Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmen, von der Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG. 2. Bei der verfassungsrechtlichen Beurteilung von Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sind Änderungen der wirtschaftlichen
gesellschaftlichen Verhältnisse zu berücksichtigen.
andere kleingartenrechtliche Vorschriften in der Fassung vom 15. Dezember 1944 (RGBl. I S. 347) sowie das Gesetz zur Änderung
Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vom 28. Juli 1969 ( BGBl. I S. 1013 ) sind insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als ein Kleingartenpachtverhältnis, das nach den Vorschriften des Kleingartenrechts der Preisbindung unterliegt
unbefristet ist, von einem privaten Verpächter nur nach Maßgabe des § 1 der Verordnung vom 15. Dezember 1944
des § 2 des Gesetzes vom
andere kleingartenrechtliche Vorschriften in der Fassung vom 15. Dezember 1944 (RGBl. I S. 347)
Absatz 2 des Gesetzes zur Änderung
Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vom 28. Juli 1969 ( BGBl. I S. 1013 ) verletzen das Grundgesetz
sind daher nichtig. Gründe A. Gegenstand der Richtervorlage ist die Frage, ob es mit der Verfassung vereinbar ist, daß Pachtverträge über Kleingärten von privaten Verpächtern nur unter eng begrenzten Voraussetzungen gekündigt werden können. I. 1. Die starke Zunahme
Verdichtung der Bevölkerung in den Städten führte in der zweiten Hälfte des vorigen Jahrhunderts zur Entwicklung des Kleingartenwesens in Deutschland. Um den gesundheitlichen Gefahren der städtischen Lebensweise entgegenzuwirken
die Menschen zu Naturliebe
Gemeinschaftssinn zu erziehen, forderte der Leipziger Arzt Dr Daniel Gottlieb Schreber die Einrichtung von Anlagen, in denen Kinderspielplätze
Familiengärten zusammengefaßt werden sollten. Nach seinem Tode entstanden zahlreiche nach ihm benannte Schrebergartenvereine, die diese Idee verwirklichten. Um 1900 nahm das Rote Kreuz den Kleingartengedanken auf. Auf seine Initiative hin wurden in den größeren Städten "Arbeitergärten" angelegt. Während des Ersten Weltkrieges
in der darauffolgenden Zeit erlangten Kleingärten vor allem Bedeutung für die Ernährung einzelner Bevölkerungsgruppen in den Städten. Dies veranlaßte die Deutsche Nationalversammlung, in der Kleingartenlandordnung
Kleinpachtlandordnung vom 31. Juli 1919 (RGBl. S. 1371) - Kleingartenordnung (KGO) - Pachtpreisvorschriften
Kündigungsvorschriften zu erlassen. Der Pachtzins wurde gemäß § 1 durch behördliche Entscheidung nach Maßgabe des Ertragswertes festgelegt. Ein Pachtvertrag konnte gekündigt werden, wenn hierfür ein wichtiger Grund vorlag. Weiter sah das Gesetz vor, daß auf Zeit abgeschlossene Verträge auf Antrag verlängert werden konnten, sofern dem nicht ein wichtiger Grund entgegenstand. Die Pachtpreisregelung bildet noch heute die Grundlage der für Kleingärten bestehenden Pachtpreisbindung. Bis zum Jahre 1930 wuchs die Zahl der Kleingärten auf über eine Million. In der Weltwirtschaftskrise trat die existenzsichernde Bedeutung des Kleingartens wieder in den Vordergrund. Auf dem Höhepunkt dieser Krise wurde den Erwerbslosen auf Grund der Dritten Notverordnung des Reichspräsidenten vom 6. Oktober 1931 (RGBl. I S. 537) Kleingartenland zur Verfügung gestellt, um ihre wirtschaftliche Lage zu erleichtern. Gleichzeitig erhielten die Gemeinden zusätzliche Mittel für die Beschaffung
Einrichtung von Kleingartenanlagen. Nach dem Ausbruch des Zweiten Weltkrieges wurden wesentliche Bestimmungen der Kleingartenordnung durch die Verordnung des Reichsarbeitsministers vom 27. September 1939 (RGBl. I S. 1966) außer Kraft gesetzt
die Kündigung von Kleingartenland aus wichtigem Grund beseitigt. Diese Regelung hat nach der Feststellung des Reichsarbeitsministers in der Praxis zu großen Schwierigkeiten geführt. Vor allem der Ausschluß jeglicher Kündigung führte dazu, daß keine Grundstücke mehr für Kleingartenzwecke zur Verfügung gestellt wurden (Ausführungsanweisung vom 16. Juni 1942 - RArbBl I S. 293). Um Abhilfe zu schaffen, erging die Verordnung über Kündigungsschutz
andere kleingartenrechtliche Vorschriften vom
2). Die Kündigung ist jedoch zulässig, wenn der Pächter oder Zwischenpächter seine Pflichten gröblich verletzt oder wenn das Grundstück aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls dringend benötigt wird (§ 1 Abs. 2). Die Verordnung nacht die Kündigung des Verpächters von einer behördlichen Genehmigung abhängig (§ 1 Abs. 3). Außerdem regelt sie die Entschädigung des Pächters
die Beschaffung von Ersatzland (§ 3).
Rheinland-Pfalz durch Gesetz vom
die Verordnung über Kündigungsschutz von Kleingärten des Landes Württemberg-Hohenzollern vom
Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vor ( BTDrucks. V/2221 ). Ziel des Gesetzentwurfs war es, die bestehenden Regelungen der Pachtpreisbindung, des Kündigungsschutzes
der Zwangspacht zu lockern, ohne sie grundsätzlich anzutasten. In der Begründung zum Entwurf heißt es dazu: Dem geltenden Kleingartenrecht hafteten wesentliche Mängel an; eine umfassende Neuregelung des Kleingartenrechts sei jedoch noch nicht möglich. Die Gemeinden seien der ihnen durch das Bundesbaugesetz auferlegten Pflicht, in den Bauleitplänen Flächen für Dauerkleingärten nach Maßgabe der örtlichen Verhältnisse
Bedürfnisse darzustellen
festzusetzen, bislang nur in geringem Umfang nachgekommen. Eine Aufhebung der Schutzvorschriften würde daher den Bestand der Kleingartenanlagen ernsthaft in Frage stellen. Der Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages erhob gegen die vorgesehene Regelung verfassungsrechtliche
verfassungspolitische Bedenken
empfahl, die beabsichtigte Teillösung zurückzustellen
stattdessen die Gesamtreform des Kleingartenrechts abzuwarten. Die Einwände richteten sich vor allem dagegen, daß an der Pachtpreisbindung festgehalten werde, die Kündigung weiterhin von einer behördlichen Genehmigung abhängig sein solle
der Verpächter dem Pächter selbst dann Ersatz leisten müsse, wenn er wegen dringenden eigenen Interesses auf sein Grundstück zurückgreife (Protokoll der
Wohnungswesen schloß sich diesen Bedenken nicht an. Er räumte ein, das geltende Kleingartenrecht enthalte "sachlich
rechtlich überholte Regelungen, die zum Teil auch aus verfassungsrechtlicher Sicht bedenklich sind"; sie bedürften "dringend einer Korrektur". Er vertrat jedoch die Ansicht, eine Gesamtreform komme so lange nicht in Betracht, als Kleingartenland nicht in ausreichendem Maße zur Verfügung stehe ( BTDrucks. V/4369
zu V/4369). Dagegen wurde bei der Verabschiedung des Gesetzes im Bundestag von einigen Abgeordneten noch einmal geltend gemacht, die neuen Bestimmungen reichten nicht aus, um das einst als Notrecht eingeführte Kleingartenrecht an die heute gültigen Rechtsgrundsätze heranzuführen (Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 5. Wp S. 13598 f.). Der Bundesrat stimmte dem Änderungsgesetz zu, wies aber gleichzeitig darauf hin, daß die darin enthaltenen Verbesserungen aus praktischen
rechtlichen Gründen nicht ausreichten (BRDrucks. 390/69). Wörtlich heißt es in der Entschließung: "Das überholte, teilweise noch in kriegsbedingter Fassung fortgeltende Kleingartenrecht genügt kaum den heutigen rechtsstaatlichen Anforderungen, steht mit dem Baurecht
Bodenrecht des Bundesbaugesetzes vielfach nicht in Einklang
erschwert bei gerechter Abwägung sämtlicher öffentlichen
privaten Belange als Sonderrecht die Gemeindeentwicklung. Diese Auffassung wird von den vier kommunalen Spitzenverbänden geteilt." Der Bundesrat forderte die Bundesregierung auf, in der nächsten Legislaturperiode ein neues Kleingartengesetz vorzulegen. b) Das Gesetz zur Änderung
Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vom 28. Juli 1969 ( BGBl. I S. 1013 ) - Kleingartenänderungsgesetz (KGÄndG) - fügt den bestehenden Kündigungsgründen zwei neue hinzu. Zum einen läßt es die Kündigung zu, wenn die Fortsetzung des Pachtverhältnisses die wirtschaftliche Lebensgrundlage des Verpächters gefährden würde, es sei denn, daß das öffentliche Interesse an dem Fortbestand des Pachtverhältnisses überwiegt (§ 2 Abs. 1 Nr. 1). In diesem Fall kann der Verpächter die Übernahme der Flächen durch die Gemeinde verlangen (§ 3 Abs. 1). In der amtlichen Begründung heißt es hierzu: "Die Erfahrung hat gezeigt, daß Grundstücke, die an Kleingärtner verpachtet worden sind, in der Regel weder einen Kaufinteressenten finden noch beliehen werden können. Es ist daher denkbar, daß die sich aus den Kündigungsschutzvorschriften ergebenden Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse die Grenzen der verfassungsrechtlich zulässigen Eigentumsbindung überschreiten, wenn der Eigentümer aus zwingenden wirtschaftlichen Gründen auf eine anderweitige Verwertung der Grundstücke angewiesen ist." Zum anderen ermöglicht das Gesetz die Kündigung, wenn glaubhaft gemacht wird, daß das Grundstück einer durch Bebauungsplan festgesetzten anderen Nutzung zugeführt werden soll (§ 2 Abs. 1 Nr. 2). Auch die Kündigung nach diesen Vorschriften bedarf behördlicher Genehmigung (§ 2 Abs. 2). Hierzu enthält die Begründung folgende Hinweise: "Nach dem geltenden Kleingartenrecht bedarf die Kündigung eines Pachtverhältnisses der behördlichen Genehmigung. Der Entwurf hält in den Fällen des Absatzes 1 Nr. 1
2 an dieser Regelung fest, da im Rahmen dieser Tatbestände den öffentlichen Belangen eine wesentliche Bedeutung zukommt. Ihre Wahrung muß den zuständigen Verwaltungsbehörden anvertraut bleiben." 4. Die Möglichkeiten zur Kündigung eines Kleingartenpachtvertrages ergeben sich hiernach aus § 1 KSchVO
3 Satz 2 der Kleingartenlandordnung
Kleinpachtlandordnung vom 31. Juli 1919 (Reichsgesetzbl S. 1371) treten außer Kraft.
e der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde. In den Fällen der Buchst d
e ist die Genehmigung nur zu erteilen, wenn festgestellt ist, daß das beabsichtigte Vorhaben an anderer Stelle nicht ohne wesentlichen Nachteil für das Vorhaben auszuführen ist
die Voraussetzungen für eine alsbaldige Inanspruchnahme des Grundstücks für den angegebenen Zweck vorliegen. Kleingartenänderungsgesetz § 2
dem Verpächter oder demjenigen, der das Grundstück planungsgemäß verwenden will, ein für das Vorhaben in gleicher Weise geeignetes anderes, kleingärtnerisch nicht genutztes Grundstück im Bereich desselben Bebauungsplanes nicht zur Verfügung steht;
2 der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde, im Lande Schleswig-Holstein der Landeskleingartenspruchstelle. Die Landesregierungen werden ermächtigt, durch Rechtsverordnung die zuständige Behörde abweichend von Satz 1 zu bestimmen. Sie können diese Ermächtigung auf oberste Landesbehörden übertragen.
die Ersatzlandbeschaffung regeln. Bei einer Kündigung, die wegen grober Vertragsverletzungen des Pächters erfolgt, kann die Behörde diesem im Rahmen der Billigkeit eine Entschädigung zusprechen (§ 3 Abs. 5 KSchVO). Kündigt der Verpächter wegen Existenzgefährdung (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 KGÄndG), so ist er verpflichtet, dem Pächter die durch die Kündigung eintretenden Vermögensnachteile zu ersetzen (§ 3 Abs. 2 KGÄndG). Wird die Kündigung auf überwiegende Gründe des Gemeinwohls gestützt (§ 1 Abs. 2 Buchst e KSchVO), so hat der Begünstigte dem Pächter neben einer angemessenen Entschädigung eine geeignete Ersatzfläche auf einem zur dauernden kleingärtnerischen Nutzung vorgesehenen Gelände zur Verfügung zu stellen. Ist ihm die Beschaffung von Ersatzland nicht möglich oder nicht zumutbar, so hat er 20% der Kosten der in diesem Fall von der Gemeinde durchzuführenden Ersatzlandbeschaffung zu tragen (§ 3 Abs. 1
2 KSchVO). Dieselbe Regelung gilt für die Kündigung zur Verwirklichung eines Bebauungsplanes (§ 3 Abs. 3 KGÄndG). 6. Im Städtebaubericht 1970 ( BTDrucks. VI/1497 S. 74 ) betonte die Bundesregierung erneut die Notwendigkeit einer Neuorientierung des Kleingartenwesens auf Grund einer Gesamtreform des Kleingartenrechts. Sie wies darauf hin, daß der "umfassende Kündigungsschutz"
die Verpflichtung, "unbedingt Ersatzland zu beschaffen, mit der gegenwärtigen Entwicklung des Städtebaus nicht zu vereinbaren" sei. Um Unterlagen für eine Reform zu gewinnen, erteilte der Bundesminister für Städtebau
Wohnungswesen dem Institut für Städtebau, Siedlungswesen
Kulturtechnik der Universität Bonn den Auftrag, die sozialpolitische
städtebauliche Bedeutung der Kleingärten zu erforschen. Das Institut legte seinen Bericht im Jahre 1975 vor (Heft 45 der Schriftenreihe "Städtebauliche Forschung" des Bundesministers für Raumordnung, Bauwesen
Städtebau, 1976 - im folgenden: Forschungsbericht). Der Forschungsbericht kommt zum Ergebnis, daß den Kleingärten wegen ihrer wichtigen sozialpolitischen Bedeutung nach wie vor rechtlicher Schutz gebühre. Die Kündigungsschutzvorschriften könnten
sollten im "großen
ganzen" beibehalten werden.
Gemeinden" - im folgenden: Abschlußbericht -, 1976, S. 62). Die Kleingartengrundstücke stehen zum überwiegenden Teil im Eigentum der Gemeinden, der Kirchen
sonstiger Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Bundesbahn. Der Anteil an Kleingartenflächen, die Privatleuten gehören, liegt in den meisten Ländern bei 10% (Forschungsbericht S. 37). Die Pachtpreise für Kleingartenland lagen 1971 im Schnitt bei 0,06 DM pro qm im Jahr, so daß die Jahrespacht für einen 300 qm großen Garten 18 DM betrug. Inzwischen erhöhten sie sich teilweise bis auf 0,10 DM pro qm im Jahr, womit die Jahrespacht für den beispielhaft genannten Garten auf 30 DM stieg (Forschungsbericht S. 54, 70, 82; Abschlußbericht S. 63). Die Kleingartenbesitzer gehören überwiegend den mittleren Einkommensschichten an. Die Bezieher besonders niedriger
besonders hoher Einkommen sind unter ihnen erheblich geringer vertreten als im Durchschnitt der bundesdeutschen Bevölkerung. Zu 87% wohnen die Kleingärtner in Mietwohnungen (Forschungsbericht S. 72). Die Motivation der Kleingärtner hat sich seit 1950 gewandelt. Das Bestreben, durch Eigenproduktion vn Obst
Gemüse die Existenzgrundlage zu sichern oder zu erweitern, spielt heute nur noch eine geringere Rolle. Im Vordergrund steht der Wunsch, sich in frischer Luft
natürlicher Umgebung zu erholen. Dabei haben die Kleingärten zunehmend Wohncharakter erhalten; ein beträchtlicher Teil der Gartenflächen weist inzwischen Rasenbewuchs
Zierbepflanzung auf (Abschlußbericht S. 63f; Städtebaubericht 1975, S. 83; Lendholt, in: Handwörterbuch der Raumforschung
Raumordnung,
sich danach jeweils um ein Jahr verlängern, wenn es nicht von einem der Beteiligten mit einer Frist von einem Jahr gekündigt würde. Der Pachtzins beträgt 500 DM. Im Februar 1957 teilten die Kläger der Pächterin mit, daß eine Verlängerung des Vertrages über den
dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 2 des Gesetzes zur Änderung
Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vom 28. Juli 1969 ( BGBl. I S. 1013 )
der Verordnung über Kündigungsschutz
andere kleingartenrechtliche Vorschriften in der Fassung vom 15. Dezember 1944 (RGBl. I S. 347) mit Artikel 14 des Grundgesetzes übereinstimmen. Dazu führt das Gericht aus: Für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens komme es auf die Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften an. Seien sie mit dem Grundgesetz vereinbar, so müsse die Klage abgewiesen werden, weil keiner der Ausnahmetatbestände erfüllt sei, die eine Kündigung rechtfertigen könnten. Seien die Kündigungsschutzbestimmungen dagegen unwirksam, so müsse der Klage stattgegeben werden. Die Kündigungsschutzbestimmungen für Kleingärtner seien aus folgenden Gründen mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG nicht vereinbar: Die Beschränkung des Kündigungsrechts des Verpächters auf einige enumerativ aufgezählte
eng begrenzte Kündigungsgründe sowie das Erfordernis einer behördlichen Genehmigung zur Kündigung stellten einen schwerwiegenden Eingriff in die Verfügungsbefugnis des Grundstückseigentümers dar. Es sei schon zweifelhaft, ob ein besonderer Schutz der Kleingärtner überhaupt noch den sozialen Anschauungen unserer Zeit entspreche. Das Kleingartenwesen beruhe auf einer überholten Sozialromantik. Außerdem sei die kleingärtnerische Betätigung weithin zu einem Hobby geworden, das empfindliche Eingriffe in die Verfügungsbefugnis des Grundeigentümers nicht mehr rechtfertige. Darüber hinaus komme der Kündigungsschutz jedem Kleingärtner zugute ohne Rücksicht darauf, ob er im Einzelfall schutzbedürftig sei. Die bestehende Kündigungsregelung berücksichtige auch nicht ausreichend die berechtigten Interessen des Grundstückseigentümers. Die enge Begrenzung der Kündigungsmöglichkeiten sei nicht zu rechtfertigen, zumal der Kleingärtner in weit geringerem Maße auf gesetzlichen Schutz angewiesen sei als der Mieter einer Wohnung. Schließlich sei die Befriedigung des Kleingartenbedarfs eine öffentliche Aufgabe. Durch die Kündigungsschutzvorschriften überwälze der Staat diese Aufgabe auf unabsehbare Zeit auf private Grundstückseigentümer. Das habe zur Folge, daß neues Kleingartenland von privater Seite nur noch in Ausnahmefällen ausgegeben werde, während vorhandene Anlagen auf Dauer bestehen blieben. Der Kündigungsschutz für Kleingärtner greife hiernach in die Substanz des Eigentums ein
habe daher enteignende Wirkung. Damit verletze diese Regelung Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, weil das Gesetz keine Entschädigung für den Verpächter vorsehe. III. 1. Der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen
Städtebau, der sich für die Bundesregierung geäußert hat, hält die zur Prüfung gestellten Vorschriften für verfassungsmäßig: Sei ein Grundstück vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes verpachtet worden, so könne sich der Verpächter nicht auf Art. 14 GG berufen. Der Eingriff in sein Eigentum sei bei Inkrafttreten des Grundgesetzes abgeschlossen gewesen. Daher stehe dem Eigentümer kein Anspruch auf Entschädigung zu, auch wenn der Eingriff in späterer Zeit noch nachteilige Wirkungen habe. Habe der Verpächter sein Land dagegen nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes freiwillig für eine kleingärtnerische Nutzung zur Verfügung gestellt, so müsse davon ausgegangen werden, daß er die Wirkung seiner Entscheidung gekannt habe oder habe kennen können. Die Bindung stelle sich in diesem Fall als Folge einer freien Entscheidung des Verpächters dar. Die bestehende Kündigungsregelung sei im übrigen auch deshalb verfassungsmäßig, weil die kleingärtnerische Nutzung eine in besonderem Maße auf Dauer angelegte Wirtschaftsform darstelle. Dieser Gesichtspunkt rechtfertige die Entscheidung des Gesetzgebers, daß Flächen, die einer kleingärtnerischen Nutzung zugeführt würden, diesem Zweck grundsätzlich zeitlich unbegrenzt erhalten bleiben sollen. Es sei nicht gerechtfertigt, den Kündigungsschutz auf wirtschaftlich schwächere Bevölkerungsschichten zu beschränken. 2. Der V. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat auf seine Entscheidung vom 30. Januar 1957 (LM ErgG/KleingartenO, § 2 Nr. 2) Bezug genommen. Darin heißt es, die Beschränkung der Eigentümerbefugnisse durch Pachtpreisbindung
Kündigungsschutz stelle "keine Eigentumsentziehung, keine Enteignung" dar. Wenn allerdings der Pachtpreis auch noch auf ein Drittel des angemessenen Betrages festgesetzt werde, sei der Wesensgehalt des Eigentums angetastet. 3. Der Vorsitzende des IV. Senats des Bundesverwaltungsgerichts hat mitgeteilt, die Meinungen im Senat über die Verfassungsmäßigkeit der Kündigungsschutzvorschriften seien geteilt. Einigen Senatsmitgliedern leuchteten die Ausführungen des Vorlagebeschlusses ein. Anderen erscheine es hingegen nicht naheliegend, daß die genannten Vorschriften zu einem entschädigungslosen enteignenden Eingriff führen könnten, weil die eigentliche Verfügungsbefugnis (zB Veräußerungsbefugnis) nicht angetastet werde
weil die Möglichkeiten zur Nutzung des Grundstücks weitgehend durch die Vorschriften des Bundesbaugesetzes bestimmt würden. 4. Der im Ausgangsverfahren beigeladene Schrebergartenverein ist der Ansicht, der geringe Verkehrswert von Kleingartengrundstücken sei in erster Linie eine Folge der Bindung des Eigentümers an die kommunalen Bauleitpläne. Die Kündigungsschutzbestimmungen hätten insoweit nur subsidiäre Bedeutung. Der Verein hat außerdem ein Gutachten von Professor Dr. Salzwedel übergeben, dessen rechtliche Würdigung er sich zu eigen macht. Professor Dr. Salzwedel hält die beanstandete Regelung für verfassungsmäßig. Die kleingartenrechtlichen Kündigungsvorschriften bestimmten in zulässiger Weise Inhalt
Schranken des Eigentums: Der Entscheidung des Gesetzgebers, die Kleingärtner vor einer ihrem Willen nicht entsprechenden Beendigung des Pachtverhältnisses zu schützen, lägen vertretbare Erwägungen zugrunde. Auf der anderen Seite werde in die Verfügungsbefugnis des Eigentümers nur geringfügig eingegriffen. Ihm werde nur die Möglichkeit genommen, sein Grundstück zeitlich begrenzt als Kleingarten zu verpachten. Neben der grundsätzlichen Entscheidung für den Schutz der Kleingärtner berücksichtige das Kleingartenrecht ausreichend die Interessen des Eigentümers, der sein Grundstück als Kleingartenland verpachtet habe. Er erhalte einen angemessenen Pachtzins, der regelmäßig dem Ertrag einer landwirtschaftlichen Nutzung entspreche. Zwar sei ihm in der Regel die Möglichkeit genommen, eine sich später bietende Gelegenheit zu besserer wirtschaftlicher Verwertung wahrzunehmen. Dies stelle jedoch keinen Eingriff in sein Eigentum dar, weil er auf solche Gelegenheiten weder ein Recht noch eine Anwartschaft habe. Übermäßige Belastungen des Eigentümers würden darüber hinaus durch die im Gesetz vorgesehenen Kündigungsmöglichkeiten verhindert. Gegebenenfalls ließen sich diese Möglichkeiten im Wege der Analogie erweitern, um etwaige weitere Unzumutbarkeiten aufzufangen. Die Kündigungsschutzbestimmungen verstießen auch nicht gegen die Junktimklausel. Die Beschränkung des Kündigungsrechts des Verpächters stelle keine Enteignung dar, weil es an dem dafür erforderlichen Sonderopfer fehle.
öffentlichen Baurechts alle Maßnahmen zu treffen, die erforderlich waren, um das deutsche Siedlungswesen zu überwachen
zu ordnen. Die auf Grund dieser Ermächtigung erlassenen Verordnungen hatten "die materielle Funktion von Gesetzen" (E.R. Huber, Verfassungsrecht des Großdeutschen Reiches, 2. Aufl, S. 255). Daß die Ermächtigung gemäß Art. 129 Abs. 3 GG mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erloschen ist, hat die Gültigkeit der Verordnung nicht berührt ( BVerfGE 22, 1 [12] m.w.N.). Die Kündigungsschutzverordnung unterliegt der verfassungsgerichtlichen Prüfung, weil der Bundesgesetzgeber ihre Vorschriften beim Erlaß des Kleingartenänderungsgesetzes im Jahre 1969 "in seinen Willen aufgenommen"
damit bestätigt hat (vgl. BVerfGE 11, 126 [131 f.]; 32, 296 [299 f.]). Dazu genügt der Hinweis, daß die neuen Kündigungsmöglichkeiten, die § 2 Abs. 1 KGÄndG eröffnet, das grundsätzliche Kündigungsverbot des § 1 Abs. 1 Satz 1 KSchVO notwendig voraussetzen. 2. Das vorlegende Gericht hat die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Norm zutreffend dargelegt. a) Das geltende Kleingartenrecht unterscheidet nicht zwischen Pachtverträgen, die Private auf freiwillige Grundlage abgeschlossen haben,
solchen, in denen die öffentliche Hand, zum Beispiel Gemeinden oder staatliche Einrichtungen, Verpächter sind. Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung sind die beanstandeten Vorschriften nur soweit, als sie für Pachtverträge gelten, die von einem privaten Verpächter abgeschlossen worden sind. b) Die maßgebliche Problematik des Verfahrens liegt entgegen dem Tenor des Vorlagebeschlusses nicht in der Frage, ob die gesetzlich normierten Kündigungsgründe als solche mit der Verfassung in Einklang stehen. Insoweit erhebt das Gericht im Grunde auch keine Bedenken. Es beanstandet vielmehr die Beschränkung der Kündigungsmöglichkeiten auf die gesetzlichen Kündigungsgründe. Nach seiner Auffassung ist jede Begrenzung der Kündigung im Kleingartenrecht verfassungswidrig; jedenfalls seien aber die dem Verpächter eingeräumten Kündigungsgründe zu eng
verletzten deshalb die Eigentumsgarantie. Aus diesen Gründen muß die Vorlagefrage (§ 81 BVerfGG) wie folgt lauten: ob es mit Art. 14 GG vereinbar ist, daß ein Kleingartenpachtvertrag von einem privaten Verpächter nur aus den in § 1 der Verordnung über Kündigungsschutz
andere kleingartenrechtlichen Vorschriften in der Fassung vom 15. Dezember 1944 (RGBl. I S. 347)
des Gesetzes zur Änderung
Ergänzung kleingartenrechtlicher Vorschriften vom
durch ein Enteignungsrecht zur Beschaffung von Kleingartengelände ersetzt (§ 4). Abgesehen davon, daß der Pachtzins behördlich festgesetzt wird (§ 1 Kleingartenordnung), bestehen keine gesetzlichen Vorschriften über den Inhalt kleingärtnerischer Verträge. Dagegen richtet sich die Auflösung der auf Grund freier Vereinbarung abgeschlossenen Pachtverträge nach der Kündigungsschutzverordnung 1944
dem Änderungsgesetz 1969. Diese enthalten ein allgemein geltendes System zwingender Rechtsvorschriften, die miteinander im Zusammenhang stehen. Sie bestimmen die Rechte
Pflichten von Pächter
Verpächter für den Fall der Vertragsauflösung. Dieses Regelungssystem ist im wesentlichen durch folgende Grundsätze gekennzeichnet: Pachtverträge sind grundsätzlich unkündbar (§ 1 Abs. 1 Satz 1 KSchVO); sie können nur aus den enumerativ festgelegten Gründen aufgelöst werden (§ 1 Abs. 2 KSchVO, § 2 Abs. 1 KGÄndG); im Falle der Kündigung hat der Verpächter grundsätzlich Entschädigung zu leisten
gegebenenfalls Ersatzland zur Verfügung zu stellen (§ 3 KSchVO, § 3 KGÄndG); zeitlich befristete Verträge gelten als auf unbestimmte Zeit verlängert (§ 1 Abs. 1 Satz 2 KSchVO), eine etwaige Kündigung bedarf der behördlichen Genehmigung (§ 1 Abs. 3 KSchVO, § 2 KGÄndG). 2. Die Reichweite des grundsätzlichen Kündigungsverbots des § 1 Abs. 1 Satz 1 KSchVO wird durch die Ausnahmetatbestände bestimmt, die im einzelnen Auskunft geben über den Zweck
die Wirkungen des jeweiligen Kündigungsgrundes. Hierbei lasen sich im wesentlichen zwei Gruppen unterscheiden: Die eine berücksichtigt private Interessen des Verpächters, die andere ermöglicht die Vertragsauflösung, wenn das Kleingartengelände für öffentliche Belange benötigt wird.
seiner Familienangehörigen noch etwaige Nachteile, die der Verpächter dadurch erleidet, daß er durch das Pachtverhältnis an einer angemessenen wirtschaftlichen Verwertung seines Grundstücks gehindert wird, zu einer Kündigung des Kleingartenpachtvertrages aus. Stets muß hinzukommen, daß die Beendigung des Pachtverhältnisses "die Schaffung oder Aufrechterhaltung der wirtschaftlichen Lebensgrundlage des Verpächters" ermöglichen soll. Ist diese anderweitig ausreichend gesichert, so ist für eine Kündigung kein Raum. Selbst wenn die Aufrechterhaltung des Pachtverhältnisses unter den genannten Voraussetzungen dem Verpächter nicht mehr zugemutet werden kann, ist eine Kündigung unzulässig, wenn das "öffentliche Interesse am Fortbestand des Pachtverhältnisses überwiegt". Er kann allenfalls die Übernahme des Geländes durch die Gemeinde verlangen. Damit bleibt das Kleingartenrecht deutlich hinter dem zurück, was das soziale Mietrecht dem Vermieter von Wohnraum in § 564b Abs. 2 BGB an Kündigungsgründen einräumt. Das Recht des Verpächters, wegen eigener Existenzgefährdung zu kündigen, wird dadurch zusätzlich eingeschränkt, daß es mit der zwingenden Verpflichtung verbunden ist, den Pächter für die durch die Kündigung eintretenden Vermögensnachteile in Geld zu entschädigen (§ 3 Abs. 2 KGÄndG). Die Verpflichtung setzt nicht voraus, daß den zu entschädigenden Nachteilen entsprechende Vorteile des Verpächters gegenüberstehen. Selbst wenn er mit den vom Pächter geschaffenen Anlagen nichts anfangen kann, muß er die dem Pächter entstehenden Nachteile ersetzen. Die Entschädigungspflicht ist nicht einmal davon abhängig, ob der Pächter die Aufwendungen
Leistungen zuvor erbracht hat.
Schulen sowie die Herstellung von Straßen
dergleichen. Weiter ist die Kündigung zulässig, wenn das Grundstück für Zwecke der Verteidigung nach dem Landbeschaffungsgesetz einer anderen Nutzung zugeführt werden soll (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 KGÄndG). In beiden Fällen wird der Verpächter im Fremdinteresse tätig. Während üblicherweise bei vergleichbaren Sachverhalten der Enteignungsbehörde oder der Gemeinde das Recht zur Auflösung solcher Verträge zusteht (vgl. § 12 Abs. 1 Buchst b LBG; §§ 39g, 86 Abs. 1 Nr. 3 BBauG; § 29 Städtebauförderungsgesetz), ist hier dem Verpächter die Aufgabe zugewiesen, eine an sich den staatlichen Behörden zukommende Angelegenheit zu erledigen. bb) Auch die Kündigung zur Verwirklichung eines Bebauungsplanes dient in erster Linie der Durchsetzung allgemeiner öffentlicher Belange (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 KGÄndG). Auch hier ist zunächst festzustellen, daß die Regelung von den Vorschriften des Bundesbaugesetzes abweicht. Nach § 39g BBauG kommen die Vorschriften der §§ 26 - 31 des Städtebauförderungsgesetzes entsprechend zur Anwendung, wenn in einem Bebauungsplan eine andere Nutzung vorgesehen ist
deshalb Kleingartenpachtverhältnisse beendet werden müssen. Diese Aufgabe obliegt der Gemeinde (§ 29 Städtebauförderungsgesetz). Bei der rechtlichen Würdigung des § 2 Abs. 1 Nr. 2 KGÄndG ist zu berücksichtigen, daß die Ausübung des Kündigungsrechts nicht von der freien Entschließung des Verpächters abhängt. Die Kündigungsmöglichkeit besteht vielmehr nur, wenn ein Bebauungsplan erlassen worden ist. Diese Voraussetzung liegt aber nicht in der Hand des Grundeigentümers, sondern ausschließlich in der der Gemeinde. Der Verpächter hat keinen Anspruch auf Aufstellung eines Bebauungsplans (§ 2 Abs. 7 BBauG). Darüber hinaus ist die Kündigung ausgeschlossen, wenn dem Verpächter oder demjenigen, der das Grundstück planmäßig verwenden will, ein für das Vorhaben in gleicher Weise geeignetes anderes, kleingärtnerisch nicht genutztes Grundstück im Bereich desselben Bebauungsplans zur Verfügung steht. Besondere Beachtung verdient, daß bei einer derartigen Kündigung die Vorschriften über Ersatzleistungen entsprechend anzuwenden sind, die für die Kündigung aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls gelten (§ 3 Abs. 3 KGÄndG, § 3 Abs. 1 KSchVO). Das bedeutet zunächst, daß der Eigentümer dem verdrängten Kleingärtner eine angemessene Entschädigung zu leisten
geeignetes Ersatzland auf einem zur dauernden kleingärtnerischen Nutzung vorgesehenen Gelände zur Verfügung zu stellen hat (§ 3 Abs. 1
2 Satz 1
2 KSchVO). Demgegenüber bestimmt § 30 Abs. 3 des Städtebauförderungsgesetzes, der für das Bundesbaugesetz entsprechend gilt (§ 39g BBauG), daß die Gemeinde zur Entschädigung
Bereitstellung von Ersatzland verpflichtet ist, wenn sie ein Pachtverhältnis über kleingärtnerisch genutztes Land aufgehoben hat. Ist dem Verpächter die Bereitstellung von Ersatzland nicht möglich, so hat es die Gemeinde zu beschaffen (§ 3 Abs. 2 Satz 4 KSchVO). In diesem Fall hat der Eigentümer des früheren Kleingartengrundstücks 20% der Kosten der Ersatzlandbeschaffung zu tragen. Die Gemeinde hat somit nach den Vorschriften des Kleingartenrechts im Falle der Aufstellung eines Bebauungsplans subsidiär den verdrängten Kleingärtnern geeignetes Ersatzland zu verschaffen. Diese Verpflichtung kann sie regelmäßig nur erfüllen, wenn sie eigenes Gelände bereitstellt, gegebenenfalls Land erwirbt
dieses den Kleingärtnern überläßt. Die Aufsicht, die Verantwortung für den Verbleib der Kleingärtner übernehmen zu müssen, hält aber - wie sowohl den parlamentarischen Unterlagen als auch dem Forschungsbericht zu entnehmen ist - viele Gemeinden von vornherein davon ab, für kleingärtnerisch genutztes Gelände durch Bebauungsplan eine andere Nutzungsart festzusetzen, auch wenn eine an den Grundsätzen des Bundesbaugesetzes orientierte städtebauliche Entwicklung eine andere Entscheidung zweckmäßig erscheinen läßt. Damit entfällt die Kündigungsmöglichkeit
eine städtebaulich unter Umständen erwünschte andere Nutzung. Im Hinblick auf die gesetzliche Entschädigungsverpflichtung hat auch die Beigeladene des Ausgangsverfahrens seinerzeit ihre Absicht aufgegeben, das im Ausgangsverfahren streitige Grundstück im Bebauungsplan als Baugebiet auszuweisen. Die alleinige Entscheidung der Gemeinde darüber, ob ein Bebauungsplan aufgestellt wird, sowie die Ersatzlandregelung führen nicht nur zu einer weitgehenden Entwertung des Kündigungsrechts, sondern auch zu einer Privilegierung der Gemeinden gegenüber privaten Verpächtern. Ist eine Gemeinde Eigentümerin eines Kleingartengeländes, so hat sie es in der Hand, durch Aufstellung eines Bebauungsplans die Pächter zu verdrängen
eine ertragreichere Verwendung ihres Geländes zu ermöglichen. Obwohl die Aufstellung eines Bebauungsplans in jedem Fall eine öffentliche Aufgabe der Gemeinde darstellt, führt die Anknüpfung des Kündigungsrechts an den Bebauungsplan zu einer ungleichen Behandlung von privatem
gemeindlichem Verpächter.
Zweck, sondern auch hinsichtlich ihres rechtlichen Gehalts sowie ihres Anwendungsbereichs erheblich umstritten. Diese Fragen wurden durch zwei grundsätzliche Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. März 1957 ( BVerwGE 4, 317 ; 4, 332 ) dahin entschieden, daß zu prüfen sei, ob ein gesetzlicher Kündigungsgrund vorliege (vgl. hierzu Bettermann, NJW 1957, S. 1497, der die Genehmigung im Hinblick auf die Änderung der verfassungsrechtlichen Lage für nicht mehr zulässig hält). Der Bundesgesetzgeber hat den in der Kündigungsschutzverordnung eingeführten Genehmigungsvorbehalt für die Kündigungsgründe des § 2 Abs. 1 Nr. 1
2 KGÄndG übernommen. Nach der oben wiedergegebenen Begründung dient der Genehmigungsvorbehalt der Prüfung, ob "öffentliche Belange" berührt werden, deren "Wahrung der zuständigen Verwaltungsbehörde anvertraut bleiben" müsse. Die Kündigung kann erst ausgesprochen werden, wenn die Behörde die Genehmigung erteilt oder der Verpächter sie von den Verwaltungsgerichten erstritten hat. Eine solche Entscheidung ist nicht vollstreckbar. Die Möglichkeit, im Wege des Verwaltungszwangs die Räumung zu erzwingen, wie dies nach den Vorschriften des Bundesbaugesetzes dann möglich ist, wenn die Gemeinde (an Stelle des Verpächters) den Vertrag aufhebt (vgl. § 39g BBauG, § 29 Städtebauförderungsgesetz), besteht selbst im Falle der Kündigung zur Verwirklichung eines Bebauungsplans nicht. Räumt der Pächter nicht freiwillig, so muß der Verpächter zusätzlich die Hilfe der Zivilgerichte in Anspruch nehmen. Diese haben jedoch nach der oben dargelegten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erneut
ohne Bindung an die Genehmigung zu prüfen, ob ein Kündigungsgrund vorliegt. Verneinen diese - abweichend von der behördlichen Genehmigung oder der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung - das Vorliegen eines Kündigungsgrundes, so verliert die Genehmigung ihre Bedeutung. II. Bei der verfassungsrechtlichen Würdigung der Kündigungsregelung des Kleingartenrechts geht der Verwaltungsgerichtshof von folgenden Erwägungen aus: Der nahezu völlige Ausschluß der Kündigung enthalte in Verbindung mit der Pachtzinsbindung
dem Genehmigungsvorbehalt einen so tiefgreifenden Eingriff in die verfassungsrechtlich garantierte Rechtsstellung des Eigentümers, daß von der Substanz des Eigentumsrechts kaum etwas verbleibe. Die Regelung führe praktisch zu einer Entziehung des Eigentums. Im Hinblick auf die Intensität der Rechtsbeschränkung könne die Regelung nicht mehr als eine Inhaltsbestimmung
Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG angesehen werden. Sie müsse vielmehr als Enteignung qualifiziert werden, die aber deshalb verfassungswidrig sei, weil die nach dem Grundgesetz gebotene Entschädigungsregelung fehle. Dem kann nicht gefolgt werden. 1. Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG ist der staatliche Zugriff auf das Eigentum des Einzelnen. Ihrem Zweck nach ist sie auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver Rechtspositionen gerichtet, die durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistet sind ( BVerfGE 38, 175 [180]; 45, 297 [326]). Eine Enteignung durch Verwaltungsakt auf Grund eines Gesetzes kann in der gesetzlichen Beschränkung der Kündigung kleingartenrechtlicher Pachtverträge nicht gesehen werden. Aber auch eine Enteignung durch Gesetz scheidet aus: Die Legalenteignung ist dadurch gekennzeichnet, daß das Gesetz selbst
unmittelbar mit seinem Inkrafttreten ohne weiteren Vollzugsakt individuelle Rechte entzieht oder beschneidet, die einem bestimmbaren Kreis von Personen oder Personengruppen nach dem bis dahin geltenden Recht zustehen ( BVerfGE 45, 297 [325 f.]). Demgegenüber versteht das Grundgesetz unter Inhaltsbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG die generelle
abstrakte Festlegung von Rechten
Pflichten durch den Gesetzgeber hinsichtlich solcher Rechtsgüter, die als Eigentum im Sinne der Verfassung zu verstehen sind. Sie ist auf die Normierung objektiv-rechtlicher Vorschriften gerichtet, die den "Inhalt" des Eigentumsrechts vom Inkrafttreten des Gesetzes an für die Zukunft bestimmen. Solche Regelungen haben vor der Verfassung zwar nicht schon deshalb Bestand, weil sie als formelles Gesetz ergangen sind; sie müssen vielmehr auch in materieller Hinsicht mit dem Grundgesetz in Einklang stehen ( BVerfGE 21, 73 [79]; 24, 367 [389]; 25, 112 [118]; 37, 132 [140]; 42, 263 [305]). Werden die insoweit aus der Verfassung sich ergebenden Grenzen überschritten, so ist die gesetzliche Regelung unwirksam
nicht eine Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG. Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG
Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG sind nur dann gültig, wenn sie den jeweiligen Normen der Verfassung entsprechen. Eine verfassungswidrige Inhaltsbestimmung kann auch nicht in eine Enteignung umgedeutet
der Verfassungsverstoß nicht durch Zubilligung einer gesetzlich nicht vorgesehenen Entschädigung "geheilt" werden. 2. Wenn hiernach die Verfassung Regelungen über den Inhalt
die Schranken des Eigentums eindeutig von der Enteignung durch das Gesetz abgrenzt, schließt dies nicht aus, daß durch den Erlaß neuer, für die Zukunft geltender Vorschriften im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG subjektiver Rechte entzogen oder gemindert werden, die der Einzelne auf Grund des alten Rechts erworben hatte (vgl. BVerfGE 25, 112 [121 f.]). In dieser Einwirkung neuer, objektiv-rechtlicher Vorschriften auf individuelle Rechtspositionen kann eine Enteignung durch Gesetz liegen, die dann zulässig ist, wenn die Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 3 GG gegeben sind (vgl. BVerfGE 31, 275 [284, 292 ff.]; 45, 297 [330]). Ein solcher Sachverhalt liegt nicht vor. Zwar hat der Reichsgesetzgeber durch die Kündigungsschutzverordnung die Kündigung aus wichtigem Grund beseitigt sowie befristete Verträge auf unbestimmte Zeit verlängert
damit in bestehende Rechtsbeziehungen eingegriffen. Selbst wenn hierin eine Enteignung zu sehen wäre (so BVerwG, VerwRspr Bd 19, Nr. 180), war diese nach damaligem Recht nicht zu beanstanden, da die Kündigungsschutzverordnung auf Grund des Gesetzes über einstweilige Maßnahmen zur Ordnung des deutschen Siedlungswesens vom 3. Juli 1934 (RGBl. I S. 568) erlassen wurde, das in § 4 in Übereinstimmung mit Art. 153 Abs. 2 Satz 2 Weimarer Reichsverfassung eine Entschädigung ausschloß. Mit dem Inkrafttreten der reichsrechtlichen Vorschriften war eine etwaige Enteignung abgeschlossen. Fortan hatten die Vorschriften der Kündigungsschutzverordnung nur noch insoweit rechtliche Bedeutung, als sie die Voraussetzungen bestimmen, unter denen ein Kleingartenpachtvertrag vom Verpächter gekündigt werden kann; es handelt sich im Sinne der Terminologie des Grundgesetzes um Vorschriften, die den Inhalt des Eigentums des Verpächters bestimmen. Unter der Geltung des Grundgesetzes stellt sich somit nur die Frage, ob die Kündigungsschutzverordnung 1944
das Änderungsgesetz 1969 den Anforderungen entsprechen, die das Grundgesetz an Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG stellt. III. 1. Der Gesetzgeber steht bei der Erfüllung des ihm in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilten Auftrags, Inhalt
Schranken des Eigentums zu bestimmen, vor der Aufgabe, das Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative Elemente sich einerseits aus der grundgesetzlichen Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG
andererseits aus dem Sozialgebot des in Art. 14 Abs. 2 GG ergeben: Der Gebrauch des Eigentums soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen ( BVerfGE 37, 132 [140]; 38, 348 [370]). Der Gesetzgeber muß bei Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG beiden Elementen des im Grundgesetz angelegten Verhältnisses von verfassungsrechtlich garantierter Rechtsstellung
dem Gebot einer sozialgerechten Eigentumsordnung in gleicher Weise Rechnung tragen; er muß die schutzwürdigen Interessen der Beteiligten in einen gerechten Ausgleich
ein ausgewogenes Verhältnis bringen. Eine einseitige Bevorzugung oder Benachteiligung steht mit den verfassungsrechtlichen Vorstellungen eines sozialgebundenen Privateigentums nicht in Einklang ( BVerfGE 37, 132 [140 f.]). Dem entspricht die Bindung des Gesetzgebers an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern auch Grenze für die dem Eigentümer aufzuerlegenden Beschränkungen. Um vor der Verfassung Bestand zu haben, müssen sie vom geregelten Sachbereich her geboten
auch in ihrer Ausgestaltung sachgerecht sein. Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse dürfen nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient (vgl. BVerfGE 21, 150 [155]; 25, 112 [117 f.]; 37, 132 [141]). Das bedeutet freilich nicht, daß die jeweiligen Maßstäbe zu jeder Zeit
in jedem Zusammenhang dasselbe Gewicht haben müßten. Regelungen, die in Kriegszeiten
Notzeiten gerechtfertigt sind, können unter veränderten wirtschaftlichen
gesellschaftlichen Verhältnissen eine andere verfassungsrechtliche Beurteilung erfahren. In jedem Fall fordert jedoch die verfassungsrechtliche Gewährleistung die Erhaltung der Substanz des Eigentums ( BVerfGE 42, 263 [295])
die Beachtung des Gleichheitsgebots des Art. 3 Abs. 1 GG ( BVerfGE 34, 139 [146]; 37, 132 [143]; 42, 263 [305]). Diesen Grundsätzen entsprechen die zur Prüfung stehenden Vorschriften nicht. Die Kombination der dargelegten Regelungselemente führt zu einer übermäßigen, mit der verfassungsrechtlichen Garantie des Eigentums nicht zu vereinbarenden Belastung des privaten Verpächters. Darüber hinaus widerspricht der Genehmigungsvorbehalt rechtsstaatlichen Anforderungen. Die vom Rechtsausschuß des Deutschen Bundestags
vom Bundesrat vorgebrachten Bedenken sind begründet. 2. Das durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleistete Eigentum ist in seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit
grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet ( BVerfGE 24, 367 [389]; 26, 215 [222]; 31, 229 [240]; 37, 132 [140]; 42, 263 [294]). Es soll ihm als Grundlage privater Initiative
in eigenverantwortlichem privatem Interesse von Nutzen sein ( BVerfGE 50, 290 ). Diese grundrechtlich garantierte Rechtsstellung wird zunächst dadurch betroffen, daß die Kündigung eines Pachtvertrags grundsätzlich unzulässig
das Verbot zum Prinzip erhoben ist. Die Darstellung der Rechtslage nach einfachem Recht hat ergeben, daß die gesetzlichen Ausnahmetatbestände so eng gefaßt sind, daß dem privaten Verpächter eines kleingärtnerisch genutzten Grundstücks kaum die Chance verbleibt, wieder einmal über sein Eigentum frei zu verfügen. Nur bei Gefährdung der wirtschaftlichen Existenz besteht die Möglichkeit einer Vertragsauflösung, die jedoch wiederum erheblichen Einschränkungen unterliegt
mit einer Entschädigungsverpflichtung verbunden ist. Der aus freier Entscheidung abgeschlossene Pachtvertrag genießt - selbst wenn er für einen befristeten Zeitraum gelten sollte - einen nahezu unbegrenzten Bestandsschutz. Der Verpächter kann - wie das Ausgangsverfahren zeigt - nicht einmal dann eine Vertragsbeendigung erreichen, wenn er Ersatzland
eine Entschädigung anbietet. Die grundrechtlich garantierte Verfügungsbefugnis umfaßt auch die Freiheit des Eigentümers, sein Eigentum veräußern zu dürfen. Dieser elementare Bestandteil der Handlungsfreiheit im Bereich der Eigentumsordnung, in den nur unter erschwerten Voraussetzungen eingegriffen werden darf ( BVerfGE 26, 215 [222]; 42, 263 [295]), wird ebenfalls durch die gesetzlichen Vorschriften in erheblichem Umfang betroffen: In der amtlichen Begründung zum Änderungsgesetz 1969 heißt es, die Erfahrung habe gezeigt, daß Grundstücke, die an Kleingärtner verpachtet sind, in der Regel weder einen Kaufinteressenten fänden noch beliehen werden könnten. Dies in Zweifel zu ziehen, besteht kein Anlaß. Das heißt aber: Der "umfassende Kündigungsschutz", der im Städtebaubericht 1970 der Bundesregierung für Fehlentwicklungen im Städtebau verantwortlich gemacht wird, führt im praktischen Ergebnis zu einer Aufhebung der Veräußerungsmöglichkeit. Das Gesetz verbietet zwar nicht ausdrücklich die Veräußerung; diese Möglichkeit ist aber durch die gesetzliche Regelung wirtschaftlich sinnvoll nicht realisierbar. Eine solche Beschränkung berührt die Substanz des grundrechtlich garantierten Eigentums. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung kann nicht von ausschlaggebender Bedeutung sein, ob durch eine ausdrückliche Norm ein Veräußerungsverbot statuiert wird oder sich dieses im praktischen Ergebnis aus einer anderen Regelung zwangsläufig ergibt. Die verfassungsrechtlich garantierte Rechtsstellung des Verpächters wird weiter dadurch beschränkt, daß er vor einer Kündigung eine behördliche Genehmigung einholen muß, bei der zu prüfen ist, ob die Vertragsauflösung öffentliche Belange berührt. Die Begrenzung der Kündigungsmöglichkeit fällt um so schwerer ins Gewicht, als die Interessen des Verpächters im Rahmen des laufenden Kleingartenpachtverhältnisses eine unzureichende Berücksichtigung finden. Die Pachtpreisregelung verschärft die Bindung des Eigentümers. 3. Dieses Regelungssystem könnte nur dann Bestand haben, wenn es durch Gründe im Sinne des Art. 14 Abs. 2 GG unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt wäre. Solche Gründe liegen nicht vor. a) Das verfassungsrechtliche Postulat einer am Gemeinwohl orientierten Nutzung des Privateigentums umfaßt das Gebot der Rücksichtnahme auf die Belange derjenigen Mitbürger, die auf die Nutzung des Eigentumsgegenstandes angewiesen sind. Das Maß
der Umfang der dem Eigentümer von Verfassungs wegen zugemuteten
vom Gesetzgeber zu realisierenden Bindung hängt hiernach zunächst davon ab, ob
in welchem Ausmaß das Eigentumsobjekt in einem sozialen Bezug
einer sozialen Funktion steht ( BVerfGE 37, 132 [140]; 38, 348 [370]; 42, 263 [294]). Je stärker der Einzelne auf die Nutzung fremden Eigentums angewiesen ist, um so weiter ist der Gestaltungsbereich des Gesetzgebers; er verengt sich, wenn dies nicht oder nur in begrenztem Umfang der Fall ist ( BVerfGE 42, 263 [294]). Art. 14 Abs. 2 GG rechtfertigt somit nicht eine übermäßige, durch die sozialen Belange nicht gebotene Begrenzung privatrechtlicher Befugnisse ( BVerfGE 37, 132 [141]). Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in BVerfGE 21, 73 (82 f.) ausgeführt: "Die Tatsache, daß der Grund
Boden unvermehrbar
unentbehrlich ist, verbietet es, seine Nutzung dem unübersehbaren Spiel der freien Kräfte
dem Belieben des Einzelnen vollständig zu überlassen; eine gerechte Rechtsordnung
Gesellschaftsordnung zwingt vielmehr dazu, die Interessen der Allgemeinheit beim Boden in weit stärkerem Maße zur Geltung zu bringen als bei anderen Vermögensgütern". In einer wesentlichen sozialen Funktion im Sinne dieser Rechtsprechung steht auch Grund
Boden, der als Kleingarten genutzt wird. Entgegen der Auffassung des vorlegenden Gerichts läßt sich auch nicht feststellen, daß die Kleingärtner auf die Nutzung fremden Eigentums überhaupt nicht mehr angewiesen wären. Allerdings hat das Kleingartenwesen inzwischen in mehrfacher Richtung, auch in einer sozialen Bedeutung, einen erheblichen Wandel erfahren. Unter einem Kleingarten wurde nach allgemeiner Rechtsansicht ein Grundstück verstanden, das vertraglich nicht gewerbsmäßig gärtnerisch genutzt wird
vorwiegend zur Deckung des eigenen Nahrungsbedarfs des Inhabers oder seiner Familie dient (vgl. Ehrenforth, RdL 1950, S. 132; Handwörterbuch des Städtebaus, Wohnungswesens
Siedlungswesens, Bd 2, S. 910, Stichwort: Kleingartenwesen; Wiethaup, ZMR 1970, S. 193). Die Geschichte des Kleingartenwesens zeigt, daß dieser Gedanke der Sicherung
Verbesserung der Ernährungsgrundlage, vor allem der ärmeren Bevölkerung, in den Notzeiten in
nach dem zweiten Weltkrieg, in der Weltwirtschaftskrise sowie im Ersten Weltkrieg eine erhebliche Bedeutung gehabt hat. Auf diese beiden Gesichtspunkte - Erhaltung einer wichtigen Ernährungsquelle
Schutz der unbemittelten Mitbürger - war der Kündigungsschutz für Pachtverhältnisse jeweils ausgerichtet. In der Begründung des Entwurfs der Kleingartenordnung wird hierzu hingewiesen "auf die nicht zu unterschätzende Bedeutung des Kleingartenbaus für die Nahrungsmittelversorgung der Bevölkerung, insbesondere auch der großstädtischen Bevölkerung"
die Notwendigkeit des Schutzes vor einer "Bewucherung der Kleingartenbau betreibenden Laubenkolonisten" (Verfassungsgebende Deutsche Nationalversammlung Drucks. Nr. 321, S. 196). Die nach der Kleingartenordnung zulässige Kündigung aus wichtigem Grund, die eine Berücksichtigung der jeweiligen Situation
beiderseitigen Belange der Vertragsparteien ermöglichte, wurde durch die Kündigungsschutzverordnung 1939 beseitigt
durch ein generelles Kündigungsverbot ersetzt. Zur Begründung wurde vor allem auf die schwierige Ernährungslage während des Krieges hingewiesen: Der Kleingarten sollte im Interesse der Verbesserung der Ernährungslage des einzelnen Pächters
einer "vermehrte(n) Erzeugung von Nahrungsmitteln" unter allen Umständen erhalten bleiben (Erl d RArbM vom 20. Oktober 1939, RArbBl I S. 492). Diesem Ziel diente auch die gesetzliche Verlängerung aller befristeten Verträge. Zugleich war diese Regelung Ausdruck der nationalsozialistischen Auffassung vom Bodeneigentum, nach der der Eigentümer nur als "Verwalter" einer "volksgenössischen Rechtsstellung" angesehen wurde. Die oben wiedergegebenen Untersuchungsergebnisse, die durch zahlreiche literarische Hinweise bestätigt werden, lassen erkennen, daß die ernährungspolitische Legitimation für den Kündigungsschutz entfallen ist. Der Gedanke der Existenzsicherung des Pächters
der Entlastung des "Wirtschaftsmarktes der Großstädte" (Begründung zur Kleingartenordnung, a.a.O., S. 196) spielt heute keine praktische Rolle mehr. Die Kleingärtner beziehen überwiegend Einkommen, die eine ausreichende Ernährung gewährleisten
die zusätzliche Gewinnung eigener Gartenerzeugnisse zur Sicherung der Lebensgrundlage nicht mehr so - wie in den Notzeiten - erforderlich machen. Im Forschungsbericht ist auch festgestellt, daß die "ehemalige Aufgabe" des Kleingartens als "Armengarten" entfallen ist; der Anteil der Gärtner mit kleinerem Einkommen sei mit 9% relativ gering. Rund 66% der erwerbstätigen Kleingartenbesitzer seien als Beamte
Angestellte
24% als Arbeiter tätig (a.a.O., S. 71 f.). Der Wandel in den ökonomischen Verhältnissen hat aber auch zu einer weitgehenden Änderung in der Motivation der Kleingärtner
damit zu einem beachtlichen Funktionswandel des Kleingartens geführt. Zutreffend weist der Verwaltungsgerichtshof in Übereinstimmung mit den vorliegenden Daten darauf hin, daß der Freizeitwert
Erholungswert des Kleingartens gegenüber dem wirtschaftlichen Nutzen im Vordergrund steht. Dies wird im Städtebaubericht 1975 der Bundesregierung ausdrücklich bestätigt ( BTDrucks. 7/3583 Nr. 181; vgl. auch Handwörterbuch der Raumforschung
Raumordnung, 2. Aufl 1970, sp 1561). Der Garten wird vorwiegend als Ersatz für fehlende Hausgärten angesehen
entsprechend genutzt. Dem hat sich die gärtnerische Gestaltung weitgehend angepaßt: Ein beträchtlicher Teil der Gartenfläche weist inzwischen an Stelle von Gemüsekulturen
Obstkulturen Rasenbewuchs
Zierbepflanzung auf. Vielfach sind die Kleingärten zu Parkanlagen ausgestaltet. War der Kleingarten nach der ursprünglichen Intention des Gesetzgebers ein Nutzgarten, der auf die nachhaltige Erzielung gärtnerischer Produkte gerichtet war, so ist er heute weitgehend
vorrangig ein Wohngarten. Hierbei soll jedoch nicht verkannt werden, daß auch der Freizeitnutzen des Kleingartenwesens von erheblichem öffentlichem Interesse ist. Der Kleingarten kann für die Volksgesundheit gerade in seiner Ausgleichsfunktion zu einer einseitigen Berufstätigkeit, welcher der Mensch in der industriellen Massengesellschaft oft ausgesetzt ist, von großer sozialer Bedeutung sein
wesentlich zu einer Verbesserung der Lebensverhältnisse beitragen. Der dargelegte Strukturwandel zeigt aber, daß der Besitz eines Kleingartens für die große Masse der Kleingärtner zwar von beachtlichem Wert, nicht jedoch mehr von existentieller Bedeutung ist. Diese Änderung der sozialen Funktion kann bei der verfassungsrechtlichen Legitimation des Kündigungsschutzrechts nicht außer acht bleiben. Mag der Wunsch
das Interesse des einzelnen Pächters, einen Kleingarten zu besitzen, noch so groß
berechtigt sein, so kann dennoch nicht davon gesprochen werden, daß er auf die Nutzung fremden Eigentums in gleicher Weise angewiesen ist wie etwa auf eine Wohnung, die eine unabdingbare Voraussetzung für ein menschenwürdiges Dasein
die persönliche Lebensgestaltung darstellt. Obwohl die Wohnung für den Mieter von wesentlich größerer Bedeutung ist als der Kleingarten für den Pächter, räumt das geltende Recht dem Kleingärtner eine erheblich stärkere Rechtsposition ein, die mit dem Gebot, die schutzwürdigen Interessen beider Parteien in einen gerechten Ausgleich
ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen, nicht zu vereinbaren ist. Das Regelungssystem schützt in seiner derzeitigen Ausgestaltung in einseitiger Weise das sicherlich anzuerkennende Interesse des Pächters an der Erhaltung des vorwiegend ideellen Bedürfnissen dienenden Kleingartens, ohne die Belange des Verpächters ausreichend zu berücksichtigen; es nimmt hierbei in Kauf, daß die verfassungsrechtlich garantierte Substanz des Eigentums weithin ausgehöhlt wird, auch wenn der Eigentümer das Grundstück aus freien Stücken dem Pächter überlassen hat
er selbst darauf angewiesen ist. Die zu schützenden Interessen des Pächters gebieten diese weitgehende Beschränkung nicht. Das einseitige Übergewicht der Rechtsstellung des Pächters steht mit dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht in Einklang. b) Die Beschränkung der Kündigung kann auch nicht mit der Erwägung gerechtfertigt werden, der Kündigungsschutz müsse so lange aufrechterhalten bleiben, bis die Gemeinden in ausreichendem Maße Gelände für Kleingärten ausgewiesen hätten; darüber hinaus müßten bestehende Anlagen durch Ausschluß der Kündigung gesichert werden, da ihnen eine erhebliche Bedeutung für die Durchgrünung
Auflockerung der Bebauung zukomme. Seit der Kleingartenordnung 1919 ist es Aufgabe der Gemeinden, ausreichendes Gelände für Kleingärten bereitzustellen. Das Bundesbaugesetz sieht die Ausweisung von Dauerkleingärten als Grünflächen ausdrücklich vor
stellt sie neben Parkanlagen, Sportplätze, Spielplätze, Zeltplätze
Badeplätze (§ 5 Abs. 2 Nr. 5, § 9 Abs. 1 Nr. 15 BBauG). Der Bundestagsausschuß für Kommunalpolitik, Raumordnung, Städtebau
Wohnungswesen hat in seinem Schlußbericht festgestellt, daß es sich hierbei um eine Verpflichtung der Gemeinde handle (zu BTDrucks. V/4369 S. 1 ). Andererseits weist der Wohnungsbauminister darauf hin, daß manche Gemeinden dem Kleingartenwesen mit Vorbehalten gegenüberstünden. In diesem Zusammenhang wird auch betont, daß die Gemeinden vielfach in einen Zielkonflikt gerieten, da der Kreis der an Kleingärten Interessierten relativ klein sei, ein erheblich größerer Teil der Bevölkerung dagegen anderen Freizeiteinrichtungen, zB Sporteinrichtungen, den Vorrang einräume. Wenn aber die Bereitstellung von Kleingartengelände zu den Aufgaben der Gemeinden gehört
sie dieser Verpflichtung - gleichgültig aus welchem Grund - nicht oder nicht in ausreichendem Maße nachkommen oder durch Fehlplanungen die für die Bevölkerung erforderlichen Grünflächen oder Hausgärten nicht ausweisen, kann die dadurch erzwungene Mangellage nicht zu Lasten derjenigen Grundeigentümer gehen, die freiwillig Gartenland für Kleingärten zur Verfügung gestellt haben. Die unzureichende Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe kann die dauernde Beschränkung ihrer grundrechtlich garantierten Rechtsstellung nicht rechtfertigen. Im übrigen zeigt die Entwicklung des Kleingartenwesens, daß der vielfach als erwünscht bezeichnete Bestand von einem Kleingarten auf fünf bis sieben Geschoßwohnungen im Hinblick auf die vielfältigen Anforderungen an die Gemeinden
die Knappheit des zur Verfügung stehenden Bodens jedenfalls nicht in absehbarer Zeit erreicht werden wird. Es wird auch vorgebracht, daß der geltende Kündigungsschutz den vorhandenen Mangel an Kleingärten verstärke, weil einem privaten Verpächter die Bereitstellung von Gelände nicht zugemutet werden könne, da er keine Aussicht habe, es zurückzuerhalten, wenn er es für andere Zwecke benötigt. Es sei unverkennbar, daß das geltende Recht den Mangel mit verursacht, dem es entgegenwirken solle. Es bringe zwar denjenigen Vorteile, die bereits einen Kleingarten besitzen, verhindere aber zugleich, daß auch diejenigen einen bekommen, die keinen besitzen, aber daran interessiert sind. Der Verwaltungsgerichtshof weist darauf hin, daß der Abschluß befristeter Verträge ein geeignetes Mittel sein könnte, den Mangel abzumildern. Es bestünde auch die Möglichkeit, dadurch der städtebaulichen Entwicklung in angemessener Weise Rechnung zu tragen. Daß Kleingärten ein wichtiges Element zur Durchgrünung
Auflockerung der Bebauung darstellen können, ist - wenn auch nicht allgemein - so doch weithin anerkannt. Abgesehen davon, daß dieser Gesichtspunkt nicht den Schutz des Pächters im Auge hat, dem aber die Kündigungsschutzbestimmungen dienen, sondern auf den Bestand von Kleingartenanlagen gerichtet ist, ist hierzu darauf hinzuweisen, daß die kleingartenrechtlichen Regelungen keineswegs nur für Ortsbereiche gelten, in denen dieser Gesichtspunkt eine Rolle spielen kann. Die Vorschriften gelten generell, dh unabhängig davon, wo der Kleingarten örtlich gelegen ist
ob er einen Beitrag zur Durchgrünung
Auflockerung der Bebauung leisten kann. Sie kommen selbst dann zur Anwendung, wenn dem Gelände unter diesem Gesichtspunkt oder für die städtebauliche Entwicklung keine oder nur eine geringe Bedeutung zukommt. Die Regelungen gelten auch für Bereiche, die außerhalb eines Bebauungsplanes liegen. Das Gesetz sieht keine Möglichkeit vor, solchen Besonderheiten Rechnung zu tragen, sondern beläßt es bei dem grundsätzlichen Kündigungsverbot. Es kann auch die Tatsache nicht übersehen werden, daß die vorhandenen Anlagen, deren Fortbestand durch den Kündigungsschutz gesichert wird, regelmäßig nicht auf der Grundlage einer städtebaulichen Konzeption entstanden sind. Nicht die kommunale Bauleitplanung hat den Standort dieser Anlagen bestimmt. Vielmehr haben sich die Kleingärtner dort niedergelassen, wo ein Eigentümer bereit war, ihnen ein für ihre Zwecke geeignetes Grundstück zur Verfügung zu stellen. Dabei handelt es sich häufig um Grundstücke außerhalb der Ortslagen oder um Brachland, für das gerade keine andere sinnvolle Verwendung zu finden war. Die Wahl des Standorts beruhte weithin auf Umständen, die aus städtebaulicher Sicht als zufällig bezeichnet werden müssen. Es besteht auch keineswegs die Gewähr, daß vorhandene Kleingärten sich sinnvoll in die städtebauliche Entwicklung einfügen. c) Zu beachten ist ferner, daß die Wirkungen des Kündigungsschutzes durch die Pachtpreisregelungen erheblich verstärkt werden. In den parlamentarischen Beratungen sind gegen die Pachtpreisbindung
die behördliche Festsetzung des Pachtzinses verfassungsrechtliche Bedenken erhoben worden. Diese bedürfen jedoch keiner weiteren Prüfung. Ebenso kann dahingestellt bleiben, ob die Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Kleingartenordnung den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht. Wesentlich ist dagegen folgendes: Die Pachtpreisbindung ist entstanden, als der Kleingarten die Selbstversorgung der Gärtner sicherstellen sollte. Sie diente deren Schutz
war in Notzeiten, in denen dem Kleingarten für die ärmere Bevölkerung eine wesentliche soziale Bedeutung zukam, erforderlich
berechtigt. Der Ertragswert als Bemessungsgrundlage sollte sicherstellen, daß der Pachtzins den wirtschaftlichen Ertrag nicht aufzehrte oder gar überwog. Mit dem Funktionswandel des Kleingartens ist diese Motivation
der besondere Schutzzweck dieser Regelung in Frage gestellt. Dient der Garten heute vorwiegend der Freizeitgestaltung
der Erholung, kann es schwerlich gerechtfertigt sein, daß der Verpächter ein Grundstück in einer Größe von zB 300 qm für 2,50 DM im Monat dem Kleingärtner dauernd zur Verfügung stellt. Selbst über dem Durchschnitt verdienende Pächter kommen in den Genuß der Pachtpreisbindung
des Kündigungsschutzes. Macht der Pächter von anderen Einrichtungen der Freizeitgestaltung Gebrauch, muß er einen marktgerechten Preis zahlen. Es muß zumindest zweifelhaft erscheinen, ob die Pachtpreisbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu vereinbaren ist; die Frage kann aber in dem hier erörterten Zusammenhang dahinstehen. d) Nach alledem geht das Regelungssystem des Kleingartenrechts in seiner derzeitigen Ausgestaltung, die einerseits keine Befristung der Vertragsdauer zuläßt, andererseits die Kündigungsmöglichkeiten sehr eng begrenzt
gleichzeitig zu einem ungewöhnlich niedrigen Pachtzins führt, über den Rahmen einer nach Art. 14 Abs. 1
2 GG zulässigen Inhaltsbestimmung des Eigentums hinaus. Wie der Gesetzgeber den dagegen bestehenden verfassungsrechtlichen Bedenken abhilft, obliegt seiner Entscheidung. Das schließt die hier nicht zu beurteilende Entscheidung ein, ob, inwieweit
unter welchen Voraussetzungen bei zeitlich unbefristeten Verträgen neben dem Eigenbedarf auch das Interesse des Eigentümers an einer anderweitigen Verwertung des Grundstücks als Kündigungsgrund anerkannt werden soll. 4. Nach § 1 Abs. 3 KSchVO
G bedarf jede Kündigung der behördlichen Genehmigung. Diese Vorschriften schränken das Kündigungsrecht zusätzlich dadurch ein, daß eine Vertragsauflösung selbst dann durch behördliche Entscheidung verhindert werden kann, wenn ein Kündigungsgrund vorliegt. Das Verfahren nach der Kündigungsschutzverordnung war als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt konzipiert. Es diente der Prüfung, ob eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Kündigungsverbot gerechtfertigt sei. Im Hinblick auf die durch das Grundgesetz eingetretene Veränderung der staatsrechtlichen Verhältnisse hat das Bundesverwaltungsgericht in der oben genannten Rechtsprechung klargestellt, daß die Behörden
Gerichte im Rahmen des Genehmigungsverfahrens auf die Prüfung beschränkt seien, ob die Voraussetzungen für einen der in der Verordnung genannten Kündigungsgründe vorlägen. Der Bundesgesetzgeber hat im Änderungsgesetz 1969 an diesem Genehmigungsvorbehalt ausdrücklich festgehalten
dieses Verfahren auf die Kündigungsgründe des § 2 Abs. 1 Nr. 1
2 KGÄndG erstreckt. Er hat diesen Genehmigungsverfahren jedoch eine weitergehende Bedeutung beigelegt. Nach der amtlichen Begründung dient der Genehmigungsvorbehalt der behördlichen Prüfung, ob "öffentliche Belange" berührt werden, wenn eine Kündigung ausgesprochen werden soll. Die Genehmigungsvorbehalte widersprechen dem Grundgesetz. Nach dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung
dem Gewaltenteilungsprinzip ist es Aufgabe der Exekutive, Gesetze auszuführen. Hieraus ergibt sich für den Gesetzgeber die Notwendigkeit, die der staatlichen Maßnahme offenliegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen. Das Gesetz muß die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren
darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen ( BVerfGE 21, 73 [79]). Darüber hinaus gebietet das Rechtsstaatsprinzip, daß grundrechtsrelevante Vorschriften in ihren Voraussetzungen
ihrem Inhalt so klar formuliert sein müssen, daß die Rechtslage für den Betroffenen erkennbar ist
er sein Verhalten danach einrichten kann ( BVerfGE 21, 73 [79]). Hält der Gesetzgeber es für erforderlich, der Ausübung von grundrechtlichen Befugnissen ein Genehmigungsverfahren vorzuschalten, so muß sich aus der Rechtsvorschrift selbst ergeben, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung gegeben sein müssen
aus welchen Gründen die Genehmigung ver sagt werden darf (vgl. BVerfGE 20, 150 [157 f.]; 21, 73 [79 f.]). Dies fordert auch Art. 19 Abs. 4 GG. Eine gerichtliche Kontrolle ist nur möglich, wenn den Gerichten vollzugsfähige Rechtsmaßstäbe an die Hand gegeben werden, nach denen sie entscheiden sollen. Nach diesen Grundsätzen ist der Genehmigungsvorbehalt verfassungswidrig, weil dem Gesetz nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen ist, welche öffentlichen Belange eine Versagung rechtfertigen. In dem hier maßgeblichen Sachbereich sind - wie oben dargelegt - teilweise widersprechende öffentliche Interessen im Spiel; daher ist eine Normierung geboten, die den Behörden
Gerichten einen Nachvollzug der gesetzgeberischen Entscheidung ermöglicht. IV. Die dargelegten verfassungsrechtlichen Erwägungen können - abgesehen von § 1 Abs. 3 KSchVO
G - nicht dazu führen, die vom vorlegenden Gericht beanstandeten Vorschriften für verfassungswidrig zu erklären, sondern nur den Ausspruch rechtfertigen, daß die kleingärtnerischen Vorschriften insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sind, als ein Pachtverhältnis nur aus den gesetzlich normierten Kündigungsgründen aufgelöst werden kann. Dr. Benda, Dr. Böhmer, Dr. Simon, Dr. Faller, Dr. Heußner, Dr. Hesse (vertr.d. Dr. Benda), Dr. Niemeyer, Dr. Katzenstein Permalink: https://openjur.de/u/192652.html ( https://oj.is/192652 ) Volltext Druckansicht PDF Download Zitate 21 Zitiert 157 Referenzen 0 Schlagworte Problem melden Impressum Datenschutz Nutzungsbedingungen Über openJur English openJur e.V.
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