dem Grundgesetz vereinbar. Doch vermag eine Reihe seiner Vorschriften die Freiheit des Rundfunks nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise zu gewährleisten; diese Vorschriften sind
dem Grundgesetz ganz oder zum Teil unvereinbar. Darüber hinaus bedarf es zur Sicherung der Rundfunkfreiheit ergänzender gesetzlicher Regelungen. Tenor I.
§ 3 Absatz 3 Satz 3 des Gesetzes wird damit gegenstandslos. 2.
1 S. 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig sind ferner a) § 3 Absatz 1 und Absatz 3 Satz 1 in Verbindung
Absatz 4 sowie § 3 Absatz 1 in Verbindung
Absatz 3 Satz 1 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes, soweit danach für die Prüfung und Entscheidung die staatliche Erlaubnisbehörde zuständig ist,
1 S. 2 des Grundgesetzes unvereinbar sind
anderen Programmen gewährleistet ist, c) § 44 Absatz 3 Satz 1 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes, soweit er für die Programme nach Absatz 1 keine Verpflichtung zu sachgemäßer, umfassender und wahrheitsgemäßer Information begründet. 4. § 44 Absatz 3 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes ist
Absatz 1 in Verbindung
Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit er keine Sicherung des Rechts auf Gegendarstellung bei ausländischen, in Niedersachsen verbreiteten Sendungen vorsieht. II. Im übrigen sind § 2, § 3 Absatz 1, 3 und 4, § 5, § 6, §§ 8 bis 10, § 13, § 15, §§ 23 bis 26, § 27 Absatz 1, § 28 Absatz 1 bis 4 und Absatz 5 Satz 1, § 44 Absatz 1 bis 4 und Absatz 5 Satz 1 sowie § 46 Absatz 2 und 3 des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes - § 6 Absatz 1 Satz 2 Nr. 3 und § 23 in der verfassungsrechtlich gebotenen Auslegung -
dem Grundgesetz vereinbar. Der Gesetzgeber hat jedoch zur Verhinderung der Entstehung vorherrschender Meinungsmacht im Rundfunk nach Maßgabe der Gründe für ergänzende Regelungen Sorge zu tragen. Gründe A. Gegenstand des Verfahrens ist die Frage der Vereinbarkeit des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes vom 23. Mai 1984 (LRG)
dem Grundgesetz. I. 1. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen war in der Bundesrepublik Deutschland bis vor kurzer Zeit öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vorbehalten. Die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen des Rundfunksystems ergaben sich weitgehend aus den Urteilen des Bundesverfassungsgerichts von 1961, 1971 und 1981 ( BVerfGE 12, 205 - Deutschland-Fernsehen; 31, 314 - Umsatzsteuer; 57, 295 - Privatfunk im Saarland). In diesen Entscheidungen hat das Gericht der "Sondersituation" des Rundfunks im Vergleich zur Presse Bedeutung beigemessen, die sich aus der Knappheit der verfügbaren Frequenzen und dem außergewöhnlich hohen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunksendungen ergab. Diese Situation ist in neuerer Zeit nicht entfallen; sie hat sich jedoch verändert. Kennzeichnend erscheinen namentlich folgende Umstände: a) Die technischen Voraussetzungen der Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunkprogrammen haben sich durch die Entwicklung der "Neuen Medien" verbessert und werden dies weiterhin tun. Im Bereich der terrestrischen Frequenzen besteht allerdings die bisherige Knappheit wenig verändert fort: Für Fernsehsendungen kann
zusätzlichen Kanälen nur im lokalen Bereich gerechnet werden; für den Hörfunk steht zusätzlich der UKW-Bereich von 100 bis 108 MHz zur Verfügung; davon werden indessen die Frequenzen über 104 MHz erst in einigen Jahren nutzbar sein. Wesentlich erhöht werden kann die Zahl der empfangbaren Fernseh- und UKW-Hörfunkprogramme
Hilfe von Breitbandkabelnetzen. Während bisher daran gedacht war, ein flächendeckendes Kabelnetz zu schaffen, strebt die Deutsche Bundespost nur noch eine großflächige Verkabelung des Bundesgebietes
einem Versorgungsgrad von höchstens 80 vom Hundert an. Am 31. Dezember 1985 bestand in der Bundesrepublik für 4,7 Mio. Haushalte - das sind 18 vom Hundert - die Möglichkeit, sich an ein Kabelnetz anschließen zu lassen. Hiervon haben etwas mehr als ein Drittel aller Haushalte Gebrauch gemacht. Die Deutsche Bundespost ist bestrebt, das Kabelnetz zügig auszubauen, um die wirtschaftliche Eintrittsschwelle in den Medienmarkt zu erreichen, die bei etwa 4,4 Mio. tatsächlich angeschlossener Haushalte angenommen wird. Eine vollständige Behebung der Frequenzknappheit auf diesem Wege kann jedoch bis auf weiteres nicht erwartet werden; es wird nur eine im Lauf der Zeit wachsende Anzahl von Kabelinseln und einzelnen Flächennetzen geben. Die Schwierigkeiten einer vollen Belegung aller Kanäle, der Weiterführung in den vorhandenen Haus- oder Gemeinschaftsantennenanlagen und der Nutzung des Kabelnetzes
älteren Empfangsgeräten dürften sich auf die Dauer beheben lassen. Ungewiß ist hingegen, in welchem Umfang von der Möglichkeit, sich an die vorhandenen Breitbandkabel anzuschließen, tatsächlich Gebrauch gemacht wird. Auch wenn es nicht bei dem gegenwärtigen Drittel der anschließbaren Haushalte bleibt, kann eine volle Anschlußdichte nicht als sicher angesehen werden. Wesentliche Bedeutung kommt weiterhin der Satellitentechnik zu. Eine wachsende Zahl von Fernmeldesatelliten ermöglicht es, Programme an die Rundfunkempfangsstellen der Kabelnetze heranzuführen. Demgegenüber erfüllen Rundfunksatelliten dieselbe Funktion wie terrestrische Rundfunksender: Sie dienen der Ausstrahlung von Programmen, die von jedermann empfangen werden können. Für die Bundesrepublik wird voraussichtlich ab Sommer 1987 der deutsche TV-Sat zur Verfügung stehen; es werden vier, bei Einsatz eines geplanten weiteren Satelliten fünf Fernsehkanäle gleichzeitig betrieben werden können
der Möglichkeit, auf einem Fernsehkanal 16 Hörfunkprogramme unterzubringen. Der Empfangsbereich dieser Programme läßt sich nicht auf einzelne Länder beschränken: er reicht über das Gebiet der Bundesrepublik hinaus. Wegen der erheblichen Kosten für den Empfang durch den einzelnen Teilnehmer ist
einem längeren Zeitraum zu rechnen, innerhalb dessen nur ein Teil der Haushalte von dieser Empfangsmöglichkeit Gebrauch machen wird. Im Ergebnis wird daher die Zahl der für alle Teilnehmer im Bereich eines Bundeslandes, im regionalen sowie im lokalen Bereich empfangbaren Programme noch längere Zeit hindurch auf terrestrische Programme beschränkt bleiben. b) Wenn sich damit die technischen Voraussetzungen der Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunksendungen verbessert haben oder verbessern werden, kann Gleiches nicht für die ökonomischen Bedingungen gelten. Namentlich im Fernsehbereich führen Anfangsinvestitionen und Betrieb sowie erhebliche Aufwendungen für die Verbreitung der Programme zu hohen Kosten, während die Finanzierungsmöglichkeiten im wesentlichen auf Werbeeinnahmen beschränkt sein werden. Nach verbreiteter Ansicht werden sich zwei, höchstens drei bundesweite private, auf Werbeeinnahmen angewiesene Anbieter von Vollprogrammen behaupten können. Im Hörfunkbereich ist die Kostensituation zwar günstiger. Aber auch hier stellt sich die Frage der Finanzierbarkeit durch Wirtschaftswerbung. Im ganzen gesehen bleibt es
hin nach wie vor dabei, daß zumindest die Verbreitung von Fernsehvollprogrammen einen außergewöhnlich hohen finanziellen Aufwand erfordert. Die Teilnehmer werden ihrerseits über die Rundfunkgebühr hinaus
den Kosten für die Anschließung an ein Kabelnetz, den Kosten für die Installation der Kabelanlage zwischen Übergabepunkt und Empfangsgerät oder die Nutzung einer kabeltauglichen Hausverteilanlage sowie den laufenden Kosten der Kabel- und Programmnutzung belastet oder müssen für den direkten Satellitenempfang Investitionen in Höhe von mehreren Tausend DM vornehmen. c) Neu gegenüber der bisherigen Lage sind schließlich Anzeichen für die Entstehung eines europäischen, wenn nicht über Europa hinausreichenden Rundfunkmarktes. Die Neuen Medien, namentlich die Satellitentechnik, ermöglichen eine weiträumige Verbreitung von Programmen; der Wirkungsbereich von Satelliten reicht über die Staatsgrenzen hinaus. Damit wird in erhöhtem Maße der Empfang aus dem Ausland gesendeter Fernseh-, aber auch Hörfunkprogramme in der gesamten Bundesrepublik ebenso möglich wie der Empfang deutscher durch Satellit und Kabel verbreiteter Programme im benachbarten Ausland. Hindernisse einer solchen, der europäischen Integration förderlichen Entwicklung abzubauen oder auszuschließen ist das Bestreben sowohl des Europarates als auch des Parlaments und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften; in die gleiche Richtung weisen Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes (vgl. insbes. Slg. 1974, S. 409 , und 1980, S. 833). Unter dem 29. April dieses Jahres hat die Kommission dem Rat der Europäischen Gemeinschaften den Vorschlag einer Richtlinie über die Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der
gliedsstaaten über die Ausübung der Rundfunktätigkeit vorgelegt (Kom
relativ hoher Verkabelungsdichte beschränkt werden lokale Fernsehprogramme angeboten. Bei allen Veranstaltern besteht ein großes Interesse an terrestrischen Frequenzen, die kurzfristig und kostengünstig eine wesentliche Erhöhung der Zuschauerzahlen ermöglichen. Private Hörfunkprogramme werden derzeit in Bayern (lokal), Rheinland-Pfalz (überregional) und Schleswig-Holstein (landesweit) ausgestrahlt. In Niedersachsen hat eine Verlegergruppe die Sendeerlaubnis für ein 24stündiges landesweites Vollprogramm erhalten.
den anderen Programmen gewährleistet (Satz 3).
der Finanzierung der Programme befassen sich die §§ 24 ff. Als mögliche Formen sind die Finanzierung aus eigenen
teln des Veranstalters, durch Entgelte der Teilnehmer, durch Spenden und durch Werbung vorgesehen. Für die Werbung werden in § 26 nähere Bestimmungen getroffen. Insbesondere ist Werbung nur als Blockwerbung zulässig; eine Sendung darf nur bei einer Länge von mehr als 100 Minuten durch Werbung unterbrochen werden (Abs. 1). Insgesamt darf die Werbung 20 vom Hundert des wöchentlichen Sendeumfangs nicht übersteigen. Zur Kontrolle der Programme und zur Erledigung weiterer Aufgaben wird der Landesrundfunkausschuß als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtet (§ 27). Organe sind die Versammlung und der Vorstand (§ 29). Die Versammlung besteht aus mindestens 26
gliedern, die von den politischen Parteien und gesellschaftlich bedeutsamen Organisationen und Gruppen entsandt werden (§ 30); der Vorstand wird aus der
te der Versammlung für die Dauer von fünf Jahren gewählt (§ 37). Unter den Aufgaben der Versammlung steht nach § 28 die Programmkontrolle im Vordergrund. Die Versammlung ist namentlich das Organ, durch das der Landesrundfunkausschuß die Einhaltung der Vorschriften über den Inhalt der Programme überwacht (Abs. 1). Er kann feststellen, daß ein Programm oder eine Sendung gegen das Landesrundfunkgesetz oder gegen die Bestimmungen der Erlaubnis verstößt, und den Veranstalter sowie die für den Inhalt des Programms Verantwortlichen anweisen, den Verstoß zu unterlassen (Abs. 2 Satz 1). Ein Programm kann nach § 15 Satz 3 nur beanstandet werden, wenn die Ausgewogenheit durch andere Programme nicht gewährleistet ist (Abs. 2 Satz 2). Ist eine Anweisung nach dieser Vorschrift, die einen schwerwiegenden Verstoß zum Gegenstand hat, vollziehbar und wird erneut gegen Vorschriften nach Abs. 1 verstoßen, obgleich in der Anweisung der Widerruf angedroht war, kann der Landesrundfunkausschuß den Widerruf der Erlaubnis veranlassen (Abs. 4). Darüber hinaus obliegt der obersten Landesbehörde eine Aufsicht über die Veranstalter, die sich indessen nicht auf die in § 28 Abs. 1 genannten Vorschriften, die Bestimmungen über den Datenschutz und diejenigen Bestimmungen der Erlaubnis bezieht, welche den Inhalt des Programms betreffen (§ 43). Zu den Kernbestimmungen des Gesetzes gehört schließlich der dritte Teil, der die Verbreitung von Hörfunk- und Fernsehprogrammen regelt, die außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes veranstaltet werden (§ 44). Bei diesen beschränkt es sich auf die Festlegung bestimmter inhaltlicher Anforderungen an das Programm. Hörfunk- und Fernsehprogramme, die außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes in rechtlich zulässiger Weise veranstaltet werden, dürfen durch technische Übertragungseinrichtungen unverändert in Niedersachsen verbreitet werden (Abs. 1). Einer besonderen Zulassung bedarf es nicht; vielmehr genügt grundsätzlich eine Anzeige an die Erlaubnisbehörde (Abs. 2). Die Programme dürfen nicht die Würde des Menschen verletzen und nicht gegen die Verbote pornographischer Sendungen, von Sendungen, die Gewalttätigkeit schildern oder zum Rassenhaß aufstacheln, sowie gegen die Anforderungen des Jugendschutzes verstoßen. Für anzeigepflichtige Programme aus dem Geltungsbereich des Grundgesetzes gelten darüber hinaus die Anforderungen des § 15 (Ausgewogenheit). Die Werbung in diesen Programmen muß den Erfordernissen des § 26 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 2 entsprechen; grundsätzlich ist also nur Blockwerbung und diese vorerst nur
landesweitem Bezug zulässig (Abs. 3). Nicht auf die Verbreitung von Programmen erstreckt sind die in §§ 16 ff. geregelten Pflichten des Veranstalters, insbesondere zur Aufzeichnung von Sendungen (§ 17) und zur Verbreitung etwaiger Gegendarstellungen (§ 18). Die verbreiteten Programme unterliegen der Kontrolle des Landesrundfunkausschusses, der bei Verstößen Maßnahmen der Erlaubnisbehörde herbeiführt (Abs. 4). Die übrigen Regelungen des Landesrundfunkgesetzes betreffen die erwähnten Pflichten des Veranstalters, den Zugang zu den technischen Übertragungseinrichtungen und deren Verwendung (§§ 45 f.), den Datenschutz (§§ 47 f.), die Rechtsaufsicht über den Landesrundfunkausschuß (§ 49) und Abgaben (§§ 50 f.). Die für das Normenkontrollverfahren wesentlichen Vorschriften (vgl. unten B II) lauten: "§ 2 Erlaubnisvorbehalt Wer Hörfunk oder Fernsehen veranstalten will, bedarf hierzu der Erlaubnis. § 3 Erlaubnisverfahren
einem Vorschlag, der den Anforderungen und Auswahlgrundsätzen nach § 6 Rechnung trägt, zur Entscheidung über die Auswahl vor. Der Landesrundfunkausschuß trifft die Auswahl binnen drei Monaten. Die Erlaubnisbehörde kann die Frist bis zu insgesamt fünf Monaten verlängern. Wenn der Landesrundfunkausschuß bis zum Ablauf der Frist keine Auswahlentscheidung trifft, gilt sie als entsprechend dem Vorschlag getroffen.
ihm verbundenen anderen Unternehmen nach diesem Gesetz veranstaltet werden; wirken mehrere Unternehmen auf Grund einer Vereinbarung oder in sonstiger Weise derart zusammen, daß sie gemeinsam einen beherrschenden Einfluß auf ein Unternehmen ausüben können, so gilt jedes von ihnen als herrschendes Unternehmen.
lokalem oder regionalem Bezug vorsieht. Juristische Personen des Privatrechts haben zur Beurteilung des Auswahlgesichtspunktes nach Satz 2 ihre kapitalmäßige Zusammensetzung offenzulegen.
tel erlangt hat, 2. eine Erlaubnisvoraussetzung nach § 5 von Anfang an nicht vorgelegen hat und auch nach Aufforderung nicht erfüllt wird. Im übrigen gelten die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes.
wirkung für die Errichtung oder die Inbetriebnahme von technischen Übertragungseinrichtungen nicht innerhalb der ihm gesetzten Frist vorgenommen hat,
Bedeutung für die Information und Meinungsbildung sind gründlich und gewissenhaft zu recherchieren. Tatsachenbehauptungen sind zu überprüfen. Kommentare sind deutlich von Nachrichten zu trennen und unter Nennung des Verfassers als solche zu kennzeichnen. § 15 Ausgewogenheit Die Programme von Veranstaltern im Sinne des § 1 Abs. 1 sowie die nach § 44 anzeigepflichtigen Programme von Veranstaltern privaten Rechts, die innerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland zugelassen sind, müssen in ihrer Gesamtheit die bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen angemessen zu Wort kommen lassen. Die Gesamtheit dieser Programme darf nicht einseitig einer Partei oder Gruppe, einer Interessengemeinschaft, einem Bekenntnis oder einer Weltanschauung dienen. Jedes nach § 2 zugelassene Programm muß als einzelnes den Anforderungen der Sätze 1 und 2 genügen, es sei denn, die Ausgewogenheit ist in Verbindung
den anderen Programmen gewährleistet. § 23 Zulieferung von Beiträgen zu lokalen und regionalen Sendungen Werden in einem Programm Sendungen nach § 12 Satz 2
lokalem oder regionalem Bezug verbreitet, so dürfen diese nicht zu mehr als der Hälfte von einem Unternehmen zugeliefert werden, das für den Bereich der Sendungen bestimmte periodisch erscheinende Druckwerke
einem Anteil von mehr als 20 vom Hundert der Gesamtauflage aller für den Bereich bestimmten periodisch erscheinenden Druckwerke verlegt. Dieselbe Beschränkung gilt auch für ein Unternehmen, das zu einem Unternehmen nach Satz 1 im Verhältnis eines abhängigen oder herrschenden Unternehmens oder eines Konzernunternehmens im Sinne des Aktienrechts steht; wirken mehrere Unternehmen auf Grund einer Vereinbarung oder in sonstiger Weise derart zusammen, daß sie gemeinsam einen beherrschenden Einfluß auf ein Unternehmen nach Satz 1 ausüben können, so gilt jedes von ihnen als herrschendes Unternehmen. § 24 Formen der Finanzierung Die Programme können aus dem eigenen Finanzaufkommen des Veranstalters, durch beim Teilnehmer zu erhebende Entgelte, durch Spenden und durch Werbung finanziert werden. § 25 Ankündigung des Entgelts Werden für Programme oder Sendungen beim Teilnehmer Entgelte erhoben, so ist dem Teilnehmer vor dem Empfang des Programms oder dem Beginn der Sendung die Höhe des Entgelts anzukündigen. § 26 Werbung
mindestens landesweitem Bezug zum Gegenstand hat.
derjenigen nach § 25 zu verbinden. § 27 Landesrundfunkausschuß
durchschnittlichem Antennenaufwand empfangen werden kann.
an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit Verstöße nach Satz 1 zu erwarten sind. Die Maßnahmen der Erlaubnisbehörde erfolgen auf Ersuchen des Landesrundfunkausschusses. § 28 Abs. 2 Satz 2 findet entsprechende Anwendung.
glieder des Deutschen Bundestages, die der SPD angehören, haben nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 Nr. 1 BVerfGG beantragt, das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz für nichtig zu erklären. Nach ihrer Ansicht verstoßen die wesentlichen Bestimmungen des Gesetzes gegen Art. 5 Abs. 1 GG; dies habe die Verfassungswidrigkeit des ganzen Gesetzes zur Folge. Zur Begründung führen die Antragsteller im wesentlichen aus: 1. Das Gesetz habe die verfassungsrechtlich gebotene gegenständliche und inhaltliche Vielfalt unzureichend geregelt und diese - namentlich im Zusammenhang der Anforderungen an die Träger von Rundfunkprogrammen, der Kontrolle im Programmbereich und der Regelung der Finanzierung - nicht wirksam gesichert. Unzureichend seien auch die Vorkehrungen gegen die Entstehung vorherrschender Meinungsmacht, die sich sowohl aus einer Konzentration im Bereich des privaten Rundfunks als auch aus einer Medienverflechtung ergeben könnte.
hinreichender Wahrscheinlichkeit zu sichern. Da die Vorschrift in Satz 1 und 2 keine Veranstalterpflichten normiere, könne die Ausgewogenheits- und Vielfaltskontrolle durch den Landesrundfunkausschuß nur an § 15 Satz 3 LRG anknüpfen. Eine wirksame Kontrolle sei indessen ausgeschlossen, da das Gesetz die Schnittstelle des Übergangs vom binnenpluralen zum außenpluralen Rundfunkmodell nicht hinreichend bestimmt bezeichne. Dies müsse bei den Veranstaltern zu erheblichen Unsicherheiten führen. Unklar sei, wer Adressat der Ausgewogenheitsverpflichtung sei. Diese Schwierigkeit könne auf Grund der in § 15 Satz 3 LRG enthaltenen Beweislastregelung zwar in dem Sinne behoben werden, daß jeder einzelne Veranstalter im Zweifel zur Ausgewogenheit verpflichtet sei; eine solche Regelung laufe jedoch leer, weil § 28 Abs. 2 Satz 2 LRG für die Sanktionierung von Verstößen eine umgekehrte Beweislastregelung aufstelle, indem er dem Landesrundfunkausschuß den Negativbeweis fehlender Ausgewogenheit des Gesamtprogramms aufbürde. Der Landesrundfunkausschuß sei aber kaum in der Lage, diesen Nachweis im Einzelfalle zu führen. Da die Programmanforderungen für die Verbreitung von Rundfunksendungen weit hinter denen für die Veranstaltung zurückblieben, könne das Gesetz insoweit die gebotene Vielfalt des Programmangebotes noch weniger sichern. Die Unbestimmtheit der Kontrollmaßstäbe, die begrenzten Aufzeichnungs- und Auskunftspflichten der Veranstalter und die unzweckmäßigen Organisations- und Verfahrensvorschriften für den Landesrundfunkausschuß ließen es nahezu ausgeschlossen erscheinen, daß dieses Gremium seine Aufgabe wirksam wahrnehmen könne. Demgemäß könne der Veranstalter ohne Risiko Tendenzprogramme herstellen und verbreiten, auch wenn noch Zweifel bestünden, ob der Zustand der Außenpluralität hergestellt sei. Diese Mängel habe der Gesetzgeber nicht durch geeignete organisatorische Anforderungen an die Veranstalter von Rundfunkprogrammen ausgeglichen. Das Gesetz verbinde vielmehr den Verzicht auf eine binnenpluralistische Organisation der Veranstalter
einer Verlagerung der Programmkontrolle auf ein externes Organ, das strukturnotwendig seine Kontrollaufgabe nicht effektiv wahrnehmen könne, zumal der Landesrundfunkausschuß im Vorfeld konkreter Programmtätigkeit keine Einwirkungsmöglichkeiten habe und ein abgestuftes wirksames Sanktionsinstrumentarium fehle.
dem Verweis auf einzelne Vorschriften des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen werde der Gesetzgeber seiner Verpflichtung zur Abwehr von Gefahren für die inter- und intramediäre Vielfalt nicht gerecht. Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen sei zu weitmaschig und enthalte keine rundfunkspezifischen Regelungen. Es biete kein Instrumentarium, um marktbeherrschende Stellungen zu beseitigen, die von Anfang an bestünden oder auf innerem Wachstum beruhten. Für die Verbreitung von Rundfunksendungen sehe das Landesrundfunkgesetz keine wettbewerbssichernden Vorkehrungen vor. 2. Verfassungswidrig seien weiterhin einzelne Zugangs- und Auswahlvorschriften des Gesetzes. a) Es verstoße gegen das Erfordernis der Staatsfreiheit des Rundfunks, daß dem Ministerpräsidenten als staatlicher Erlaubnisbehörde bei der Zulassung zur Veranstaltung von Rundfunksendungen eine dominierende Stellung zukomme. Damit entstehe die Gefahr der mißbräuchlichen Bevorzugung regierungsfreundlicher Veranstalter, zumindest aber das Risiko
telbarer Vorwirkungen der Entscheidungsbefugnisse auf das Programmverhalten. Entscheidungsspielräume, die für den Inhalt der Programme von Bedeutung seien, bestünden für den Ministerpräsidenten insbesondere bei der Erteilung der Veranstaltererlaubnis. Insoweit habe er Prognosen über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit (§ 5 Abs. 5 Satz 2 LRG) und die Gesetzestreue des Bewerbers (§ 5 Abs. 4 LRG) sowie über Professionalität (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LRG) und Vielfalt (§ 6 Abs. 2 Satz 2 LRG) anzustellen. Das gleiche gelte, soweit ihm ein Auswahlermessen (§ 6 Abs. 1 LRG) oder Entscheidungsfreiheit hinsichtlich der Modalitäten der Genehmigung (§ 7 LRG) zukomme. Eine unzulässige Einflußmöglichkeit begründe auch das erhebliche rechtliche und tatsächliche Gewicht des Vorschlags, den er dem Landesrundfunkausschuß im Erlaubnisverfahren nach § 3 LRG unterbreite; das gelte insbesondere im Falle des § 3 Abs. 3 Satz 4 LRG, wenn der Vorschlag die Entscheidung des Landesrundfunkausschusses ersetze. Verfassungswidrig sei es schließlich, daß das Gesetz nicht in allen wichtigen, für die Rundfunkfreiheit bedeutsamen Angelegenheiten eine Beteiligung des Landesrundfunkausschusses vorsehe.
ihren jeweiligen Ausführungen zu den beanstandeten Vorschriften des Gesetzes wenden sich die Antragsteller schließlich gegen die Regelungen der Weiterverbreitung von Rundfunkprogrammen. Diese sei grundsätzlich den gleichen Maßstäben zu unterwerfen wie die Veranstaltung. Der Gesetzgeber habe sich aber in § 44 Abs. 2
einer bloßen Anzeigepflicht und in § 44 Abs. 3
Programmbindungen begnügt, die nicht hinreichend seien, Gefahren für die Rundfunkfreiheit zu begegnen; die Kontrolle sei noch schwächer ausgebildet als bei den im Lande veranstalteten Programmen. Damit entstehe die Möglichkeit einer Umgehung der strengeren Voraussetzungen für die Veranstaltung von Rundfunksendungen, gegen welche das Gesetz nicht die gebotenen Vorkehrungen enthalte. Weitergehende Anforderungen seien jedenfalls für solche Programme erforderlich, die zwar außerhalb Niedersachsens veranstaltet würden, jedoch vorwiegend Teilnehmer in diesem Bundesland erreichen sollten. Das Recht auf Gegendarstellung sei unzureichend gesichert. III. Zu dem Normenkontrollantrag haben sich die Niedersächsische Landesregierung, die Regierung des Landes Hessen, die Landesregierung Rheinland-Pfalz, die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich- rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) und der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger geäußert. 1. Die Niedersächsische Landesregierung tritt den Ausführungen der Antragsteller entgegen. Sie trägt im wesentlichen vor: a) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen, welche die Antragsteller an den Vielfaltsstandard stellten, seien überhöht und müßten jede gesetzliche Ausgestaltung trotz der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit privaten Rundfunks scheitern lassen. Wenn der Landesgesetzgeber Privatfunk zulasse, so müsse er auch dessen wirtschaftliche Funktionsfähigkeit sichern; er brauche sich nicht ausschließlich an der Funktionsfähigkeit der Kommunikationsordnung zu orientieren. Daraus folge, daß der Gesetzgeber nur einen Mindeststandard an Meinungsgleichheit und Meinungsvielfalt zu sichern brauche; zur optimalen Gewährleistung der Rundfunkfreiheit sei er nicht verpflichtet. Bei der Ausgestaltung der verfassungsrechtlich geforderten positiven Ordnung des Rundfunks müsse ihm ein Prognosespielraum zugestanden werden. Die Gesetzgebungsmaterie "Privatfunk" sei neu und lasse sichere Voraussagen noch nicht zu. Dies gelte jedenfalls für Prognosen im Hinblick auf die spätere Nutzung der Übertragungsmöglichkeiten und auf die Programmgestaltung. Insoweit komme dem Gesetz in gewisser Weise Versuchscharakter zu. Das
dem Landesrundfunkgesetz geschaffene Ordnungsmodell wolle einen gleitenden Übergang in die Phase des Außenpluralismus fördern und stelle deshalb in erster Linie auf den Gesichtspunkt der Angebotsvielfalt ab. Es eröffne den Veranstaltern die Möglichkeit, frühzeitig eigene Tendenzen zu entwickeln und außenplurale Entwicklungen zu erproben. Auch wenn sie insoweit einem gewissen Risiko ausgesetzt seien, würden die Anbieter nicht überfordert, da Unsicherheiten durch den Landesrundfunkausschuß oder ein eigenes pluralistisch zusammengesetztes Kontrollgremium des Veranstalters behoben werden könnten. Jedenfalls könne das Modell nicht in den Dualismus Binnen-/ Außenpluralismus gepreßt werden. Auch die gesetzliche Vorgabe einer "Schnittstelle" zwischen Binnen- und Außenpluralismus sei unzweckmäßig. b) Das Landesrundfunkgesetz enthalte hinreichende Sicherungen des verfassungsrechtlich geforderten Mindestmaßes an gegenständlicher und inhaltlicher Vielfalt. Die nach § 6 Abs. 1 LRG bevorrechtigten Vollprogramme seien ein besonders geeignetes und der anteiligen Kürzung von Sendezeit jedenfalls vorzuziehendes
tel, um Vielfalt und deren Stabilität über eine längere Zeit zu sichern. Einer Gefährdung der intermediären Vielfalt bei der Vergabe von Vollprogrammlizenzen begegneten die Regelungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Dem insoweit nicht erfaßten Fall des internen Wachstums von Unternehmen werde
einer Bevorzugung solcher Antragsteller für Vollprogramme Rechnung getragen, die eine breite, vielfaltssichernde Trägerschaft aufwiesen.
LRG habe der niedersächsische Gesetzgeber den medienspezifischen Regelungsbedarf zur Sicherung des wirtschaftlichen Wettbewerbs gedeckt. Eine darüber hinausgehende Bekämpfung von Konzentration sei nicht Aufgabe des Landesrundfunkgesetzgebers. Nähere Regelungen zur Sicherung gegenständlicher Vielfalt seien entbehrlich, da sich eine am Rezeptionsinteresse orientierte Spartenvielfalt der Programme von selbst einstellen werde. Darüber hinaus bilde die gegenständliche Vielfalt einen Auswahlgesichtspunkt für die Zulassung von Vollprogrammen. Die vorgesehene Programmgestaltung werde gemäß § 7 Abs. 1 LRG zwangsläufig zum Inhalt der Erlaubnis. Ihre Einhaltung sei deshalb der Kontrolle des Landesrundfunkausschusses nach § 28 Abs. 1 LRG unterworfen. Diese sei auch hinreichend wirksam. Zur Schaffung eines organisatorischen Binnenpluralismus sei der niedersächsische Gesetzgeber jedenfalls verfassungsrechtlich nicht verpflichtet gewesen. Ein solches Modell hätte zudem in der gegenwärtigen unsicheren Startsituation des privaten Rundfunks die vorhandene Struktur verfestigt und den Übergang zum Außenpluralismus erschwert. Eine geringere Intensität der Kontrolle des Landesrundfunkausschusses, der anders als der Rundfunkrat im öffentlich-rechtlichen Rundfunksystem nicht schon im Bereich des Programmvorfeldes auf Personal- und Finanzentscheidungen Einfluß nehmen könne, werde durch die größere innere Unabhängigkeit dieses Gremiums sowie durch seinen Einfluß auf die Entscheidung über die Auswahl unter mehreren Bewerbern für ein Rundfunkprogramm ausgeglichen.
LRG stehe dem Landesrundfunkausschuß ein praktikabler Kontrollmaßstab zur Verfügung. Dessen Vorteil liege darin, daß künftige Veranstalter
Zunahme ihrer Zahl und ihrer Verschiedenheit zunehmend Programme
eigener Tendenz veranstalten könnten. Sie seien allerdings primär zu einem jeweils binnenpluralistisch gestalteten Programm verpflichtet; ein Übergang in den Außenpluralismus geschehe auf ihr eigenes Risiko, das jedoch im Hinblick darauf, daß das Gesetz dem Landesrundfunkausschuß in § 28 Abs. 2 Satz 2 die Argumentationslast für Beanstandungen übertrage, hingenommen werden könne. Die Informationsrechte und Sanktionsmöglichkeiten des Landesrundfunkausschusses seien geeignet und ausreichend, ein ausgewogenes Gesamtprogramm zu erreichen und zu erhalten.
dem Grundgesetz im Einklang. Die geringeren inhaltlichen Programmanforderungen für in Niedersachsen lediglich verbreitete Programme aus anderen Bundesländern gegenüber den in Niedersachsen veranstalteten Programmen könnten hingenommen werden, weil ihre Verbreitung an die vielfaltssichernde Ausgewogenheitsregel des § 15 LRG gebunden sei (§ 44 Abs. 3 Satz 2 LRG). Eine zusätzliche Bindung solcher Programme an die für Veranstalter in Niedersachsen geltenden Vorschriften sei ebenso wie die Schaffung eines Umgehungstatbestandes für funktional-äquivalente Programme aus dem Ausland verfassungsrechtlich nicht geboten und auch nicht zweckmäßig. e) Auch im übrigen seien die Regelungen des Landesrundfunkgesetzes verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Was das für Vollprogramme geltende Professionalitätserfordernis des § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 LRG angehe, so solle dieses einen geordneten Rundfunkbetrieb gewährleisten und die Leistungsfähigkeit des privaten Rundfunks im Hinblick auf die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sichern. Eine Privilegierung der Presse um ihrer selbst willen sei damit nicht verbunden. Schließlich sei auch der Persönlichkeitsschutz gegenüber verbreiteten Programmen ausreichend. Er könne nach dem Recht des Landes begehrt werden, in dem das betreffende Programm veranstaltet werde. Diese Möglichkeit sei angesichts der entsprechenden Regelungen in den Rundfunkgesetzen der anderen Bundesländer auch hinreichend effektiv. Bezüglich ausländischer Programme müßten internationale Regelungen getroffen werden. 2. Die Hessische Landesregierung hält in ihrer Stellungnahme, der sie ein zugleich im Auftrag der Senate der Freien Hansestadt Bremen und der Freien und Hansestadt Hamburg sowie der Landesregierungen der Länder Nordrhein-Westfalen und Saarland erstattetes Rechtsgutachten von Prof. Dr. Denninger beigefügt hat, das Landesrundfunkgesetz für verfassungswidrig. Der Gesetzgeber habe darauf verzichtet, privaten Veranstaltern die Verpflichtung einer - möglicherweise sogar von Verfassungs wegen geforderten - binnenpluralistischen Organisation aufzuerlegen, ohne hierfür ausreichende Ersatzregelungen vorzusehen, die geeignet wären, die Rundfunkfreiheit
vergleichbarer Wirksamkeit zu gewährleisten. Vor allem die Ausgewogenheitsregelung des § 15 Satz 3 in Verbindung
2 Satz 2 LRG erfülle nicht die verfassungsrechtlichen Anforderungen. Verfassungsrechtlich unzulässig sei es auch, die Verbreitung von Rundfunksendungen in Niedersachsen weniger strengen gesetzlichen Anforderungen zu unterwerfen als die Veranstaltung von Hörfunk- oder Fernsehprogrammen (§§ 17, 18, 44 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und Abs. 4 LRG). Schließlich seien auch die Finanzierungsregelungen des Landesrundfunkgesetzes verfassungsrechtlich zu beanstanden. § 24 LRG lasse eine verfassungsrechtlich geforderte Verpflichtung zur Offenlegung der Finanzquellen vermissen. Auch
der Zulassung der Vollfinanzierung privaten Rundfunks durch Wirtschaftswerbung in § 26 Abs. 3 und Abs. 4 LRG habe der Gesetzgeber die verfassungsrechtlichen Grenzen überschritten.
den gesetzlichen Regelungen - insbesondere
1 Satz 2 Nr. 3 LRG - nicht verbunden. Die gesetzlichen Sicherungen der Funktionsfähigkeit des ökonomischen Wettbewerbs seien ausreichend. Weitergehende gesetzliche Hürden für den Zugang vorhandener Medienunternehmer zum Rundfunk wären verfassungsrechtlich bedenklich, denn sie beschnitten die Presse in ihrer Konkurrenzfähigkeit auf dem Kommunikations- und Werbemarkt. IV. In der mündlichen Verhandlung am 3. Juni 1986 haben sich geäußert: Für die Antragsteller Dr. Emmerlich (MdB) und Prof. Dr. Hoffmann-Riem, für die Niedersächsische Landesregierung Staatssekretär Meyer und Prof. Dr. Starck, für die Hessische Landesregierung Staatssekretär Giani und Prof. Dr. Denninger, für die Landesregierung Rheinland-Pfalz Staatssekretär Rudolf, für die ARD Prof. Dr. Bethge, für den Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger Rechtsanwalt Dr. Kull und für den Bundesverband Kabel und Satellit die Rechtsanwälte Prof. Deringer, Dr. Kühn und Schardt. B. I. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Die Antragsteller, deren Zahl das erforderliche Drittel der
glieder des Bundestages wesentlich übersteigt, halten das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz insgesamt für verfassungswidrig und nichtig. Weitergehende Voraussetzungen enthalten Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG und § 76 Nr. 1 BVerfGG nicht. Wenn die Antragsteller darauf hinweisen, daß das zur Prüfung gestellte Landesgesetz Regelungen treffe, welche Auswirkungen nicht nur für andere Bundesländer, sondern auf die gesamte Rechts- und Gesellschaftsordnung der Bundesrepublik haben könnten und auch den Handlungsspielraum des Bundes berührten, daß deshalb auch Bundesorgane aufgerufen seien, auf die Herstellung verfassungsmäßiger Verhältnisse hinzuwirken, so mag sich daraus ein besonderes Kontrollinteresse ergeben; rechtlich gefordert ist dies nicht. II. Die Prüfung und Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist auf die im Urteilstenor bezeichneten Vorschriften des Gesetzes zu begrenzen. Über weiteres ist nicht zu entscheiden. Die Antragsteller leiten die Verfassungswidrigkeit des ganzen Gesetzes nicht aus der Verfassungswidrigkeit jeder einzelnen seiner Vorschriften her, wie es etwa bei einem kompetenzwidrigen Gesetz der Fall wäre. Vielmehr gehen sie - von ihrem Standpunkt aus folgerichtig - von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aus, nach der bei Nichtigkeit einer oder mehrerer Bestimmungen eines Gesetzes das gesamte Gesetz für nichtig zu erklären ist, wenn die nichtigen Bestimmungen
den übrigen so verflochten sind, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden kann ( BVerfGE 57, 295 [334] m. w. N.). Wären die zentralen Bestimmungen des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes, gegen welche die Antragsteller sich wenden,
dem Grundgesetz unvereinbar, so wäre das gesamte Gesetz in der Tat ohne nähere Prüfung der als solchen nicht beanstandeten Bestimmungen für nichtig zu erklären, weil dann der dargelegte Zusammenhang gegeben wäre. Unter der umgekehrten Voraussetzung hingegen bestehen über die Gültigkeit dieser Bestimmungen derzeit keine "Meinungsverschiedenheiten oder Zweifel" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, weil die Antragsteller sie für sich genommen nicht als nichtig betrachten und es auf den genannten Zusammenhang nicht ankommt; es besteht dann kein Anlaß, die Vorschriften der abstrakten Normenkontrolle durch das Bundesverfassungsgericht zu unterziehen. So verhält es sich im vorliegenden Verfahren. Die verfassungsgerichtliche Prüfung ist
hin auf die nachfolgenden Probleme zu beschränken. Nicht zu erörtern ist beispielsweise, ob Private verpflichtet werden können, zur Verwirklichung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung beizutragen (§ 11 Abs. 1 Satz 2 LRG). C. Das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz, dessen formelle Verfassungsmäßigkeit hinsichtlich der hier zu prüfenden rundfunkrechtlichen Regelungen keinen Bedenken unterliegt, ist in seinen Grundlinien auch sachlich
dem Grundgesetz vereinbar. Doch vermag eine Reihe seiner Vorschriften die Freiheit des Rundfunks nicht in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise zu gewährleisten; diese Vorschriften sind
dem Grundgesetz ganz oder zum Teil unvereinbar. Darüber hinaus bedarf es zur Sicherung der Rundfunkfreiheit ergänzender gesetzlicher Regelungen. I. Maßgebend für die verfassungsrechtliche Beurteilung ist die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Freiheit des Rundfunks.
wirkung des Rundfunks an der Meinungsbildung und die Sicherung gleichgewichtiger Meinungsvielfalt in der Gesamtheit der im Geltungsbereich eines Landesrundfunkgesetzes empfangbaren privaten Programme in Frage stehen. a) Die Programme privater Anbieter vermögen der Aufgabe umfassender Information nicht in vollem Ausmaß gerecht zu werden. Das gilt einmal, soweit diese Programme über die Neuen Medien verbreitet werden: Da die Zahl der auf diesem Wege erreichten Teilnehmer wesentlich hinter der nahezu die Gesamtheit der Bevölkerung umfassenden Zahl der Teilnehmer zurückbleibt, welche terrestrische Rundfunkprogramme empfangen können, sind jene Programme nur partiell in der Lage, die Aufgabe eines Mediums und Faktors öffentlicher Meinungsbildung zu erfüllen. Zum anderen ist, wie auch die Antragsteller hervorheben, damit zu rechnen, daß die Rundfunkprogramme privater Anbieter Information nicht in der vollen Breite der Meinungen und kulturellen Strömungen vermitteln werden. Im Bereich des Fernsehens liegt das bereits wegen der geringen Zahl von Anbietern nahe. Unabhängig davon kann von privatem Rundfunk kein in seinem Inhalt breit angelegtes Angebot erwartet werden, weil die Anbieter zur Finanzierung ihrer Tätigkeit nahezu ausschließlich auf Einnahmen aus Wirtschaftswerbung angewiesen sind. Diese können nur dann ergiebiger fließen, wenn die privaten Programme hinreichend hohe Einschaltquoten erzielen. Die Anbieter stehen deshalb vor der wirtschaftlichen Notwendigkeit, möglichst massenattraktive, unter dem Gesichtspunkt der Maximierung der Zuschauer- und Hörerzahlen erfolgreiche Programme zu möglichst niedrigen Kosten zu verbreiten. Sendungen, die nur für eine geringere Zahl von Teilnehmern von Interesse sind und die oft - wie namentlich anspruchsvolle kulturelle Sendungen - einen hohen Kostenaufwand erfordern, werden in der Regel zurücktreten, wenn nicht gänzlich fehlen, obwohl erst
ihnen die ganze Breite umfassender Information zu erreichen ist, ohne die es keine "Meinungsbildung" im Sinne der Garantie des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG geben kann. b) Des weiteren wird die Gleichgewichtigkeit ("Ausgewogenheit"), in welcher die Vielfalt der bestehenden Meinungsrichtungen im Gesamtprogrammangebot eines Landes zur Darstellung zu bringen ist (vgl. BVerfGE 57, 295 [323 f.]), infolge der dargelegten Entwicklungen in erhöhtem Maße gewissen unvermeidlichen Schwankungen, möglicherweise auch Störungen unterliegen. Wann "gleichgewichtige Vielfalt" besteht oder zu erwarten ist, läßt sich nicht exakt bestimmen, weil es hierfür an eindeutigen Maßstäben fehlt; es handelt sich um einen Zielwert, der sich stets nur annäherungsweise erreichen läßt (vgl. auch BVerfGE a.a.O. S. 324). Dies muß um so mehr gelten, wenn eine Mehrzahl von Programmen, namentlich die durch Kabel und Satellit übertragenen, nur - möglicherweise in unterschiedlichen Kombinationen - von Teilen der Bevölkerung empfangen werden kann. Darüber hinaus kann das Erfordernis gleichgewichtiger Vielfalt seine Funktion nicht mehr uneingeschränkt erfüllen. Es setzt voraus, daß eine solche Vielfalt durch landesgesetzliche Regelung bewirkt werden kann. Der Verfügung des Landesgesetzgebers entzogen sind jedoch unmittelbar empfangbare Programme aus anderen Bundesländern sowie direkt (über Satellit) empfangbare oder kraft rechtlicher Verpflichtung über Kabel verbreitete ausländische Sendungen,
denen in zunehmendem Maße gerechnet werden muß. Diese brauchen nicht für die Bundesrepublik bestimmt zu sein; sie können aber im Zuge der Entstehung eines übernationalen Rundfunkmarktes auf den Empfang in mehreren Ländern zugeschnitten sein, zumal es möglich sein wird, dieselbe Sendung in verschiedenen Sprachen auszustrahlen. Sie können die im Geltungsbereich eines Landesrundfunkgesetzes bestehende Balance - auch im Falle eines "binnenpluralistischen" Modells - unterlaufen oder doch jedenfalls stören,
der Folge, daß im "Gesamtprogramm" als Inbegriff aller in einem Lande empfangbaren Programme eine volle Gleichgewichtigkeit nicht mehr gegeben ist. 3. Die Notwendigkeit, diese Sachlage bei der Auslegung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu berücksichtigen, kann nicht bedeuten, daß es dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich geboten wäre, privaten Rundfunk nur noch unter Voraussetzungen zuzulassen, die eine Veranstaltung privater Rundfunkprogramme in hohem Maße erschweren, wenn nicht ausschließen würden. Dem stünde die vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung betonte Entscheidung des Grundgesetzes für die Zulässigkeit privaten Rundfunks entgegen, der bei der Auslegung ebenso Gewicht zukommt wie den dargestellten Entwicklungen. Darüber hinaus ist zu beachten, daß die verfassungsrechtlich gewährleistete Rundfunkfreiheit das gesamte Rundfunksystem betrifft, nicht nur den privaten, sondern auch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Werden jene Entwicklungen in diesem Gesamtzusammenhang gewürdigt, so nötigen sie nicht zu den von den Antragstellern gezogenen Folgerungen. Ausschlaggebend ist vielmehr, daß das Rundfunksystem in seiner Gesamtheit dem verfassungsrechtlich Gebotenen im Rahmen des Möglichen entspricht. Das kann auch in einer dualen Ordnung des Rundfunks der Fall sein, wie sie sich gegenwärtig in der Mehrzahl der deutschen Bundesländer auf der Grundlage der neuen Mediengesetze herausbildet. In dieser Ordnung ist die unerläßliche "Grundversorgung" Sache der öffentlich-rechtlichen Anstalten, zu der sie imstande sind, weil ihre terrestrischen Programme nahezu die gesamte Bevölkerung erreichen und weil sie nicht in gleicher Weise wie private Veranstalter auf hohe Einschaltquoten angewiesen,
hin zu einem inhaltlich umfassenden Programmangebot in der Lage sind. Die damit gestellte Aufgabe umfaßt die essentiellen Funktionen des Rundfunks für die demokratische Ordnung (vgl. BVerfGE 35, 202 [222] m. w. N. - Lebach) ebenso wie für das kulturelle Leben in der Bundesrepublik: Im Zeichen der Erweiterung des Rundfunkangebots um privat veranstaltete und europäische Programme kommt es darauf an zu gewährleisten, daß der klassische Auftrag des Rundfunks erfüllt wird, der neben seiner Rolle für die Meinungs- und politische Willensbildung, neben Unterhaltung und über laufende Berichterstattung hinausgehender Information seine kulturelle Verantwortung umfaßt. Das gilt namentlich unter Gesichtspunkten des sich entwickelnden und an Bedeutung gewinnenden europäischen Rundfunkmarktes. Unter den Bedingungen eines solchen Marktes bleiben dem gebietsbezogenen nationalen, insbesondere dem terrestrischen Rundfunk gerade diese essentiellen Funktionen (dazu näher: Bullinger, AfP 1985, S. 257 [258 ff.]). Sie sind nach Lage der Dinge in erster Linie als solche der öffentlich -rechtlichen Anstalten anzusehen. Darin und in der Gewährleistung der Grundversorgung für alle finden der öffentlichrechtliche Rundfunk und seine besondere Eigenart, namentlich die Finanzierung durch Gebühren, ihre Rechtfertigung; die Aufgaben, welche ihm insoweit gestellt sind, machen es notwendig, die technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen ihrer Erfüllung sicherzustellen. Die Wahrnehmung dieser Aufgaben durch den öffentlichrechtlichen Rundfunk kann bei der Beurteilung der rechtlichen Bindungen privater Rundfunkveranstalter nicht außer acht bleiben. Zwar kann sie es nicht rechtfertigen, für den privaten Rundfunk auf rechtliche Sicherungen der Rundfunkfreiheit ganz zu verzichten und die Entwicklung im Wege der Deregulierung den Kräften des Marktes anzuvertrauen ( BVerfGE 57, 295 [323]), dies um so weniger, als
einem echten "Markt" auf absehbare Zeit nicht gerechnet werden kann; eine solche Lösung wäre
1 Satz 2 GG unvereinbar. Solange und soweit jedoch die Wahrnehmung der genannten Aufgaben jedenfalls durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wirksam sichergestellt ist, erscheint es gerechtfertigt, an die Breite des Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk nicht gleich hohe Anforderungen zu stellen wie im öffentlichrechtlichen Rundfunk. Zwar können die den öffentlich-rechtlichen Anstalten rechtlich gebotenen in sich gleichgewichtigen Programme Ungleichgewichtigkeiten im privaten Rundfunk nicht kompensieren (BVerfGE a.a.O., S. 324). Sofern derartige Ungleichgewichtigkeiten indessen nicht gravierend sind, werden sie hinnehmbar unter der Voraussetzung, daß in den Programmen der öffentlich-rechtlichen Anstalten die Vielfalt der bestehenden Meinungsrichtungen unverkürzt zum Ausdruck gelangt. Gleichgewichtige Meinungsvielfalt läßt sich, wie gezeigt, nicht als meßbare, exakt zu bestimmende Größe verstehen: Sie ist in der veränderten Situation der Gegenwart und der absehbaren Zukunft - namentlich, soweit es sich um direkt empfangbare ausländische Sendungen handelt - zu einem Teil dem Einfluß der landesrechtlichen Ordnung entzogen, unterliegt also ohnehin unvermeidlichen Schwankungen oder Störungen (oben 2 b*). Bei dieser Sachlage kann es nur darauf ankommen, daß die Vorkehrungen, welche der Gesetzgeber zu treffen hat, dazu bestimmt und geeignet sind, ein möglichst hohes Maß gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk zu erreichen und zu sichern (vgl. BVerfGE a.a.O., S. 320). Dieser Richtwert gibt dem Gesetzgeber und den für die Zulassung und Auswahl privater Veranstalter zuständigen Organen eine genügend klare und verbindliche Leitlinie. Für die Kontrolle durch die zur Sicherung der Vielfalt geschaffenen (externen) Gremien und durch die Gerichte erscheint er allerdings nicht hinreichend bestimmt, weil er zu wenig darüber aussagt, wann die tatsächliche Entwicklung ihm im einzelnen entspricht und wo die Grenze gezogen ist, jenseits deren ein Verstoß vorliegt und Sanktionen erforderlich werden. Die Kontrolle bedarf daher eines eindeutigeren, auf erhebliche und damit klar erkennbare und belegbare Mängel konzentrierten Maßstabs. Ein solcher kann nur ein {*BVerfGE_73_118_160}{*BVerfGE_73_118_159}Grundstandard gleichgewichtiger Vielfalt sein. Dieser verpflichtet nicht zur Herstellung einer arithmetischen Gleichheit von Meinungsrichtungen, etwa durch rechtlich verordnete Kompensationen, und verlangt bei einzelnen Ungleichgewichtigkeiten von geringer Bedeutung noch kein Einschreiten; er umfaßt aber nach wie vor die wesentlichen Voraussetzungen von Meinungsvielfalt, die gegen konkrete und ernsthafte Gefährdungen zu schützen sind: die Möglichkeit für alle Meinungsrichtungen - auch diejenigen von Minderheiten -, im privaten Rundfunk zum Ausdruck zu gelangen, und den Ausschluß einseitigen, in hohem Maße ungleichgewichtigen Einflusses einzelner Veranstalter oder Programme auf die Bildung der öffentlichen Meinung, namentlich die Verhinderung des Entstehens vorherrschender Meinungsmacht. Werden diese Anforderungen nicht eingehalten, so ist in jedem Falle die Grenze eines Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG überschritten. Aufgabe des Gesetzgebers ist es, die strikte Durchsetzung dieses Grundstandards durch materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen sicherzustellen (vgl. BVerfGE 57, 295 [320]). Insbesondere obliegt es ihm, Tendenzen zur Konzentration rechtzeitig und so wirksam wie möglich entgegenzutreten, zumal Fehlentwicklungen gerade insoweit schwer rückgängig zu machen sind (BVerfGE a.a.O., S. 323). II. Dem Niedersächsischen Landesrundfunkgesetz liegt der Gedanke eines Übergangsmodells zugrunde. Es sucht eine kontinuierliche und geordnete Entwicklung des Rundfunks in privater Trägerschaft schrittweise von der Veranstaltung einer geringen Zahl von Rundfunkprogrammen bis hin zu einem Zustand zu ermöglichen, bei dem sich auf Dauer eine externe Vielfalt eingestellt hat (vgl. oben A I 3*). Rechtlich ausgeformt wird dieses Modell einerseits in Bestimmungen, die für alle Stufen der Entwicklung gelten und einen für alle veranstalteten Programme verbindlichen Mindeststandard festlegen (§§ 11-14), andererseits in einem Gebot der Ausgewogenheit, das je nach der erreichten Stufe Binnenpluralität vorschreibt oder eine - beschränkte - Außenpluralität genügen läßt (§ 15). Dabei wird "Binnenpluralität" nur für den Inhalt der Programme verlangt; § 15 LRG beschränkt sich auf eine materiellrechtliche Regelung. Organisatorisch und verfahrensrechtlich gesichert werden soll deren Einhaltung durch die Programmkontrolle des Landesrundfunkausschusses (§ 28 LRG), die Aufgabe der aus Vertretern gesellschaftlich bedeutsamer Organisationen und Gruppen zusammengesetzten Versammlung ist (§ 32 Abs. 1 Nr. 5, § 30 LRG). Diese Konzeption entspricht weitgehend derjenigen der übrigen neuen Landesmediengesetze. Ihre Grundbestandteile: materiellrechtliche Bestimmungen, die neben allgemeinen Mindestvoraussetzungen die Anforderungen an die gebotene Sicherung von Vielfalt und Ausgewogenheit der Programme umschreiben, und die Sorge für deren Einhaltung durch ein externes, vom Staat unabhängiges, unter dem Einfluß der maßgeblichen gesellschaftlichen Kräfte und Richtungen stehendes Organ, sind im Prinzip verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die niedersächsische Regelung, die in mehrfacher Hinsicht hinter derjenigen anderer Landesmediengesetze zurückbleibt, reicht allerdings in ihrer derzeitigen Gestalt nicht aus. 1. § 15 LRG ist im wesentlichen
dem Grundgesetz vereinbar; im Zusammenhang
Satz 3 fehlt es jedoch an einer näheren Regelung der Verpflichtung zu interner Ausgewogenheit der einzelnen Programme. a) Wenn nach der Vorschrift die im Geltungsbereich des Gesetzes veranstalteten und verbreiteten (inländischen) privaten Rundfunkprogramme in ihrer Gesamtheit die bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen angemessen zu Wort kommen lassen müssen (Satz 1), diese Gesamtheit nicht einseitig einer Partei oder Gruppe, einer Interessengemeinschaft, einem Bekenntnis oder Weltanschauung dienen darf (Satz 2) und jedes zugelassene Programm als einzelnes den Anforderungen der Sätze 1 und 2 genügen muß, sofern die Ausgewogenheit nicht in Verbindung
den anderen Programmen gewährleistet ist (Satz 3), so entspricht dies der verfassungsrechtlichen Grundanforderung gleichgewichtiger Vielfalt, die in der Rundfunkfreiheit enthalten ist. Der Gesetzgeber schreibt nur vor, daß die Programme privater Rundfunkveranstalter dieser Anforderung genügen müssen. Soweit § 15 LRG "Programme in ihrer Gesamtheit" und eine Beurteilung der für einzelne Programme geltenden Anforderungen "in Verbindung
anderen Programmen" voraussetzt, ist zu berücksichtigen, daß - vor allem bei der Übertragung privater Rundfunkprogramme durch Kabel - von einer den ganzen Geltungsbereich des Gesetzes umfassenden Gesamtheit von Programmen nur bedingt die Rede sein kann; externe Ausgewogenheit läßt sich allein auf das jeweilige Übertragungssystem oder auf das jeweilige Verbreitungsgebiet derjenigen Programme beziehen, von denen angenommen wird, sie glichen einander aus. Unter dieser Maßgabe lassen sich verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Vorschrift grundsätzlich nicht erheben. Entgegen der Auffassung der Antragsteller hat § 15 LRG die Anforderungen an private Rundfunkprogramme
hinreichender Vollständigkeit und Bestimmtheit umschrieben. Zwar hat der Gesetzgeber die gebotene Vielfalt privater Programme nicht im einzelnen nach Art, Umfang, Adressatengruppen oder Themengebieten der Programme verbindlich konkretisiert und abgesichert, so daß es den Veranstaltern letztlich freisteht, wichtige Dimensionen gegenständlicher und inhaltlicher Vielfalt unberücksichtigt zu lassen. Auch trifft es zu, daß von ihnen ein in diesem Sinne breites und vielfältiges Programmangebot im Blick auf die wirtschaftlichen Gegebenheiten privaten Rundfunks nicht ohne weiteres erwartet werden kann (vgl. oben I 2 a*). Doch kann den Antragstellern nicht gefolgt werden, wenn sie darin ein wesentliches Element der Verfassungswidrigkeit des ganzen Gesetzes erblicken. Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob die von ihnen für notwendig gehaltene gesetzliche Verpflichtung, Sendungen bestimmter Art in bestimmtem zeitlichem Umfang zu veranstalten,
dem Grundgesetz - etwa unter dem Gesichtspunkt der Programmfreiheit - vereinbar wäre. Jedenfalls ist eine solche Verpflichtung verfassungsrechtlich nicht geboten. Gewiß hat die Gewährleistung der Freiheit des Rundfunks durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht nur abwehrenden Charakter ( BVerfGE 57, 295 [320]). Aber die "positive Ordnung, welche sicherstellt, daß die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet" (BVerfGE a.a.O.), braucht nicht über das hinauszugehen, was zu diesem Zweck erforderlich ist. Unter der Voraussetzung, daß der öffentlich- rechtliche Rundfunk seine oben (I 3*) dargelegte Grundfunktion wahrnehmen kann und tatsächlich wahrnimmt, ist der Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht gehalten, detaillierte oder gar lückenlose Regelungen des in Frage stehenden Inhalts zu treffen und ihre Befolgung durch organisatorische und Verfahrensregelungen zu sichern. Es muß genügen, wenn er eine Grundregel schafft, in welcher das Wesentliche zum Ausdruck gelangt. Das ist in § 15 LRG geschehen. b) In einer anderen Hinsicht war dagegen eine nähere Regelung verfassungsrechtlich geboten: § 15 Satz 3 LRG begründet für jedes einzelne Programm eine Verpflichtung zu interner Ausgewogenheit; diese soll jedoch entfallen, wenn die Ausgewogenheit in Verbindung
anderen Programmen gewährleistet ist. Darüber, wann das der Fall ist, schweigt das Gesetz. Wie ein einzelner Veranstalter
hinreichender Sicherheit erkennen soll, daß alle oder einzelne der von demselben Hörer- oder Zuschauerkreis empfangbaren anderen privaten Programme seinem eigenen Programm gegenüber "Ausgewogenheit" herstellen, ist nicht ersichtlich. Wie auch die Antragsteller
Recht beanstanden, muß deshalb das Fehlen einer "Schnittstelle" bei den Veranstaltern zu erheblichen Unsicherheiten führen. Darüber hinaus werden sie der Gefahr von Sanktionen des Landesrundfunkausschusses ausgesetzt, die sie nicht vorhersehen konnten, weil der Gesetzgeber es insoweit unterlassen hat, die Voraussetzungen des Eingriffs hinreichend deutlich zu umschreiben. Dies verstößt gegen die rechtsstaatlichen Grundsätze der Rechtsklarheit und der Rechtssicherheit, die auch bei ausgestaltenden Regelungen der Rundfunkfreiheit zu beachten sind und die hier eine für alle Beteiligten eindeutige Regelung verlangen. Eine solche haben andere Landesgesetze getroffen. So gilt nach § 11 Abs. 2 des Rundfunkgesetzes für das Land Schleswig-Holstein die Ausgewogenheit der Programme als erreicht, wenn neben Programmen öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten mindestens vier tägliche, im Geltungsbereich des Grundgesetzes veranstaltete Vollprogramme empfangbar sind, die derselben Programmart angehören und in derselben Technik verbreitet werden, es sei denn, die Landesanstalt stellt fest, daß eine Ausgewogenheit der Programme nicht gegeben ist. Auch wenn dabei die Zahl der Programme kein sicheres Indiz für ihre Ausgewogenheit enthält, schafft doch die förmliche Feststellung der Landesanstalt die notwendige Klarheit und Sicherheit für die Beteiligten. Einer Regelung, welche den gleichen Zweck erfüllt, hätte es auch im Niedersächsischen Landesrundfunkgesetz bedurft. Insoweit ist § 15 LRG daher
1 Satz 2 GG unvereinbar. 2. Ähnlich wie in den übrigen Landesmediengesetzen soll die in § 15 LRG vorgeschriebene Ausgewogenheit organisatorisch und verfahrensrechtlich durch eine externe Kontrolle gesichert werden, die dem Landesrundfunkausschuß obliegt (§ 28 LRG). Dieses Konzept verletzt nicht den Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks. Es greift nicht in verfassungswidriger Weise in die Rundfunkfreiheit der Veranstalter ein. Seine Wirksamkeit erscheint - abgesehen von der zweckuntauglichen Regelung des § 28 Abs. 2 Satz 2 LRG - hinreichend gesichert. Der Gesetzgeber war zu weitergehenden Vorkehrungen nur für den noch zu erörternden Fall der Entstehung vorherrschender Meinungsmacht (unten III 1*) verpflichtet. a) Das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz unterwirft die Programme privater Veranstalter keiner Aufsicht des Staates. Es weist die Aufgabe der Kontrolle vielmehr einer dem Staat gegenüber rechtlich verselbständigten, von ihm unabhängigen Organisationseinheit zu. Der Landesrundfunkausschuß ist rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts. Er übt seine Tätigkeit innerhalb der gesetzlichen Schranken unabhängig und in eigener Verantwortung aus. Staatliche Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung dürfen ihm nicht übertragen werden (§ 27 Abs. 1 LRG). Die
glieder des für die Kontrolle zuständigen Organs, der Versammlung (§ 32 Abs. 1 Nr. 5 LRG), haben bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben die Interessen der Allgemeinheit zu vertreten. Sie sind an Aufträge und Weisungen nicht gebunden (§ 34 Abs. 1 LRG). Die Versammlung ist also weder ein Organ unmittelbarer Staatsverwaltung noch unterliegt sie staatlichem Einfluß auf die Art der Wahrnehmung ihrer gesetzlichen Aufgaben. Sie unterscheidet sich insofern nicht von den ebenfalls kraft staatlichen Gesetzes gebildeten Rundfunkräten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die unter dem Gesichtspunkt der Staatsfreiheit keinen verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegen. Daß sie nicht in die Organisation der Veranstalter integriert ist, nimmt ihr nicht den Charakter eines staatsfreien Gremiums. Auch innerhalb der mindestens 26
glieder zählenden Versammlung kommt dem Staat kein erheblicher Einfluß zu. Zwar rechnen § 30 Abs. 1 Nr. 1 und 2 LRG zu den gesellschaftlich bedeutsamen Organisationen und Gruppen auch die im Landtag vertretenen politischen Parteien, deren Einfluß sich von einem als "staatlicher" in Erscheinung tretenden Einfluß der Mehrheitsparteien kaum unterscheiden läßt und von denen fünf
glieder vom Landtag bestimmt werden. Wenn Art. 5 GG es indessen nicht hindert, daß auch Vertretern des Staates in den Organen des neutralisierten Trägers der Veranstaltungen ein angemessener Anteil eingeräumt wird ( BVerfGE 12, 205 [263]), lassen sich aus diesem Umstand Bedenken um so weniger herleiten, als die Zahl der Vertreter der Mehrheitsparteien kaum mehr als drei betragen dürfte.
dem Grundsatz der Staatsfreiheit des Rundfunks ist die niedersächsische Lösung der Programmkontrolle daher vereinbar. b) Die gesetzliche Regelung der Kontrollbefugnisse und der zu deren Realisierung zu treffenden Maßnahmen führt auch nicht zu verfassungswidrigen Eingriffen in die Freiheit der Veranstalter. Die Regelung begründet keine - uneingeschränkt verbotene - Zensur im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG. Das Zensurverbot umfaßt nur die Vorzensur. Unter dieser sind einschränkende Maßnahmen vor der Herstellung oder Verbreitung eines Geisteswerkes, insbesondere das Abhängigmachen von behördlicher Vorprüfung und Genehmigung seines Inhalts zu verstehen ( BVerfGE 33, 52 [71 f.]). Davon kann bei der Wahrnehmung der Aufgaben des Landesrundfunkausschusses keine Rede sein. Im übrigen bedarf es bei der Beurteilung der Frage, ob das Landesrundfunkgesetz dem Landesrundfunkausschuß in zulässiger Weise Möglichkeiten einer Einflußnahme auf die Veranstalter oder deren Programme eröffnet, der Differenzierung. Bei den einschlägigen Vorschriften kann es sich um ausgestaltende Regelungen handeln, welche der Sicherung der Rundfunkfreiheit dienen und allein dienen dürfen. Diese können keinen Grundrechtseingriff enthalten, bedürfen also keiner weiteren verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Regelungen, welche die Rundfunkfreiheit beschränken, sind hingegen nur auf der Grundlage des Art. 5 Abs. 2 GG oder in den Fällen einer Beschränkung der Rundfunkfreiheit unmittelbar durch die Verfassung zulässig ( BVerfGE 57, 295 [321]). Das gilt auch für die externe Kontrolle durch den Landesrundfunkausschuß, die sich nach § 28 Abs. 1 LRG auf die Einhaltung der Vorschriften der §§ 11-15, 21 und 26 LRG sowie der den Inhalt des Programms betreffenden Bestimmungen der Erlaubnis erstreckt. Zu der Gruppe der ausgestaltenden Regelungen gehören die §§ 13 und 15 des Gesetzes: § 13 konkretisiert die Aufgabe wahrheitsgemäßer, sachlicher und umfassender Information (vgl. BVerfGE a.a.O.), § 15 das Erfordernis, der Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck zu geben. Inwieweit die übrigen in § 28 Abs. 1 LRG genannten Bestimmungen dieser oder der Gruppe der begrenzenden Regelungen zuzuordnen sind, bedarf keiner näheren Erörterung. Denn unter der Voraussetzung ihrer hier nicht zu prüfenden materiellen Vereinbarkeit
dem Grundgesetz (oben B II*) ist die Kontrolle ihrer Einhaltung durch ein unabhängiges Organ verfassungsrechtlich unbedenklich. Entsprechendes gilt für den Inhalt der Erlaubnis (§ 7 Abs. 1 LRG) sowie die Kontrolle der Einhaltung der Vorschriften der §§ 21 (besondere Sendezeiten) und 26 LRG (Werbung).
welchem Recht der Landesrundfunkausschuß einen oder nur einzelne Veranstalter herausgreifen und diesen möglicherweise aufgeben könnte, Sendungen
bestimmter Tendenz aufzunehmen oder zu unterlassen, ist nicht erkennbar; denn es läßt sich nicht belegen, daß gerade das beanstandete Programm Ursache der mangelnden Ausgewogenheit der Programme in ihrer Gesamtheit sei. Maßnahmen nach § 28 Abs. 2 Satz 2 LRG müssen deshalb notwendig die eigentliche Aufgabe verfehlen, so daß die Vorschrift - soweit sie unter der Geltung des Gesetzes veranstaltete Programme betrifft - verfassungswidrig und nichtig ist. Eine angemessene Lösung dürfte demgegenüber auch insoweit in einer förmlichen Feststellung des Landesrundfunkausschusses bestehen, daß eine Ausgewogenheit der Gesamtheit der Programme nicht gegeben oder entfallen sei, wie dies etwa in § 11 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 des Rundfunkgesetzes für das Land Schleswig- Holstein vorgesehen ist; die Folge bestünde dann darin, daß jedes Programm in sich ausgewogen sein müßte; für die Veranstalter bestünde Klarheit über ihre Verpflichtungen, für den Landesrundfunkausschuß über die Voraussetzungen, von denen er bei seiner Kontrolle auszugehen hat. bb) Nicht zu beanstanden ist demgegenüber das Maß der Bestimmtheit der Kontrollmaßstäbe des § 13 und insbesondere des § 15 Satz 3 LRG. Wenn die Antragsteller darauf hinweisen, daß der Gesetzgeber es versäumt habe, diese Maßstäbe konkreter zu umschreiben und daß die Feststellung von Verstößen dadurch ebenso wie durch die nur begrenzten Aufzeichnungs- und Auskunftspflichten der Veranstalter (§§ 17, 28 Abs. 5 LRG) unvertretbar erschwert werde, so kann dem nicht gefolgt werden. § 13 LRG normiert Sorgfaltspflichten, die einer weiteren Konkretisierung nicht bedürfen. Der Ausgewogenheitsmaßstab des § 15 Satz 3 LRG ist zwar in der Tat in hohem Maße unbestimmt; er läßt sich aber nicht näher konkretisieren. Wie oben (I 3) gezeigt, handelt es sich um einen Richt- und Annäherungswert, der den zuständigen Organen eine Aufgabe stellt, dessen Realisierungen sich indessen nach Bestand und Gewicht nicht exakt messen lassen. Auch wenn ein solcher Maßstab nur bedingt geeignet erscheinen mag, Einzelverstöße gegen § 15 Satz 3 LRG im Rahmen einer laufenden Kontrolle
der notwendigen Klarheit aufzuweisen oder zu verhindern, ermöglicht er doch die Prüfung und Entscheidung, ob gleichgewichtige Vielfalt im Sinne des dargelegten Grundstandards im wesentlichen besteht, ob sie konkreten und ernsthaften Gefährdungen ausgesetzt ist, so daß Maßnahmen zum Schutz der Rundfunkfreiheit geboten sind. Dazu reichen auch die Aufzeichnungs- und Auskunftspflichten der Veranstalter aus. Insoweit von der Funktionsfähigkeit der Kontrolle auszugehen erscheint um so eher gerechtfertigt, als in schwerwiegenden Fällen Hinweise und Proteste nicht ausbleiben werden, die institutionelle Kontrolle also durch die Kontrolle der Öffentlichkeit gestützt werden dürfte. cc) Entgegen der Auffassung der Antragsteller sind auch die
tel der Kontrolle durch den Landesrundfunkausschuß als zureichend anzusehen. Die Beanstandung nach § 28 Abs. 2 Satz 1 LRG ist ein typisches und effektives
tel der Rechtsaufsicht, zumal sie durch das äußerste
tel des Widerrufs der Erlaubnis sanktioniert ist (§ 28 Abs. 4 LRG). Daß dieses nur bei schwerwiegenden Verstößen eingesetzt werden darf, einfache Gesetzesverstöße also nicht sanktioniert werden können, läßt noch nicht das Defizit einer mangelnden Abstufung erkennen, weil die Erwartung gerechtfertigt erscheint, daß den Beanstandungen des Landesrundfunkausschusses Rechnung getragen wird. Sollte sich allerdings ergeben, daß Anweisungen mißachtet werden, einfache Verstöße, etwa gegen Vorschriften über die Werbung, zu unterlassen, wird es dem Gesetzgeber obliegen, die Durchsetzung solcher Anweisungen im Wege der Nachbesserung sicherzustellen. Daß der Widerruf der Erlaubnis nur nach Androhung und nur im Wiederholungsfall ausgesprochen werden darf, entspricht allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen, insbesondere dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit. Nimmt man im übrigen zu den genannten Maßnahmen die für die Praxis wohl wichtigste Möglichkeit des Landesrundfunkausschusses hinzu, zunächst durch Gespräche und Schriftwechsel
den Programmanbietern auf eine gesetzmäßige Programmgestaltung hinzuwirken, kann der Programmkontrolle durch den Landesrundfunkausschuß unter dem Gesichtspunkt ihrer
tel die Wirksamkeit nicht abgesprochen werden. d) Insgesamt sind hiernach die Vorkehrungen als ausreichend anzusehen, die das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz zur Sicherung der Einhaltung seiner Regelungen, im besonderen des Erfordernisses gleichgewichtiger Vielfalt getroffen hat. Der gesetzlichen Anordnung einer "binnenpluralistischen" Organisation der privaten Veranstalter bedurfte es hierzu nicht. Die Antragsteller, die Hessische Landesregierung und die ARD weisen zwar in ihren Stellungnahmen und den vorgelegten Gutachten zu Recht auf die geringere Intensität und Effektivität einer externen Kontrolle privaten Rundfunks durch die dazu berufenen Gremien gegenüber der Kontrolle durch die entsprechenden Organe der öffentlich-rechtlichen Anstalten hin. Daraus folgt jedoch nicht die Verfassungswidrigkeit der Konzeption, für die sich der niedersächsische Gesetzgeber entschieden hat. Die Rundfunkräte der öffentlich-rechtlichen Anstalten haben wesentlich weitergehende, wenn auch eher
telbare Einflußmöglichkeiten auf die Programmgestaltung als der Landesrundfunkausschuß des Niedersächsischen Landesrundfunkgesetzes und die entsprechenden Gremien anderer Landesmediengesetze. Dies gilt für die personellen Entscheidungsbefugnisse, insbesondere die Wahl (und Wiederwahl) des Intendanten, sowie für die organisatorische Rahmensetzung der Programmarbeit, etwa den Erlaß von Programmrichtlinien, und für die haushaltsrechtlichen Befugnisse der Rundfunkräte. Insgesamt kommt ihnen eine - nicht auf die nachträgliche Kontrolle von Sendungen beschränkte - gestaltende, gegebenenfalls auch verhindernde Funktion zu, mögen sie diese auch nicht immer wahrnehmen oder mag dies nach außen nur wenig hervortreten. Die externen Organe der Programmkontrolle nach den neuen Landesmediengesetzen verfügen hingegen nur über wesentlich schwächere Einflußmöglichkeiten. Ein positiver Einfluß auf die Programmgestaltung kommt ihnen nicht zu. Ihre Funktion beschränkt sich grundsätzlich auf eine repressive Programmkontrolle, die erst jenseits der Grenze der Rechtsverletzung einsetzen kann, während Einwirkungsmöglichkeiten "im Vorfeld" weithin fehlen. Eine Ausnahme bildet ihr Einfluß auf die Zulassung der Veranstalter, wie dies auch in § 3 Abs. 3 und 4 LRG - allerdings in problematischer Weise (vgl. unten V 1 b*) - vorgesehen ist. Die binnenpluralistische Organisation, wie sie die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten kennzeichnet, ist daher ungeachtet der Schwächen, die auch ihr anhaften, in höherem Maße geeignet, gleichgewichtige Meinungsvielfalt zu gewährleisten und damit den Anforderungen der Rundfunkfreiheit zu entsprechen, als eine Rundfunkorganisation, in der nur die materiellrechtliche Verpflichtung zu inhaltlicher Pluralität besteht und die insoweit durch eine externe Einrichtung kontrolliert wird. Daraus läßt sich indessen nicht der Schluß ziehen, daß die verfassungsrechtlich gewährleistete Rundfunkfreiheit auch für private Veranstalter eine entsprechende binnenpluralistische Organisation gebiete. Zwar wäre eine solche Organisationsform, wie mehrfach entschieden, verfassungsmäßig; aber der maßgebliche Einfluß läge in diesem Fall nicht bei dem Unternehmer, sondern bei den gesellschaftlichen Kräften, die in dem binnenpluralistischen Gremium repräsentiert sind. Damit wäre diese Form der Veranstaltung von Rundfunksendungen um das Grundelement privatautonomer Gestaltung und Entscheidung und damit um ihre eigentliche Substanz gebracht. Es ginge aber nicht an, privaten Rundfunk nur unter Voraussetzungen zu ermöglichen, die eine Veranstaltung privater Programme in hohem Maße erschweren, wenn nicht ausschließen würden (vgl. aber unten III 1 c*). Ein Einfluß der "maßgeblichen gesellschaftlichen Kräfte" von gleicher Intensität und Wirksamkeit wie innerhalb der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten kann daher im Bereich des privaten Rundfunks von Verfassungs wegen nicht verlangt werden. Die schwächere Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt läßt sich hinnehmen, weil und solange eine zureichende Sicherung im öffentlich- rechtlichen Rundfunk vorhanden ist (oben I 3*). III. Meinungsvielfalt, deren Erhaltung und Sicherung Aufgabe der Rundfunkfreiheit ist, wird in besonderem Maße gefährdet durch eine Entstehung vorherrschender Meinungsmacht (oben I 3*). Der Gesetzgeber ist daher verfassungsrechtlich zu Vorkehrungen verpflichtet, welche geeignet sind, einer solchen Entwicklung entgegenzuwirken. Die Regelungen, durch die das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz dieser Verpflichtung zu genügen sucht, entsprechen dem nicht in vollem Umfang. 1. Vorherrschende Meinungsmacht kann zunächst in Beschränkung auf den Bereich des Rundfunks entstehen. Dies kann der Fall sein, wenn von Beginn an nur wenige Anbieter vorhanden sind, wenn eine anfängliche Vielzahl von Anbietern durch Ausscheiden kleiner Veranstalter auf wenige große Veranstalter zusammenschmilzt, wenn ein und derselbe Veranstalter mehrere im Geltungsbereich eines Rundfunkgesetzes empfangbare Programme anbietet oder wenn ein Zusammenschluß privater Anbieter stattfindet. Dabei kann nicht allein darauf abgestellt werden, wer formell als Veranstalter auftritt. Die gleichen Wirkungen können sich ergeben, wenn ein Unternehmen einen oder mehrere Veranstalter rechtlich oder wirtschaftlich beherrscht oder in anderer Weise erheblichen Einfluß auf die Programmgestaltung ausübt. Spezielle Regelungen hierzu trifft das Niedersächsische Landesrundfunkgesetz nur in § 5 Abs. 2 und Abs. 6 Satz 2 LRG. a) Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 LRG dürfen Veranstalter von Vollprogrammen in dieser Programmart nicht mehr als je ein Hörfunk- und ein Fernsehprogramm veranstalten. Ist ein Antragsteller ein abhängiges oder herrschendes Unternehmen oder ein Konzernunternehmen im Sinne des Aktienrechts, so sind ihm nach Abs. 2 Satz 3 die Vollprogramme zuzurechnen, die von den
ihm verbundenen anderen Unternehmen nach dem Niedersächsischen Landesrundfunkgesetz veranstaltet werden; wirken mehrere Unternehmen auf Grund einer Vereinbarung oder in sonstiger Weise derart zusammen, daß sie gemeinsam einen beherrschenden Einfluß auf ein Unternehmen ausüben können, so gilt jedes von ihnen als herrschendes Unternehmen. Diese Vorschrift erscheint grundsätzlich geeignet, der Entstehung vorherrschender Meinungsmacht entgegenzuwirken; verfassungsrechtlich zu beanstanden ist jedoch die Beschränkung auf Vollprogramme. Wie die Antragsteller
Recht geltend machen, läßt das Gesetz es zu, daß derselbe Anbieter neben je einem Fernseh- und Hörfunkvollprogramm eine unbegrenzte Zahl von Spartenprogrammen veranstaltet und daß dazu noch Programme treten, die er in anderen Ländern veranstaltet und in Niedersachsen in Kabel einspeisen läßt. Das gleiche gilt für die Fälle des Absatzes 2 Satz 3. In diesen könnte der Verzicht auf eine Einbeziehung der Spartenprogramme sowie der herangeführten Programme sogar eher zu der Gefahr einer Konzentration führen als in denjenigen des Satzes 1: Daß die Veranstalter solcher Programme verbundene Unternehmen sind, wird eher der Fall sein als der Fall einer Konzentration in den Händen eines unmittelbaren Programmveranstalters. Wird berücksichtigt, daß Tendenzen zur Konzentration rechtzeitig und so wirksam wie möglich entgegenzutreten ist und daß Fehlentwicklungen gerade in diesem Bereich schwer rückgängig zu machen sind ( BVerfGE 57, 295 [323]), so erscheint eine strengere gesetzliche Vorkehrung geboten. Daß eine solche sich unschwer treffen läßt, zeigen mehrere der neuen Landesmediengesetze. Wenn etwa nach § 19 Abs. 1 des Landesmediengesetzes Baden-Württemberg Spartenprogramme, weiterverbreitete und ortsüblich empfangbare Programme in die Begrenzung einbezogen werden, so wird damit der dargelegten Anforderung entsprochen. Eine Ergänzung des § 5 Abs. 2 LRG, die zu dem gleichen Ergebnis führt, obliegt auch dem niedersächsischen Gesetzgeber.
tel des § 28 LRG zu der gebotenen Sicherung nicht ohne weiteres aus. Grundsätzlich müssen die gesetzlichen Vorkehrungen zur Erhaltung der Meinungsvielfalt um so effektiver sein, je weiter der private Rundfunk von einer Lage funktionierender Außenpluralität entfernt ist; dies entspricht auch der Logik des niedersächsischen Übergangsmodells. Solange mehrere Anbieter im Lande veranstalteter privater Fernseh- oder Hörfunkprogramme
einander konkurrieren, sind die genannten Sicherungen als ausreichend zu erachten. Die Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht erscheint auch noch gewährleistet, wenn es sich bei einem alleinigen Veranstalter um eine Anbietergemeinschaft handelt, in der durch Vertrag oder Satzung ein vorherrschender Einfluß eines Gesellschafters auf das Programm ausgeschlossen ist. In Fällen hingegen, in denen ein solcher Einfluß von einem alleinigen Veranstalter ausgeübt werden könnte, kann das nicht gelten; hier bedarf es weiterer Sicherungen, etwa der Verpflichtung zur Bildung eines Programmbeirates, dem wirksamer Einfluß auf das Programm zukommt, wie das beispielsweise § 22 Abs. 2 des Landesmediengesetzes Baden-Württemberg vorsieht. Dieser Aufgabe hat auch der niedersächsische Gesetzgeber durch eine ergänzende Regelung Rechnung zu tragen. 2. Das Grundgesetz verwehrt Presseunternehmen nicht den Zugang zum Rundfunk; der Satz, solche Unternehmen hätten sich im Sinne einer "publizistischen Gewaltenteilung" auf die Printmedien zu beschränken, ist kein Verfassungssatz. Über die erörterten Gefahren vorherrschenden Einflusses auf die öffentliche Meinung hinaus sind daher gleiche, möglicherweise größere Gefahren zu befürchten, wenn Meinungsmacht im Bereich des Rundfunks sich
Meinungsmacht im Bereich der Presse verbindet. Das gilt nicht nur für überregionale Zeitungen und Zeitschriften; auch im Verbreitungsbereich regionaler und lokaler Zeitungen und Zeitschriften können solche Gefahren entstehen, zumal diese zu einem großen Teil für ihren Bereich eine Monopolstellung innehaben. Demgemäß erfordert die verfassungsrechtliche Gewährleistung freier Meinungsbildung gesetzliche Vorkehrungen auch dagegen, daß vorherrschende Meinungsmacht sich aus einer Kombination der Einflüsse in Rundfunk und Presse ergibt.
der Maßgabe, daß seine Regelungen, soweit sie den Landesbereich betreffen, ergänzungsbedürftig sind und daß § 23 LRG verfassungskonform weit auszulegen ist. aa) Abgesehen von der Vorschrift des § 5 Abs. 6 Satz 2 LRG enthält das Gesetz für die Medienverflechtung im Landesbereich keine ausdrückliche Regelung. Doch wirkt § 5 Abs. 2 LRG, der die Zahl der Programme beschränkt, welche ein Unternehmen oder ein
ihm im Sinne der §§ 17 f. AktG verbundenes Unternehmen veranstalten darf, auch der Entstehung multimedialer Meinungsmacht entgegen. Ebenso greifen auch gegenüber vorherrschender Meinungsmacht von Großverlagen im Rundfunk § 15 Satz 3 und § 28 LRG ein. Diese Regelungen bedürfen allerdings der oben (1 a und
einem Anteil von mehr als 20 vom Hundert der Gesamtauflage aller für den Bereich bestimmten periodisch ersc
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.