Landesgesetzes zur Reform
Krankenhauswesens in Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz -- KRG -) vom 29. Juni 1973, GVBl. S. 199, sowie § 21a
Landesgesetzes über den Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz (Finanzausgleichsgesetz -- FAG -) vom 6. Juli 1972 in der Fassung
Gründe A. Das Vorlageverfahren betrifft die Frage, inwieweit eine durch Landesrecht den Kommunen auferlegte Krankenhausumlage, die der Finanzierung von Krankenhausbauten dient, verfassungsrechtlich zulässig ist. I. 1. Bis 1972 war die Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhäusern in den einzelnen Ländern zumeist eine freiwillige Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Landkreise. Diese finanzierten die Wahrnehmung der Aufgabe durch die Pflegesätze, die freilich der Preisbindung unterlagen und daher immer weniger die Kosten deckten;
halb trat -- an Bedeutung zunehmend -- eine Finanzierung aus laufenden Haushaltsmitteln hinzu, zu denen ihnen die Länder Zuschüsse gewährten. Daneben förderten die Kommunen ihrerseits vielfach Krankenhäuser anderer Träger in ihrem Bereich. Die Schere zwischen den tatsächlichen Kosten und den Einnahmen, die aus den -- sozialpolitisch begrenzt gehaltenen -- Pflegesätzen zu erzielen waren, wurde im Laufe der Jahre immer größer, weshalb vor allem der an sich notwendige Ausbau und Neubau von Krankenhäusern in Rückstand geriet. Aufgrund der neugeschaffenen Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Nr. 19a GG erließ der Bund das Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (sog. Krankenhausfinanzierungsgesetz -- KHG -) vom
Krankenhauswesens in Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz -- KRG --, GVBl. S. 199). In seinem Ersten Teil finden sich allgemeine Vorschriften über die Krankenhausversorgung als öffentliche Aufgabe (§ 2) und über den Landeskrankenhausplan (§ 3). Der Zweite Teil regelt die innere Struktur und Organisation der Krankenhäuser (§§ 6 bis 27), während der Dritte Teil die Förderung der Krankenhäuser betrifft (§§ 28 bis 31). In den "Ergänzungs- und Schlußvorschriften"
Vierten Teils (§§ 32 bis 35) wird u.a. das Gesetz über den kommunalen Finanzausgleich geändert (§ 33). Gegenstand
Normenkontrollverfahrens sind § 2 Abs. 1 und 2, § 28 Abs. 1, 3 und 4 und § 33 Nr. 2 KRG 1973. Die Bestimmungen lauten: § 2 Krankenhausversorgung als öffentliche Aufgabe
Landes, der Landkreise und der kreisfreien Städte.
Krankenhausfinanzierungsgesetzes werden vom Land (Landesanteil) sowie von den Landkreisen und kreisfreien Städten (kommunaler Anteil) je zur Hälfte getragen.
Innern ermittelt.
Finanzausgleichsgesetzes aufgebracht.
Finanzausgleichsgesetzes Das Landesgesetz über den Finanzausgleich in Rheinland-Pfalz (Finanzausgleichsgesetz -- FAG -) ... wird wie folgt geändert:1. ...2. Nach § 21 wird folgender neue § 21a eingefügt: "§ 21a Krankenhausumlage
Landesgesetzes zur Reform
Krankenhauswesens in Rheinland-Pfalz (Krankenhausreformgesetz -- KRG -) zu erbringen ist, wird für jedes Haushaltsjahr nach Maßgabe
im Landeshaushaltsplan veranschlagten kommunalen Anteils vom Minister
Innern im Einvernehmen mit dem Minister der Finanzen festgesetzt.
Landkreises (§ 8), auf die sie im vorangegangenen Rechnungsjahr Anspruch hatten; die Beträge nach § 2 Abs. 2 und § 7 Abs. 2 bleiben außer Betracht.
neuen kommunalen Anteils sind die Beträge
Vorjahres als Vorauszahlung zu entrichten.
Bundes abgeschafft (Art. 1 Nr. 23). Daraufhin erließ der Landesgesetzgeber von Rheinland-Pfalz ein Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung und
Finanzausgleichsgesetzes vom
Landes sind 1973 aus dem Fonds 105,4 Mio. DM an kommunale und 103,5 Mio. DM an freigemeinnützige und private Krankenhausträger geflossen. Mit den restlichen Mitteln seien die staatlichen Krankenhäuser (Psychiatrische und Neurologische Landeskrankenhäuser) gefördert worden. Einschließlich der nicht aus dem Fonds finanzierten Universitätskliniken hält das Land selbst reichlich 6 v.H. aller Krankenhausbetten im Land vor. 2. Mit Schreiben vom 3. August 1973 setzte der rheinland-pfälzische Minister
Innern gegenüber der Stadt Mainz die auf diese entfallende Krankenhausumlage für das Jahr 1973 auf 4.318.774 DM fest, zog hiervon einen einmaligen Ausgleichszuschuß
Landes ab (vgl. § 33 Nr. 1 Buchst. a KRG 1973) und verrechnete den verbleibenden Betrag von 3.668.145 DM mit den Schlüsselzuweisungen für die Stadt Mainz (§ 21a Abs. 4 FAG i.d.F.
2 KRG 1973). Daraufhin erhob die Stadt Mainz Klage, mit der sie die Auszahlung der verrechneten Schlüsselzuweisungen erstrebt. Sie bestreitet, zur Zahlung der Krankenhausumlage verpflichtet zu sein. Zum einen seien die Bestimmungen über die Krankenhausumlage verfassungswidrig; zum anderen stehe ihr jedenfalls ein Anspruch auf Freistellung von der Umlageverpflichtung zu. Dieser Anspruch ergebe sich aus einem mit dem beklagten Land am 13./19. März 1959 geschlossenen Vertrag über die Veräußerung
vormals städtischen Klinikums her, welches die Einrichtungen der Universitätskliniken in Mainz beherberge.
2 KRG 1973 mit dem Grundgesetz vereinbar sind. a) Aus dem zwischen den Parteien 1959 geschlossenen Vertrag könne die Klägerin keine durchgreifenden Einwendungen gegen einen etwaigen Anspruch
Landes auf Zahlung der Krankenhausumlage herleiten. Der Senat stimme mit dem Berufungsgericht darin überein, daß sich die Vereinbarungen dieses Vertrages ausschließlich auf die Einrichtungen der Universitätskliniken bezögen und damit keine auch nur teilweise Identität mit dem Regelungsgegenstand der Krankenhausumlage bestehe. Dann aber hänge die Entscheidung über die Revision der Klägerin allein davon ab, ob die Rechtsvorschriften, aus denen sich der Anspruch
Landes ergeben solle, mit dem Grundgesetz vereinbar seien. b) In diesen Vorschriften habe das Land Rheinland-Pfalz ein dreistufiges Modell entwickelt. Auf der ersten Stufe sei in § 2 Abs. 2 KRG 1973 dem Grunde nach angeordnet, daß die Landkreise und kreisfreien Städte in Erfüllung einer Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung u.a. "Fördermittel aufbringen" müßten. Schon dies sei mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unvereinbar. Diese Verfassungsbestimmung schließe aus, den Gemeinden als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung staatliche Aufgaben zu übertragen. Staatlich in diesem Sinne seien Aufgaben, die gerade wegen ihrer überörtlichen Aspekte staatlich geregelt und vom Staat oder nach staatlicher Weisung überörtlich betrieben werden sollten. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz
Bundes habe die Aufgabe der öffentlichen Förderung der Krankenhäuser aber den Ländern übertragen. Schon aus Art. 83 GG ergebe sich, daß damit eine staatliche Angelegenheit vorliege. Die Länder müßten die benötigten Fördermittel nach den §§ 4 bis 15 KHG 1972 aufbringen und gewähren; eine kommunale Mitwirkung sei nicht vorgesehen. Es liege mithin keine Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vor, die den Gemeinden hätte zur Selbstverwaltung übertragen werden dürfen. Daran ändere auch die Verknüpfung mit der ganz anderen Aufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern nichts. Diese Verknüpfung durch das zweite "indem" in § 2 Abs. 2 KRG 1973 enthalte eine Scheinkonstruktion: Die Aufbringung von Fördermitteln sei keine Art und Weise der Erfüllung der Versorgungspflicht; die Landkreise und kreisfreien Städte hätten diese Pflicht vielmehr unabhängig davon zu erfüllen, ob sie Fördermittel aufbrächten oder solche erhielten. Hinzu komme, daß der Staat die Krankenhausfinanzierung abschließend regele und den Kommunen damit keinerlei Freiraum für eine eigenverantwortliche Erledigung der angeblichen Selbstverwaltungsaufgabe belasse. Auch dies verletze Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG. c) Die Gesamtregelung sei auch in ihrer zweiten Stufe mit Verfassungsrecht unvereinbar. Auf dieser werde in § 28 Abs. 1, 3 KRG 1973 der Höhe nach bestimmt, daß die Kommunen die Hälfte der durch den Bundesanteil nicht gedeckten Förderaufwendungen
Landes aufzubringen hätten. Hierdurch würden sie verpflichtet, einen nicht unerheblichen Teil ihrer Haushaltsmittel dem Staat zur Finanzierung von
sen Aufgaben zur Verfügung zu stellen. Das verletze die durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Finanzhoheit, zu der das Recht der Gemeinden zähle, eigenverantwortlich über die Verwendung ihrer Haushaltsmittel zu befinden. Sehe man hierin nicht schon einen Eingriff in den "Kernbereich" der Garantie, so entbehre die Regelung doch
dann nötigen rechtfertigenden Grundes. Dies schon
halb, weil sie mit Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Nr. 19a und mit Art. 83 , Art. 104a Abs. 1 GG unvereinbar sei: Der Bund habe durch das Krankenhausfinanzierungsgesetz 1972 abschließend geregelt, daß die Länder den Krankenhausträgern Fördermittel zu gewähren hätten. Damit sei nach Art. 72 Abs. 1, 74 Nr. 19a GG die Kompetenz der Länder zu einer abweichenden Regelung entfallen. Zudem führten nach Art. 83 GG die Länder das Krankenhausfinanzierungsgesetz
Bundes als eigene Angelegenheit aus. Dann aber hätten sie nach Art. 104a Abs. 1 GG auch die Aufwendungen selbst zu tragen, die sich hieraus ergäben. Auch dies stehe einer landesgesetzlichen Regelung entgegen, die Landkreise und kreisfreie Städte zu den Finanzierungslasten mit heranziehe. d) Die Regelung der dritten Stufe über die Modalität der Aufbringung
"kommunalen Anteils" im Wege einer Krankenhausabgabe in § 21a FAG in der Fassung
2 KRG sei ebenfalls verfassungswidrig. Sie verstoße gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 106 Abs. 6 und 7 GG sowie gegen das Äquivalenzprinzip und gegen Art. 3 Abs. 1 GG. aa) Der Landesgesetzgeber habe die von den Landkreisen und kreisfreien Städten aufzubringende Krankenhausabgabe als "Umlage" bezeichnet. Umlagen seien zwar weder Steuern noch Vorzugslasten noch sonstige öffentliche Abgaben. Sie dienten ähnlich wie Sonderabgaben und Verbandsabgaben dem Zweck, einen finanziellen Ausgleich zwischen einer finanzbedürftigen Körperschaft
öffentlichen Rechts und den Angehörigen einer bestimmten "Personen"gruppe herbeizuführen; unerheblich sei, daß es sich hierbei gleichfalls um Körperschaften
öffentlichen Rechts handele. Dabei sei zwischen steuerähnlichen Umlagen, die zur Deckung
allgemeinen Finanzbedarfs der höheren Körperschaft erhoben würden, und "vorzugsleistungsähnlichen" Umlagen zu unterscheiden, die der Deckung eines speziellen Finanzbedarfs dienten. Sehe man die Krankenhausabgabe als steuerähnliche Umlage an, so sei sie mit dem Grundgesetz unvereinbar. Die Finanzverfassung regele in Art. 106 Abs. 5 bis 8 GG die Grundlagen
vertikalen Finanzausgleichs zwischen Ländern und Gemeinden (Gemeindeverbänden). Diese Vorschriften wiesen den Gemeinden (Gemeindeverbänden) Anteile am Aufkommen bestimmter Steuern zu, erlaubten jedoch grundsätzlich keine Beteiligung
Bundes oder der Länder an diesen kommunalen Einnahmen. Eine Ausnahme gelte nur hinsichtlich der Gewerbesteuerumlage (Art. 106 Abs. 6 Sätze 4 und 5 GG), die hier jedoch nicht in Rede stehe; Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG lasse demgegenüber nur vorzugsleistungsähnliche Umlagen zu, nicht jedoch steuerähnliche Umlagen. Eine andere Auslegung wäre auch mit Art. 106 Abs. 7 GG nicht zu vereinbaren; denn die für steuerähnliche Umlagen von den Gemeinden (Gemeindeverbänden) aufzuwendenden Beträge "flössen" diesen nicht "zu". Der Landesgesetzgeber habe die Krankenhausabgabe denn auch nicht als steuerähnliche, sondern als vorzugsleistungsähnliche Umlage ausgestalten wollen. Ihm habe offensichtlich vorgeschwebt, die Landkreise und kreisfreien Städte würden durch die staatliche Krankenhausfinanzierung von einer ihnen ansonsten obliegenden Belastung befreit; das Aufkommen aus der Umlage solle der Deckung der speziellen Kosten dienen, die dem Land aus der vermeintlichen Übernahme einer kommunalen Aufgabe entstanden seien. Auch dann aber sei die Krankenhausabgabe verfassungswidrig. Die Auferlegung einer Umlage greife in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ein, da diesen Mittel zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung ihrer Aufgaben entzogen würden. Dieser Eingriff sei nur durch eine entsprechende Aufgabenentlastung der Gemeinden zu rechtfertigen. Eine solche Entlastung liege jedoch nicht vor, sei insbesondere nicht durch das Krankenhausfinanzierungsgesetz
Bundes eingetreten. Vor
sen Inkrafttreten hätten die kommunalen Krankenhausträger -- wenn auch innerhalb preisrechtlicher Grenzen -- nicht nur ihre laufenden Betriebs-, sondern im Grundsatz rechtlich und bei sparsamer Wirtschaftsführung auch tatsächlich ebenso ihre Investitionskosten über die Pflegesätze auf die Sozialversicherungsträger abwälzen können. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz habe keine Entlastung der kommunalen Krankenhausträger, sondern eine Entlastung der Sozialversicherungsträger und mittelbar der Versichertengemeinschaft bezweckt, indem die Pflegesätze auf die Deckung der laufenden Betriebskosten beschränkt worden seien. Durch Einführung der öffentlichen Förderung von Investitionen habe den kommunalen (wie freien) Krankenhausträgern lediglich Ersatz für den dadurch verursachten Einnahmeausfall gewährt werden sollen. Entsprechend dieser Intention sei infolge
Krankenhausfinanzierungsgesetzes ein Subventionierungseffekt lediglich bei den Sozialleistungsträgern eingetreten. Selbst wenn eine Entlastung der kommunalen Körperschaften eingetreten wäre, so wahre die Krankenhausabgabe doch nicht die gebotene Äquivalenz zwischen der Aufgabenentlastung und der Umlageverpflichtung. Denn die Umlage korrespondiere nur insoweit und damit nur zu einem verhältnismäßig geringen Teil mit einer Aufgabenentlastung bei den Landkreisen und kreisfreien Städten, als aus ihr Krankenhäuser in kommunaler Trägerschaft gefördert würden. Zu einem ganz wesentlichen Teil jedoch diene sie der Förderung von Krankenhäusern in freier Trägerschaft, die mithin auf kommunale Kosten subventioniert würden. bb) Die Krankenhausabgabe stehe schließlich in ihrer konkreten Ausgestaltung zu Art. 3 Abs. 1 GG in Widerspruch, weil einerseits alle Landkreise und kreisfreien Städte mit der Abgabe belastet würden, selbst wenn sie keine staatlichen Fördermittel erhielten, andererseits kreisangehörige Gemeinden als Krankenhausträger und freie Träger verschont blieben, obwohl sie Fördermittel erhielten. Besonders die Differenzierung zwischen kreisfreien Städten, die keine Fördermittel erhielten und abgabepflichtig seien, und den kreisangehörigen Gemeinden, die Fördermittel erhielten und nicht abgabepflichtig seien, könne nicht mehr als sachgerecht angesehen werden. Jedenfalls aber sei der Gleichbehandlungsgrundsatz hinsichtlich der Klägerin verletzt; denn er gebiete zumindest, kreisfreie Städte, die keine Fördermittel erhielten, von der Abgabepflicht auszunehmen. III. 1. Die Landesregierung von Rheinland-Pfalz bestreitet in ihrer Stellungnahme unter Vorlage eines Gutachtens Prof. Kisker zunächst, daß der Landesgesetzgeber seine Kompetenz überschritten habe. Selbst wenn das Krankenhausfinanzierungsgesetz
Bundes die Kostentragung für die Investitionskostenförderung abschließend als staatliche Aufgabe der Länder festlege, so regele es doch nicht, wer innerhalb der Länder die Kosten der Förderung zu tragen habe. Dies wäre als Übergriff in die Länderhoheit im übrigen auch unzulässig gewesen. Entgegen der Auffassung
Bundesverwaltungsgerichts sei die Krankenhausförderung keine allein staatliche Aufgabe. § 2 Abs. 1 KRG fasse die öffentliche Aufgabe der Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern als eine Gemeinschaftsaufgabe von Land, Landkreisen und kreisfreien Städten auf. Die Ausgabenlast hänge hierbei an der Verantwortung für die Sachaufgabe der Errichtung und Unterhaltung von Krankenhäusern. Hinsichtlich der lokalen Krankenhäuser sei diese Aufgabe gemäß Herkommen durch § 2 Abs. 2 KRG den Landkreisen und kreisfreien Städten zugewiesen, lediglich wenige Krankenhäuser von überlokaler Bedeutung müßten hiernach vom Staat getragen werden. Von diesen Einzelfällen abgesehen liege eine kommunale Aufgabe vor. Dagegen spreche weder die Koordination und Rahmengebung durch die staatliche Bedarfsplanung noch die Subsidiarität gegenüber gemeinnützigen und anderen geeigneten Trägern. Der Gesetzgeber habe zur Krankenhausumlage die Aufgabenverantwortlichen herangezogen und damit die Konnexität von Aufgabenverantwortung und Ausgabenlast gerade gewahrt. Daraus ergebe sich, daß die zur Prüfung gestellte Regelung auch nicht gleichheitswidrig sei. 2. Auch nach Auffassung der Bayerischen Staatsregierung legt das Krankenhausfinanzierungsgesetz
Bundes eine Kostentragungspflicht der Länder nicht fest. Im übrigen halte das Bundesverwaltungsgericht Umlagen unter Kommunalkörperschaften zugunsten der Länder zu Unrecht nur bei korrespondierender Aufgabenentlastung für zulässig. Das Grundgesetz lasse nicht nur die Gewerbesteuerumlage nach Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG, sondern in Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG auch weitere Umlagen ohne derartige Einschränkungen zu. 3. Die Niedersächsische Landesregierung hebt zum einen hervor, das Krankenhausfinanzierungsgesetz
Bundes habe nicht ausschließlich eine Entlastung der Sozialleistungsträger, sondern ausweislich der Gesetzesbegründung auch eine solche der Krankenhausträger bezweckt, um diese instand zu setzen, die fortschrittsbedingt erforderlichen Investitionen vorzunehmen. Zum anderen hält sie den Kreis der Umlagepflichtigen durch die rheinland-pfälzische Regelung für sachgerecht bestimmt. Maßgeblicher Auswahlgesichtspunkt sei nicht die Eigenschaft als Krankenhausträger, sondern die Gewährleistung einer bedarfsgerechten Versorgung mit Krankenhäusern. Das aber gebiete, alle Gebietskörperschaften gleichermaßen heranzuziehen, auch wenn der örtliche Bedarf von freien Krankenhäusern gedeckt werde. 4. Die Klägerin
Ausgangsverfahrens ist den Ausführungen der Landesregierung von Rheinland-Pfalz entgegengetreten. B. Die Richter Kirchhof und Kruis sind von der Ausübung ihres Richteramtes ausgeschlossen. Der Richter Kruis hat mitgeteilt, die Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung in diesem Verfahren miterarbeitet zu haben. Der Richter Kirchhof hat angezeigt, vor seiner Wahl zum Richter
Bundesverfassungsgerichts von der Landesregierung Rheinland-Pfalz mit der Erstattung eines Gutachtens und ihrer Vertretung im vorliegenden Verfahren betraut gewesen zu sein. Das erfüllt für beide Richter den Tatbestand
GG. C. I. Die Vorlage ist nach Art. 100 Abs. 1 GG, § 80 Abs. 2 BVerfGG zulässig. 1. Der Vorlagebeschluß läßt mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, daß die Entscheidung
Bundesverwaltungsgerichts über die Revision allein von der Gültigkeit über die Vorschriften zur Krankenhausumlage abhängt (vgl. BVerfGE 78, 1 [5]; 80, 96 [100]; jew. m.w.N.). Das gilt auch für die Vorschrift
2 KRG 1973,
sen letzten Satzteil das Bundesverwaltungsgericht mit nachvollziehbarer Begründung in untrennbarem Regelungszusammenhang mit den übrigen zur Prüfung gestellten Vorschriften sieht. Das Bundesverwaltungsgericht hat
weiteren dargelegt, daß die Revision, allein gestützt auf die Rechte der Klägerin aus dem Vertrag vom 13./19. März 1959, keinen Erfolg haben könne. Es hat dies -- im Anschluß an die Würdigung
Vertrages durch das Oberverwaltungsgericht -- im wesentlichen damit begründet, daß sich die Vereinbarungen dieses Vertrages ausschließlich auf die Einrichtung der Universitätskliniken bezögen und damit keine auch nur teilweise Identität mit dem Regelungsgegenstand der Krankenhausumlage bestehe. Diese Würdigung
Vertrages -- die zugleich dem mit der Revision behaupteten Anpassungsanspruch aus § 60 Abs. 1 LVwVfG Rh.-Pf. den Boden entzieht -- ist nicht schlechthin unhaltbar (vgl. BVerfGE 79, 245 [249] m.w.N.); ob sie frei von Bedenken ist, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden. 2. Das Bundesverwaltungsgericht gibt den verfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab an und legt seine Überzeugung von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften hinreichend dar (§ 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG). Allerdings begründet es seine Ansicht, bei der öffentlichen Förderung der Krankenhäuser handele es sich um eine eigene staatliche Aufgabe, weshalb zu ihrer Finanzierung Landkreise und Gemeinden nicht herangezogen werden dürften, in erster Linie mit einem Hinweis auf Art. 83 GG: Hierdurch sei bestimmt, daß die Länder die bundesgesetzlichen Regelungen in den §§ 4 bis 15 KHG 1972 als staatliche Aufgabe auszuführen hätten. Indessen regelt Art. 83 GG nur das zweiseitige Verhältnis der Länder zum Bund und begreift die kommunalen Körperschaften als interne Gliederungen der Länder; er schließt eine landesrechtliche Regelung, die mit der Ausführung von Bundesgesetzen Kreise oder Gemeinden betraut, nicht aus (vgl. Lerche in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Rdnrn. 77 f. zu Art. 83 GG m.w.N.). Damit setzt sich das Bundesverwaltungsgericht nicht auseinander. Es gelangt zu seiner Auffassung jedoch auch aufgrund der Erwägung, die landesrechtliche Regelung belasse den Landkreisen und kreisfreien Städten keinerlei Raum zur eigenverantwortlichen Erfüllung der Aufgabe, weshalb eine kommunale Aufgabe nicht vorliegen könne. II. Die Vorlagefrage betrifft neben § 28 Abs. 1, 3 und 4, § 33 Nr. 2 lediglich den letzten Satzteil
2 KRG 1973 und damit nur die Vorschriften, die für die Krankenhausumlage unmittelbar Bedeutung haben. Dabei geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, daß die Förderung
Krankenhausbaus eine eigenständige, von der Vorhaltung von Krankenhäusern unabhängige öffentliche Aufgabe sei. Ob dies zutrifft oder ob die Förderung Teilaufgabe der Gesamtaufgabe "Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern" ist, kann jedoch nur unter Einbeziehung auch der übrigen Teile
2 sowie
1 KRG 1973 beantwortet werden. Zwischen diesen Normen und Normteilen und dem vom vorlegenden Gericht beanstandeten Normenkomplex besteht, wie sich zeigen wird, ein enger sachlicher Zusammenhang; die vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommene Sonderung in zwei unterschiedliche öffentliche Aufgaben läßt sich nicht aufrechterhalten. Dann aber ist auch die verfassungsrechtliche Prüfung auf diese Vorschriften zu erstrecken; die Regelungen zur Krankenhausumlage waren nur dann verfassungsgemäß, wenn die Bestimmungen über die Rechte und Pflichten der kommunalen Körperschaften auf dem Gebiet der Krankenhausversorgung insgesamt mit Verfassungsrecht vereinbar waren (vgl. BVerfGE 78, 132 [143]; 79, 256 [266]). D. § 2 Abs. 1 und 2, § 28 Abs. 1, 3 und 4 KRG 1973 sowie § 21a FAG i.d.F.
2 KRG 1973 waren mit dem Grundgesetz vereinbar. I.
Regierungsentwurfs zu § 2 LKHG 1986, LTDrucks. 10/2341, S. 26), so liegt doch eine Mischverwaltung, bei der die Erfüllung der Gesamtaufgabe oder wesentlicher Aufgabenteile gemeinschaftlichen Organen übertragen wäre, nicht vor. Es läßt sich vielmehr für jeden Aufgabenteil angeben, ob der Staat oder aber die jeweilige kommunale Körperschaft -- und dann: welche -- jeweils zuständiger Aufgabenträger ist. So sind die Krankenhausplanung, die Organisation der öffentlichen Förderung der Krankenhäuser sowie der Erlaß allgemeiner Vorschriften über die interne Krankenhausorganisation Sache
Staates, während die Vorhaltung von Krankenhäusern selbst innerhalb
so gezogenen Rahmens dem Staat und nach Maßgabe
2 den kommunalen Körperschaften arbeitsteilig obliegt. 2. Nach § 2 Abs. 2 KRG 1973 erfüllen die Landkreise und die kreisfreien Städte "ihre" Aufgabe als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung. Damit aber weist die Vorschrift den Landkreisen und den kreisfreien Städten die Krankenhausversorgung ihrer jeweiligen Bevölkerung als eigene Aufgabe zu. Das sagt die Vorschrift zwar nicht ausdrücklich; in diesem Sinne ist sie jedoch -- in Orientierung an allgemeinen, durch Art. 28 Abs. 2 GG geprägten kommunalrechtlichen Grundsätzen -- auszulegen; in diesem Sinne wird sie auch gehandhabt. An dieser Zuständigkeit ändert sich im Grundsatz nichts durch den Umstand, daß -- veranlaßt auch durch die staatliche Krankenhausplanung -- kommunale Träger Krankenhäuser von teilweise überörtlicher Bedeutung oder seltener benötigte Spezialeinrichtungen nicht nur für die eigene Bevölkerung vorhalten und damit insoweit die Aufgabe anderer kommunaler Träger miterfüllen. Dem Staat verbleibt hiernach nur die Versorgung der Bevölkerung mit Krankenhauseinrichtungen von landesweiter Bedeutung wie den Universitätskliniken oder den Neurologischen oder Psychiatrischen Landeskrankenhäusern. Die Versorgung der jeweils eigenen Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern umfaßt für die kommunalen Körperschaften die -- subsidiäre -- Vorhaltung eigener kommunaler Krankenhäuser ebenso wie die Mitwirkung an der Krankenhausfinanzierung. Das bringt das zweifache "indem" in § 2 Abs. 2 zum Ausdruck. Im Zusammenhang mit § 28
Gesetzes sowie vor dem Hintergrund der Bestimmungen
Krankenhausfinanzierungsgesetzes
Bundes läßt sich der Regelungsgehalt dieser Vorschrift noch weiter präzisieren: Das öffentliche Fördersystem leistet einerseits die Finanzierung der Errichtung kommunaler Krankenhäuser; insofern tragen die kommunalen Körperschaften mit ihren Aufwendungen zur Krankenhausumlage zur Finanzierung ihrer eigenen Krankenhäuser bei. Das Fördersystem gibt jedoch andererseits auch den anderen -- insbesondere den freigemeinnützigen und privaten -- Krankenhausträgern Anspruch auf öffentliche Fördermittel; insofern tragen die kommunalen Körperschaften im Wege der Krankenhausumlage auch zur Finanzierung der Errichtung derjenigen Krankenhäuser anderer Träger bei, die infolge
in § 2 Abs. 2 normierten Subsidiaritätsprinzips ein eigenes kommunales Engagement ersparen. Aus § 2 Abs. 2 KRG 1973 ergibt sich somit, daß die Landkreise und die kreisfreien Städte die Aufgabe, ihre jeweilige Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu versorgen, insoweit einerseits durch -- subsidiäre -- Vorhaltung eigener kommunaler Krankenhäuser, andererseits durch die Mitwirkung an der Förderung der Krankenhäuser anderer Träger im eigenen Raum zu erfüllen haben. Die Krankenhausumlage dient mithin der Finanzierung dieser kommunalen Aufgabe. Sie stellt sich dabei auch als ein Instrument
interkommunalen Lastenausgleichs dar (so auch ausdrücklich die Entwurfsbegründung zu § 2, LTDrucks. 7/1373, S. 22). Dagegen soll sie nicht der (Mit-)Finanzierung von Krankenhäusern mit rein überregionalem, landesweitem Bezug dienen, mögen diese nun in staatlicher oder in der Trägerschaft Dritter stehen. Das Aufkommen der Krankenhausumlage -- ggf. zuzüglich eines entsprechenden Anteils der Bundeszuschüsse -- darf also den Fördermittelbedarf von Krankenhäusern kommunaler oder solcher anderer Träger, deren Engagement ein kommunales Tätigwerden nach § 2 Abs. 2 KRG 1973 erspart, nicht übersteigen. II. Die landesgesetzliche Regelung ist mit Bundesrecht vereinbar und verstößt damit nicht gegen Art. 70 , 74 Nr. 19a GG. 1. Bundesrecht zwingt zunächst nicht dazu, die Förderung
Krankenhausbaus als eigenständige, von der Vorhaltung der benötigten Krankenhäuser unabhängige öffentliche Aufgabe auszugestalten. Zwar macht das Krankenhausfinanzierungsgesetz vom 29. Juni 1972 ( BGBl. I S. 1009 ) die Förderung
Krankenhausbaus zur öffentlichen Aufgabe. Damit verfolgt es jedoch ausweislich seines § 1 das Ziel, neben dem Beitrag zu sozial tragbaren Pflegesätzen eine bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu gewährleisten. Auch wenn es mithin die umfassende Sachaufgabe der Krankenhausversorgung im Blick hat, so regelt es diese doch nicht selbst, sondern beschränkt sich auf die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser. Dies findet seinen Grund in der eingeschränkten Gesetzgebungskompetenz
Bundes. Bei der Einfügung
19a GG war klar, daß dem Bund nur die Kompetenz zur Regelung der Finanzierung der Krankenhäuser eingeräumt wurde und daß diese Regelungen einen Ausschnitt aus der Sachaufgabe der Krankenhausversorgung betreffen. Bereits zuvor hatte der Bericht der sog. Troeger- Kommission für die Finanzreform Überlegungen der Bundesregierung ausgelöst, die öffentliche Aufgabe der Krankenhausversorgung im Sinne einer auch die Krankenhausplanung umfassenden Gesamtaufgabe zur Gemeinschaftsaufgabe von Bund und Ländern zu erheben (vgl. Troeger-Gutachten, 1966, Rdnr. 129 ff.); dies war jedoch am Widerstand der Länder gescheitert ( BTDrucks. V/2861 , Rdnr. 81, 82; BR-Ausschuß für Arbeit und Sozialpolitik, 270. Sitzung am 26. Juni 1968, Ndschr. S. 12; BR-Finanzausschuß, 311. Sitzung am 27. Juni 1968, Ndschr. S. 15). Im Gesetzgebungsverfahren zur Einfügung
19a GG schlug die Bundesregierung zunächst vor, dem Bund die Befugnis zur konkurrierenden Gesetzgebung über "die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhausversorgung" einzuräumen. Dies lehnte der Bundesrat ab. In ihrer Gegenäußerung schlug die Bundesregierung daraufhin die engere Fassung "die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser" vor, die später Gesetz wurde ( BTDrucks. V/3515, S. 6 , 11, 16). Sie machte sich damit einen Vorschlag der Länder Hessen und Niedersachsen zu eigen, der jedoch im Bundesrat zunächst keine Mehrheit gefunden hatte. Die neue Formulierung sollte dem Bund lediglich Spielraum zur Regelung finanzieller Fragen eröffnen, ihm jedoch den Bereich der Krankenhausorganisation und der Krankenhausplanung versperren (vgl. BR-Ausschuß für Arbeit und Sozialpolitik, 270. Sitzung am 26. Juni 1968, S. 4 ff.; BR-Gesundheitsausschuß, Sitzung
Unterausschusses am
Krankenhausbaus aus staatlichen Mitteln zu erfolgen hätte. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz gibt einen Anspruch auf öffentliche, nicht lediglich auf staatliche Fördermittel. Das Krankenhausfinanzierungsgesetz enthält sich -- abgesehen von den Bundeszuschüssen (§§ 21 ff. KHG 1972) -- bewußt jeder Regelung, wer mit Finanzierungsaufwendungen belastet werden kann. Der Wortlaut
Gesetzes gibt gerade umgekehrt zu erkennen, daß es die Möglichkeit einer Heranziehung der Gemeinden und Gemeindeverbände zu den Kosten
öffentlichen Finanzierungssystems -- je nach Maßgabe
betreffenden Landesrechts -- offenhalten will. Nur so ist die Formulierung in § 22 Abs. 1 Satz 1 KHG 1972 -- "in den Ländern" statt "von den Ländern" -- zu verstehen. Nur dies erklärt auch die ausdrückliche Erwähnung der Gemeinden und Gemeindeverbände in § 23 Abs. 3 Satz 1, Abs. 4 KHG 1972 sowie die hierzu gegebene Begründung zum Gesetzentwurf, die die "nach Landesrecht gegebene Möglichkeit" hervorhebt, "die Gemeinden an den Lasten aus diesem Gesetz zu beteiligen" ( BTDrucks. VI/1874, S. 21 ). Mit dieser Zurückhaltung trägt das Gesetz zugleich dem Bedenken Rechnung, welches den Bundesrat zunächst zur Ablehnung der neuen Bundeskompetenz aus Art. 74 Nr. 19a GG veranlaßt hatte: Der Bund dürfe nicht die Möglichkeit haben, durch die Bestimmung
letztlich Leistungspflichtigen in das Verfassungs- und Finanzausgleichsgefüge der Länder einzugreifen ( BTDrucks. V/3515, S. 11 ). Auch die Gewährung von Bundeszuschüssen nach §§ 21 ff. KHG 1972 zwingt nicht zu der Annahme, die Finanzierungsaufwendungen oblägen im übrigen allein den Ländern. Art. 104a Abs. 4 GG erlaubt Finanzhilfen
Bundes für Investitionen nicht nur der Länder, sondern auch der Gemeinden und Gemeindeverbände und schließt auch nicht aus, daß letztlich Private diese Investitionen vornehmen (Maunz in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Rdnr. 45 zu Art. 104a GG). Ob die Voraussetzungen
4 Satz 1 GG im übrigen gegeben waren, bedarf hierfür keiner Entscheidung. III. § 2 Abs. 1 und 2, § 28 Abs. 1, 3 und 4 KRG 1973 sowie § 21a FAG i.d.F.
2 KRG 1973 waren mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar. 1. a) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Die hiermit gewährleistete Einrichtung gemeindliche Selbstverwaltung bedarf der gesetzlichen Ausgestaltung und Formung (vgl. BVerfGE 79, 127 [143]). Dabei ist der Gesetzgeber gebunden, die überkommenen identitätsbestimmenden Merkmale -- den sog. Wesensgehalt -- der gemeindlichen Selbstverwaltung zu beachten; was herkömmlich das Bild der gemeindlichen Selbstverwaltung in ihren verschiedenen historischen und regionalen Erscheinungsformen durchlaufend und entscheidend prägt, darf weder faktisch noch rechtlich beseitigt werden (vgl. BVerfGE 7, 358 [364]; 22, 180 [205]; 79, 127 [147, 155] m.w.N.). Ebenso muß der Gesetzgeber berücksichtigen, daß der Verfassungsgeber die gemeindliche Selbstverwaltung mit eigenen Aufgaben in den Aufbau
politischen Gemeinwesens nach der grundgesetzlichen Ordnung eingefügt und ihr dadurch eine spezifische Funktion beigemessen hat (vgl. BVerfGE 79, 127 [143]). b) Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG sichert den Gemeinden einen Aufgabenbereich, der grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfaßt (vgl. BVerfGE 79, 127 [150] m.w.N.); diesen Vorrang hat der zuständigkeitsverteilende Gesetzgeber zu berücksichtigen (ebd., S. 152 u. ff.). Hinsichtlich der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, für die die Gemeinden zuständig sind, gewährleistet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ferner die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte (vgl. BVerfGE 26, 228 [237 f.]; 56, 298 [312]; 59, 216 [226]; 79, 127 [143]). Allerdings greift die organisatorische Autonomie der Gemeinde weiter als die inhaltliche. Staatliche Reglementierung, die die Art und Weise der Aufgabenerledigung nach Maßgabe der Gesetze betrifft, kann die Gemeinde nur für den Umkreis ihrer örtlichen Angelegenheiten, nicht dagegen auch hinsichtlich der ihr übertragenen überörtlichen Angelegenheiten abwehren (vgl. BVerfGE 78, 331 [340 ff.]); das Recht zur Organisation der Gemeindeverwaltung (einschließlich etwa der Personalhoheit oder der Haushaltsautonomie) leitet sich demgegenüber aus der Garantie der eigenverantwortlichen Regelung nicht nur bezüglich bestimmter Sachaufgaben, sondern für die gesamte Verwaltung her. Auch diese Befugnis besteht nur nach Maßgabe der Gesetze, wobei der Gesetzgeber durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gebunden ist. Insbesondere hat er auch insofern den verfassungsgewollten prinzipiellen Vorrang einer dezentralen, also gemeindlichen, vor einer zentral und damit staatlich determinierten Aufgabenwahrnehmung zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 79, 127 [147 ff.]). Inhaltliche Vorgaben bedürfen damit eines rechtfertigenden Grundes
gemeinen Wohls, insbesondere etwa um eine ordnungsgemäße Aufgabenwahrnehmung sicherzustellen (vgl. ebd., S. 153). Sie sind zu beschränken auf dasjenige, was der Gesetzgeber zur Wahrung
jeweiligen Gemeinwohlbelangs für erforderlich halten kann, wobei er angesichts der unterschiedlichen Ausdehnung, Einwohnerzahl und Struktur der Gemeinden typisieren darf und auch im übrigen einen grundsätzlich weiten Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum hat (vgl. ebd., S. 152 ff.). 2. Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG haben die Gemeindeverbände, zu denen jedenfalls die Kreise gehören, im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das gleiche Recht der Selbstverwaltung. Auch diese Vorschrift stellt eine Garantie der Einrichtung kommunale Selbstverwaltung hinsichtlich höherer -- überörtlicher -- Kommunalkörperschaften dar. Zwar enthält sie -- anders als Satz 1 zugunsten der Gemeinden -- für die Gemeindeverbände keine Aufgabengarantie; die Zuweisung eines Aufgabenbereichs obliegt vielmehr allein dem Gesetzgeber (vgl. BVerfGE 79, 127 [150 f.]). Auch wenn die Kreise damit auf eine gesetzliche Aufgabenausstattung angewiesen sind, darf es sich dabei jedoch nicht durchweg um an sich staatliche Angelegenheiten
übertragenen Wirkungskreises handeln. Der Gesetzgeber muß den Kreisen vielmehr bestimmte Aufgaben als Selbstverwaltungsaufgaben, also als kreiskommunale Aufgaben
eigenen Wirkungskreises zuweisen. Das "Recht der Selbstverwaltung", also die Befugnis zu eigenverantwortlicher Aufgabenerledigung gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG, bezieht sich nur auf diesen Umkreis von Aufgaben. Insofern allerdings gilt für sie nach dieser Vorschrift nichts grundsätzlich anderes als für die Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, ohne daß das vorliegende Verfahren zu einer weiter differenzierenden Aussage nötigte. 3. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist nicht dadurch verletzt, daß das Gesetz die Versorgung ihrer Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern den Landkreisen und den kreisfreien Städten zuweist (a) und ihnen dies als Pflichtaufgabe auferlegt (b). a) Hinsichtlich der kreisfreien Städte ist eine Verletzung durch die Aufgabenzuweisung nicht erkennbar. Die Einschätzung
Gesetzgebers, die Krankenhausversorgung sei entsprechend dem Herkommen auch heute noch jedenfalls in mittleren und größeren Städten unverändert eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, wird nirgends in Frage gestellt und ist ersichtlich frei von Beanstandungen. Im kreisangehörigen Raum hat der Gesetzgeber die Aufgabe nicht den Gemeinden, sondern den Landkreisen zugewiesen. Auch hiergegen bestehen keine verfassungsrechtlichen Einwände. Vor allem ist die Einstufung als insofern kreiskommunale Selbstverwaltungsaufgabe jedenfalls vertretbar. Was im Blick auf eine heute angemessene Krankenversorgung bei mittleren und größeren, typischerweise kreisfreien Städten als örtliche Angelegenheit erscheinen kann, muß
halb bei kleineren, kreisangehörigen Gemeinden nicht gleichfalls örtlich bezogen sein. Der örtliche Aufgabenkreis kann nicht für alle Gemeinden unerachtet etwa ihrer Einwohnerzahl, flächenmäßigen Ausdehnung und Struktur gleich sein ( BVerfGE 79, 127 [152, vgl. 153 f.]). Im übrigen haben die kreisangehörigen Gemeinden durch § 2 Abs. 1 und 2 KRG nicht die Befugnis verloren, freiwillig eigene Krankenhäuser zu errichten und zu unterhalten. Sie stehen vielmehr als "andere" Träger den freigemeinnützigen und privaten Trägern grundsätzlich gleich (Wabnitz, Landeskrankenhausgesetz für Rheinland-Pfalz, 1988, Anm. 5 zu § 2 LKHG 1986).
kommunalen Entschließungsermessens sprechen zwingende Gründe
gemeinen Wohls. bb) Auch für die Anordnung, daß die genannte Pflicht zur Vorhaltung kommunaler Krankenhäuser ruht, solange und soweit andere Träger Krankenhäuser betreiben, lassen sich Gründe
gemeinen Wohls anführen: Die Freisetzung und Einbeziehung der privaten Initiative liegt im öffentlichen Interesse; die Erfüllung öffentlicher Aufgaben durch gesellschaftliche Kräfte knüpft an die Tradition bürgerschaftlicher Teilhabe an der öffentlichen Daseinsvorsorge im örtlichen Raum an. Im übrigen wird das -- freilich aus Art. 28 Abs. 2 GG nur den Gemeinden, nicht auch den Landkreisen -- zustehende Recht, bislang "unbesetzte" Aufgaben in ihrem Bereich an sich zu ziehen (vgl. BVerfGE 79, 127 [146 f., 150 f.]), als solches nicht berührt. Die Aufgabe der Krankenhausversorgung ist nicht "unbesetzt", und der Gesetzgeber hat die Subsidiaritätsklausel nur als Bestimmung über die Art und Weise der Erfüllung dieser Aufgabe formuliert. cc) Schließlich begegnet auch die Auferlegung der Förderpflicht keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Da das Gesetz den kommunalen Körperschaften nur die Förderung solcher anderer Träger auferlegt, deren Engagement eigene kommunale Krankenhäuser erspart (oben D I 2), ist es mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar. Ihre öffentliche Aufgabe im Wege der Förderung Dritter zu erfüllen, ist, wie das Beispiel der kommunalen Wohnungsbauförderung zeigt, für die kommunalen Körperschaften nicht neu. Die Förderpflicht wurde durch Gesetz auferlegt; sie berührt erkennbar keine identitätsbestimmenden Merkmale der kommunalen Selbstverwaltung; und sie findet auch im übrigen ihre hinlängliche Rechtfertigung in Gründen
gemeinen Wohls. Die Förderpflicht stellt die Fortsetzung der Sachaufgabe dar, die Versorgung der eigenen Bevölkerung mit Krankenhäusern sicherzustellen, und ist mit dieser gerechtfertigt. Das eigene Engagement der kommunalen Körperschaften wird bei Bestehen anderer Krankenhäuser nicht völlig suspendiert, sondern nur zurückgedrängt; es bleibt der finanzielle Aufwand. 4. Art. 28 Abs. 2 GG wird endlich auch nicht dadurch verletzt, daß der Gesetzgeber ein öffentliches Finanzierungssystem errichtet und dieses in staatliche Regie gegeben hat.
Landes Rheinland-Pfalz insgesamt mit leistungsfähigen Krankenhäusern versorgt wird. Das setzt -- wie bereits erwähnt -- voraus, daß die Kommunen oder die von ihnen zu fördernden sonstigen Träger nach Maßgabe der bundesrechtlichen Vorgaben der Leistungsfähigkeit und Bedarfsgerechtigkeit mit ihren Krankenhäusern, z.B. mit angegliederten Spezialabteilungen, neben dem Bedarf der eigenen gegebenenfalls auch dem der Bevölkerung anderer Kommunen oder Teilen davon dienen. Die damit verbundenen Aufwendungen kommen auf diese Weise auch anderen kommunalen Aufgabenträgern zugute, die sie damit von eigenen Ausgaben entlasten. c) Die kommunale Eigenverantwortlichkeit wird
weiteren durch die Verknüpfung
öffentlichen Finanzierungssystems mit der staatlichen Krankenhausbedarfsplanung beschränkt. aa) Diese Verknüpfung erfolgt nicht erst durch die im vorliegenden Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten landesrechtlichen Bestimmungen. Sie ist diesen vielmehr durch die bundesrechtlichen Regelungen der §§ 2 bis 15 KHG vorgegeben. Ausweislich
1 KRG 1973 richtet sich die Krankenhausumlage in Höhe und Verwendung nach den Festsetzungen von Krankenhausbedarfsplan und Jahreskrankenhausbauprogramm und dient damit auch und gerade dem Vollzug dieser bundesrechtlich eingeführten staatlichen Instrumentarien. Die Vorlagefrage zur Verfassungsmäßigkeit
Landesgesetzes läßt sich damit ohne Inzidentprüfung
Bundesgesetzes insoweit nicht beantworten (vgl. BVerfGE 15, 80 [92]). bb) Die mit der Krankenhausbedarfs- und Jahresinvestitionsplanung einhergehende staatliche Einflußnahme auf die Art und Weise der Aufgabenerfüllung beläßt den kommunalen Körperschaften indes einen substantiellen Spielraum zu eigenverantwortlicher Gestaltung; sie nimmt dem Gesetz nicht die Berechtigung, in § 2 Abs. 2 KRG 1973 auch hinsichtlich der Errichtung -- abgesehen von der bloßen Unterhaltung -- kommunaler Krankenhäuser noch von einer Aufgabe der kommunalen Selbstverwaltung zu sprechen. Der Krankenhausbedarfsplan ist nach der Rechtsprechung
Bundesverwaltungsgerichts kein imperativer Plan ( BVerwGE 62, 86 [94]). Durch ihn kann dem Krankenhausträger nicht vorgeschrieben werden, daß die im Plan aufgeführten Betten vorzuhalten sind; umgekehrt steht einem Träger,
sen Krankenhaus nicht in den Plan aufgenommen wird, gleichwohl frei, hierfür zu investieren (BVerwG, Urt. vom 30. April 1981, Buchholz 451.74 § 8 KHG Nr. 3 [S. 33 f.]; vgl. BVerfGE 82, 209 [223]).
weiteren erkennt die Rechtsprechung dem Krankenhausträger -- auch nach der Neufassung
1 Nr. 9 a) cc)
Krankenhaus-Kostendämpfungsgesetzes vom
Landes, erforderliche und vorgesehene Investitionen der bedarfsdeckenden Krankenhäuser nach Maßgabe der verfügbaren Haushaltsmittel auf mehrere Haushaltsjahre zu verteilen und so nach Prioritäten zu ordnen und zeitlich zu strecken. Diese staatlichen Einflußmöglichkeiten ändern jedoch nichts daran, daß die Investitionsentscheidungen selbst bei den einzelnen Krankenhausträgern verbleiben; der Staat ist darauf beschränkt, diese Entscheidungen zu koordinieren, nach überörtlichen Belangen auszurichten und -- auch in ihrer zeitlichen Verwirklichung -- zu steuern. cc) Daß diese staatliche Einflußnahme mit den Grundrechten der freien Krankenhausträger vereinbar ist, hat der Erste Senat
Bundesverfassungsgerichts bereits entschieden ( BVerfGE 82, 209 [228 ff.]). Auch hinsichtlich der kommunalen Träger ist verfassungsrechtlich nichts zu erinnern. Der Gesetzgeber hat die Schaffung
öffentlichen Finanzierungssystems zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser als erforderlich angesehen, da die für eine ausreichende und fortschrittsgemäße Krankenhausversorgung nötigen Investitionen nicht über die Pflegesätze finanziert werden sollten und durch freiwillige Investitionskostenzuschüsse nicht hinreichend finanziert werden konnten. Dies läßt sich ebensowenig beanstanden wie der Umstand, daß die staatliche Krankenhausbedarfsplanung einen wirtschaftlichen Einsatz der öffentlichen Fördermittel in Orientierung am Bedarf sichern soll. Ist dem aber so, dann trägt es dem in Art. 28 Abs. 2 GG niedergelegten dezentralen Aufgabenverteilungsprinzip gerade Rechnung, den kommunalen Körperschaften die Aufgabe, ihre Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu versorgen, zu belassen und die kommunale Aufgabenerfüllung lediglich mit den beschriebenen staatlichen Ingerenzen zu belasten. IV. Der Erhebung der Krankenhausumlage nach den zu prüfenden landesrechtlichen Vorschriften stehen weder Art. 106 Abs. 5 bis 7 GG noch der allgemeine Gleichheitssatz entgegen. 1. a) Das Grundgesetz definiert den Begriff der "Umlage" nicht, sondern setzt ihn in Art. 106 Abs. 6 GG voraus. Herkömmlich versteht man -- im System
Finanzausgleichs zwischen Staat und Kommunen sowie zwischen Gemeindeverbänden und Gemeinden -- unter Umlagen Finanzierungslasten, die öffentlichen Gebietskörperschaften von einer anderen öffentlichen Gebietskörperschaft regelmäßig höherer Ordnung auferlegt werden (vgl. Vogel/Walter in: Bonner Kommentar, Rdnr. 82 zu Art. 106 GG; Pagenkopf, Der Finanzausgleich im Bundesstaat, 1981, S. 63 ff.). Danach sind Umlagen als Instrument
Finanzausgleichs unter öffentlichen Körperschaften gebräuchlich. Sie lenken zunächst Finanzströme von unten nach oben. Verbleibt ihr Aufkommen bei der umlageerhebenden Körperschaft, wird insofern ein vertikaler Finanzausgleich bewirkt. Fließt ihr Aufkommen jenseits
eigentlichen Umlagevorgangs den umlagepflichtigen Körperschaften in anderer Verteilung wieder zu, so wird dadurch ein horizontaler Finanzausgleich ("redistributive Umlage") erzielt; die umlageerhebende Körperschaft ist hier lediglich Veranstalter der horizontalen Umverteilung. Im einen wie im anderen Fall ist nicht ausgeschlossen, durch die Wahl
Umlagemaßstabes neben dem zuteilenden -- positiven -- noch einen zusätzlichen -- negativen -- horizontalen Finanzausgleichseffekt zu erzielen (vgl. Pagenkopf, a.a.0., S. 65, 277 f., 289 f.). Sowohl die horizontal wie die vertikal wirkenden Umlagen können für einen allgemeinen oder für einen besonderen Zweck erhoben werden. Zielt eine Umlage auf einen Ausgleich der allgemeinen Finanzkraft, so liegt eine Umlage im engeren Sinne vor; zielt sie demgegenüber auf einen Ausgleich für besondere Aufwendungen (Sonderlastenausgleich), so kann man von einer Zweckumlage sprechen. Damit ist noch nicht gesagt, daß Zweckumlagen nur als "redistributive Umlagen" oder, wenn ihr Aufkommen bei der umlageerhebenden Körperschaft verbleibt, nur bei einer korrespondierenden Aufgabenerfüllungs oder -finanzierungsentlastung der umlageverpflichteten Körperschaften und möglicherweise auch dann nur zulässig sind, wenn sich ihr Maßstab an dieser Entlastung -- "beitragsähnlich" -- orientiert; ob Verfassungsrecht nur solche Zweckumlagen zuläßt, steht gerade in Frage. b) Die Krankenhausumlage nach § 28 Abs. 1, 3 und 4 KRG 1973, § 21 a FAG i.d.F.
2 KRG 1973 ist eine redistributive Zweckumlage; sie dient dem interkommunalen horizontalen Ausgleich der Lasten in Erfüllung
oben D I 2 beschriebenen Teils der Aufgabe der örtlichen und kreisörtlichen Krankenhausversorgung. Daß die Krankenhausumlage eine Zweckumlage ist, liegt auf der Hand: Ihr Aufkommen darf nur zur Finanzierung von Krankenhausinvestitionen verwendet werden. Sie verbleibt auch nicht bei dem umlageerhebenden Land, sondern fließt den örtlichen und kreisörtlichen Krankenhausträgern -- in anderer Verteilung -- wieder zu. Ihr Aufkommen dient damit allein zur Finanzierung der den umlageverpflichteten kommunalen Körperschaften obliegenden Aufgabe, ihre jeweilige Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu versorgen, sei es durch Vorhaltung eigener Krankenhäuser, sei es durch Förderung anderer Träger, die ein eigenes kommunales Tätigwerden ersparen. Insbesondere dient die Krankenhausumlage nicht der (Mit-)Finanzierung staatlicher Krankenhäuser. Zwar wird in gewissem Umfang auch die Errichtung solcher Krankenhäuser aus Krankenhausfördermitteln (mit-)finanziert. Eine Heranziehung der Krankenhausumlage zu dieser Finanzierung könnte darin aber nur gesehen werden, wenn für derartige Krankenhäuser mehr Fördermittel gewährt würden als das Land als eigenen Anteil -- ggf. zuzüglich eines entsprechenden Teils der Bundeszuschüsse -- bereitgestellt hat. So ist das Krankenhausreformgesetz jedoch nicht konzipiert (vgl. oben D I 2). Damit bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung, ob Art. 106 Abs. 5 bis 7 GG der Erhebung von Landesumlagen entgegenstünde, sei es von Umlagen für spezielle staatliche Aufgaben oder von Umlagen zur Aufbesserung
allgemeinen Staatshaushalts. 2. Das Grundgesetz steht der Erhebung einer Umlage, deren Aufkommen im kommunalen Raum verbleibt oder in diesen zurückfließt, nicht entgegen. Das Grundgesetz trifft in Art. 106 Abs. 5 bis 7 einzelne Regelungen zur Finanzausstattung der Gemeinden und Gemeindeverbände. Art. 106 Abs. 5 und 6 GG enthält Bestimmungen zur primären, Abs. 7 zur sekundären Finanzausstattung. Normative Vorgaben für einen interkommunalen horizontalen Finanzausgleich, auch wenn er vom Land veranstaltet wird, legen diese Vorschriften nicht fest. Das gilt auch für Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG. Ihrem Wortlaut nach erlaubt diese Vorschrift Umlagen auf der Grundlage der Realsteuern und
Gemeindeanteils vom Aufkommen der Einkommensteuer. Jeweils handelt es sich um Umlagen unter Gemeinden; nur diesen stehen die als Bemessungsgrundlage zugelassenen Steueraufkommen zu. Über die erhebungsberechtigte Körperschaft besagt der Wortlaut ebensowenig etwas wie über die letztlich Umlagebegünstigten. Die Gesetzessystematik legt freilich nahe, an Umlagen unter Gemeinden zur allgemeinen Finanzausstattung der Gemeindeverbände und damit insbesondere an die Kreisumlage zu denken; denn Art. 106 Abs. 6 GG handelt insgesamt von der allgemeinen Finanzausstattung nicht nur der Gemeinden, sondern auch der Gemeindeverbände, wie Art. 106 Abs. 6 Satz 1, 2. Alt. GG zeigt. Das wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Die ursprünglich vorgesehene ausdrückliche Erwähnung der Gemeindeverbände (2. BT, Kommunalpol. Ausschuß, 30. Sitzung am 15. September 1955, Kurzprot.) wurde auf Betreiben der Länder gestrichen, um den Gegenschluß zu vermeiden, nur die Gemeindeverbände dürften Umlagen erheben; gerade Umlagen, die von den Ländern zu Zwecken
interkommunalen horizontalen Finanzausgleichs veranstaltet werden, sollten unberührt bleiben (BRDrucks. 94/1/56, S. 1; BTDrucks. II/2908 ). Damit mag die Vorschrift letztlich überflüssig erscheinen (so Kölble, Gemeindefinanzreform und Selbstverwaltungsgarantie, in: Die Finanzreform und die Gemeinden, 1966, S. 17 ff., S. 20; H. Meyer, Die Finanzverfassung der Gemeinden, 1969, S. 119, 122); jedenfalls besagt sie nichts über Umlagen, die von den Ländern zu Zwecken
horizontalen interkommunalen Finanzausgleichs durchgeführt werden. 3. Die Krankenhausumlage ist auch nach dem Kreis der umlagepflichtigen Körperschaften und nach dem Umlagemaßstab mit dem Grundgesetz vereinbar. a) Wie gezeigt, ergeben sich aus Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG an horizontale interkommunale Zweckumlagen keine normativen Anforderungen. Auch das vom Bundesverwaltungsgericht herangezogene Äquivalenzprinzip ist kein tauglicher verfassungsrechtlicher Maßstab. Es ist nach der Rechtsprechung
Bundesverfassungsgerichts eine gebührenrechtliche Ausprägung
Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und besagt, daß Gebühren in keinem Mißverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung stehen dürfen ( BVerfGE 20, 257 [270]; vgl. BVerwGE 26, 305 [308 f.]; 80, 36 [39]). Das läßt sich auf das Umlagerecht nicht übertragen (ebenso BVerwG, Beschluß vom 21. Oktober 1987 -- 7 B 64.87 --, Buchholz 401.64 § 3 AbwAG Nr. 1 [S. 2 f.]; vgl. auch BVerfGE 23, 353 [367]). Zum einen stehen umlagepflichtige und umlageberechtigte Körperschaft einander nicht gegenüber wie abgabepflichtige Bürger und Staat; die Umlage unter Gebietskörperschaften ist keine Abgabe, auch nicht "im weiteren Sinne", sondern ein Instrument
Finanzausgleichs zwischen öffentlichen Aufgabenträgern. Daraus ergibt sich zum anderen, daß mit einer Umlage stets auch allgemeine Finanzausgleichseffekte erzielt werden dürfen, ohne daß dies insoweit einer speziellen Aufgaben- oder Ausgabenverantwortung oder -entlastung korrespondieren müßte. Der kommunale Finanzausgleich obliegt grundsätzlich den Ländern in eigener Verantwortung; er stellt einen Teil der innerstaatlichen Organisation und Verfassung der Länder dar. Den Landesgesetzgebern muß daher die Freiheit verbleiben, mit der Wahl auch atypischer Umlagemaßstäbe besondere Finanzausgleichseffekte zu erzielen. Dies aber würde ausgeschlossen, zwänge man sie durch die Übertragung
Äquivalenzprinzips auf das Umlagerecht dazu, etwa bei Zweckumlagen zur Bemessungsgrundlage stets Bedarfsgrößen, also insbesondere etwa die Kopfzahl ihrer Einwohner zu wählen. b) Die Länder sind indes verfassungsrechtlich verpflichtet, ihre Gemeinden und Gemeindeverbände grundsätzlich gleich zu behandeln. Der Gleichheitsgrundsatz gilt nicht nur gegenüber dem Bürger, sondern -- als Ausfluß
Rechtsstaatsgebots (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) -- auch im Verhältnis der Hoheitsträger untereinander (vgl. BVerfGE 23, 353 [372 f.]; 26, 228 [244]; 76, 107 [119]). Er ist hier jedoch nicht verletzt. aa) Der Kreis der Umlagepflichtigen ist sachbezogen bestimmt. Die Umlagepflicht knüpft an der Trägerschaft für die Aufgabe an, die (örtliche) Bevölkerung mit leistungsfähigen Krankenhäusern zu versorgen (§ 2 Abs. 1 KRG 1973). Daß diese Aufgabe den kreisfreien Städten und den Landkreisen zugewiesen worden ist, begegnet, wie bereits dargelegt, keinen verfassungsrechtlichen Bedenken (oben D III 3a); dann aber ist auch der Kreis der Umlagepflichtigen nach sachgerechten Gesichtspunkten bestimmt. Dies gilt auch, soweit kreisfreie Städte, die -- wie die Klägerin
Ausgangsverfahrens -- selbst kein Krankenhaus unterhalten, umlagepflichtig sind und kreisangehörige Gemeinden, die Krankenhausträger sind, von der Umlagepflicht ausgenommen werden. Die Umlagepflichtigkeit auch solcher kreisfreier Städte, die kein eigenes Krankenhaus betreiben, findet ihren sachlich einleuchtenden Grund darin, daß diese gleichwohl Aufgabenträger nach § 2 Abs. 1 KRG 1973 bleiben; mit ihrer Umlage finanzieren sie auch die Krankenhäuser anderer Träger in ihrem Stadtgebiet, die ihnen die Errichtung und Unterhaltung eines eigenen Krankenhauses ersparen. Daß für die Klägerin
Ausgangsverfahrens ausnahmsweise anderes gilt, insofern ihr eigene Aufwendungen durch die Universitätskliniken erspart, diese jedoch nicht aus den Krankenhausfördermitteln finanziert werden, führt nicht zur Willkürlichkeit der getroffenen Gesamtregelung; es ist jedenfalls sachgerecht, für eine gleichmäßige Umlagebelastung aller Kommunalkörperschaften, die Aufgabenträger nach § 2 Abs. 1 KRG 1973 sind, zu sorgen. Daß umgekehrt kreisangehörige Gemeinden, die ein kommunales Krankenhaus betreiben, nicht umlagepflichtig sind, findet seinen sachlich einleuchtenden Grund wiederum darin, daß sie nicht Träger der Pflichtaufgabe aus § 2 Abs. 1 KRG 1973 sind. Insofern stehen sie freigemeinnützigen und privaten Trägern gleich, deren Engagement zwar ebenfalls die Vorhaltung eines eigenen Krankenhauses
Aufgabenträgers erspart, diesen jedoch nicht von der Aufgabe selbst entbindet. Kreisangehörige Gemeinden insoweit ebenfalls in den Genuß
Subsidiaritätsprinzips gelangen zu lassen, mag durch Art. 28 Abs. 2 GG im Verhältnis zwischen kreisangehöriger Gemeinde und Landkreis vielleicht nicht geboten sein (vgl. hierzu BVerfGE 79, 127 [150 f.]), ist jedenfalls aber nicht sachwidrig. bb) Auch der Umlagemaßstab begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Nach § 21a Abs. 2 FAG i.d.F.
2 KRG 1973 wird die Krankenhausumlage je zur Hälfte nach der Einnahmekraft und der Einwohnerzahl der umlagepflichtigen Körperschaft bemessen. Damit wird kein reiner Bedarfsmaßstab (Einwohnerzahl) gewählt; das Gesetz führt vielmehr zu einer verstärkten Heranziehung einnahmestärkerer Gemeinden und Landkreise. Auch hiergegen läßt sich verfassungsrechtlich nichts erinnern. Auf den überschlägigen örtlichen Bedarf an Krankenhausbetten anhand der Einwohnerzahl der umlagepflichtigen Körperschaft abzustellen, wahrt den inneren Zusammenhang mit dem sachlichen Zweck der Umlage und ist ersichtlich willkürfrei. Verfassungsrecht verbietet nicht, durch die Beimischung von Einnahmekraftgesichtspunkten zugleich einen "negativen" horizontalen Finanzausgleich unter den umlagepflichtigen Körperschaften herbeizuführen oder einen anderweit durchgeführten horizontalen Finanzausgleich auf diesem Wege noch zu verstärken. Mahrenholz Böckenförde Klein Graßhof Franßen Winter Permalink: https://openjur.de/u/176784.html ( https://oj.is/176784 ) Volltext Druckansicht PDF Download Zitate 24 Zitiert 153 Referenzen 0 Schlagworte Impressum Datenschutz Nutzungsbedingungen Über openJur English openJur e.V.
KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.