WBRE202400576 ECLI:DE:BVerwG:2024:120624U6C11.22.0 BVerwG 6. Senat 20240612 6 C 11/22 Urteil § 242 BGB, § 74 Abs 1 S 2 VwGO, § 58 Abs 2 S 1 VwGO, § 35 S 2 VwVfG, § 41 Abs 3 S 1 VwVfG, § 41 Abs 1 S 1 V

§ 9

PDLV innerhalb eines Jahres ab Veröffentlichung der genehmigten Entgelte im Amtsblatt der Bundesnetzagentur zu erheben (b.). Die Entgelte der angegriffenen Entgeltgenehmigungen sind am

1. Januar 2016 bzw. am
2. Januar 2020 veröffentlicht worden. Die erst am
3. September 2021 erhobene Klage wahrt die Jahresfrist nicht. 30 a. Die Monatsfrist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO kommt nicht zum Tragen. Es fehlt an der von dieser Norm geforderten Bekanntgabe der postrechtlichen Entgeltgenehmigungen an die Klägerin. Der Klägerin sind beide Entgeltgenehmigungen nicht individuell gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG bekannt gegeben worden. Auch eine öffentliche Bekanntgabe nach § 41 Abs. 3 VwVfG hat nicht wirksam stattfinden können. Denn die öffentliche Bekanntgabe der postrechtlichen Entgeltgenehmigung ist weder gemäß § 41 Abs. 3 Satz 1 VwVfG durch Rechtsvorschrift zugelassen (aa.) noch handelt es sich bei einer solchen Genehmigung um eine Allgemeinverfügung im Sinne des § 41 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 35 Satz 2 VwVfG (bb.). 31 aa. Gemäß § 41 Abs. 3 Satz 1 VwVfG ist die öffentliche Bekanntgabe nur ausnahmsweise zulässig, wenn dies durch Rechtsvorschrift ausdrücklich zugelassen ist. Im Falle einer zulässigen und vorschriftsgemäß bewirkten öffentlichen Bekanntgabe gilt der Verwaltungsakt zwei Wochen nach der ortsüblichen Bekanntmachung als bekannt gegeben (§ 41 Abs. 4 Satz 3 VwVfG). Demgemäß wird er zu diesem Zeitpunkt gegenüber allen Betroffenen wirksam und nach einem Monat unanfechtbar, wenn ihm eine richtige und vollständige Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt ist (§ 74 Abs. 1 VwGO). Diese Wirkung der Bekanntgabe für und gegen jedermann tritt unabhängig davon ein, ob der Einzelne sich Kenntnis von dem Verwaltungsakt verschaffen konnte. Damit bietet eine öffentliche Bekanntgabe keine Gewähr, dass die Betroffenen tatsächlich Kenntnis erlangen. Deshalb kommt der individuellen Bekanntgabe eines Verwaltungsakts an jeden in seiner Rechtsstellung Betroffenen aus Gründen des rechtlichen Gehörs und des wirkungsvollen Rechtsschutzes Vorrang zu (vgl. BVerwG, Urteil vom
4. Januar 2021 - 6 C 26.19 - BVerwGE 171, 156 Rn. 35). Die besonderen Rechtfertigungsgründe für eine gesetzgeberische Anordnung der öffentlichen Bekanntgabe liegen zwar insbesondere in Massenverfahren vor, etwa wenn die Einzelbekanntgabe mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden wäre (Tegethoff, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG,
5. Aufl. 2023, § 41 Rn. 45). Hiervon hat der Gesetzgeber verschiedentlich auch Gebrauch gemacht (vgl. §§ 69 Abs. 2 Satz 3, 74 Abs. 5 VwVfG). Für den Postsektor fehlt es aber bislang an einer ausdrücklichen Anordnung. Insbesondere sieht § 22 Abs. 4 PostG i. V. m. § 9 der Post-Entgeltregulierungsverordnung der Bundesregierung - PEntgV - keine öffentliche Bekanntgabe der Entgeltgenehmigung vor. 32 Nach § 22 Abs. 4 PostG sind genehmigte Entgelte im Amtsblatt der Regulierungsbehörde zu veröffentlichen. § 9 PEntgV konkretisiert diese Verpflichtung dahingehend, dass neben den genehmigten Entgelten die dazugehörigen Leistungsbeschreibungen und die Bestimmung über die Leistungsentgelte von der Regulierungsbehörde zu veröffentlichen sind. Dieser Wortlaut von § 22 Abs. 4 PostG i. V. m. § 9 PEntgV lässt deutlich werden, dass es nicht um eine "Bekanntgabe", sondern um eine "Veröffentlichung" geht, die überdies die bereits "genehmigten" Entgelte sowie - nach § 9 PEntgV - weitere Unterlagen aus dem Antragsverfahren betrifft, nicht aber die "Genehmigung" selbst. Eine Veröffentlichung unterscheidet sich dem Wortsinn nach von einer Bekanntgabe. Sprachlich verbindet sich mit einer Veröffentlichung die Herstellung von Transparenz, das heißt, eine Information derjenigen, die der veröffentlichte Inhalt etwas angeht, nicht aber ein die Wirksamkeit der zugrunde liegenden Regelung konstituierender Akt wie eine öffentliche Bekanntgabe. Vor dem Hintergrund der weitreichenden Folgen, die die öffentliche Bekanntgabe eines Verwaltungsakts für alle Betroffenen hat, kann die zwischen Veröffentlichung und Bekanntgabe differenzierende Terminologie des Gesetzgebers nicht außer Acht gelassen werden. 33 Dieser Wortlautbefund wird zusätzlich durch systematische Erwägungen gestützt. Der Vergleich mit zahlreichen anderen Vorschriften außerhalb des Postgesetzes, in denen eine öffentliche Bekanntgabe von Verwaltungsakten normiert worden ist, zeigt, dass der Gesetzgeber dort jeweils an die Begrifflichkeit des § 41 Abs. 3 Satz 1 VwVfG anknüpft und von einer (öffentlichen) Bekanntgabe spricht (vgl. § 10 Abs. 8 Satz 1 BImSchG, § 50 Abs. 1 BauGB, § 73 Abs. 1a EnWG). Die Regelung in § 27a Abs. 1 Satz 1 VwVfG in der bis zum
6. Dezember 2023 geltenden Fassung verdeutlicht, dass der Gesetzgeber auch im allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht zwischen der Bekanntgabe eines Verwaltungsakts und seiner Veröffentlichung differenziert. Die Systematik im Postgesetz selbst spricht ebenfalls gegen die Annahme, dass § 22 Abs. 4 PostG eine öffentliche Bekanntgabe zulässt. Denn § 44 Satz 2 PostG nimmt Bezug auf die telekommunikationsrechtliche Vorschrift des § 79 TKG 1996, die eine individuelle Bekanntgabe der Entgeltgenehmigung vorsieht. Hätte der Gesetzgeber daneben eine öffentliche Bekanntgabe anordnen wollen, hätte er dies klar zum Ausdruck bringen müssen. Die Gesetzgebungsmaterialien lassen einen solchen Willen des Gesetzgebers ebenfalls nicht erkennen (BT-Drs. 13/7774 S. 26). 34 Bestätigt wird dieses Ergebnis ferner durch den Entwurf der Bundesregierung zu dem Gesetz zur Modernisierung des Postrechts (Postrechtsmodernisierungsgesetz). In § 102 Abs. 2 PostG-E ist neben der Zustellung an die Beteiligten des Regulierungsverfahrens ausdrücklich eine öffentliche Bekanntmachung der Entgeltgenehmigungen sowohl für das Einzelgenehmigungsverfahren (§ 43 PostG-E) als auch für das Price-Cap-Verfahren (§ 46 PostG-E) vorgesehen (BT-Drs. 20/10283 S. 7 ff.). Das spricht dafür, dass die gegenwärtige Rechtslage keine Anordnung der öffentlichen Bekanntgabe enthält. 35 bb. Die Anwendung der für Allgemeinverfügungen in § 41 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 35 Satz 2 VwVfG vorgesehenen Möglichkeit der öffentlichen Bekanntgabe kommt nicht in Betracht. Bei der postrechtlichen Entgeltgenehmigung handelt es sich um einen Individualverwaltungsakt nach § 35 Satz 1 VwVfG, der auf den schriftlichen Antrag des regulierten Unternehmens ergeht (a. A. Neumann, jurisPR-BVerwG 6/2014, Anm. 6 in Bezug auf eine telekommunikationsrechtliche Entgeltgenehmigung). Ihre privatrechtsgestaltende Wirkung erstreckt sich auf alle Verträge, mit denen sich das Unternehmen verpflichtet, eine bestimmte standardisierte Postdienstleistung zu erbringen. Die Genehmigung legt zwar das hierfür zu entrichtende Entgelt für die Dauer ihrer Geltung rechtsverbindlich fest. Die Folge, dass von den Endkunden allein das genehmigte Entgelt verlangt werden darf, resultiert jedoch nicht aus dem Regelungsgehalt der Entgeltgenehmigung, sondern gilt unmittelbar kraft Gesetzes (§ 23 Abs. 1 und 2 Satz 1 PostG). Die Geltungsvermittlung gegenüber sämtlichen Kunden wird mithin (erst) durch die gesetzliche Regelung ausgelöst, nach der weder das Unternehmen ein Entgelt in einer Höhe verlangen kann, die es auf dem Markt durchsetzen könnte, noch abweichende Vereinbarungen mit Kunden über die Entgelthöhe möglich sind (BVerwG, Urteile vom
7. Mai 2013 - 6 C 10.11 - BVerwGE 146, 325 Rn. 21, vom
8. August 2015 - 6 C 8.14 - BVerwGE 152, 355 Rn. 20, 22 und vom
9. Mai 2020 - 6 C 1.19 - BVerwGE 168, 178 Rn. 19). Im Übrigen handelt es sich bei den Endkunden auch nicht um einen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis, wie es § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG fordert. Die weiteren Varianten der Vorschrift erfassen die hier vorliegende Fallkonstellation ebenfalls nicht. 36 b. Für die Anfechtungsklagen von Postkunden, mit denen eine postrechtliche Entgeltgenehmigung hinsichtlich einzelner Entgelte angegriffen wird, gilt in Anlehnung an § 58 Abs.

§ 9PDLV eine Klagefrist von einem Jahr.

Sie beginnt mit der Veröffentlichung der genehmigten Entgelte im Amtsblatt der Bundesnetzagentur. Denn der Postsektor ist durch zwei Besonderheiten gekennzeichnet: Für die mit einer Portoerhöhung konfrontierten Endkunden ist es einerseits klar ersichtlich, dass ihnen gegenüber keine amtliche Bekanntmachung der Entgeltgenehmigung erfolgt und sie sich somit erkundigen müssen, wenn sie sich über die Rechtmäßigkeit der Entgelterhöhung letzte Gewissheit verschaffen wollen. Hinzu kommt andererseits, dass die Bundesnetzagentur die genehmigten Entgelte und auch die vollständige Entgeltgenehmigung in einer öffentlichen Fassung veröffentlicht, so dass eine Kenntniserlangung für jeden Kunden unschwer möglich und damit zumutbar ist (aa.). Wer sich als Endkunde der Beigeladenen dieser naheliegenden und zumutbaren Erkundigungsobliegenheit verschließt, darf sich nicht auf eine fehlende Bekanntgabe berufen. Vielmehr muss er sich dann nach Treu und Glauben so behandeln lassen, als hätte er Kenntnis genommen. Die Annahme einer solchen Obliegenheit rechtfertigt sich aus dem besonderen öffentlichen Interesse am Eintritt der Wirkungen der Bekanntgabe, die deshalb zu fingieren ist. Auch der hierfür erforderliche Bekanntgabewille der Bundesnetzagentur liegt vor (bb.). Dies führt zu einer Heranziehung der Jahresfrist in Anlehnung an § 58 Abs.

§ 9PDLV (cc.).

Der Rechtsschutz der Postkunden wird dadurch nicht in einer mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht zu vereinbarenden Weise erschwert. Unionsrechtliche Bedenken bestehen ebenfalls nicht (dd.). 37 aa. Es ist eine offenkundige Tatsache, dass ungeachtet der in den vergangenen Jahrzehnten erfolgten Privatisierung der ehemaligen Behörde Deutsche Bundespost das Porto der Beigeladenen in großen Teilen nicht verhandelbar ist und auf amtlicher Festsetzung beruht. Die Vorgaben, denen die Beigeladene im Rahmen der ex ante-Entgeltregulierung durch die Bundesnetzagentur unterliegt, mögen nicht im Detail bekannt sein, sind aber frei zugänglich und überdies immer wieder auch Gegenstand medialer Berichterstattung. 38 Portoerhöhungen werden nicht nur seit jeher von Amts wegen veröffentlicht, sondern über sie wird auch in den Medien berichtet. Vor allem stellen die Briefbeförderungen der Beigeladenen Massengeschäfte des alltäglichen Lebens dar, sodass Kunden typischerweise zeitnah mit dem erhöhten Porto konfrontiert werden. Diese Umstände entfalten eine hinreichende Anstoßwirkung, die es rechtfertigt, für jeden Postkunden eine Erkundigungsobliegenheit anzunehmen, wenn er sich Gewissheit über die Rechtmäßigkeit einer solchen Portoerhöhung verschaffen will. Denn wer eine Klärung anstrebt, weil er das neue Porto für überhöht hält, kann sich angesichts der millionenfachen Betroffenheit potentieller Postkunden nicht darauf verlassen, dass er hierzu von der Regulierungsbehörde angeschrieben wird oder etwas von dort mitgeteilt bekommt - er muss im eigenen Interesse selbst aktiv werden. Es handelt sich um eine Regelungsmaterie, die für die Kunden - entgegen der Ansicht der Klägerin - erkennbar mit Erkundigungsobliegenheiten verbunden ist. 39 Schon einfache Erkundigungen führen auf die amtlichen Veröffentlichungen der Bundesnetzagentur in ihrem Amtsblatt, das auf der Homepage dieser Behörde abrufbar ist. Auch ältere Ausgaben sind über ein Archiv zugänglich. Darüber hinaus liegt das Amtsblatt in den Räumen der Bibliothek der Bundesnetzagentur zur Einsichtnahme bereit und es besteht die Möglichkeit, gegen einen Unkostenbeitrag ein gedrucktes Exemplar eines Amtsblatts in Papierform zu bestellen. Die Bundesnetzagentur veröffentlicht in ihrem Amtsblatt in ständiger Praxis den Tenor der Entgeltgenehmigung, einen kurzen Verfahrensgang sowie eine Übersicht der genehmigten Entgelte und verweist für die vollständige Entgeltgenehmigung auf eine öffentliche Fassung auf ihrer Homepage. Diese Veröffentlichungen der Bundesnetzagentur als genehmigender Behörde vermitteln nicht nur eine gesicherte Kenntnis von der Existenz der Entgeltgenehmigungen und der Authentizität des veröffentlichten Inhalts, sondern ermöglichen eine niedrigschwellige und kostenlose anderweitige Kenntnisnahme durch jeden Interessierten. 40 bb. Wer sich als Postkunde dieser naheliegenden und zumutbaren Erkundigungsobliegenheit verschließt, darf sich nicht darauf berufen, die Entgeltgenehmigung sei ihm nicht bekanntgegeben worden. Vielmehr muss er sich nach Treu und Glauben so behandeln lassen, als hätte er Kenntnis genommen (

§ 9PDLV.

Ab diesem Zeitpunkt besteht für die Kunden die Möglichkeit, sich über die Rechtmäßigkeit der Entgeltgenehmigung Gewissheit zu verschaffen. Auf die konkrete Abfassung der von der Bundesnetzagentur der veröffentlichten Entgeltgenehmigung beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung kommt es dabei nicht an. 49 In Anlehnung an § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO wird das verwaltungsprozessuale Fristenregime beim Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung aufgegriffen und berücksichtigt, dass die Bekanntgabe der Entgeltgenehmigung an die Beigeladene und die zum Regulierungsverfahren hinzugezogenen Dritten nicht zugleich die Rechtsbehelfsfristen auch für jeden nichtbeteiligten Drittbetroffenen in Lauf setzt (vgl. zum Baunachbarrecht: BVerwG, Urteil vom

1. Januar 1974 - 4 C 2.72 - BVerwGE 44, 294 <296>; vgl. auch BVerwG, Urteil vom
2. Februar 1969 - 4 C 82.66 - juris Rn. 21). Mit Rücksicht auf die bloß fingierte Bekanntgabe muss den Kunden ein angemessener Zeitraum zur Verfügung stehen, ihre Einwendungen geltend zu machen. 50 Zudem orientiert sich die Jahresfrist an der für die zivilrechtlich in Rede stehenden Beförderungsverträge geltenden Verjährungsvorschrift des § 9 PDLV, die mit § 439 Abs. 1 HGB übereinstimmt und ebenfalls ein Jahr beträgt. Zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes ist auch auf die Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückzugreifen (BVerwG, Urteil vom
3. März 2014 - 4 C 11.13 - BVerwGE 149, 211 Rn. 33). Im Hinblick auf diese spezielle Verjährungsvorschrift überzeugt es - entgegen der Annahme der Klägerin - nicht, sich an der für die Verjährung kartellrechtlicher Beseitigungs-, Unterlassungs- und Schadensersatzansprüche geltenden Regelung in § 33h GWB auszurichten. 51 dd. Der Rechtsschutz der Postkunden wird hierdurch weder mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG (

§ 9

PDLV bestimmte Jahresfrist stellt sicher, dass die Kunden ausreichend Zeit haben, sich nach Veröffentlichung der genehmigten Entgelte über die Rechtslage zu informieren und ggf. eine gerichtliche Klärung anzustrengen. Die Jahresfrist erweist sich auch in vergleichbaren Konstellationen, in denen einem Berechtigten der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegengehalten wird, als sachgerechter Zeitraum (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Januar 1974 - 4 C 2.72 - BVerwGE 44, 294 LS 2 und <300 f.> und vom 2. Juli 2020 - 9 A 8.19 - BVerwGE 169, 78 Rn. 50 sowie Beschluss vom 28. August 1987 - 4 N 3.86 - BVerwGE 78, 85 <88>). 54