechts so weit vom zugrunde liegenden Gesetz entfernt hat,
der Zusammenhang mit dem Gesetz nicht mehr hinreichend erkennbar und unter keinem denkbaren Gesichtspunkt - auch nicht als richterliche Rechtsfortbildung - verständlich ist (vgl. BVerwG, Urteile vom
Freizeitgestaltung ausschließlich ein bloßer Gegenbegriff zu den notwendigen Verrichtungen des täglichen Lebens sein kann, also alle nicht notwendigen Verrichtungen des täglichen Lebens umfassen muss. Mit "sondern" werden auch sonst nicht nur reine Gegenbegriffe verknüpft. Soweit der Verwaltungsgerichtshof "nach herkömmlichem Begriffsverständnis" Freizeit von Bildung und Beruf abgrenzt (UA Rn. 47), hat seine Auslegung mit dem Begriff der Freizeitgestaltung einen Anknüpfungspunkt in der Norm. Gleiches gilt, soweit er den in § 2 Abs. 1 Satz 2 BayIfSMV genannten Einrichtungen bestimmte Zwecke zuschreibt.
der Verwaltungsgerichtshof bei der Auslegung Sinn und Zweck der Vorschrift vollständig außer Betracht gelassen habe, trifft - wie dargelegt - nicht zu. Ob dies für ein Übersteigen der bundesrechtlichen Auslegungsgrenze ausreichen würde, kann offen bleiben. 20 5. In dieser Auslegung genügt die Regelung der Betriebsuntersagungen in § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 BayIfSMV - wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend erkannt hat - nicht den Anforderungen des Art. 20 Abs. 3 GG an die Bestimmtheit von Normen. 21
mit Hilfe der üblichen Auslegungsregeln und unter Berücksichtigung gefestigter Rechtsprechung eine zuverlässige Grundlage für die Auslegung und Anwendung der Norm gewonnen werden kann. Art. 103 Abs. 2 GG ist auch auf Ordnungswidrigkeitentatbestände anwendbar. Die Bestimmtheitsanforderungen an bußgeldbewehrte Vorschriften erreichen regelmäßig aber nicht das Niveau für den besonders grundrechtssensiblen Bereich des materiellen Strafrechts (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom
er § 2 Abs. 1 BayIfSMV anders ausgelegt hätte, wenn er die Bußgeldbewehrung außer Betracht gelassen hätte; für die Auslegung der Verordnung hat er alle zur Verfügung stehenden Auslegungsmethoden angewendet (UA Rn. 44). 26 d) Der Verwaltungsgerichtshof hat die aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Anforderungen an die Bestimmtheit des § 2 Abs. 1 BayIfSMV nicht überspannt. Er hat dargelegt, in einer Gesamtschau der Sätze 1 und 2 lasse sich kein widerspruchsfreier, in sich schlüssiger Regelungsgehalt der Norm ermitteln. Nicht alle der in Satz 2 aufgelisteten Regelbeispiele dienten vollständig oder zumindest überwiegend der Freizeitgestaltung im Sinne des Satzes 1, die nach herkömmlichem Begriffsverständnis außerhalb der Lebensbereiche Bildung und Beruf anzusiedeln sein müsse (UA Rn. 47, 50 f.). Ein abgrenzbarer, den Widerspruch auflösender Begriff der Einrichtungen, die der Freizeitgestaltung dienten, lasse sich aus den Regelbeispielen nicht ableiten (UA Rn. 55). Insgesamt blieben der Begriff der Freizeitgestaltung und der Anwendungsbereich der Norm damit unbestimmt (UA Rn. 56). Diese bundesrechtliche Bewertung des Ergebnisses der Auslegung des Landesrechts ist nicht zu beanstanden. Wenn sich im Wege der Auslegung nicht feststellen lässt, unter welchen Voraussetzungen eine Einrichtung im Sinne des Satzes 1 der Freizeitgestaltung dient, können die Adressaten der allgemeinen Regel in Satz 1 nicht entnehmen, ob sie ihre Einrichtung betreiben dürfen oder nicht. In der Auslegung durch den Verwaltungsgerichtshof genügt auch Satz 2 nicht, um diese Frage zu beantworten. Der Verwaltungsgerichtshof hat dargelegt, es lasse sich nicht in allen Einzelfällen eindeutig beantworten, ob eine dort genannte Einrichtung vom Verbot erfasst werde, so etwa bei Trainingshallen und -plätzen des Profisports (UA Rn. 57). Ebenso wenig sei mit hinreichender Sicherheit zu ermitteln, ob eine in Satz 2 nicht aufgeführte Einrichtung in den Anwendungsbereich der Vorschrift falle. Das gelte etwa für Botanische Gärten und öffentliche Archive (UA Rn. 57 f.). Nicht aufklärbar sei auch, in welchem Umfang die Ausübung der nicht aufsuchenden Prostitution erfasst sei; der Regelbeispielkatalog nenne nur "Bordellbetriebe" (UA Rn. 59). Ausgehend hiervon bleibt nicht nur in Einzelfällen oder Randbereichen, die im Hinblick auf die Weite des Anwendungsbereichs der Vorschrift und die Bedeutung des Infektionsschutzes hinzunehmen sein könnten, unklar, ob und inwieweit eine Einrichtung betrieben werden darf. Eine Ausnahme von der Betriebsuntersagung für in Satz 2 genannte Einrichtungen kommt nicht nur für Trainingshallen und -plätze des Profisports in Betracht. Wie der Antragsgegner dargelegt hat, könnte z. B. auch der Betrieb von Fort- und Weiterbildungsstätten erlaubt sein, wenn sie der Einweisung in die Bedienung von Beatmungsgeräten dienen. Für in Satz 2 nicht genannte, möglicherweise aber nach Satz 1 zu schließende Einrichtungen nennt der Verwaltungsgerichtshof Botanische Gärten, öffentliche Archive und verschiedene Arten von Prostitutionsstätten ebenfalls nur beispielhaft. 27
eine andere Auslegung möglich und die Landesverordnung in dieser Auslegung hinreichend bestimmt wäre (vgl. BVerfG, Urteil vom
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.