WBRE202400604 ECLI:DE:BVerwG:2024:130624U1C2.23.0 BVerwG 1. Senat 20240613 1 C 2/23 Urteil § 6 Abs 1 FreizügG/EU, § 113 Abs 1 S 4 VwGO, § 114 VwGO, Art 2 Abs 1 GG, Art 2 S 1 GG, Art 19 Abs 4 GG, Art 3

Art. 29

RL 2004/38/EG keine individuelle Gefahrenprognose in Bezug auf die Gesundheit der einreisenden Person erforderlich ist. Deshalb kommt es darauf, ob von dem Kläger selbst eine Gesundheitsgefahr ausgegangen ist, im Hinblick auf das Ziel, das Infektionsgeschehen auch vorsorglich einzudämmen, bezogen auf den Zeitpunkt der Versagung der Einreise nicht an. Anderes folgt nicht aus der in § 6 Abs. 1 Satz 3 FreizügG/EU in der hier maßgeblichen Fassung (vgl. jetzt § 6 Abs. 1 Satz 4 FreizügG/EU) genannten Voraussetzung, dass die Krankheit innerhalb der ersten drei Monate nach Einreise aufgetreten sein muss. Dies bezieht sich allein auf die Verlustfeststellung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 FreizügG/EU bei bereits ins Bundesgebiet eingereisten Personen, wie schon aus dem Wortlaut deutlich wird, schränkt aber nicht den behördlichen Handlungsspielraum bei der Einreiseverweigerung ein. Dies ergibt sich zudem aus der Gesetzesbegründung (vgl. BT-Drs. 19/21750 S. 43) zur Änderung von § 6 Abs. 1 Satz 3 FreizügG/EU durch Gesetz vom 12. November 2020 (BGBl. I S. 2416), die ausdrücklich nur klarstellenden Charakter hat (vgl. dazu Thym, Stellungnahme für die Öffentliche Anhörung des Innenausschusses des Deutschen Bundestags am Montag, den 5. Oktober 2020 über den Entwurf eines Gesetzes zur aktuellen Anpassung des Freizügigkeitsgesetzes/

weiterer Vorschriften an das Unionsrecht, BT-Drs. 19/21750 v. 19.8.2020, Deutscher Bundestag, Ausschuss für Inneres und Heimat, Ausschuss-Drs. 19

Art. 27ff.

RL 2004/38/EG normierten Vorgaben sind ausreichend, um den Besonderheiten des Falles Rechnung zu tragen (Schlussanträge des Generalanwalts vom

1. September 2023 - C-128/22 [ECLI:​EU:​C:​2023:​645] - Rn. 51-54 und darauf Bezug nehmend EuGH <GK>, Urteil vom
2. Dezember 2023 - C-128/22 - Rn. 65-67). 21 In der Rechtsfolgenentscheidung hat die Bundespolizei die Einreiseverweigerung - an diesem Maßstab orientiert - frei von Ermessensfehlern i. S. v. § 114 VwGO verfügt. 22 Der Kläger ist durch diese Maßnahme nicht aufgrund seiner Staatsangehörigkeit diskriminiert worden. Art. 21 Abs. 1 i. V. m. Art. 18 AEUV gewährt das Recht, sich im Hoheitsgebiet des Aufnahmestaates ohne unmittelbare Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit frei zu bewegen und aufzuhalten (EuGH <GK>, Urteile vom
3. November 2018 - C-247/17 [ECLI:​EU:​C:​2018:​898], Raugevicius - Rn. 27 und vom
4. Dezember 2022 - C-237/21 [ECLI:​EU:​C:​2022:​1017] - Rn. 30). Eine Beschränkung der Freizügigkeit der Unionsbürger kann indes gerechtfertigt sein, wenn sie auf objektiven Erwägungen beruht und in angemessenem Verhältnis zu dem mit den betreffenden Regelungen legitimerweise verfolgten Zweck steht (EuGH <GK>, Urteil vom
5. November 2018 - C-247/17 - Rn. 31 und EuGH, Urteil vom
6. Juni 2019 - C-22/18 [ECLI:​EU:​C:​2019:​497] - Rn. 48). Die differenzierte Behandlung von nicht deutschen Unionsbürgern und deutschen Staatsangehörigen ist vorliegend durch den damit bezweckten öffentlichen Gesundheitsschutz zur Eindämmung der Pandemie - als einem nach § 6 Abs. 1 Satz 2 FreizügG/

Art. 29RL 2004/38/EG legitimen Grund - sachlich gerechtfertigt.

Dabei ist zu beachten, dass für eigene Staatsangehörige das Einreise- und Aufenthaltsrecht Folge ihrer Stellung als Staatsangehörige ist und nicht eingeschränkt werden darf (vgl. EuGH, Urteile vom 17. Juni 1997 - C-65/95 [ECLI:​EU:​C:​1997:​300] - Rn. 30 und vom 26. November 2002 - C-100/01 [ECLI:​EU:​C:​2002:​712] - Rn. 40). 23 Pandemiebedingte Beschränkungen der Freizügigkeit, die zum Schutz der Gesundheit erlassen werden, müssen sich am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit messen lassen. Leitgedanke ist dabei die zentrale Bedeutung des Gesundheitsschutzes. Lebens- und Gesundheitsschutz sind bereits für sich genommen überragend wichtige Gemeinwohlbelange und daher verfassungsrechtlich legitime Gesetzeszwecke. Die Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG greift nicht erst dann ein, wenn Verletzungen bereits eingetreten sind, sondern ist auch in die Zukunft gerichtet (BVerfG, Beschluss vom 27. April 2022 - 1 BvR 2649/21 - BVerfGE 161, 299 Rn. 155). Unionsrechtlich kommt dies primärrechtlich in Art. 168 Abs. 1 AEUV und Art. 35 GRC zum Ausdruck, wonach ein hohes Gesundheitsschutzniveau bei der Festlegung und Durchführung aller Unionspolitiken und Unionsmaßnahmen sichergestellt wird. Sekundärrechtlich erlauben Art. 27 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 1 RL 2004/38/EG Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts aus Gründen des öffentlichen Gesundheitsschutzes. 24 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union darf jeder Mitgliedstaat selbst bestimmen, auf welchem Niveau er den Schutz der Gesundheit der Bevölkerung gewährleisten will und wie dieses Niveau erreicht werden soll (EuGH, Urteile vom 5. Dezember 2013 - C-159/12 u. a. [ECLI:​EU:​C:​2013:​791] - Rn. 59 f. und vom 19. November 2020 - C-663/18 [ECLI:​EU:​C:​2020:​938] - Rn. 90). Folglich bedeutet der Umstand, dass ein Mitgliedstaat Bestimmungen erlässt, die weniger streng sind als die in einem anderen Mitgliedstaat erlassenen, nicht, dass Letztere unverhältnismäßig wären (EuGH, Urteil vom 25. Oktober 2018 - C-413/17 [ECLI:​EU:​C:​2018:​865], Roche Lietuva - Rn. 42 und EuGH <GK>, Urteil vom 5. Dezember 2023 - C-128/22 - Rn. 78). Die Eignung, Erforderlichkeit und Angemessenheit sind im Zeitpunkt des Erlasses der Maßnahmen zu beurteilen, wobei die zu diesem Zeitpunkt bekannten Erkenntnisse und wissenschaftlichen Daten, einschließlich der zu diesem Zeitpunkt herrschenden Unsicherheiten, zu berücksichtigen sind (EuGH <GK>, Urteil vom 5. Dezember 2023 - C-128/22 - Rn. 82). Das Freizügigkeitsrecht beschränkende Maßnahmen sind danach nur dann geeignet, das Ziel des öffentlichen Gesundheitsschutzes zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werden, es zu erreichen, und wenn sie in kohärenter und systematischer Weise durchgeführt werden (EuGH <GK>, Urteile vom 7. September 2022 - C-391/20 [ECLI:​EU:​C:​2022:​638], Cilevičs u. a. - Rn. 75 und vom 5. Dezember 2023 - C-128/22 - Rn. 84). Was dabei die Frage betrifft, ob es weniger einschneidende, aber ebenso wirksame Maßnahmen gegeben hätte, ist auf den Beurteilungsspielraum hinzuweisen, über den die Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der öffentlichen Gesundheit aufgrund des Vorsorgeprinzips verfügen. Das zuständige Gericht hat sich dafür auf die Prüfung zu beschränken, ob es offensichtlich ist, dass unter Berücksichtigung insbesondere der Informationen, die zur im Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit über das Coronavirus vorlagen, Maßnahmen wie die Verpflichtung zur räumlichen Distanzierung oder zum Tragen von Masken sowie die Verpflichtung eines jeden, regelmäßig Screeningtests vorzunehmen, genügt hätten, um das gleiche Ergebnis wie die beschränkenden Maßnahmen zu gewährleisten (EuGH <GK>, Urteil vom 5. Dezember 2023 - C-128/22 - Rn. 90). 25 An diesem Maßstab orientiert ist die Versagung der Einreise am 2. Mai 2020 bezogen auf den Einreisezweck - Einkauf - verhältnismäßig gewesen. Im Mai 2020 - und damit zu Beginn der Anfang 2020 weltweit ausgebrochenen Pandemie - waren die damit verbundenen Risiken nicht abschätzbar, belastbare wissenschaftliche Daten und Fakten sind nicht oder nur sehr begrenzt verfügbar gewesen. Dies hat einen weiten Beurteilungsspielraum der mit dem öffentlichen Gesundheitsschutz befassten staatlichen Stellen in Legislative und Exekutive unter dem Aspekt der zukunftsgerichteten Gesundheitsvorsorge eröffnet. Die Beschränkung der Freizügigkeit ist zugleich geeignet gewesen, die Ausbreitung von COVID-19 einzudämmen oder zumindest zu verlangsamen. Den Kriterien der Erforderlichkeit und Angemessenheit sind die auf § 6 Abs. 1 Satz 2 und 3 FreizügG/EU gestützten Maßnahmen gerecht geworden, weil sie die freizügigkeitsbeschränkenden Regeln differenziert umgesetzt haben. Danach sind Einreisen von Unionsbürgern ins Bundesgebiet während der Hochphasen der COVID-19-Pandemie - auch im Mai 2020 - aus vielerlei Gründen - etwa zur Durchreise, als Arbeitspendler, im Rahmen des beruflichen Güter- und Warenverkehrs oder aus einem anderen dringenden Einreisegrund - möglich gewesen. 26 In der unter dem 7. Mai 202o schriftlich begründeten "Anordnung der Einreiseverweigerung" sind dem Kläger die Reisebeschränkungen durch die Bundespolizei im Einzelnen erläutert worden. Dabei ist ihm insbesondere erklärt worden, aus welchen Sachgründen Einreisen weiter möglich sind - etwa für durchreisende Unionsbürger, für Arbeitspendler, für pendelnde Schüler und Studenten - und warum sein Einreisewunsch - Einkauf - demgegenüber keinen dringenden Einreisegrund darstellt. Im Übrigen sind die vom Oberverwaltungsgericht angestellten Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit und zur Kohärenz der Maßnahme revisionsrechtlich nicht zu beanstanden (UA S. 25-31). 27 2. Die vorläufige Schließung des Grenzübergangs Grosbliederstroff/​Saarbrücken-Güdingen in der Zeit zwischen dem 20. März und dem 15. Mai 2020 stellt zwar ebenfalls einen sich typischerweise kurzfristig erledigenden Verwaltungsakt - hier in der Gestalt einer Allgemeinverfügung - dar. Bei der Feststellung, dass sich die angegriffene Maßnahme typischerweise so kurzfristig erledigt, dass sie regelmäßig keiner Überprüfung im gerichtlichen Hauptsacheverfahren zugeführt werden kann, handelt es sich jedoch nicht um eine hinreichende, sondern nur um eine notwendige Voraussetzung für die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses im Sinne dieser Fallgruppe. Zusätzlich muss darüber hinaus - wie bereits ausgeführt (vgl. oben Rn. 13) - die weitere Voraussetzung eines qualifizierten (tiefgreifenden, gewichtigen oder schwerwiegenden) Grundrechtseingriffs erfüllt sein (a). Diese weitere Voraussetzung für die Annahme eines Fortsetzungsfeststellungsinteresses liegt im Fall des Klägers nicht vor (b). 28

1. a)Das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der Feststellung ist in der Fallgruppe sich kurzfristig erledigender Verwaltungsakte nur gegeben, wenn der Verwaltungsakt zu einem qualifizierten (gewichtigen, tiefgreifenden oder schwerwiegenden) Eingriff in ein Grundrecht oder eine unionsrechtliche Grundfreiheit geführt hat. Dies ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt (siehe zuletzt nur BVerwG, Urteil vom 24. April 2024 - 6 C 2.22 - NVwZ 2024, 1027 Rn. 22 ff. m. w. N.). 29
2. b)Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass diese Voraussetzung eines qualifizierten Eingriffs nicht erfüllt ist. 30 Der Eingriff - die vorläufige Schließung einer einzelnen Grenzübergangsstelle - beschränkt zwar die unionsrechtlich nach Art. 21 AEUV und Art. 45 GRC gewährleistete Freizügigkeit. Diese Grundfreiheit wird aber - anders als bei einer konkreten Einreiseverweigerung - nicht qualifiziert beeinträchtigt. Zum einen wirkt die Beschränkung des Freizügigkeitsrechts räumlich nur punktuell, hier bezogen auf den Grenzübergang Grosbliederstroff/​Saarbrücken-Güdingen. Andere während der Pandemie im Frühjahr 2020 errichtete vorläufige Grenzübergänge sind davon nicht betroffen gewesen. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ist vielmehr ein anderer, nur wenige Kilometer vom geschlossenen Grenzübergang Grosbliederstroff/​Saarbrücken-Güdingen entfernt liegender Übergang auch während der COVID-19-Pandemie von Reisenden bei Vorliegen eines dringenden Einreisegrundes nutzbar gewesen. Zum anderen handelt es sich bei der vorläufigen Schließung eines Grenzübergangs - bei gleichzeitig passierbaren Grenzübergängen in räumlicher Nähe - um eine Maßnahme, die nur in sehr begrenztem Maße in das Recht der Freizügigkeit eingreift. Als einen solchermaßen begrenzten und damit unionsrechtskonformen Grundrechtseingriff hat der Gerichtshof der Europäischen Union etwa obligatorische Screeningmaßnahmen während der COVID-19-Pandemie beurteilt (EuGH <GK>, Urteil vom 5. Dezember 2023 - C-128/22 - Rn. 96). Das Screening erfordert immerhin einen Abstrich aus dem tieferen Mund-, Rachen- und/​oder Nasenraum und damit einen Eingriff in das Recht der körperlichen Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 3 Abs. 1 GRC; zudem muss das Testergebnis abgewartet werden. Dennoch greifen diese Maßnahmen - so der Gerichtshof - aufgrund der Schnelligkeit der Tests nur begrenzt in die Rechte der Reisenden und das Freizügigkeitsrecht ein, während sie zur Identifizierung von Personen, die Träger des Coronavirus sind, und damit zur Erreichung des Ziels beitragen, die Ausbreitung des Virus einzudämmen. Diesem Ziel hat auch die vorläufige Schließung der Grenzkontrollstelle Grosbliederstroff/​Saarbrücken-Güdingen gedient. Zudem hat die angefochtene Maßnahme - anders als ein Screeningtest - nicht einmal in die körperliche Unversehrtheit (Art. 3 Abs. 1 GRC) oder in das "Ob" der Freizügigkeit (Art. 45 GRC) eingegriffen, sondern allein die konkrete Art und Weise der Ausübung des Freizügigkeitsrechts berührt, zumal davon auszugehen ist, dass das Passieren einer Grenzkontrolle grundsätzlich weniger Zeit in Anspruch nehmen dürfte als ein Screeningtest. Angesichts von nur wenige Kilometer entfernt erreichbaren offenen Grenzübergangsstellen, die mit Sachgrund passierbar gewesen sind, ist das Freizügigkeitsrecht nicht qualifiziert eingeschränkt worden. 31 Der Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG hat hier mangels einer gesteigerten, dem Schutzgut der übrigen Grundrechte vergleichbaren Relevanz für die Persönlichkeitsentfaltung des Klägers ebenfalls kein solches Gewicht, dass die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) es gebieten würde, die Rechtmäßigkeit des Grundrechtseingriffs gerichtlich klären zu lassen, obwohl dieser tatsächlich nicht mehr fortwirkt. Die vorübergehende Schließung des Grenzübergangs Grosbliederstroff/​Saarbrücken-Güdingen hat lediglich die Möglichkeiten zur Gestaltung der Freizeit des in Frankreich wohnenden Klägers und der Erledigung seiner alltäglichen Geschäfte (zu einem vergleichbaren Fall bei einem polizeilichen Platzverweis: BVerfG, Kammerbeschluss vom 25. März 2008 - 1 BvR 1548/02 - juris Rn. 39) berührt. Auf subjektive Gesichtspunkte wie etwa einen möglicherweise gesteigerten Erlebniswert des Einkaufs in Deutschland gerade für den Kläger kann hierbei nicht abgestellt werden. Damit der sich aus dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und dem systematischen Zusammenhang mit § 42 VwGO ergebende Grundsatz, dass die Verwaltungsgerichte nur ausnahmsweise für die Überprüfung erledigter Verwaltungsakte in Anspruch genommen werden können, nicht unterlaufen wird, ist vielmehr ein objektiver Maßstab anzulegen. Die Maßnahme steht auch nicht in einem durch weitere Grundrechtseingriffe erheblichen Gewichts geprägten Gesamtkontext. 32 3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-WBRE202400604&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public