WBRE202600085 ECLI:DE:BVerwG:2025:081025U10C1.25.0 BVerwG 10. Senat 20251008 10 C 1.25 Urteil § 3 Abs 4 DüngG, § 3 Abs 5 DüngG, § 3a Abs 1 DüngG, § 1 Abs 1 S 1 Nr 4 UmwRG, § 7 Abs 3 S 1 UmwRG, Art 1 E

§ 3aAbs. 1 Satz 1 Düng

G, das nach § 3a Abs. 1 Satz 5 DüngG bei Erlass einer Rechtsverordnung aufgrund des § 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG in Verbindung mit Satz 2 Nr. 3 und Absatz 5 DüngG in die Beratungen zur Erstellung des Entwurfes einzubeziehen ist. Der Verordnungsgeber hat von der genannten Ermächtigung durch den Erlass der Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung - DüV) vom

1. Mai 2017, zuletzt geändert durch Art. 32 der Verordnung vom
2. Dezember 2024 (BGBl. I Nr. 411), Gebrauch gemacht. 14 Ein nationales Aktionsprogramm, das dem gesetzlichen Auftrag nach § 3a Abs. 1 DüngG gerecht wird, hat die Beklagte nicht erstellt. Die ihrer bisherigen Rechtspraxis erklärtermaßen zugrundeliegende Annahme, die Regelungen der Düngeverordnung stellten zugleich das oder jedenfalls den wesentlichen Teil des düngebezogenen nationalen Aktionsprogramms dar, ist - unabhängig von unionsrechtlichen Anforderungen an das nationale Aktionsprogramm und dessen Rechtsverbindlichkeit (vgl. hierzu EuGH, Urteile vom
3. Juni 2010 - C-105/09 und C-110/09 [ECLI:​EU:​C:​2010:​355], Region Wallone - Rn. 48 m. w. N. und vom
4. März 2024 - C-576/22 [ECLI:​EU:​C:​2024:​227], Kommission ./. Königreich Spanien - Rn. 94) - mit der vom Bundesgesetzgeber in § 3a Abs. 1 DüngG getroffenen Regelung nicht vereinbar. 15 Nach § 3a Abs. 1 DüngG erarbeitet das Bundeslandwirtschaftsministerium im Einvernehmen mit dem Bundesumweltministerium und im Benehmen mit den Ländern den düngebezogenen Teil eines nationalen Aktionsprogramms und dessen Änderungen (§ 3a Abs. 1 Satz 1 bis 3 DüngG). Zu dem Entwurf dieses Aktionsprogramms sowie zu Entwürfen zur Änderung des Aktionsprogramms ist eine Strategische Umweltprüfung nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen (§ 3a Abs. 1 Satz 4 DüngG). In einem weiteren Schritt sind das Aktionsprogramm und seine Änderungen bei Erlass einer Rechtsverordnung auf Grund des § 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG in Verbindung mit Satz 2 Nr. 3 und mit Absatz 5 DüngG - also der Düngeverordnung - in die Beratungen zur Erstellung des Entwurfes einzubeziehen (§ 3a Abs. 1 Satz 5 DüngG). Dieses aus dem eindeutigen Wortlaut des § 3a Abs. 1 DüngG hervorgehende gestufte Regelungskonzept schließt die Annahme einer (teilweisen) Identität des nationalen Aktionsprogramms und der Düngeverordnung aus. Vielmehr bildet das Aktionsprogramm eine erste Stufe planerischen Handelns, auf der die Normsetzung und etwaige andere konkrete Maßnahmen sowohl verfahrensmäßig als auch inhaltlich auf einer zweiten Stufe aufsetzen. Da die Düngeverordnung in ihrer damaligen Fassung von 1996 (BGBl. I S. 118) bereits bei Einführung des § 3a DüngG im Jahre 2017 bestand und ihre eigenständige Rechtsgrundlage in § 3 Abs. 4 Satz 1 DüngG in Verbindung mit Satz 2 Nr. 3 und Absatz 5 DüngG findet, kann die durch § 3a Abs. 1 Satz 5 DüngG geforderte Einbeziehung des zu erarbeitenden Aktionsprogramms in den Beratungen zu einer Änderung der Düngeverordnung erfolgen. Die Wirksamkeit der Düngeverordnung und ihrer Änderungen bleibt von § 3a Abs. 1 Satz 5 DüngG unberührt. 16 Bezüglich des erst noch durchzuführenden Verfahrens zur Erstellung eines düngebezogenen nationalen Aktionsprogramms hatte der Kläger keine Gelegenheit zur Äußerung. Deshalb scheidet ein Ausschluss von Einwendungen nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG schon im Ansatz aus. Die Verfahren zur Novellierung der Düngeverordnung in den Jahren 2017 und 2020, in deren Rahmen der Kläger sich jeweils äußern konnte und auch substantiell geäußert hat, sind von dem Verfahren zur Erstellung eines selbständigen, der Rechtsetzung vorausgehenden

§ 3aAbs. 1 Düng

G - wie soeben dargelegt - zu unterscheiden. 17 Hinsichtlich der vom Oberverwaltungsgericht bejahten vollständigen Präklusion weist der Senat ergänzend darauf hin, dass ein Ausschluss von Einwendungen nach § 7 Abs. 3 Satz 1 UmwRG voraussetzt, die von einem Kläger im gerichtlichen Verfahren vorgetragenen Einwendungen, die regelmäßig eine Mehrzahl von Fragenkreisen betreffen, mit denjenigen, die er im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG vorgebracht hat, zu vergleichen. Die Annahme einer vollständigen Präklusion kommt nur dann in Betracht, wenn dieser Vergleich ergibt, dass der Kläger sämtliche im gerichtlichen Verfahren vorgebrachten Einwendungen im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht rechtzeitig geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können. Einer rechtlichen Einordnung erhobener Einwendungen bedarf es im Rahmen der Äußerung im Verfahren nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG nicht (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom

1. September 2011 - 7 C 21.09 - NVwZ 2012, 176 Rn. 34 ff. m. w. N.). 18
2. Das klageabweisende Urteil des Oberverwaltungsgerichts stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die zulässige Klage ist wegen der im Widerspruch zu § 3a Abs. 1 DüngG bislang unterbliebenen Erstellung eines düngebezogenen, selbständigen nationalen Aktionsprogramms zum Schutz von Gewässern vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen durch die Beklagte vielmehr auch begründet, so dass dem Hauptantrag zu folgen war. 19 a) Die Formulierung des Hauptantrags durch den Kläger ist nach entsprechendem Hinweis der Vorsitzenden gemäß § 86 Abs. 3 VwGO in der mündlichen Verhandlung erfolgt. Der Antrag ist sachgerecht und nicht als im Revisionsverfahren nach § 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO unzulässige Änderung der Klage anzusehen. Vielmehr handelt es sich sowohl um eine Erweiterung als auch um eine Beschränkung des Klageantrags ohne Änderung des Klagegrundes im Sinne von § 173 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 264 Nr. 2 ZPO. 20 Der vor dem Oberverwaltungsgericht gestellte Antrag des Klägers richtete sich auf die Änderung des

vom Kläger formulierten Maßgaben und deren Umsetzung in der Düngeverordnung. Dessen ungeachtet berief sich der Kläger ausweislich seiner Klagebegründung bereits im erstinstanzlichen Verfahren ebenfalls darauf, das nationale Recht verpflichte explizit zur Erstellung eines Aktionsprogramms und differenziere zwischen der Aufstellung des Nitrataktionsprogramms einerseits und dessen Umsetzung durch eine düngerechtliche Rechtsverordnung andererseits. Insoweit hat der Kläger im Revisionsverfahren den Klageantrag lediglich hinsichtlich der nunmehr beantragten erstmaligen Erstellung eines Aktionsprogramms anstelle einer Änderung erweitert und hinsichtlich des Verzichts auf die Formulierung konkreter Maßgaben beschränkt, ohne dass dies mit einer Änderung des Klagegrundes verbunden wäre. Die Existenz eines Aktionsprogramms ist im Übrigen eine der inhaltlichen Auseinandersetzung notwendig vorgelagerte Frage und bereits deshalb Teil des Klagegrundes. 21 Entsprechend dem Begehren des Klägers bezieht sich der Urteilsausspruch des Gerichts ausschließlich auf den düngebezogenen Teil des

§ 3aAbs. 1 Düng

G. Hiervon nicht erfasst ist das nationale Aktionsprogramm zum Schutz von Gewässern vor Nitrateinträgen aus Anlagen im Sinne des § 62a WHG (vgl. die Einschränkung in § 3a Abs. 1 Satz 2 DüngG). 22 b) Das gegenüber dem Erlass von verbindlichen Normen des Außenrechtskreises oder dem Ergreifen sonstiger Maßnahmen vorgelagerte, selbständig zu erstellende nationale Aktionsprogramm ist nach § 3a Abs. 1 Satz 1 DüngG an Art. 5 Abs. 1 in Verbindung mit Absatz 4 und 5 und Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Nitrat-RL auszurichten. Das Aktionsprogramm muss auf ein kohärentes Gesamtkonzept gerichtet sein, das den Charakter einer konkreten und gegliederten Planung hat (EuGH, Urteil vom

1. Juni 2010 - C-105/09 und C-110/09 - Rn. 47). 23 Nach Art. 1 Nitrat-RL hat das Aktionsprogramm dem Ziel zu dienen, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen. Zugrunde zu legen ist hierbei, dass sich aus Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I Teil A. Nr. 2 und 3 Nitrat-RL ergibt, dass Gewässer nicht nur dann als von Verunreinigung betroffen angesehen werden, wenn Grundwasser mehr als 50 mg/l Nitrat enthält, sondern insbesondere auch dann, wenn in Binnengewässern, Mündungsgewässern, Küstengewässern und Meeren eine Eutrophierung festgestellt wurde. Die Mitgliedstaaten sind in jedem dieser Fälle verpflichtet, die in Art. 5 Nitrat-RL vorgesehenen Maßnahmen zu treffen (EuGH, Urteile vom
2. Juni 2018 - C-543/16 [ECLI:​EU:​C:​2018:​481], Kommission ./. Deutschland - Rn. 60 und vom
3. März 2024 - C-576/22 - Rn. 181). 24 Zu dem Entwurf des Aktionsprogramms ist - wie dargelegt - eine Strategische Umweltprüfung durchzuführen (§ 3a Abs. 1 Satz 4 DüngG sowie § 35 Abs. 1 Nr. 1 UVPG in Verbindung mit Anlage 5 Nr. 1.12 UVPG). 25 Wegen des Erfolges im Hauptantrag bedarf es keiner Entscheidung über den hilfsweise gestellten Antrag des Klägers. 26 Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-WBRE202600085&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public