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BVerwG 6 P 4/10

WBRE410017814 BVerwG 6. Senat 20110511 6 P 4/10 Beschluss § 63 S 2 PersVG ND 2007, § 75 Abs 1 Nr 15 PersVG ND 2007, § 83 Abs 1 S 2 Nr 5 PersVG ND 2007 vorgehend OVG Lüneburg, 24. September 2009, Az: 1

§ 75BPers

VG Nr. 81 nicht abgedruckt, vom

  1. Dezember 1992 - BVerwG 6 P 16.91 - BVerwGE 91, 276 <278> = Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 23 S. 31, vom
  2. Januar 1993 - BVerwG 6 P 18.90 - Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 14 S. 32, vom
  3. Dezember 1998 - BVerwG 6 P 1.97 - BVerwGE 108, 233 <235>,

§ 76BPers

VG Nr. 38 nicht abgedruckt, und vom 17. Februar 2010 - BVerwG 6 PB 43.09 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 111 Rn. 10). Dahinter steht die Überlegung, dass wichtige Gemeinwohlbelange wie Rechtssicherheit und Sparsamkeit dagegen sprechen, die Maßnahme rückgängig zu machen, bevor im nachzuholenden Beteiligungsverfahren geklärt ist, ob und in welchem Umfang die Maßnahme Bestand haben soll. Diese Erwägung verliert ihre Berechtigung nicht dadurch, dass die objektiv-rechtliche Verpflichtung der Dienststelle durch einen korrespondierenden Rechtsanspruch des Personalrats verstärkt wird. 18 2. Indem der Beteiligte seinen Runderlass vom 31. Mai 2007 in Kraft gesetzt hat, hat er die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung des Antragstellers missachtet (§ 63 Satz 1 Nr. 1 NdsPersVG). 19

  1. a)Eine Beteiligungspflicht ergibt sich allerdings nicht aus § 75 Abs. 1 Nr. 6 Alt. 1 NdsPersVG. Danach hat die Dienststelle das Benehmen mit dem Personalrat bei Aufstellung oder wesentlicher Änderung von Organisationsplänen herzustellen. Unter einem Organisationsplan ist eine innerbetriebliche Zuständigkeitsordnung zu verstehen. In ihr wird festgelegt, welche Aufgaben und welche Zuständigkeiten welchen einzelnen Behördenteilen als behördeninternen Verwaltungseinheiten zugewiesen werden. Der Personalrat soll Gelegenheit erhalten, bei Entscheidungen, welche die innerbehördliche Organisationsstruktur betreffen und damit zugleich die Interessen der in der Dienststelle Beschäftigten berühren können, seine Vorstellung rechtzeitig geltend zu machen (vgl. Beschluss vom 27. August 1997 - BVerwG 6 P 10.95 - BVerwGE 105, 161 <164, 167> = Buchholz 251.5 § 81 HePersVG Nr. 3 S. 4 f. und 6; OVG Münster, Beschluss vom 22. September 2004 - 1 A 508/03.PVL - juris Rn. 40; Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O. § 75 Rn. 45). 20 Mit dem hier in Rede stehenden Runderlass vom 31. Mai 2007 hat der Beteiligte als oberste Dienstbehörde die Zuständigkeit zur Entscheidung in einer Reihe von Personalangelegenheiten für Lehrkräfte von der Mittelbehörde, der Landesschulbehörde, auf die Dienststellen der unteren Verwaltungsebene, nämlich die berufsbildenden Schulen (vgl. § 94 Abs. 1 NdsPersVG), verlagert. Dadurch hat er keine dienststelleninterne Organisationsstruktur geschaffen oder umgestaltet, sondern eine dienststellenübergreifende Organisationsmaßnahme getroffen. Damit ist ein höheres organisationsrechtliches Niveau angesprochen als dasjenige, welches § 75 Abs. 1 Nr. 6 NdsPersVG im Auge hat. 21
  2. b)Ein Beteiligungsrecht erwächst dem Antragsteller jedoch aus § 75 Abs. 1 Nr. 15 NdsPersVG. Danach hat die Dienststelle das Benehmen mit dem Personalrat bei allgemeinen Regelungen herzustellen, sofern sie nicht in den §§ 65 bis 67 NdsPersVG sowie in § 75 Abs. 1 Nr. 1 bis 14 NdsPersVG aufgeführt oder Gegenstand von Vereinbarungen mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften nach § 81 NdsPersVG sind. 22
  3. aa)Der Runderlass des Beteiligten vom 31. Mai 2007 ist, soweit durch ihn die Zuständigkeit in Personalangelegenheiten der Lehrkräfte auf die berufsbildenden Schulen übertragen wird, eine allgemeine Regelung im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 15 NdsPersVG. 23

(1)Der Beteiligungstatbestand hat seine heutige Fassung durch das bereits zitierte Gesetz vom
  1. März 1994 gefunden. Er hat Auffangcharakter und ist an die Stelle des früheren § 67a Abs. 1 NdsPersVG in der Fassung der Bekanntmachung vom
  2. August 1985, GVBl S. 261, getreten (LTDrucks 12/4370 S. 168 zu Nr. 15). Danach stand dem Personalrat ein Erörterungsrecht zu, wenn die Dienststelle Verwaltungsanordnungen für die innerdienstlichen sozialen, personellen und organisatorischen Angelegenheiten ihres Geschäftsbereichs erlassen wollte. Mit der Ersetzung des Begriffs "Verwaltungsanordnungen" durch denjenigen der "Allgemeinen Regelungen" hat sich inhaltlich nichts geändert (vgl. Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O. § 75 Rn. 115). Somit kann zur Auslegung von § 75 Abs. 1 Nr. 15 NdsPersVG auf die Senatsrechtsprechung zu § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG und ähnlich lautenden Bestimmungen des Landespersonalvertretungsrechts zurückgegriffen werden. Demgemäß sind unter allgemeinen Regelungen solche Regelungen zu verstehen, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf die Form ankommt. Die Regelungen müssen sich auf innerdienstliche Angelegenheiten beziehen. Innerdienstlich sind Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Verwaltung. Durch sie werden die Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer berührt (vgl. Beschlüsse vom
  3. Mai 2003 - BVerwG 6 P 16.02 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 19 S. 4 und 6, vom
  4. September 2004 - BVerwG 6 P 3.04 - Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 13 S. 2 f., vom
  5. Januar 2006 - BVerwG 6 P 10.04 - Buchholz 251.0 § 84 BaWüPersVG Nr. 1 Rn. 9 und vom
  6. April 2008 - BVerwG 6 P 8.07 - Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 5 Rn. 9 ff.). 24
(2)Mit der Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die berufsbildenden Schulen gemäß Nr. 4.2 seines Erlasses vom 31. Mai 2007 hat der Beteiligte für das Land als Dienstherrn und Arbeitgeber eine Regelung getroffen, die - von den Ausnahmeregelungen und Maßgaben in Nr. 6 des Erlasses abgesehen - für alle Lehrkräfte an den berufsbildenden Schulen gilt. Dadurch werden die spezifischen Interessen der genannten Lehrkräfte als Beamte und Arbeitnehmer berührt. Die Zuständigkeitsregelung bezieht sich auf eine Reihe von Personalangelegenheiten der in § 65 Abs. 1 und 2 NdsPersVG genannten Art, namentlich Einstellung, Verlängerung der Probezeit, Übertragung eines höherwertigen Dienstpostens, Höhergruppierung, Abordnung und Versetzung. Sie teilt daher deren innerdienstlichen Charakter. Es handelt sich dabei nicht um eine "neutrale" Regelung, die den spezifischen Interessen der Lehrkräfte als Beamte und Arbeitnehmern gegenüber indifferent ist. Darauf hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend hingewiesen: Die Schulleiter erhalten einen erheblichen Zuwachs an Kompetenzen. Dies hat nachhaltige Auswirkungen auf die übrigen Lehrkräfte an den Schulen. Für diese werden die übertragenen dienstrechtlichen Befugnisse nicht mehr wie bisher verantwortlich von den Bediensteten einer übergeordneten Dienststelle - der Landesschulbehörde - wahrgenommen, sondern von Personen, mit denen sie durch einen täglichen Sozialkontakt verbunden sind. Dies kann einerseits zu einer besseren Kenntnis der tatsächlichen Grundlagen dienstrechtlicher Maßnahmen bei den Entscheidungsträgern beitragen, andererseits aber die Gefahr mit sich bringen, dass persönliche Sympathien und Abneigungen einfließen. Die Vor- und Nachteile dieser Lösung abzuwägen, kann sinnvoller Gegenstand eines förmlichen Meinungsaustauschs zwischen dem Kultusminister als oberste Dienstbehörde und dem bei ihm gebildeten Schulhauptpersonalrat im Verfahren der Benehmensherstellung sein (§ 68 Abs. 2 Satz 2, § 76 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 4, § 79 Abs. 2, §§ 85, 95 Abs. 2 Satz 1 NdsPersVG). 25
  1. bb)Der Senatsbeschluss vom 23. Juli 1985 - BVerwG 6 P 13.82 - (Buchholz 238.3 A § 78 BPersVG Nr. 4) steht nicht entgegen. Dort wurde entschieden, dass sich das Mitwirkungsrecht der Personalvertretung nach § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG nicht auf Anordnungen erstreckt, die nur die Erledigung der Aufgaben der Dienststelle im Verhältnis zu Außenstehenden gestalten, auch wenn sich dies mittelbar auf die Angelegenheiten der Beschäftigten auswirkt (a.a.O. S. 4 f.). Der vorliegende Fall liegt anders. Die in Rede stehende Zuständigkeitsregelung betrifft ebenso wie die Personalangelegenheiten, auf welche sie sich bezieht, ausschließlich die Rechtsbeziehung zwischen dem Land als Dienstherrn und Arbeitgeber und seinen Lehrkräften in ihrer Eigenschaft als Beamte und Arbeitnehmer. Die Aufgabenerfüllung gegenüber dem Bürger, hier die unterrichtende Tätigkeit in den Schulen, wird nicht gestaltet. Dass durch die gegenüber den Lehrkräften getroffene Regelung behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung des Amtsauftrages geschaffen werden, ist typisch und nimmt der Maßnahme nicht ihren innerdienstlichen Charakter (vgl. Beschlüsse vom 19. Mai 2003 a.a.O. S. 4 f., vom 18. Mai 2004 - BVerwG 6 P 13.03 - BVerwGE 121, 38 <49 f.> = Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 17 S. 5 f., vom 16. April 2008 a.a.O. Rn. 13 und vom 5. November 2010 - BVerwG 6 P 18.09 - juris Rn. 23 ff.). Steht wie im vorliegenden Fall fest, dass die Regelung den internen Bereich von Regierung und Verwaltung nicht verlässt, ist für die Verwendung des Begriffspaars "unmittelbar/mittelbar" zu Abgrenzungszwecken kein Raum. 26
  2. cc)Der Beteiligungstatbestand nach § 75 Abs. 1 Nr. 15 NdsPersVG ist nur auf allgemeine Regelungen anzuwenden, die nicht in den §§ 65 bis 67 NdsPersVG sowie in § 75 Abs. 1 Nr. 1 bis 14 NdsPersVG aufgeführt sind. Kein in diesen Beteiligungskatalogen enthaltener Tatbestand erfasst die hier in Rede stehende Zuständigkeitsverlagerung. Dies gilt auch für § 75 Abs. 1 Nr. 13 NdsPersVG, wonach die Dienststelle das Benehmen mit dem Personalrat bei Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen herzustellen hat. Aber auch der Gegenschluss des Oberverwaltungsgerichts ist nicht gerechtfertigt. 27 Der Beteiligungstatbestand nach § 75 Abs. 1 Nr. 13 NdsPersVG greift nicht ein bei der Vergrößerung einer Dienststelle, selbst wenn diese aus einer Aufgabenvermehrung folgt (vgl. Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O. § 75 Rn. 98; Lorenzen, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber, Bundespersonalvertretungsgesetz, § 78 Rn. 26; Fischer/Goeres/Gronimus, in: GKÖD Bd. V, K § 78 Rn. 15). Durch die Beteiligung bei der Einschränkung von Dienststellen soll sichergestellt werden, dass die Personalvertretung schützenswerte Belange der durch eine solche Umorganisation betroffenen Beschäftigten in besonders nachhaltiger Weise zur Geltung bringen kann. Eine solche Umorganisation ist beteiligungsbedürftig, wenn die Aufgabenverminderung für einen erheblichen Teil der Beschäftigten Entlassungen, Versetzungen oder sonstige belastende personelle Maßnahmen wie die Übertragung niedriger zu bewertender Tätigkeiten oder Rückgruppierungen zur Folge hat (vgl. Beschluss vom 30. September 1987 - BVerwG 6 P 19.85 - Buchholz 251.5 § 66 HePersVG Nr. 3 S. 2; Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O. § 75 Rn. 95). Vergleichbaren Schwierigkeiten sind die Beschäftigten nicht ausgesetzt, wenn ihre Dienststelle eine Aufgabenerweiterung erfährt. Deswegen kann § 75 Abs. 1 Nr. 13 NdsPersVG auf diese Fallgestaltung nicht analog angewandt werden. 28 Daraus kann jedoch nicht pauschal geschlossen werden, bei einer Aufgabenverlagerung könne eine Beteiligung zugunsten der Beschäftigten der von der Aufgabenerweiterung betroffenen Dienststelle nicht stattfinden. So ist denkbar, dass die Aufgabenvermehrung für die Beschäftigten zu Mehrbelastungen führt, die spezielle Mitbestimmungsrechte auslösen (etwa § 67 Abs. 1 Nr. 4 und 7 NdsPersVG). Aber auch soweit dies nicht der Fall ist, kann eine Aufgabenverlagerung der hier in Rede stehenden Art für die davon betroffenen Beschäftigten mit spezifischen Problemen verbunden sein, deren Bewältigung die Beteiligung ihrer kollektiven Interessenvertretung erfordert. Solche Konstellationen sind geeignete Anwendungsfälle für den Auffangtatbestand nach § 75 Abs. 1 Nr. 15 NdsPersVG. Dabei löst die Aufgabenvermehrung zwar nicht bereits als solche, aber immerhin dann die Beteiligung nach dieser Vorschrift aus, wenn ein spezieller Schutzbedarf nach kollektiver Interessenvertretung anzuerkennen ist. Dass dies der Fall ist, wenn die Zuständigkeit in Personalangelegenheiten der Lehrkräfte von der Mittelbehörde auf die Schulen verlagert wird, wurde oben bereits beim Merkmal "innerdienstliche Angelegenheit" ausgeführt. 29
  3. dd)Der Runderlass des Beteiligten vom 31. Mai 2007 ist nicht Gegenstand von Vereinbarungen mit Spitzenorganisationen der Gewerkschaften. Dessen Regelungen gehen nicht über den Geschäftsbereich des Beteiligten hinaus (§ 81 Abs. 1 NdsPersVG). 30 3. Öffentliche Interessen gebieten es, dass die Übertragung der dienstrechtlichen Befugnisse auf die berufsbildenden Schulen nur nach Maßgabe des Ergebnisses des nachzuholenden Verfahrens der Benehmensherstellung zurückgenommen wird. 31
  4. aa)Eine Verpflichtung zu rückwirkender Rücknahme scheidet aus. Der Beteiligte hat seinen Runderlass hinsichtlich der berufsbildenden Schulen zum 1. August 2007 in Kraft gesetzt. Die Rechtssicherheit gebietet es, dass die zahlreichen bis heute auf der Grundlage dieses Runderlasses getroffenen personellen Maßnahmen der Schulen nicht nachträglich unter Zuständigkeitsgesichtspunkten in Frage gestellt werden. 32
  5. bb)Damit hat es jedoch hinsichtlich der Einschränkung der Rücknahmepflicht nicht sein Bewenden. 33
(1)Mit der Zustellung des vorliegenden Senatsbeschlusses steht fest, dass der Beteiligte das zu Unrecht unterbliebene Verfahren der Benehmensherstellung unverzüglich nachzuholen hat (vgl. Beschlüsse vom
  1. August 2007 a.a.O. Rn. 10, vom
  2. August 2008 a.a.O. Rn. 6 und vom
  3. Februar 2009 - BVerwG 6 P 2.08 - Buchholz 251.2 § 85 BlnPersVG Nr. 16 Rn. 11). Da das Verfahren lediglich einstufig ist, kann es innerhalb weniger Wochen zum Abschluss gebracht werden (§ 68 Abs. 2 Satz 3 bis 5, § 76 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 4 Satz 4 und 5 NdsPersVG). Es entspricht der Rechtssicherheit, wenn der Runderlass vom
  4. Mai 2007 auch innerhalb dieser kurzen Zeitspanne noch unverändert in Kraft bleibt. 34
(2)Hält der Beteiligte nach Abschluss des Beteiligungsverfahrens an seinem Runderlass unverändert fest (§ 76 Abs. 4 Satz 5 NdsPersVG), so hat es dabei sein Bewenden. Es wäre inhaltsleerer Formalismus, wollte man den Beteiligten in diesem Fall für verpflichtet halten, seinen Erlass erst aufzuheben und sodann erneut in Kraft zu setzen. 35
(3)Anders verhält es sich, wenn sich der Antragsteller und der Beteiligte im Verfahren der Benehmensherstellung nach § 68 Abs. 2 Satz 2, § 76 Abs. 1 und Abs. 4 Satz 4 NdsPersVG darauf verständigen, die Entscheidung zur Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die Schulen zu ändern. In diesem Fall hat der Beteiligte seinen Runderlass vom
  1. Mai 2007 aufzuheben und durch einen neuen Runderlass zu ersetzen. Dies ist dann die Rücknahme im Sinne von § 63 Satz 2 NdsPersVG. 36
  2. Bedenken dagegen, die - bedingte - Rücknahmeverpflichtung des Beteiligten im Tenor der gerichtlichen Entscheidung auszusprechen, bestehen nicht. Verpflichtungsaussprüche im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren sind anerkannt, wenn und soweit das Personalvertretungsrecht dem jeweiligen Antragsteller eine durchsetzungsfähige Rechtsposition einräumt (vgl. Beschlüsse vom
  3. Januar 2004 - BVerwG 6 P 9.03 - Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 33 S. 12 und vom
  4. Juni 2004 - BVerwG 6 PB 3.04 - Buchholz 251.51 § 35 MVPersVG Nr. 1 S. 1). Freilich war dies in der älteren Spruchpraxis zunächst auf verfahrens- und materiellrechtliche Ansprüche mit Hilfsfunktion für die Beteiligungsrechte beschränkt, darunter vor allem Ansprüche von Personalratsmitgliedern auf Freistellung und Kostenerstattung und Ansprüche des Personalrats auf angemessene Ausstattung (vgl. die Nachweise in den beiden vorgenannten Senatsbeschlüssen). Später hat sich der Senat für die Zulässigkeit einstweiliger Verfügungen ausgesprochen, durch welche der Dienststellenleiter verpflichtet wird, das Beteiligungsverfahren einzuleiten oder fortzuführen (vgl. Beschluss vom
  5. Juli 1990 - BVerwG 6 PB 12.89 - Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 53 S. 9; dazu Albers, PersV 1993, 487 <491>). Seitdem geklärt ist, dass der Personalrat bei feststehendem Mitbestimmungsrecht einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Einleitung bzw. Fortführung eines Mitbestimmungsverfahrens hat (vgl. Beschluss vom
  6. März 1995 - BVerwG 6 P 31.93 - BVerwGE 98, 77 <83 ff.> = Buchholz 251.7 § 66 NWPersVG Nr. 4 S. 6 ff.), kann ein dahingehender Verpflichtungsausspruch auch im Hauptsacheverfahren keinen Bedenken mehr begegnen. Von seiner langjährig vertretenen Auffassung, das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren sei ein nur "objektives Verfahren", ist der Senat der Sache nach spätestens mit dem zitierten Beschluss vom
  7. März 1995 abgerückt; später hat er dies nochmals ausdrücklich erklärt (vgl. Beschluss vom
  8. Juni 2000 - BVerwG 6 P 1.00 - BVerwGE 111, 259 <262 f.>,

§ 75BPers

VG Nr. 101 nicht abgedruckt). Wie oben ausgeführt wurde, gewährt § 63 Satz 2 NdsPersVG unter den dort normierten Voraussetzungen dem Personalrat einen Rechtsanspruch auf Rücknahme der fraglichen Maßnahme. Es ist daher folgerichtig, dies durch einen dahingehenden gerichtlichen Ausspruch zum Ausdruck zu bringen. Zur Zulässigkeit einer Zwangsvollstreckung im Innenrechtsstreit zwischen Personalrat und Dienststelle ist damit nichts gesagt (vgl. dazu Beschluss vom

  1. März 1995 a.a.O. Buchholz S. 3 unter Hinweis auf Hoppe, Organstreitigkeiten vor den Verwaltungs- und Sozialgerichten 1970, S. 231 ff. und Fehrmann, DÖV 1983, 311 <314 f.>, insoweit bei BVerwGE 98, 77 nicht abgedruckt; Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O. § 63 Rn. 32). 37
  2. Die Hilfsanträge des Antragstellers sind nicht zur Entscheidung angefallen. Sie waren vom Senat für den Fall angeregt worden, dass der Verpflichtungsausspruch nicht in Betracht kommt (Hilfsantrag zu 1) oder dass der Runderlass vom
  3. Mai 2007 während des Rechtsbeschwerdeverfahrens durch einen neuen Erlass ersetzt wird (Hilfsantrag zu 2). Keine der beiden Bedingungen ist eingetreten. http://www.rechtsprechung-im-internet.de/jportal/?quelle=jlink&docid=jb-WBRE410017814&psml=bsjrsprod.psml&max=true Deutschland deutsch BMJV public

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