1. Ein polizeiliches Gefährderanschreiben, mit dem dem Adressaten nahegelegt wird, sich nicht an Demonstrationen zu beteiligen, um zu vermeiden, dass er polizeilichen Gefahrabwehrmaßnahmen ausgesetzt

Art. 8Abs.

1 GG gewährleistete Willensentschließungsfreiheit des Klägers einzuwirken, überhaupt an Demonstrationen aus Anlass des EU-Gipfels in Brüssel zur Kundgabe einer (kollektiven) Meinung teilzunehmen. Den Stellenwert der genannten Grundrechte als Abwehrrechte hat das Verwaltungsgericht mit überzeugenden Erwägungen herausgearbeitet (vgl. S. 6 des UA). Dem erstinstanzlichen Gericht ist auch darin zuzustimmen, dass nicht jede Einflussnahme auf eine Willensentscheidung nach den Art. 5 Abs.

Art. 8Abs.

1 GG einen Grundrechtseingriff darstellt, sondern darauf abzustellen ist, welche Wirkungen mit der Maßnahme erzielt werden sollen (vgl. Heintzen, VerwArch 1990, 532 , 537). Weist die Polizeibehörde auf mögliche Gefahren und Folgen einer Ausübung der grundgesetzlich geschützten Rechte allgemein hin, ohne dass bereits gegenüber dem Adressaten konkrete Maßnahmen angesprochen oder angedroht werden, verbleibt für den Betroffenen ausreichend Handlungsspielraum, seine Willensentschließung unter Abwägung aller maßgeblichen Gesichtspunkte frei zu treffen. Wird er hingegen unter Bezugnahme auf ihm in der Vergangenheit zur Last gelegte Verfehlungen und auf die polizeiliche Erheblichkeit eines vergleichbaren Verhaltens aus Anlass einer konkret bevorstehenden Demonstration polizeilich angeschrieben, um dadurch seine Teilnahme zu verhindern, so kann der Spielraum für die Willensentschließung etwa aus Furcht vor polizeilichen Maßnahmen und Nachteilen so stark beeinflusst sein, dass der Betroffene keine Entschließungsfreiheit mehr für die Ausübung seiner Versammlungs- und Meinungsfreiheit für sich sieht. Unter Berücksichtigung dieser vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Grundsätze ist dem Gefährderanschreiben die Eingriffsqualität nicht abzusprechen. Entgegen der Ansicht der Beklagten beschränkt sich das zitierte Schreiben nicht darauf, den Kläger darauf hinzuweisen, dass nach belgischem Recht die Möglichkeit besteht, ihn beim Versuch des Grenzübertritts von Deutschland nach Belgien zurückzuweisen. Mit der schriftlichen Ansprache bezweckte die Polizeibehörde vielmehr, den Kläger von einer Teilnahme an Demonstrationen in Brüssel anlässlich des dort stattfindenden EU-Gipfels von vornherein abzuhalten. Diese Absicht ergibt sich aus den eindeutigen Vorgaben des Erlasses des Niedersächsischen Innenministeriums vom

1. November 2001, wonach es Ziel polizeilicher Maßnahmen sei, u.a. die Anreise von Störern zum EU-Gipfel zu verhindern. Die Beklagte hat diese Absicht in ihrer Klageerwiderung im erstinstanzlichen Verfahren und auch in der Berufungsbegründung mittelbar eingeräumt, indem sie eine Parallele zum Einsatz von Gefährderanschreiben bei Fußball-Hooligans hergestellt und erläutert hat, im Bereich dieses Personenkreises werde versucht, gewisse Personen von der Begleitung der eigenen Fußballmannschaft bei Auswärtsspielen abzuhalten. Die vorgenannte Absicht, die Willensentschließungsfreiheit des Klägers zu beeinträchtigen, kommt auch in der Wortwahl des Schreibens vom
2. Dezember 2001 zum Ausdruck. Die Polizeibehörde belässt es nicht bei einem Hinweis zur Rechtslage oder einem unverbindlichen Ratschlag, sondern legt es dem Kläger nahe, sich nicht an demonstrativen Aktionen in Brüssel anlässlich des EU-Gipfels zu beteiligen. Darin ist eine unmissverständliche Aufforderung zu sehen, eine Teilnahme an den beschriebenen Veranstaltungen zu unterlassen. Dass diese Aufforderung zweckgerichtet das Verhalten des Klägers beeinflussen sollte, ergibt sich insbesondere aus dem mit einem Infinitiv eingeleiteten Satzteil: „... um zu vermeiden, dass Sie sich der Gefahr präventiver polizeilicher Maßnahmen im Rahmen der Gefahrenabwehr (bis hin zur Zurückweisung an der deutsch-belgischen Grenze) oder strafprozessualer Maßnahmen aus Anlass der Begehung von Straftaten im Rahmen der demonstrativen Aktionen aussetzen ...“. Der Kläger musste und durfte diese Formulierung so verstehen, dass er sich konkreten polizeilichen Maßnahmen aussetzt, falls er der Aufforderung nicht nachkommt. Mit dem Gefährderanschreiben hat die Polizeibehörde somit gezielt und unmittelbar in die durch Art. 5 Abs.

Art. 8Abs.

1 GG garantierte Willensentschließungs- und Verhaltensfreiheit eingegriffen. Dagegen wendet die Beklagte zu Unrecht ein, eine Beschränkung von Grundrechten des Klägers scheide aus, weil er beabsichtige, die angesprochenen Freiheitsrechte in Belgien auszuüben. Das Grundgesetz gelte nur in der Bundesrepublik Deutschland, nicht im Ausland. Eine Ausreise aus der Bundesrepublik Deutschland sei dem Kläger nicht verboten worden. Mit dem Gefährderanschreiben werde lediglich darauf hingewiesen, dass der Kläger möglicherweise mit einem belgischen Einreiseverbot belegt werden könne. Diese Begründung verhilft der Berufung nicht zum Erfolg. Es ist zwar richtig, dass der Geltungsbereich des Grundgesetzes grundsätzlich auf das Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland begrenzt ist (Sachs, in: Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. 2002, Einführung RdNr. 28). Zu beachten ist allerdings, dass die Standards der Freiheit der Meinungsäußerung und des Rechts, sich zu versammeln, anknüpfend an Art. 10 und Art. 11 EMRK auch im EU-Gemeinschaftsrecht gewährleistet sind (vgl. Art. 6 Abs. 2 EU und Art. 11 und 12 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union). Darauf kommt es letztlich aber nicht an. Denn das Gefährderanschreiben ist nicht so zu verstehen, dass der Kläger allein vor polizeilichen Maßnahmen der belgischen Behörden gewarnt wird. In dem dritten Absatz des vorgenannten Schreibens ist ganz allgemein die Rede davon, dass sich der Kläger für den Fall seiner Entschließung, zu dem EU-Gipfel in Brüssel anzureisen, der Gefahr präventiver polizeilicher Maßnahmen im Rahmen der Gefahrenabwehr (bis hin zur Zurückweisung an der deutsch-belgischen Grenze) aussetze. Die Zurückweisung an der deutsch-belgischen Grenze wird nur als letztes polizeiliches Mittel angeführt. Ferner ist dem Schreiben nicht zu entnehmen, dass nur eine Zurückweisung durch belgische Behörden ist Betracht kommt. Angesprochen wird die Gefahr, dass gegen den Kläger schon in der Bundesrepublik Deutschland, also im Rahmen einer evtl. beabsichtigten Anfahrt nach Brüssel, polizeiliche Maßnahmen ergriffen werden. Als solche Präventivmaßnahmen kommen eine Ausreiseuntersagung gemäß § 10 Abs. 1 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2, § 8 PassG oder § 2 Abs. 2 PAuswG (selbst durch die Bundespolizei an der Grenze) und Meldeauflagen der Polizeibehörden in Betracht (vgl. Breucker, NJW 2004, 1631). Dieses polizeiliche Handeln bezöge sich im Falle des Einschreitens noch auf die Phase der Anreise zu einer von Art. 5 Abs.

Art. 8Abs.

1 GG gedeckten Zusammenkunft. Dieser Bereich des Zugangs zu einer Versammlung wird von der Schutzgarantie des Art. 8 Abs. 1 GG noch erfasst und ist am Maßstab der Verfassungsnorm zu messen (BVerfG, Beschl. v. 11.6.1991 - 1 BvR 772/90 -, BVerfGE 84, 203 , 209; Höfling, in: Sachs, GG,

1. Aufl. 2002, Art. 8 RdNr. 23). Dies gilt auch dann, wenn deutsche Staatsbürger das Staatsgebiet der Bundesrepublik Deutschland verlassen wollen, um an einer Versammlung im Ausland teilzunehmen. Die Anreise wird dann vom Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG erfasst (Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit,
2. Aufl. 2004, § 1 RdNrn. 71 u. 122). Belegt wird die vorgenannte Auslegung auch durch den Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom
3. November 2001, der als durchzuführende Maßnahme nicht nur die Gefährderansprache, sondern auch weitere Maßnahmen wie Meldeauflagen und pass- und personalausweisrechtliche Beschränkungen bzw. Prüfung/ggf. Durchsetzung von Ingewahrsamnahmen, falls die vorgenannten Maßnahmen keinen Erfolg versprächen, anführt. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis liegt somit vor. Der Umstand, dass die polizeiliche Maßnahme mit dem Zugang des Gefährderanschreibens beendet und damit das Rechtsverhältnis erloschen ist, steht der Zulässigkeit des Klagebegehrens nicht entgegen. Gegenstand der Feststellungsklage kann auch ein vergangenes Rechtsverhältnis sein (BVerwG, Urt. v. 29.4.1997 - 1 C 2.95 -, NJW 1997, 2534 ). Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass das Gefährderanschreiben rechtswidrig gewesen ist, und zwar wegen einer Wiederholungsgefahr und auch wegen eines Rehabilitierungsbedürfnisses. Unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr muss der Kläger damit rechnen, dass er in absehbarer Zeit bei einem vergleichbaren Sachverhalt erneut mit einem Gefährderanschreiben überzogen wird. Er ist mit fünf gegen ihn eingeleiteten strafrechtlichen Ermittlungsverfahren und einer polizeilichen Überprüfung in der Kriminalakte bei der Polizeiinspektion Göttingen und in bei dem Niedersächsischen Landeskriminalamt (LKA) und dem Bundeskriminalamt (BKA) geführten Dateien über „Gewalttäter links“ erfasst, die auch Grundlage des Gefährderanschreibens vom
4. Dezember 2001 gewesen sind. Damit besteht die hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass der Kläger aus Anlass zukünftiger Veranstaltungen bzw. Demonstrationen, bei denen mit politisch motivierten Gewalttätigkeiten gerechnet wird, erneut Gefährderanschreiben erhalten wird. Dieser Begründung des Verwaltungsgerichts ist die Beklagte nicht entgegengetreten. Der Kläger hat ferner ein ideelles Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Gefährderanschreibens. Dieses versucht ihm die Beklagte vergeblich mit dem Einwand abzusprechen, der Kläger selbst habe das Gefährderanschreiben den Medien zur Verfügung gestellt und müsse sich deshalb den in der Öffentlichkeit entstandenen „Makel“ zurechnen lassen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass ein schutzwürdiges ideelles Interesse an der Rechtswidrigkeitsfeststellung nicht nur in den Fällen in Betracht kommt, in denen abträgliche Nachwirkungen der erledigten Verwaltungsmaßnahme fortbestehen. Vielmehr kann auch die Art des Eingriffs, insbesondere im grundrechtlich geschützten Bereich, verbunden mit dem verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf effektiven Rechtsschutz, erfordern, das Feststellungsinteresse anzuerkennen (BVerwG, Urt. v. 29.4.1997 - 1 C 2.95 -, a.a.O.). Hierzu zählen nach der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts namentlich Feststellungsbegehren, die polizeiliche Maßnahmen zum Gegenstand haben. Danach hat der Kläger ein schutzwürdiges Interesse an der begehrten Feststellung. Aus dem bereits zitierten Erlass des Niedersächsischen Innenministeriums vom
5. November 2001 ergibt sich, dass der Kläger als potentieller Störer und Gewalttäter bei demonstrativen Aktionen anlässlich des EU-Gipfels in Brüssel angeschrieben wurde. Der Kläger muss deshalb die Möglichkeit haben, die Rechtmäßigkeit dieses Gefährderanschreibens gerichtlich überprüfen zu lassen, um im Falle einer Rechtswidrigkeitsfeststellung eine Art Genugtuung (Rehabilitation) und damit wenigstens einen - wenn auch unvollkommenen - Ausgleich für eine rechtswidrige Verletzung seiner Grundrechte zu erlangen. Die Feststellungsklage ist begründet. Das Gefährderanschreiben ist rechtswidrig gewesen. Die Voraussetzungen für ein polizeiliches Eingreifen lagen nicht vor. Das Gefährderanschreiben setzt als polizeiliche Maßnahme eine Befugnisnorm voraus, die das Einschreiten gestattet. Die allgemeine Aufgabennorm des § 1 Abs. 1 Satz 3 NGefAG, wonach die Polizei im Rahmen der Aufgabe der Gefahrenabwehr insbesondere auch für die Verfolgung von Straftaten vorzusorgen und Straftaten zu verhüten hat, rechtfertigt nicht das polizeiliche Tätigwerden mittels Gefährderanschreiben. Sie würde nur dann ausreichen, wenn mit dem Gefährderanschreiben die Schwelle zum Grundrechtseingriff nicht überschritten wird (Heintzen, a.a.O., S. 533). Dies ist nach dem Vorgesagten nicht der Fall. Das Gefährderanschreiben lässt sich nicht auf die polizeiliche Generalklausel des § 11 NGefAG stützen. Nach dieser Vorschrift kann die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren, soweit nicht die Vorschriften des
6. Teils die Befugnisse der Polizei besonders regeln. Ein Anwendungsfall des
7. Teils des NGefAG ist hier nicht gegeben. Maßgeblich ist also, ob eine Gefahr vorgelegen hat und der Kläger diese Gefahr verursacht hat, so dass das Gefährderanschreiben gegen ihn als Verhaltensstörer gemäß § 6 Abs. 1 NGefAG zu richten war. Nach der Begriffsbestimmung des § 2 Nr. 1 a NGefAG ist Gefahr eine konkrete Gefahr, d.h. eine Sachlage, bei der im einzelnen Falle die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit eintreten wird. Der damit erforderlichen Gefahrenprognose ist das Tatsachenwissen zugrunde zu legen, das der Polizeibehörde zum Zeitpunkt ihres Einschreitens bekannt war. Anhand dieses Tatsachenwissens muss aus Sicht eines objektiven, besonnenen Amtswalters das Vorliegen einer Gefahr bejaht werden können (VGH Bad-Württ., Urt. v. 16.11.1999 - 1 S 1315/98 -, VGHBW-Ls 2000, Beilage 2, B 1, veröff. auch in juris; Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr,
8. Aufl. 1986, S. 411). Daran gemessen bestanden zum Zeitpunkt der Adressierung des Gefährderanschreibens an den Kläger keine ausreichenden Anhaltspunkte für eine von ihm ausgehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Die handelnde Polizeibehörde durfte zwar nach ihren polizeilichen Erkenntnissen davon ausgehen, dass im Rahmen des EU-Gipfels in Brüssel die Gefahr gewalttätiger Ausschreitungen im Zuge geplanter Demonstrationen bestand. Während des EU-Gipfels in Göteborg vom
9. bis zum
10. Juni 2001 und des G-8-Gipfels vom
11. bis zum
12. Juli 2001 in Genua kam es zu massiven Auseinandersetzungen zwischen Polizei und Globalisierungsgegnern, an denen auch deutsche Staatsangehörige beteiligt waren. Es bestand deshalb begründeter Anlass zu der Befürchtung, dass auch nach Brüssel gewaltbereite Personen anreisen werden und dass Gewalttätigkeiten von den örtlichen Sicherheitskräften nicht verhindert werden können. Die Polizeiinspektion Göttingen hat den Kläger jedoch zu Unrecht als Verhaltensstörer angesehen. Die der Behörde zum Zeitpunkt des Gefährderanschreibens vorliegenden Erkenntnisse rechtfertigten nicht die Annahme, der Kläger werde im Zuge des geplanten EU-Gipfels in Brüssel mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Straftaten durch eine gewalttätige Teilnahme an Demonstrationen oder ähnlichen Aktionen begehen. Grundsätzlich ist nur derjenige, der durch sein Verhalten unmittelbar eine Gefahr oder Störung verursacht, dafür polizeirechtlich verantwortlich (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.11.1999 - 1 S 1315/98 -, a.a.O.; Drews/Wacke/Vogel/Martens, a.a.O., S. 313). Aus Gründen der öffentlichen Sicherheit hätte daher das Gefährderanschreiben in der Gestalt, in der es hier ergangen ist, an den Kläger nur gerichtet werden dürfen, wenn gerade in seiner Person die Gefahr von Rechtsverstößen bei dem bevorstehenden EU-Gipfel bestanden hätte. Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass eine Gefahrenprognose, der Adressat eines Gefährderanschreibens werde sich als Störer erweisen, nicht nur dann gerechtfertigt ist, wenn er bereits wegen der Begehung von mindestens einer auf den Anlass des Gefährderanschreibens bezogenen Gewalttat rechtskräftig verurteilt wurde und beweiskräftige Anhaltspunkte dafür vorliegen, der Verurteilte werde sich erneut an der Begehung gleichgelagerter Delikte beteiligen. Unterhalb dieser Schwelle kann eine Gefahr auch dann gegeben sein, wenn gegen eine Person in zeitlicher Nähe zu der polizeilichen Maßnahme und wegen einer Gewalttat, die im sachlichen Zusammenhang mit dem geplanten Gefährderanschreiben steht, staatsanwaltschaftlich ermittelt wurde, ohne dass es zu einer strafrechtlichen Sanktion gekommen ist. Auch in diesem Fall ist jedoch eine durch Tatsachen belegte Prognose zu verlangen, die Person werde mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eine anlassbezogene Straftat verwirklichen. Daran gemessen hat das Verwaltungsgericht zu Recht das Vorliegen der Voraussetzungen des § 6 Abs. 1 NGefAG in Bezug auf den Kläger verneint. Von den in der bei der Polizeiinspektion Göttingen geführten Kriminalakte vermerkten sechs Einzelerkenntnissen beziehen sich fünf auf Vorfälle, die zu weit zurückliegen oder in keinem Zusammenhang mit dem Anlass der polizeilichen Vorfeldmaßnahme, gewalttätige Auseinandersetzungen anlässlich des EU-Gipfels in Brüssel zu unterbinden, standen. Dies gilt namentlich für den in dem Urteil des Verwaltungsgerichts genannten Verdacht des Landfriedensbruches und der Störung öffentlicher Betriebe im Zusammenhang mit einem Castor-Transport im Jahr
13. Dieses Ereignis lag zum Zeitpunkt der Fertigung des Gefährderanschreibens bereits sechs Jahre zurück und war daher angesichts der fehlenden zeitlichen Nähe nicht mehr verwertbar. Der in der Kriminalakte genannte jüngste und sechste Tatbestand bietet ebenfalls keine tragfähige Tatsachengrundlage für die Annahme, der Kläger werde bei Demonstrationen oder ähnlichen Aktionen im Zuge des EU-Gipfels in Brüssel durch Gewalttaten straffällig werden. Er bezieht sich auf ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren der Staatsanwaltschaft B. (Az. 34 Js 19828/01) gegen den Kläger wegen des Verdachts des Widerstandes gegen Vollstreckungsbeamte gemäß § 113 StGB anlässlich einer Diskussionsveranstaltung mit dem Innenminister Bayerns, Dr. Beckstein, am
14. Mai 2001 in B.. Dem Kläger wurde vorgeworfen, bei seiner Ingewahrsamnahme durch Polizeibeamte aktiven Widerstand geleistet zu haben. Die Staatsanwaltschaft stellte das Verfahren gemäß §§ 153 a , 170 Abs. 2 StPO mit der Begründung ein, die von dem Kläger angewendete Gewalt sei relativ gering gewesen und es bestünden keine Vorbelastungen, nachdem der Kläger zuvor die erteilte Auflage, einen Geldbetrag von 200,-- DM an eine gemeinnützige Einrichtung zu zahlen, erfüllt, jedoch darauf hingewiesen hatte, die Zahlung stelle kein Schuldeingeständnis hinsichtlich des ihm vorgeworfenen Vergehens dar. Das letztgenannte Erkenntnismaterial ist für eine Gefahrenprognose des dargestellten Inhalts schon deshalb nicht geeignet, weil der Tatvorwurf im Zusammenhang mit einer politischen Veranstaltung in B. erhoben wird, dem Ort, in dem der Kläger zum damaligen Zeitpunkt gelebt hat. Der Kläger war bisher weder als Globalisierungsgegner aufgefallen noch lagen Erkenntnisse vor, dass er bereits in der Vergangenheit zu dem EU-Gipfel in Brüssel vergleichbaren Veranstaltungen im Ausland angereist war bzw. sich dort an gewalttätigen Auseinandersetzungen beteiligt hatte. Es ist deshalb nicht nachvollziehbar, warum zum Zeitpunkt der Fertigung des Gefährderanschreibens Grund zu der Annahme bestanden haben soll, der Kläger werde dem Aufruf verschiedener Gruppierungen zur Teilnahme an Demonstrationen in Belgien folgen. Der Senat folgt auch dem Verwaltungsgericht in seiner Einschätzung, dass der dem staatsanwaltschaftlichen Ermittlungsverfahren zugrunde liegende Verdacht, der Kläger habe Widerstand gegen Vollstreckungsbeamte geleistet, nicht ausreicht, um ein Gefährderanschreiben an ihn zu richten. Der Tatvorwurf, der Kläger habe versucht, einen in einer Polizeikette stehenden Polizeibeamten von hinten mit Gewalt anzugehen, reicht für die Gefahrenprognose, der Kläger werde sich als gewalttätiger Störer erweisen, nicht aus. Der Verdacht konnte nicht durch Zeugenaussagen oder beweiskräftige Indizien untermauert werden. Der Polizeibeamte, der den Kläger festgehalten hat, spricht in seiner Strafanzeige lediglich davon, es habe für ihn den Anschein gehabt, dass der Kläger einen Kollegen von rückwärts habe angehen wollen. Weitere Zeugenaussagen sind der Ermittlungsakte nicht zu entnehmen. Der genannte Polizeibeamte hat lediglich noch eine Lageskizze vorgelegt, die aber bezogen auf den Tatvorwurf wenig aussagekräftig ist, weil danach der Zugriff auf den Kläger bereits in einer Entfernung von 11,40 m von der Polizeikette vorgenommen wurde. Daraus lässt sich nicht ableiten, dass der Kläger beabsichtigt hat, einen Polizeibeamten anzugehen bzw. sogar anzugreifen. Soweit sich der Kläger dagegen gewehrt hat, von dem Polizisten, der die Strafanzeige gestellt hat, mittels einer Kopfumklammerung (sog. „Schwitzkasten“) festgehalten und abtransportiert zu werden, ist dieser Tatvorwurf wegen der Geringfügigkeit der angewendeten Gewalt und wegen des mangelnden Bezuges zum Anlass des Gefährderanschreibens nicht geeignet, eine Gefahrenprognose des Inhalts, der Kläger werde sich als Störer erweisen, zu rechtfertigen. Permalink: http://openjur.de/u/186906.html Kommentare