← Deutschland

OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19.03.2019 - 4 A 1361/15

  1. Ausreichend, aber auch notwendig für die Anwendbarkeit der Grundrechte des Grundgesetzes auf Sachverhalte mit Auslandsbezug ist das Bestehen eines hinreichend engen Bezugs zum deutschen Staat, der auch dann in Betracht kommt, wenn Ausländer im Ausland betroffen sind.
  2. Die generelle Gestattung der militärischen Nutzung einer deutschen Liegenschaft gegenüber ausländischen Streitkräften hat weder nach ihrer Wirkung noch nach ihrer Zielsetzung die Qualität eines Grundrechtseingriffs.
  3. Eine Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG kann die deutsche Staatsgewalt auch gegenüber Ausländern treffen, wenn ihre grundrechtlichen Schutzgüter durch einen anderen Staat von Deutschland aus in völkerrechtswidriger Weise beeinträchtigt oder gefährdet werden.
  4. Bezogen auf die völkerrechtliche Bewertung des jeweiligen Sachverhalts kommt der Exekutive wegen Art. 20 Abs. 3 GG und Art. 19 Abs. 4 GG grundsätzlich kein nicht justiziabler Beurteilungsspielraum zu.
  5. Ein Recht auf präventive bzw. "präemptive" Selbstverteidigung auch in Situationen, in denen noch keine unmittelbare Gefahr ("imminent threat") besteht, sondern "über Zeit und Ort des feindlichen Angriffs Ungewissheit herrscht", findet im geltenden Völkerrecht keine Grundlage.
  6. Das Vorliegen eines nicht internationalen bewaffneten Konflikts im Sinne des humanitären Völkerrechts ist anhand zweier kumulativer Kriterien zu bestimmen: der Intensität der Feindseligkeiten sowie des Organisationsgrades der Konfliktparteien.
  7. Das humanitäre Völkerrecht kennt keine potenziell weltweiten nicht internationalen bewaffneten Konflikte. Solche gibt es auch nicht in Gestalt eines sogenannten Kriegs gegen den internationalen Terrorismus.
  8. Das Gebot der Unterscheidung zwischen Zivilisten und Kämpfern sowie zwischen zivilen und militärischen Objekten ist auch für nicht internationale bewaffnete Konflikte Inhalt des Völkervertragsrechts und Teil des Völkergewohnheitsrechts.
  9. Kämpfer einer nichtstaatlichen Konfliktpartei sind Angehörige einer solchen Gruppe, wenn ihre fortgesetzte bzw. dauerhafte Funktion in der unmittelbaren Teilnahme an Feindseligkeiten besteht ("continuous combat function").
  10. Die Annahmen eines globalen Krieges gegen den Terrorismus sowie eines Rechts auf präventive Selbstverteidigung auch in Situationen der Unsicherheit über Zeit und Ort eines etwaigen Angriffs bergen selbst dort, wo tatsächlich ein nicht internationaler bewaffneter Konflikt besteht, ein erhebliches strukturelles Risiko von Verstößen gegen das Unterscheidungsgebot und das grundsätzliche Verbot direkter Angriffe auf Zivilpersonen.
  11. Die völkerrechtlichen Vorschriften zum Schutz der Menschenrechte finden im Falle eines bewaffneten Konflikts neben den speziellen Vorschriften des humanitären Völkerrecht ergänzende Anwendung.
  12. Das völkerrechtliche Verbot willkürlicher Tötungen verlangt, dass wirksame amtliche Ermittlungen durchgeführt werden, wenn Personen durch Gewaltanwendung insbesondere durch Vertreter des Staates getötet werden.
  13. Im Rahmen der verfassungsrechtlichen Schutzpflicht ist es Sache der Bundesregierung, auch unter Abwägung mit außen- und verteidigungspolitischen staatlichen Belangen darüber zu entscheiden, welche konkreten Schutzmaßnahmen sie zu ergreifen gedenkt. Tenor Auf die Berufung der Kläger wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 27.5.2015 geändert. Die Beklagte wird verurteilt, sich durch geeignete Maßnahmen zu vergewissern, dass eine Nutzung der Air Base Ramstein durch die Vereinigten Staaten von Amerika für Einsätze von unbemannten Fluggeräten, von denen Raketen zur Tötung von Personen abgeschossen werden, auf dem Gebiet der Republik Jemen, Provinz Hadramaut, insbesondere im Distrikt Al-Qutn, in der Ortschaft L. , an den Wohnanschriften der Kläger zu
  14. und 3., nur im Einklang mit dem Völkerrecht nach Maßgabe der Urteilsgründe stattfindet, sowie erforderlichenfalls auf dessen Einhaltung gegenüber den Vereinigten Staaten von Amerika hinzuwirken. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen. Die Kläger und die Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens beider Instanzen jeweils zur Hälfte. Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet. Die Revision wird zugelassen. Tatbestand Die Kläger begehren von der Beklagten die Unterbindung bewaffneter Einsätze unbemannter Fluggeräte, sogenannter Drohnen, im Jemen, die nach dem klägerischen Vorbringen von Streitkräften der USA unter Nutzung von Einrichtungen auf der Air Base Ramstein durchgeführt werden. Hilfsweise begehren sie die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Unterlassens entsprechender Unterbindungsmaßnahmen. Die Air Base Ramstein, ein Militärflugplatz in Rheinland-Pfalz, wird von den US-Streitkräften genutzt. Die Nutzung erfolgt auf der Grundlage des Vertrages vom 23.10.1954 ( BGBl. 1955 II S. 253 ) über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland (Aufenthaltsvertrag), des NATO-Truppenstatuts vom 19.6.1951 (NTS, BGBl. 1961 II S. 1190) sowie des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut vom 3.8.1959 (ZA-NTS, BGBl. 1961 II S. 1183 , 1218). Die Kläger sind jemenitische Staatsangehörige. Die Kläger zu
  15. und
  16. leben im Jemen in der Ortschaft L. , Provinz Hadramaut. Der ursprünglich in der jemenitischen Hauptstadt Sanaa wohnhafte Kläger zu
  17. lebt gegenwärtig in Kanada und in Katar. Nach eigenem Vorbringen beabsichtigt er, so bald wie möglich in den Jemen zu seiner in L. lebenden Familie - Frau und Kinder - zurückzukehren. Zur Begründung der Klage haben die Kläger vorgetragen: Im Jemen komme es seit Jahren zu gewalttätigen Auseinandersetzungen unter anderem zwischen der Regierung und der Gruppierung "al-Qaida in the Arabian Peninsula" (im Folgenden: AQAP), dem regionalen Ableger von al-Qaida. Die jemenitische Regierung werde in dieser Auseinandersetzung von den USA unterstützt, die in diesem Zusammenhang beginnend mit dem Jahr 2002 und intensiviert seit 2009 Luftangriffe mit Drohnen zum Zweck gezielter Tötungen ("targeted killings") durchführten. Hintergrund der Beteiligung der USA am Kampf gegen AQAP im Jemen sei der von dem früheren US-Präsidenten George W. Bush ausgerufene "Globale Krieg gegen den Terror". Seit dem Jahr 2012 würden auch sog. "signature strikes" durchgeführt, bei denen Personen allein aufgrund eines bestimmten Verhaltensmusters oder bestimmter äußerer Umstände zum Angriffsziel würden. Die Drohnenangriffe, durch die bereits zahlreiche Unbeteiligte getötet oder verletzt worden seien, erfolgten vielfach auch in der Region Hadramaut, weil AQAP dort besonders stark sei. Sie, die Kläger, befänden sich dort deshalb in ständiger Lebensgefahr. Die Angst vor den Drohnenangriffen traumatisiere eine ganze Generation. Bei einem Angriff am 29.8.2012 seien ihre nahen Verwandten X. B. i. B
  18. K. , von Beruf Polizist, und T. B
  19. bin B
  20. K. , muslimischer Geistlicher, ums Leben gekommen. T. B
  21. bin B
  22. K. habe am vorangegangen Freitag in der Moschee die Taten al-Qaidas angeprangert. Er sei daraufhin von al-Qaida-Mitgliedern angesprochen und zu einem Treffen zur Aussprache aufgefordert worden. Als er zu diesem Treffen, begleitet von seinem Cousin, erschienen sei, sei es zu dem Drohnenangriff gekommen, bei dem die Anwesenden durch Raketenbeschuss getötet worden seien. Eine besondere Gefährdung der Kläger ergebe sich auch daraus, dass sie als Männer im wehrfähigen Alter Ziel von "signature strikes" werden könnten. Der Stamm, dem sie angehörten, zeige im Rahmen von Familienfeiern und anderen sozialen Anlässen Verhaltensmuster, die einen "signature strike" auslösen könnten (Tragen von Waffen, ritualisierte Schüsse in die Luft). Die Drohneneinsätze beruhten auf einem komplexen arbeitsteiligen Zusammenwirken verschiedener Personen an unterschiedlichen Orten weltweit. Die einem Einsatz vorausgehende Analyse und Auswahl möglicher Angriffsziele im Jemen erfolge in den USA, unter anderem im Hauptquartier des United States Central Command (CENTCOM) in Tampa, Florida. Für die verbindliche Bestimmung der Zielpersonen von Angriffen sei der US-Präsident zuständig. Sodann werde die jeweilige Mission durch ein Team in den USA durchgeführt. Es bestehe aus dem Piloten, der die Drohne steuere und Raketen abfeuere, dem Sensor Operator, der die Bordkameras bediene und die Bildauswertung übernehme, sowie dem Mission Coordinator, der Kontakt zu beteiligten Einheiten und Geheimdienstmitarbeitern halte. Über ein Distributed Ground System (DGS) seien die Teams mit Analysten verbunden, die den Einsatz mithilfe der Bordkameras der Drohne überwachten und die Bilder mit nachrichtendienstlichen Erkenntnissen abglichen. Ein DGS (DGS-4) sei auf der Air Base Ramstein in dem dortigen Air and Space Operations Center untergebracht. Im Jemen eingesetzte Drohnen würden von Dschibuti aus gestartet. Der Datenstrom für die Steuerung werde über Glasfaserkabel von den USA aus zur Air Base Ramstein übermittelt und von dort aus mittels einer Satelliten-Relaisstation an die Drohnen gefunkt. Auf demselben Weg würden Daten auf einem Rückkanal von den Drohnen in die USA übermittelt. Wegen der Erdkrümmung sei eine Steuerung der Drohnen direkt aus den USA ohne die Satelliten-Relaisstation in Ramstein nicht möglich. Die USA hätten die Beklagte im Jahr 2010 über die Errichtung der Satelliten-Relaisstation unterrichtet. Auch im Übrigen seien der Beklagten die geschilderten Zusammenhänge bekannt. Zwar hätte sie öffentlich und insbesondere auf parlamentarische Anfragen hin behauptet, keine Kenntnisse zu haben und auf laufende Anfragen an die US-Regierung verwiesen. Aufgrund der umfangreichen Medienberichterstattung könne sich die Beklagte jedoch nicht auf eine Unkenntnis berufen. Die Kläger haben die Auffassung vertreten, ihre Klage sei als allgemeine Leistungsklage auf Einschreiten der Beklagten gegen die ihrer Ansicht nach völkerrechtswidrige Nutzung der Air Base Ramstein durch die USA zulässig und begründet. Ihnen stehe ein Schutzanspruch gegen die Beklagte zu, die nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichtet sei, die grundrechtlichen Schutzgüter Leben und körperliche Unversehrtheit auch gegen Beeinträchtigungen durch fremde Staaten zu schützen. Eine solche Beeinträchtigung liege für sie in der Gefahr, bei Drohnenangriffen der USA im Jemen verletzt oder getötet zu werden. Hinzu komme eine kontinuierliche psychische Belastung durch anhaltende Todesangst wegen der permanenten Bedrohung durch mögliche Drohnenangriffe. Auch als im Ausland lebende Ausländer seien sie mit der Folge eines Schutzanspruchs gegen die Beklagte Träger des Jedermann-Grundrechts aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Die Bindungswirkung der Grundrechte bestehe unabhängig davon, wo deutsche Staatsgewalt ausgeübt werde und ihre Wirkungen einträten. Ein Bezug zum deutschen Staatsgebiet ergebe sich aus der Belegenheit der Air Base Ramstein und ihrer Funktion als notwendiges Bindeglied für den Datentransfer zwischen den USA und dem jemenitischen Luftraum. Durch Herstellung und Aufrechterhaltung der stationierungsrechtlichen Voraussetzungen für die Nutzung deutschen Territoriums durch US-Truppen wirke die Beklagte an der Grundrechtsgefährdung mit. Die Satelliten-Relaisstation habe nur mit ihrer Zustimmung errichtet werden können. Der Betrieb der Station erfolge unter Nutzung von Frequenzen für den Satellitenfunkverkehr, die von deutschen Behörden zugeteilt worden seien. Die Schutzpflicht der Beklagten ergebe sich ferner aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. Art. 25 GG. Die Drohnenangriffe verletzten das völkergewohnheitsrechtliche Recht auf Leben. Mangels eines bewaffneten Konflikts komme humanitäres Völkerrecht, das unter Umständen die Tötung Unbeteiligter zulasse, nicht zur Anwendung. Gegen das Vorliegen eines bewaffneten Konflikts spreche, dass die USA sich nach eigener Auffassung in einem räumlich nicht begrenzten Konflikt mit al-Qaida befänden. Nach weit überwiegender Auffassung müssten bewaffnete Konflikte im Sinne des Völkerrechts jedoch räumlich begrenzt sein. Weiterhin fehle es den von den USA bekämpften Gruppen an einem für den Status von Konfliktparteien hinreichenden Organisationsgrad. Denn es sei allgemein bekannt, dass al-Qaida und auch AQAP dezentral organisiert seien und gerade keine klassischen Kommandostrukturen aufwiesen. Zumindest seien die USA an einem bewaffneten Konflikt im Jemen nicht selbst als Konfliktpartei beteiligt. Im Übrigen sei selbst bei Anwendung humanitären Völkerrechts jedenfalls die Mehrzahl der Drohnenangriffe völkerrechtswidrig, insbesondere weil die USA den Kreis legitimer Angriffsziele unzulässig weit zögen. Aus der Völkerrechtswidrigkeit ergebe sich eine sowohl verfassungs- als auch völkerrechtliche Verpflichtung der Beklagten, die Durchführung von Drohnenangriffen von ihrem Territorium aus zu unterbinden. Ihre grundrechtliche Verantwortlichkeit werde nicht dadurch ausgeschlossen, dass die USA eigenverantwortlich hoheitlich tätig würden. Denn sie habe bestimmenden Einfluss auf wesentliche Bedingungen der abzuwehrenden Grundrechtsgefährdung, nämlich auf die Nutzung in Deutschland gelegener Einrichtungen zur Mitwirkung an den Drohnenangriffen im Jemen. Kraft ihrer Schutzpflicht sei die Beklagte gehalten darauf hinzuwirken, dass Angriffe unter Einbindung der Air Base Ramstein unterbunden würden. Sie müsse entweder stationierungsrechtliche Instrumente zum Einsatz bringen, um die in Art. II Satz 1 NTS und Art. 53 Abs. 1 Satz 2 ZA-NTS vorgesehene Bindung der Stationierungsstreitkräfte an deutsches Rechts durchzusetzen, oder, wenn diese Instrumente nicht ausreichen sollten, Anträge auf Revision des NATO-Truppenstatuts bzw. des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut stellen oder davon zurücktreten, um entsprechend auf die USA einwirken zu können. Ferner komme in Betracht, die den US-Truppen zur Nutzung der Satelliten-Relaisstation erteilten Frequenzen zurückzuziehen. Unabhängig vom Stationierungsrecht stünden ihr diplomatische Mittel zur Verfügung. Allein der politische Austausch mit den USA erfülle die grundrechtliche Schutzpflicht jedenfalls nicht. Die Kläger haben beantragt, die Beklagte zu verurteilen, die Nutzung der Air Base Ramstein, insbesondere der Satelliten-Relaisstation, durch die Vereinigten Staaten von Amerika für Einsätze von unbemannten Fluggeräten, von denen aus Raketen zur Tötung von Personen abgeschossen werden, auf dem Gebiet der Republik Jemen (Region Hadramaut), insbesondere im Distrikt Al-Qutn, in der Ortschaft L. , an den Wohnanschriften der Kläger zu
  23. und
  24. durch geeignete Maßnahmen, insbesondere Einleitung von Konsultationen zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten über die Anwendung der Art. 53, 60 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut, durch Anwendung diplomatischer Mittel, Einleitung der Streitbeilegungsverfahren nach dem NATO-Truppenstatut und dem Zusatzabkommen hierzu, Zurückziehung der Zuteilung der Funkfrequenzen für den Funkverkehr der Satelliten-Relaisstation auf der Air Base Ramstein, Kündigung der Nutzungsvereinbarung über die Air Base Ramstein, Einleitung der Revision des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut, Einleitung der Revision des NATO-Truppenstatuts, zu unterbinden; hilfsweise festzustellen, dass das Unterlassen geeigneter Maßnahmen, insbesondere der vorstehend bezeichneten Art, zur Unterbindung der Nutzung der Air Base Ramstein, insbesondere der Satelliten-Relaisstation, durch die Vereinigten Staaten von Amerika für Einsätze von unbemannten Fluggeräten, von denen aus Raketen zur Tötung von Personen abgeschossen werden, auf dem Gebiet der Republik Jemen (Region Hadramaut), insbesondere an den vorstehend bezeichneten Orten, rechtswidrig ist. Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat die Ansicht vertreten, die Klage sei unzulässig. Den Klägern fehle es am Rechtsschutzbedürfnis, weil sie der Sache nach diplomatischen Schutz begehrten, den sie als Nichtdeutsche von der Beklagten nicht beanspruchen könnten. Jedenfalls seien sie nicht klagebefugt. Ihr, der Beklagten, lägen keine gesicherten Erkenntnisse darüber vor, dass die Air Base Ramstein für bewaffnete Drohneneinsätze im Jemen genutzt werde. Die Grundrechtsverantwortung der deutschen Staatsgewalt beschränke sich beim notwendigen Zusammenwirken mit fremden Hoheitsträgern regelmäßig auf die Erfüllung von Schutzpflichten im Rahmen bestehender Einflussmöglichkeiten. Zumal im hier betroffenen außenpolitischen Bereich komme der Exekutive bei der Erfüllung von Schutzpflichten ein weiter Einschätzung-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Betroffene könnten lediglich Schutzvorkehrungen verlangen, die nicht gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich seien. Die Beklagte stehe in einem kontinuierlichen Dialog mit der US-Regierung, die erklärt habe, dass Deutschland nicht Ausgangspunkt ("launching point") bewaffneter Drohneneinsätze sei, solche Einsätze von Deutschland aus weder gesteuert noch befehligt würden und jedes Handeln der USA auf deutschem Boden geltendem Recht entspreche. Schon diese Tatsachenlage schließe eine Schutzpflicht im Sinne des Klagebegehrens aus. Eine solche bestehe aber selbst bei unterstellter Nutzung der Satelliten-Relaisstation in Ramstein zur Durchführung von Drohneneinsätzen nicht. Eine derartige Nutzung sei ein selbständiges hoheitliches Handeln eines fremden Staates ohne Grundrechtsrelevanz im Verhältnis zur deutschen Staatsgewalt. Die USA nutzten die Air Base und die Satelliten-Relaisstation ohne Mitwirkung oder Einbeziehung der Beklagten auf der Grundlage der stationierungsrechtlichen Bestimmungen des NATO-Truppenstatuts sowie des Zusatzabkommens hierzu, die jeweils keine Kontrollmöglichkeiten deutscher Behörden vorsähen, wie sie zur Erfüllung des Klagebegehrens erforderlich seien. Die Relaisstation sei von den US-Streitkräften im sogenannten Truppenbauverfahren und damit rechtlich einwandfrei ohne deutsche Zustimmung errichtet worden. Eine Kontrolle der Kommunikationsdaten der US-Truppen sei nach dem Stationierungsrecht nicht zulässig. Es sei auch nicht Aufgabe der Beklagten, gegenüber anderen souveränen Staaten gleichsam als Weltstaatsanwaltschaft aufzutreten und behauptete Rechtsverstöße außerhalb des eigenen Hoheitsgebiets zu ahnden. Für Drohneneinsätze der USA im Jemen und die Folgen dieser Einsätze für jemenitische Staatsangehörige seien allein die USA und der Jemen verantwortlich. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus Art. 25 GG. Die Vorschrift begründe gerade keine Verpflichtung der Beklagten, sich als weltweite Hüterin des Völkerrechts zu gerieren. Lediglich hilfsweise hat die Beklagte geltend gemacht, die Zulässigkeit der Drohneneinsätze sei nach humanitärem Völkerrecht zu beurteilen. Im Jemen bestehe ein nicht internationaler bewaffneter Konflikt zwischen der von den USA unterstützten Regierung und AQAP. Die Völkerrechtskonformität bewaffneter Drohneneinsätze sei danach eine nach den konkreten Einzelfallumständen zu beurteilende Frage. Relevant seien insbesondere der Kontext des jeweiligen Einsatzes, seine Zielsetzung, die äußeren Rahmenbedingungen und der Kenntnisstand der Verantwortlichen bei der Entscheidung darüber. Die dem Klagebegehren zugrunde liegende pauschale Annahme der Völkerrechtswidrigkeit aller Drohneneinsätze sei nicht haltbar. Die Kläger hätten nicht dargelegt, durch völkerrechtswidrige Drohnenangriffe konkret individuell an Leib und Leben bedroht zu sein. Die Gefahr, in dem bewaffneten Konflikt im Jemen auch als Zivilist durch einen militärischen Angriff zu Schaden zu kommen, bestehe für alle Jemeniten gleichermaßen. Eine die Klagebefugnis begründende besondere eigene Betroffenheit der Kläger ergebe sich daraus nicht. Ebenfalls nur hilfsweise sei darauf hinzuweisen, dass eine Nutzung der Air Base Ramstein für Drohneneinsätze im Jemen keine völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Beklagten für etwaige Völkerrechtsverstöße der USA begründe, kraft derer sie über den bereits bestehenden engen Kontakt zur US-Regierung hinaus zu weitergehenden Bemühungen verpflichtet wäre. Eine völkerrechtliche Verantwortlichkeit für Beihilfehandlungen setze positive Kenntnis des Unterstützerstaates und Zweckgerichtetheit der Unterstützungsleistung voraus. An beidem fehle es. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Sie sei zwar mit dem Hauptantrag zulässig. Die Kläger seien in entsprechender Anwendung von § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Es erscheine nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Beklagte eine sie treffende grundrechtliche Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG und einen damit korrespondierenden Schutzanspruch der Kläger verletze. Dem stehe nicht entgegen, dass die Kläger im Ausland lebende Ausländer seien. Die Grundrechte verpflichteten die deutsche Staatsgewalt auch bezüglich im Ausland gelegener Schutzgüter, soweit ein hinreichend konkreter Bezug zur eigenen hoheitlichen Tätigkeit vorliege, was eine Frage der Begründetheit der Klage sei. Die Kläger machten eine hinreichend konkrete Gefährdung des grundrechtlichen Schutzguts "Leben" geltend. Die Region Hadramaut, in der sie lebten bzw. sich regelmäßig aufhielten, sei Schwerpunkt andauernder US-Drohneneinsätze. Die prekäre Lage im Jemen erlaube jedenfalls keine gesicherten Erkenntnisse, dass es künftig nicht zu weiteren das Leben der Kläger gefährdenden Drohneneinsätzen kommen werde. Die Klage sei jedoch mit dem Hauptantrag unbegründet. Selbst wenn, ausgehend von dem Klägervorbringen zur Nutzung der Air Base Ramstein für US-Drohneneinsätzen im Jemen, zugunsten der Kläger ein zur Auslösung einer grundrechtlichen Schutzpflicht der Beklagten geeigneter territorialer Bezug unterstellt werde, bestehe keine Handlungspflicht der Regierung im Sinne des klägerischen Hauptantrags. Ihr bisheriges Handeln genüge den Mindestanforderungen an die Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten. Es bestehe ein weiter Entscheidungsspielraum der jeweils zuständigen Staatsgewalt, wie sie das verfassungsrechtlich gebotene Schutzziel zu verfolgen gedenke. Gerichte seien auf eine Evidenzkontrolle beschränkt. Die Schutzpflicht sei erst verletzt, wenn das gewählte Mittel nicht im Entferntesten geeignet sei oder - im Vergleich mit anderen verfügbaren Mitteln und unter Berücksichtigung der davon berührten Interessen - eine nicht mehr hinnehmbare deutlich niedrigere Wahrscheinlichkeit des Schutzes des grundrechtlichen Schutzgutes aufweise. Eine zusätzliche Erweiterung erfahre der Spielraum der Exekutive dann, wenn es - wie hier - um Schutz vor Grundrechtsbeeinträchtigungen im Ausland und mithin um außenpolitische Angelegenheiten gehe. Ferner hätten im Ausland lebende Ausländer keinen Anspruch auf diplomatischen Schutz der Beklagten, was im Rahmen der Ermessensentscheidung über die Schutzgewährung dahin berücksichtigt werden könne, dass ein Ausländer ohne Bezug zum deutschen Staat einen weiter abgeschwächten Schutzanspruch habe. Soweit ergriffene Schutzmaßnahmen ihr Ziel nicht erreicht hätten, ergebe sich daraus kein Anspruch auf weitergehende Maßnahmen, weil es auch insoweit der Einschätzung und Abwägung der auswärtigen Gewalt überlassen bleibe, inwieweit sie andere Maßnahmen für geeignet und angemessen halte. Schließlich äußere sich der erhebliche Spielraum der auswärtigen Gewalt auch darin, dass die einem Tätigwerden gegenüber anderen Staaten zugrunde liegenden völkerrechtlichen Einschätzungen der Bundesregierung - mit Rücksicht auf die in der Völkerrechtsordnung nur rudimentär entwickelte Möglichkeit zur verbindlichen Klärung von Rechtsstreitigkeiten - von innerstaatlichen Gerichten nur auf Vertretbarkeit überprüft werden könnten. Komme die Bunderegierung aufgrund der vorhandenen Tatsachenbasis rechtlich vertretbar zu dem Ergebnis, ein Völkerrechtsverstoß des fremden Staates sei nicht festzustellen, könnten sich Schutzmaßnahmen auf konsensuale Einwirkungsmöglichkeiten beschränken. Ausgehend davon hätten die Kläger keinen Anspruch auf das von ihnen begehrte Tätigwerden der Beklagten. Die Einschätzung der Bundesregierung, die völkerrechtliche Zulässigkeit von US-Drohneneinsätzen im Jemen beurteile sich nach humanitärem Völkerrecht, sei vertretbar. Überwiegendes spreche für einen nicht internationalen bewaffneten Konflikt zwischen einer von Saudi-Arabien angeführte Koalition auf Seiten der gewählten jemenitischen Regierung und den Houthi-Rebellen sowie AQAP. Es erscheine auch vertretbar, mit der Beklagten davon auszugehen, dass die USA in diesem Konflikt die Regierung durch Drohneneinsätze gegen AQAP unterstützten. Weiter sei es gerichtlich nicht zu beanstanden, dass die Beklagte die Ansicht vertrete, nach den ihr zugänglichen Informationen verstießen die Drohneneinsätze nicht gegen humanitäres Völkerrecht, weil sie sich nicht unterschiedslos auch gegen die Zivilbevölkerung richteten und unverhältnismäßige Kollateralschäden nicht hingenommen würden. Es gebe keine Hinweise darauf, dass dies generell - und nicht nur bei einzelnen Drohneneinsätzen - anders sein könnte. Eine Einzelfallüberprüfung der US-amerikanischen Praxis des Drohnenkriegs sei der Bundesregierung in tatsächlicher Hinsicht unmöglich. Ausgehend von ihrer vertretbaren völkerrechtlichen Auffassung sei die Beklagte nicht gänzlich untätig geblieben, sondern habe gegenüber der US-Regierung in Konsultationen und durch Anfragen darauf gedrungen, dass die USA die Air Base Ramstein in Übereinstimmung mit deutschem Recht und Völkerrecht nutzten, was von amerikanischer Seite zugesagt worden sei. Dieses Vorgehen sei nicht offenkundig untauglich, auch im Vergleich mit den von den Klägern geforderten Maßnahmen. Nach geltendem Stationierungsrecht sei ein zielgerichtetes Einschreiten der Beklagten nur gegen den behauptet rechtswidrigen Teil der Nutzung der Satelliten-Relaisstation nicht möglich. Ein - politisch ohnehin wenig aussichtsreiches - Hinwirken der Beklagten auf eine Revision des NATO-Truppenstatuts könnten die Kläger nicht beanspruchen. Die entsprechende Initiativbefugnis liege ausschließlich bei der Bundesregierung. Mit Rücksicht auf eine sonst drohende schwerwiegende Beeinträchtigung deutscher außen- und verteidigungspolitischer Interessen bestehe erst recht kein Anspruch der Kläger auf Kündigung des Aufenthaltsvertrags oder des NATO-Truppenstatuts. Da die USA nach Medienberichten die Errichtung einer entsprechenden Satelliten-Relaisstation in Italien planten, sei eine Kündigung des NATO-Truppenstatuts auch keine geeignete Maßnahme, um das gewünschte Ziel dauerhaft zu erreichen. Der Hilfsantrag sei wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO unzulässig. Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung machen die Kläger geltend: Das Verwaltungsgericht habe sich nicht auf eine bloße Evidenz- bzw. Willkürkontrolle zurückziehen dürfen. Es habe einen unzutreffenden Maßstab an die Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten durch die Exekutive angelegt, indem es nur gänzlich ungeeignete oder völlig unzureichende Schutzmaßnahmen als grundrechtswidrig angesehen habe. Die Beklage schulde angemessenen und wirksamen Schutz. Dies folge auch aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte, die als Auslegungshilfe heranzuziehen sei. Der gegebene Auslandsbezug bewirke keine Relativierung der Schutzpflicht, sondern lediglich eine Änderung des Methodenarsenals bei ihrer Wahrnehmung. Je weniger - wie hier - außen- und verteidigungspolitische Grundsatzentscheidungen in Rede stünden, je besser der Sachverhalt ermittelbar und je konkreter Grundrechte beeinträchtigt seien, desto weniger dürfe die gerichtliche Kontrolle zurückgenommen werden, zumal wenn es um das Recht auf Leben gehe. Ein der gerichtlichen Kontrolle entzogener Einschätzungsspielraum der Beklagten in Bezug auf völkerrechtliche Fragen bestehe nicht. Die US-Drohneneinsätze im Jemen, die auch in der Region Hadramaut andauerten und offenbar sogar quantitativ ausgeweitet worden seien, seien völkerrechtswidrig. Die USA könnten sich dafür nicht auf ihr Selbstverteidigungsrecht berufen. Für ein Einvernehmen der jemenitischen Regierung gebe es, zumal nach deren Sturz Anfang 2015, keine Anzeichen. Ein bewaffneter Konflikt im Sinne des humanitären Völkerrechts bestehe jedenfalls nicht zwischen den USA und AQAP. Zwar seien die USA nach ihren Angaben mit eigenen Truppen im Jemen aktiv, um Koalitionskräfte im Kampf gegen AQAP anzuleiten. Diese Truppen seien aber nicht an Kampfhandlungen beteiligt. Angriffe von AQAP auf Streitkräfte, Einrichtungen, Staatsangehörige oder gar das Territorium der USA seien schon seit Jahren nicht zu verzeichnen. Selbst bei Anwendbarkeit humanitären Völkerrechts stünden die Drohneneinsätze damit nicht in Einklang, insbesondere weil sie unverhältnismäßig viele zivile Opfer forderten. Die grundrechtliche Verantwortlichkeit der Beklagten für die den Klägern durch die Drohneneinsätze drohenden Gefahren ergebe sich aus einer territorialen und rechtlichen Verbindung zwischen ihr und dem von den Klägern angestrebten Schutzerfolg. Diese Verbindung werde hergestellt durch die Belegenheit der Air Base Ramstein auf deutschem Boden, die Nutzung von der Beklagten zugewiesener Funkfrequenzen für die Steuerung der Drohnen sowie eine vertragliche Bindung der Beklagten an eine gemäß Art. 53 Abs. 1 Satz 2 ZA-NTS an die Einhaltung der deutschen Rechtsordnung geknüpfte Bündnisabrede mit den USA. Der Beklagten sei die Funktion des Air and Space Operations Centers auf der Air Base Ramstein als ein auch der Zielauswahl ("Targeting") dienendes Kontrollzentrum für Drohneneinsätze bekannt. Ein vom sogenannten NSA-Untersuchungsausschuss des
  25. Deutschen Bundestages als Zeuge vernommener ehemaliger Drohnenpilot habe die Einbindung der Satelliten-Relaisstation auf der Air Base Ramstein in Drohneneinsätze unter anderem im Jemen bestätigt, des Weiteren, dass in Deutschland Videoaufnahmen für Drohnenmissionen ausgewertet würden. Im DGS-4 in Ramstein erfolge eine über die bloße Datenweiterleitung hinausgehende Auswertung und Anreicherung von Einsatzdaten durch ein dort stationiertes sogenanntes DART (Distributet Common Ground System Analysis and Reporting Team), das so zur finalen Entscheidungsfindung beitrage und mithin direkt in die militärischen Aktionen eingebunden sei. Eine Schutzpflicht der Beklagten bestehe auch nach völkerrechtlichen Regeln, wie sie in den Artikeln der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen (International Law Commission - ILC) zum Recht der Staatenverantwortlichkeit Niederschlag gefunden hätten. Selbst wenn die Beklagte nicht im Sinne von Art. 16 der ILC-Artikel Beihilfe zu einem völkerrechtlichen Delikt der USA leisten sollte, bestehe, da mit dem Recht auf Leben Kernvölkerrecht betroffen sei, eine Handlungspflicht nach Art. 48 Abs. 1 Buchst. b), Abs. 2 der ILC-Artikel. Die Beklagte habe ihre Schutzpflicht bislang nicht erfüllt. Ohne Erfolg berufe sie sich auf Unkenntnis der konkreten Umstände der Nutzung von Einrichtungen in Ramstein und einzelner Drohneneinsätze. Kraft ihrer Schutzpflicht sei sie zur Aufklärung verpflichtet. Der von ihr behauptete, nicht näher spezifizierte Dialog mit den USA sei zum Schutz von Leib und Leben der Kläger weder wirksam noch angemessen. Es genüge nicht, die USA in Konsultationen allgemein an die Beachtung des Rechts bei der Nutzung der Air Base Ramstein zu erinnern. Geboten sei es, sie mit dem zutreffenden Rechtsstandpunkt der Illegalität des Drohnenkriegs und der davon ausgehenden Gefahren für Leib und Leben Unbeteiligter, insbesondere der Kläger, zu konfrontieren. Erforderlich sei eine Intensivierung der Bemühungen zum Schutz der Kläger und dabei eine gewisse Eskalation der der Beklagten unter anderem nach dem Stationierungsrecht zur Verfügung stehenden Instrumente bis hin zu einer vollständigen oder teilweisen Aussetzung der Stationierungsabkommen nach Art. 60 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge ? WVRK ? ( BGBl. 1985 II S. 926 ). Eine Konkretisierung dessen, was als angemessene und wirksame Schutzmaßnahme zu gelten habe, ergebe sich auch aus Art. 30 der ILC-Artikel. Danach könne die Beklagte gegenüber den USA auf Beendigung und künftiges Unterlassen des völkerrechtswidrigen Handelns dringen und entsprechende Garantien und Versicherungen der amerikanischen Seite einfordern. Die Kläger beantragen, die Beklagte unter Aufhebung des angegriffenen Urteils zu verurteilen, die Nutzung der Air Base Ramstein durch die Vereinigten Staaten von Amerika für Einsätze von unbemannten Fluggeräten, von denen aus Raketen zur Tötung von Personen abgeschossen werden, auf dem Gebiet der Republik Jemen, Provinz Hadramaut, insbesondere im Distrikt Al-Qutn, in der Ortschaft L. , an den Wohnanschriften der Kläger zu
  26. und
  27. durch geeignete Maßnahmen, insbesondere Einleitung von Konsultationen zur Beilegung von Meinungsverschiedenheiten über die Anwendung der Art. 53, 60 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut, Einleitung der Streitbeilegungsverfahren nach dem NATO-Truppenstatut und dem Zusatzabkommen hierzu, Zurückziehung der Zuteilung der Funkfrequenzen für den Funkverkehr der Satelliten-Relaisstation auf der Air Base Ramstein, Kündigung der Nutzungsvereinbarungen über die Air Base Ramstein, Einleitung der Revision des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut, Einleitung der Revision des NATO-Truppenstatuts, durch Anwendung diplomatischer Mittel, zu unterbinden; hilfsweise unter Aufhebung des angegriffenen Urteils festzustellen, dass das Unterlassen geeigneter Maßnahmen, insbesondere der vorstehend bezeichneten Art, zur Unterbindung der Nutzung der Air Base Ramstein, insbesondere der Satelliten-Relaisstation, durch die Vereinigten Staaten von Amerika für Einsätze von unbemannten Fluggeräten, von denen aus Raketen zur Tötung von Personen abgeschossen werden, auf dem Gebiet der Republik Jemen, Provinz Hadramaut, insbesondere an den vorstehend bezeichneten Orten, rechtswidrig ist. Die Beklagte beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Zur Begründung vertieft und ergänzt sie ihr erstinstanzliches Vorbringen. Die Kläger seien nicht klagebefugt. Aus ihrem Vorbringen ergebe sich nicht die Möglichkeit der Verletzung einer Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG, weil sie nicht geltend machten, von Maßnahmen deutscher öffentlicher Gewalt unmittelbar betroffen zu sein. Sie, die Beklagte, sei an Drohneneinsätzen der USA im Jemen nicht beteiligt und habe keinen Einfluss darauf. Es bestehe kein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Nutzungsüberlassung der Air Base Ramstein an die USA und dem Rechtsschutzziel der Kläger, der Abwendung möglicher Auswirkungen von im Jemen mit Zustimmung der jemenitischen Regierung durchgeführten US-Operationen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könne ein territorialer Bezug, der geeignet sei, eine Schutzpflicht auszulösen, nicht einfach unterstellt werden. Die Kläger hätten eine mögliche Schutzpflichtverletzung auch deshalb nicht substantiiert geltend gemacht, weil dazu ihr Vortrag, sie könnten als sogenannter Kollateralschaden zum Opfer eines Drohnenangriffs werden, wegen der nach humanitärem Völkerrecht unter bestimmten Voraussetzungen gegebenen Zulässigkeit ziviler Verluste nicht ausreiche. Die Rechtmäßigkeit von Drohneneinsätzen lasse sich nicht generell, sondern nur einzelfallbezogen beurteilen. Die dafür erforderlichen Detailinformationen zum Operationsgeschehen lägen ihr, der Beklagten, nicht vor, und könne und müsse sie sich auch nicht verschaffen. Die Unmöglichkeit einer weiteren Aufklärung gehe zu Lasten der Kläger. Jedenfalls hätten sie keinen Anspruch auf die begehrte generelle Unterbindung jeglicher Drohneneinsätze ohne Rücksicht auf deren Rechtmäßigkeit. Im Übrigen fehle den Klägern das Rechtsschutzbedürfnis, weil sie kein in der Bundesrepublik Deutschland rechtsschutzwürdiges Interesse verfolgten. Sachnäher sei, unabhängig von seinen Erfolgsaussichten, Rechtsschutz in den USA. Überdies könne der begehrte Rechtsschutz die Rechtsstellung der Kläger nicht verbessern und sei deshalb nutzlos. Für das Klagebegehren gebe es weder im Stationierungsrecht noch im humanitären Völkerrecht anspruchsbegründende, zu Gunsten der Kläger drittschützende Regelungen. Die Entscheidung des humanitären Völkerrechts gegen eine individuelle Rechtsschutzmöglichkeit im Hinblick auf mögliche Begleitschäden künftiger Kriegshandlungen sei sowohl gemäß Art. 25 GG als auch kraft der einschlägigen Zustimmungsgesetze, die in Verbindung mit dem Grundsatz der völkerrechtsfreundlichen Auslegung prozessrechtlichen Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung vorgingen, innerstaatlich verbindlich. Schließlich drohe durch die von den Klägern begehrten Maßnahmen außenpolitischer Schaden, insbesondere weil die langjährige Praxis des "Transatlantic Bargain" bzw. "Transatlantic Bond" in Anwendung des NATO-Truppenstatuts nicht fortgesetzt werden könne. Danach unterstützten die europäischen NATO-Staaten die USA im Gegenzug für Sicherheitsgarantien bei in Wahrnehmung internationaler Verpflichtungen oder in eigener Verantwortung durchgeführten Operationen, die auch für die Sicherheit der europäischen NATO-Partner von Nutzen seien. Die Klage sei jedenfalls unbegründet. Zwischen Beklagter und Klägern bestehe im Hinblick auf die streitigen Drohneneinsätze kein Rechtsverhältnis, innerhalb dessen die Beklagte durch Tun oder Unterlassen gegenüber den Klägern mit der Folge der Grundrechtsbindung gemäß Art. 1 Abs. 3 GG deutsche Staatsgewalt ausüben könne. In Fällen mit Auslandsberührung setze eine Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG einen Bezug des jeweiligen Sachverhalts zum deutschen Staat voraus, für den der Umfang der Verantwortlichkeit deutscher Staatsorgane zu berücksichtigen sei. Ein solcher Bezug fehle hier. Ein an die grundrechtsneutrale Liegenschaftsüberlassung anknüpfendes Unterlassen der Beklagten auf eigenem Hoheitsgebiet führe nicht dazu, dass die ihr Territorium "durchfließende" Hoheitsgewalt eines fremden Staates gegenüber Ausländern im Ausland sich in einen Akt deutscher Staatsgewalt verwandle. Auch eine Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 1 EMRK komme jedenfalls deshalb nicht in Betracht, weil die Kläger nicht im Sinne von Art. 1 EMRK und der einschlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte der Hoheitsgewalt ("jurisdiction") der Beklagten unterstünden. Entsprechendes gelte für Art. 6 Abs. 1 i. V. m. Art. 2 Abs. 1 des Internationalen Paktes über Bürgerliche und Politische Rechte vom 19.12.1966 (IPbpR). Im Übrigen sei Inhalt der Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG zuvörderst, das Leben vor rechtswidrigen Eingriffen Dritter zu bewahren. Die streitigen Drohneneinsätze seien indes nach humanitärem Völkerrecht grundsätzlich zulässig. Sie seien sowohl durch das Selbstverteidigungsrecht der USA nach Art. 51 der Charta der Vereinten Nationen (UN-Charta) als auch durch ein Einverständnis der - eine effektive Kontrolle über das Staatsgebiet zunehmend zurückgewinnenden - jemenitischen Regierung legitimiert. Insoweit seien die Einsätze Teil eines andauernden bewaffneten Konflikts mit AQAP, wobei dahinstehen könne, ob sie dem Konflikt zwischen den USA und al-Qaida nebst affiliierten Organisationen einschließlich AQAP, dem Konflikt zwischen der jemenitischen Regierung und AQAP oder beiden Konflikten zuzuordnen seien. Überdies stünden die behaupteten Auswirkungen der Drohneneinsätze auf die Kläger in keinem Kausalitäts- oder Zurechnungszusammenhang mit einem Verhalten der Beklagten. Selbst wenn man dies anders sehen wollte, folgte daraus keine eigene völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Beklagten nach völkergewohnheitsrechtlichen Grundsätzen, wie sie in Art. 16 der ILC-Artikel wiedergegeben seien. Sie habe schon keine Kenntnis von Umständen, aus denen sich eine Völkerrechtswidrigkeit der Drohneneinsätze ergeben könne. Außerdem fehle es an der erforderlichen Finalität ihres Verhaltens im Hinblick auf das vermeintlich völkerrechtswidrige Handeln der USA, weil die Nutzung der Satelliten-Relaisstation auf der Air Base Ramstein Teil der den US-amerikanischen Sicherheitsgarantien reziproken Unterstützung im Rahmen des Vollzugs des NATO-Truppenstatuts sei. Selbst bei Annahme einer Staatenverantwortlichkeit der Beklagten bestünde diese nur im Verhältnis zu anderen Staaten, ohne die Kläger oberhalb der Schwelle eines günstigen Rechtsreflexes zu berechtigen. Unabhängig davon habe die Beklagte das zur Erfüllung einer Schutzpflicht in Bezug auf mögliche Grundrechtsverletzungen durch fremde Staaten Gebotene unternommen, indem sie sich in Konsultationen und durch Anfragen vergewissert habe, dass die USA die Air Base Ramstein nur in einer dem deutschen sowie dem Völkerrecht entsprechenden Weise nutzten. Wegen des weiten Spielraums, der zumal in außenpolitischen Fragen auch der Exekutive bei der Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten zustehe, hätten die Kläger keinen Anspruch auf die von ihnen aufgelisteten Maßnahmen, zu deren Vornahme die Beklagte verurteilt werden solle. Diese Maßnahmen beträfen jeweils ein auswärtiges Handeln der Bundesregierung im Rechtskreis des Völkerrechts. Insoweit handle es sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit, weil das Klagebegehren im Kern die Frage des Umfangs der mit den verfassungsrechtlichen Organkompetenzen verbundenen, unmittelbar aus der Verfassung abzuleitenden Pflichten und mithin die Auslegung und Anwendung der dafür relevanten verfassungsrechtlichen Normen zum Gegenstand habe. Einem Anspruch der Kläger auf die von ihnen eingeforderten konkreten Maßnahmen stehe zudem entgegen, dass die Regelungen des NATO-Truppenstatuts und des Zusatzabkommens hierzu, auf die sich die Kläger insoweit beriefen, keinen Bezug zum allgemeinen Rechtsverkehr hätten und somit nicht Rechte der Kläger berührten oder ausgestalteten. Außerhalb des Anwendungsbereichs des NATO-Truppenstatuts und des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut gelte aber, dass die im Bundesgebiet mit Einverständnis der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen Streitkräfte nach einer allgemeinen Regel des Völkerrechts hinsichtlich ihres hoheitlichen Verhaltens in verfahrensrechtlicher Hinsicht der deutschen Hoheitsgewalt entzogen seien. Die Kläger entgegnen, ihr Hauptantrag ziele nicht auf ein bestimmtes Handeln der Beklagten, sondern unter Anerkennung eines Auswahlermessens der Beklagten auf wirkungsvollere Maßnahmen als jene, die sie bislang ergriffen habe. Der Kläger zu
  28. habe erfolgslos vor US-Gerichten um Rechtsschutz nachgesucht. Seine auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Drohnenangriffs am 29.8.2012 gerichtete Klage sei mit der Begründung als unzulässig abgewiesen worden, die Entscheidung der Exekutive über Drohneneinsätze im Ausland sei als "political question" nicht justiziabel. Am 30.11.2016 erklärte der Staatsminister im Auswärtigen Amt N. S. in einer Fragestunde des Deutschen Bundestages, am 26.8.2016 habe im Auswärtigen Amt ein Gespräch mit Vertretern der Botschaft der USA stattgefunden, über das der Politische Direktor des Auswärtigen Amtes die Obleute des Auswärtigen Ausschusses bereits unterrichtet habe. In dem Gespräch habe die US-Seite abermals bestätigt, dass unbemannte Luftfahrzeuge von Ramstein aus weder gestartet noch gesteuert würden. Er führte weiter aus: "Sie teilte überdies mit, dass die globalen Kommunikationswege der USA zur Unterstützung unbemannter Luftfahrzeuge Fernmeldepräsenzpunkte auch in Deutschland einschlössen, von denen aus die Signale weitergeleitet würden. Einsätze unbemannter Luftfahrzeuge würden von verschiedenen Standorten aus geflogen, unter Nutzung diverser Fernmelderelaisschaltungen, von denen einige auch in Ramstein laufen würden. Außerdem teilte sie mit, dass im Jahr 2015 in Ramstein eine Vorrichtung zur Verbesserung der bereits zuvor vorhandenen Fernmeldeausstattung fertiggestellt worden sei, und sie hat uns darüber informiert, dass Ramstein eine Reihe weiterer Aufgaben unterstütze, darunter die Planung, Überwachung, Auswertung von zugewiesenen Luftoperationen." In Reaktion auf diese neuen Informationen habe, so der Staatsminister, das Auswärtige Amt im September 2016 hochrangige Gespräche in Washington geführt. Man werde dazu auch weiterhin mit der amerikanischen Seite in Kontakt bleiben (BT-Plenarprotokoll 18/205, S. 20452 f.). In einer weiteren Fragestunde am 14.12.2016 erklärte die Staatsministerin im Auswärtigen Amt Dr. N
  29. C. , die US-Vertreter hätten in dem Gespräch am 26.8.2016 keine weiteren Angaben zur Art der zugewiesenen Luftoperationen gemacht, für die der Luftwaffenstützpunkt Ramstein eine unterstützende Rolle spiele. Sie hätten nicht spezifiziert, ob die Planung, Überwachung und Auswertung zugewiesener Luftoperationen auch Drohneneinsätze umfasse, und welcher Bereich bzw. welches System in Ramstein mit diesen Aufgaben betraut sei. Die Einrichtung eines Analysezentrums "Distributed Common Ground System" sei der Bundesregierung aus eigener Erkenntnis nicht bekannt (BT-Plenarprotokoll 18/208, S. 20808 f.). Staatsminister S. erklärte am 12.1.2017 in einer Antwort auf schriftliche Fragen einer Abgeordneten des Deutschen Bundestages, der Bundesregierung lägen keine Hinweise vor, dass von Ramstein aus Angriffe geplant, überwacht oder ausgewertet würden. Es gelte weiterhin die Zusage der US-Regierung, dass von Deutschland aus Einsätze von unbemannten Luftfahrzeugen nicht gestartet oder gesteuert und dass alle Entscheidungen zu solchen Einsätzen ausschließlich durch die US-Regierung in Washington gefällt würden ( BT-Drs. 18/10827, S. 7 f.). Auf eine parlamentarische Anfrage zu den Inhalten des Gesprächs mit US-Vertretern vom 26.8.2016 hat die Bundesregierung am 25.1.2017 mitgeteilt, sie habe den Bundestag in der Obleute-Unterrichtung sowie durch die Staatsminister S. und Dr. C. umfassend über ihren Kenntnisstand in dieser Frage informiert. Weitergehende Erkenntnisse lägen ihr nicht vor. Sie bleibe mit den US-Partnern zur Rolle der Air Base Ramstein beim Einsatz von Drohnen in einem engen Austausch ( BT-Drs. 18/11023, S. 4 f.). Aufgrund langjähriger und vertrauensvoller Zusammenarbeit mit den USA gebe es für die Bundesregierung keinen Anlass zu Zweifeln an der Zusicherung der USA, dass Aktivitäten in US-Militärliegenschaften in Deutschland im Einklang mit dem geltenden Recht erfolgten (a. a. O., S. 7). In dem Bericht des
  30. Untersuchungsausschusses des
  31. Deutschen Bundestages (sogenannter NSA-Untersuchungsausschuss) vom 23.6.2017 wird mitgeteilt, der damalige Politische Direktor des Auswärtigen Amtes habe gegenüber dem Ausschuss erklärt, die Bundesregierung habe weitere Fragen zu diesem Themenkomplex und diese der US-Seite auch mitgeteilt ( BT-Drs. 18/12850, S. 1177 ). Zu einer Relaisstation in Ramstein hält der Bericht fest, am 29.4.2010 sei die für Infrastruktur der Bundeswehr zuständige Abteilung im Bundesministerium der Verteidigung durch die US-Gaststreitkräfte dahingehend benachrichtigt worden, dass beabsichtigt sei, im sogenannten Truppenbauverfahren gemäß Art. 27 der Auftragsbautengrundsätze (ABG) 1975 ( BGBl. 1982 II, S. 893 ) eine "UAS SATCOM Relais Einrichtung auf der Liegenschaft Air Force Base in Ramstein" zu errichten (a. a. O., S. 1167). Daraufhin habe die gemäß Art. 30 Nr. 2 ABG 1975 zuständige Oberfinanzdirektion Koblenz am 7.6.2010 erklärt, dass ihrerseits keine Bedenken gegen die Anwendung des Truppenbauverfahrens bestünden. Mit Schreiben vom 18.11.2011 habe das US Army Corps of Engineers, Europe District, das Bundesministerium der Verteidigung erneut von der geplanten Errichtung von "UAS SATCOM Relais Aufstellflächen und Anlagen" benachrichtigt und dazu ausgeführt (a. a. O., S. 1168 f.): "Mit Hilfe dieser Maßnahme wird ein einzigartiges Kontrollzentrum für den Einsatz der Predator, REAPER und GLOBAL HAWK zur Unterstützung bei der Operation Iraqi Freedom (OIF) und Operation Enduring Freedom (OEF) geschaffen. Dieses Vorhaben umfasst ebenfalls eine SCI-Einrichtung (sicherheitsempfindliche/geheime Information) und der Zugang zu allen Dokumenten wird entsprechend kontrolliert und eingeschränkt, gemäß U. S. Sicherheitsstandards für SCIF nach dem Needtoknow-Prinzip. Dieses Projekt hat außerdem eine sehr hohe Priorität und seine besondere Bedeutung erfordert eine beschleunigte Planung und Projektdurchführung." Der Benachrichtigung waren eine kurze Baubeschreibung und Lageplanskizzen beigefügt. Zur Nutzung wurde in der Baubeschreibung Folgendes mitgeteilt (a. a. O., S. 1173 f.): "Vorgesehen sind Räumlichkeiten für die Betriebs-, Verwaltungs- und Instandhaltungsfunktionen eines Geschwaders, sowie einen umschlossenen Raum für die Einsatzfahrzeuge (Lkws). Einzurechnen sind Baustellenarbeiten, einschließlich jeweils 12 UAS SATCOM Relais Plattformen und / oder Fundamente mit Versorgungseinrichtungen und erdverlegter Leerrohranschlussmöglichkeit an die Haupteinrichtungen und geeigneten Verteilungen und Anschlüssen [...]". Gemäß den Bauunterlagen bestehe die Relaisstation aus zwölf Parabolantennen zur Satellitenkommunikation, die über unterirdisch verlegte zwölfsträngige sog. Single Mode-Faserkabel mit einer zentralen Kommunikationseinrichtung verbunden seien, die ihrerseits an das Defense Information Systems Network (DSNI) angeschlossen sei (a. a. O., S. 1169). Am 15.12.2011 habe das Bundesministerium der Verteidigung erklärt, gegen das von den US-Streitkräften vorgeschlagene Vorhaben im Truppenbauverfahren keine Bedenken zu haben (a. a. O., S. 1169). Zum Begriff "Distributed Ground System" (DGS) hält der Ausschussbericht unter Bezugnahme auf einen Vermerk des Auswärtigen Amtes von 2013 unter anderem fest, es handle sich dabei um eine lokal flexible technische Einrichtung, in der der Videofeed einer Drohne visuell dargestellt und durch sogenannte Screener ausgewertet werde. Ein Bericht des deutschen Verteidigungsattachés in den USA vom Juli 2013, der unter anderem auf Gesprächen mit Drohnen-Piloten basiere, wird mit der Aussage zitiert, "für Verarbeitung, Auswertung und Verteilung der Daten sind u. a. die DCGS (Distributed Common Ground Systems) [...] zuständig." Unter Berufung auf diesen Bericht sowie die Aussage eines von dem Untersuchungsausschuss als Zeugen vernommenen ehemaligen US-Luftwaffenangehörigen stellt der Ausschussbericht fest, es gebe weltweit fünf DGS, darunter eines auf der Air Base Ramstein (a. a. O., S. 1111 f., 1172 f.). Zu einer "mögliche[n] Einbindung in US-Kampfdrohneneinsätze" heißt es in dem Ausschussbericht unter anderem, nach Schilderungen des Zeugen sei die Relaisstation in Ramstein das technische Element, das die US Air Force in die Lage versetze, von den USA aus Drohnen, die etwa im Nahen Osten operierten, über Satellit zu steuern. Der Zeuge habe ausgesagt, Ramstein sei bei allen weltweit stattfindenden Drohneneinsätzen der USA beteiligt. Ohne die Relaisstation seien nach Angaben des Zeugen weltweite Drohneneinsätze nicht ohne weiteres möglich. Auch von den US-Streitkräften sei die Relaisstation in einer Projektbegründung vom Februar 2010 als essentiell für die Durchführung von weltweiten Drohneneinsätzen angesehen worden (a. a. O., S. 1169 ff.). Der Zeuge habe angegeben, als Angehöriger der US-Luftwaffe im Rahmen zahlreicher Drohneneinsätze in Pakistan, Afghanistan, Somalia, im Irak und im Jemen, bei denen 1.626 Personen getötet worden seien, insgesamt über 6.000 Flugstunden absolviert zu haben (a. a. O., S. 1111). In der als Bundestagsdrucksache 17/14401 veröffentlichten Antwort der Bundesregierung vom 18.7.2013 heißt es bezogen auf das von den US-Gaststreitkräften in ihrem Schreiben vom 18.11.2011 erwähnte einzigartige Kontrollzentrum, die Bundesrepublik gehe davon aus, dass sich dieses außerhalb der Bundesrepublik Deutschland befinde, da die Baubeschreibung lediglich die Errichtung einer Station zur Weiterleitung von Daten über Satelliten (SATCOM-Relay) spezifiziere. In der Begründung des militärischen Konstruktions-Projekts TYFR073143 "UAS SATCOM RELAY PADS AND FACILITY" zur Installation und Lokalisierung auf der Air Base Ramstein von Februar 2010 heißt es: "Unmanned Aerial Systems (UAS) require an adequatesized and configured facility, to ensure maximum mission effectiveness during weapons engagement and reconnaissance missions in support of the warfighters. The construction of a Satellite Antenna Relay facility and compound is required in order to support remote controlled aircraft command links, connecting CONUS-based ground control stations / mission control elements with UAS aircraft in the AOR. Therefore completion of this project will satisfy the longterm SATCOM Relay requirements for Predator, Reaper and Global Hawk, eliminating current temporary setups. [...] Predator (MQ-1), Reaper (MQ-9) and Global Hawk (RQ-4) aircraft will use this site to conduct operations within EUCOM, AFRICOM and CENTCOM Areas of Responsibility (AOR) in support of Oversea´s Contingency Operations. Because of multitheaterwide operations, the respective SATCOM Relay Station must be located at Ramstein Air Base to provide most current information to the warfighting commander at any time demanded. Currently, Ramstein lacks adequate facilities to conduct squadron level operations for the vital UAS mission. Additionally, the nature of the operation requires a site location near an existing intelligence facility on Ramstein Air Base in order to prepare and provide adequate data to the demanding battlestaff agencies. [...] Without these facilities, the AFRICOM and CENTCOM AOR, UAS weapon strikes cannot be supported and necessary intelligence information cannot be obtained. Therefore lack of this UAS Relay Site could result in significant degradation of operational capability and have a serious impact on ongoing and future missions. [...] This project is not eligible for NATO funding, since NATO will acquire its own system and therefore this project exceeds current NATO Standard Criteria. [...] A preliminary analysis of reasonable options was done and indicated that only one option meets operational requirements. Therefore an economic analysis was not performed. [...] This facility can be used by other components on an ‚as available‘ basis; however, the scope of the project is based on Air Force requirements." "Unbemannte Flugsysteme (UAS) benötigen eine adäquat dimensionierte und konfigurierte Einrichtung, um die maximale Effektivität einer Mission beim Einsatz von Waffen und bei Aufklärungsmissionen zur Unterstützung von Kampfflugzeugen sicherzustellen. Der Bau einer Satelliten-Antennen Relaisstation und einer Basis ist für die Verbindung zur Steuerung von ferngesteuerten Flugzeugen erforderlich; sie verbinden CONUS-basierende, bodengestützte Leitstände/Missionskontrollelemente mit UAS Flugzeugen im AOR. Der Abschluss dieses Projektes wird daher die langfristigen SATCOM Relaisanforderungen für Predator, Reaper und Global Hawk erfüllen; die aktuellen, zeitlich befristeten Schaltungen werden dadurch eliminiert. [...] Predator (MQ-1), Reaper (MQ-9) und Global Hawk (RQ-4) Flugzeuge werden diesen Standort zur Durchführung von Operationen innerhalb der EUCOM, AFRICOM und CENTCOM Verantwortungsbereiche (AOR) zur Unterstützung der Overseas Contingency Operations nutzen. Aufgrund der Operationen über mehrere Kampforte hinweg muss die betreffende SATCOM Relaisstation auf der Air Force Basis Ramstein angesiedelt sein, damit dem kriegsführenden Kommandeur zu jedem angefragten Zeitpunkt die aktuellsten Informationen zur Verfügung stehen. Aktuell hat Ramstein für die wesentlichen UAS-Missionen keine adäquaten Einrichtungen für die Durchführung von Operationen auf Staffelbasis. Außerdem erfordern die Arten der Einsätze für die Vorbereitung und Lieferung adäquater Daten an die anfordernden Gefechtsstäbe in den Behörden einen Standort in der Nähe vorhandener nachrichtendienstlicher Einrichtungen auf der Air Force Basis Ramstein. [...] Ohne diese Einrichtungen werden die Flugzeuge nicht in der Lage sein, ihren essenziellen UAS-Missionen innerhalb der EUCOM, AFRICOM und CENTCOM AOR nachzukommen, der Waffeneinsatz durch UAS kann nicht unterstützt werden, und notwendige nachrichtendienstliche Informationen können nicht gesammelt werden. Ein Fehlen dieser UAS-Relaisstation könnte die operationellen Möglichkeiten signifikant verringern und ernste Auswirkungen auf laufende und zukünftige Missionen haben. [...] Für dieses Projekt gibt es keine NATO-Mittel, da die NATO ihr eigenes System anschaffen will und dieses Projekt daher die aktuellen NATO Standardkriterien übertrifft. [...] Eine vorläufige Analyse angemessener Optionen wurde durchgeführt; diese ergab, dass nur eine Option die operationellen Anforderungen einhält. Eine wirtschaftliche Analyse wurde daher nicht durchgeführt. [...] Diese Einrichtung kann von anderen Komponenten genutzt werden, falls verfügbar, allerdings basiert der Projektrahmen auf den Anforderungen der Air Force." Am 24.5.2018 hat die Bundesregierung in ihrer Antwort auf eine Kleine Anfrage von Abgeordneten und der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag (Anfrage auf BT-Drs. 19/2078, Antwort auf BT-Drs. 19/2318) ? auch danach, welche eigene völkerrechtliche Prüfung die Bundesregierung vorgenommen habe bzw. auf welche Ausarbeitungen sie sich hierzu verlasse ? unter anderem erklärt, sie stehe "im regelmäßigen, vertrauensvollen Austausch mit ihren US-Partnern zu politischen, militärischen und rechtlichen Fragen, die US-Streitkräfte in Deutschland betreffen. Dies umfasst Aktivitäten am US-Luftwaffenstützpunkt Ramstein wie auch in Deutschland insgesamt. Die Bundesregierung hat keinen Grund zur Annahme, dass ihr Informationen zu allen wesentlichen Fragen zur Rolle des US-Luftwaffenstützpunktes Ramstein beim Einsatz von Unmanned Aerial Vehicles (UAV) vorenthalten werden. Dies gilt insbesondere für die Frage nach der am Standort vorhandenen Kommunikationsinfrastruktur sowie den dort übernommenen Aufgaben. Im Übrigen gilt weiterhin die Zusicherung der USA, dass unbemannte Luftfahrzeuge für Antiterroreinsätze weder von Ramstein gestartet noch gesteuert werden. Es gilt ebenso die Aussage der USA, bei ihren Aktivitäten in Ramstein - wie in Deutschland insgesamt - deutsches Recht zu achten" (BT-Drs. 19/2318, S. 4). Auf die Frage, welche Nachforschungen sie unternommen habe bzw. welche Maßnahmen sie ergreife, um in Erfahrung zu bringen, ob die Überlassung des Luftwaffenstützpunktes Ramstein eine Beihilfe zu einem völkerrechtlichen Delikt oder selbst ein völkerrechtliches Delikt darstelle, hat die Bundesregierung geantwortet: "Gemäß Artikel II des NATO-Truppenstatuts und Artikel 53 Absatz I des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut müssen die Vereinigten Staaten von Amerika bei der Durchführung ihrer Tätigkeiten in den ihnen überlassenen Liegenschaften deutsches Recht achten. Es besteht keine Veranlassung, davon auszugehen, dass die Überlassung des Luftwaffenstützpunktes Ramstein eine Beihilfe zu einem völkerrechtlichen Delikt oder selbst ein völkerrechtliches Delikt sein könnte". Im Übrigen verwies sie darauf, dass sie dem Bundestag ihren Kenntnisstand zu dem in der Fragestellung dargestellten Themenzusammenhang mehrfach umfassend mitgeteilt habe (BT-Drs. 19/2318, S. 4). Auf diese Antwort verwies sie auch zur Beantwortung der weiteren Fragen, welche eigene völkerrechtliche Prüfung sie hierzu vorgenommen habe bzw. auf welche Ausarbeitungen sie sich hierzu verlasse und anhand welcher Einzelfälle sie hierzu rechtliche Bewertungen vorgenommen habe (a. a. O., S. 5). Die schriftliche Frage einer Abgeordneten des Deutschen Bundestages danach, "welche Konsequenzen die Bundesregierung [ziehe] (vor allem hinsichtlich des US-Stützpunktes Ramstein) aus der Forderung von Amnesty International [...] an die Bundesregierung, sicherzustellen, dass ‚Deutschland nicht bei rechtswidrigen Drohnenangriffen der USA hilft‘, und was teilt die Bundesregierung über Art und Zeitpunkt mit, zu dem sie [...] die US-Regierung aufgefordert hat, in Ramstein oder anderswo auf deutschem Boden nicht zu solchen Drohnenangriffen beizutragen, sondern die Bundesregierung über Details dieser hiesigen Beiträge zu informieren", beantwortete der Staatsminister im Auswärtigen Amt O. B
  32. am 8.6.2018 (BT-Drs. 19/2766, S. 45). Hinsichtlich der Position der Bundesregierung verwies er auf ihre Antwort auf eine Kleine Anfrage zur internationalen Regulierung bewaffneter oder bewaffnungsfähiger Drohnen auf BT-Drs. 19/1988 vom 4.5.2018 sowie ihre Antwort auf BT-Drs. 19/2318 vom 24.5.
  33. Er erklärte zudem, die Bundesregierung stehe im regelmäßigen, vertrauensvollen Austausch mit ihren Partnern aus den USA zu politischen, militärischen und rechtlichen Fragen, die US-Streitkräfte in Deutschland beträfen. Für die Bundesregierung gelte die Aussage der USA, bei ihren Aktivitäten in Deutschland deutsches Recht zu achten. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen. Gründe Die zulässige Berufung ist mit dem Hauptantrag in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang teilweise begründet (dazu A.). Der Hilfsantrag ist unzulässig (dazu B.). A. I. Mit dem Hauptantrag begehren die Kläger, dass die Beklagte die Nutzung der Air Base Ramstein durch die USA für bewaffnete Drohneneinsätze im Jemen, Provinz Hadramaut, insbesondere an den Wohnanschriften der Kläger zu
  34. und 3., durch geeignete Maßnahmen unterbindet. Die im erstinstanzlichen Klageantrag sowie im Berufungsantrag übereinstimmend enthaltene Aufzählung konkreter einzelner Maßnahmen, die von der Beklagten "insbesondere" zu ergreifen seien, hat nach dem gesamten Vorbringen der Kläger ersichtlich nur beispielhaften Charakter. Eine Verurteilung der Beklagten gerade (auch) zur Vornahme dieser konkreten bezeichneten Maßnahmen begehren die Kläger - entgegen dem Beklagtenvorbringen - nicht. Dies haben sie im Berufungsverfahren auch ausdrücklich zum Ausdruck gebracht und erklärt, der Hauptantrag ziele nicht auf ein bestimmtes Handeln, sondern unter Anerkennung eines Auswahlermessens der Beklagten auf wirkungsvollere Maßnahmen als jene, die sie bislang ergriffen habe. II. Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig.
  35. Die internationale Zuständigkeit deutscher Gerichte für das gegen die Bundesrepublik Deutschland gerichtete Klagebegehren steht außer Frage.
  36. Für das Begehren der Kläger ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Es hat eine nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit zum Gegenstand. Dies hat der Senat zu prüfen. § 17a Abs. 5 GVG, wonach das Gericht, das über ein Rechtsmittel gegen eine Entscheidung in der Hauptsache entscheidet, nicht prüft, ob der beschrittene Rechtsweg zulässig ist, bezieht sich nur auf die Abgrenzung der Zuständigkeiten der verschiedenen (Fach-)Gerichtsbarkeiten, nicht auf deren Verhältnis zur Verfassungsgerichtsbarkeit, der Entscheidungen in verfassungsrechtlichen Streitigkeiten vorbehalten sind. Vgl. OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 26.9.2011 - OVG 3a B 5.11 -, LKV 2011, 566 = juris, Rn. 23, m. w. N.; Sodan, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO,
  37. Auflage 2018, § 40 Rn. 183a. Soweit die Beklagte jedenfalls in Bezug auf die von den Klägern beispielhaft aufgezählten Maßnahmen die Rechtsauffassung vertritt, es handle sich um eine verfassungsrechtliche Streitigkeit, überzeugt dies nicht. Ohne Erfolg macht sie geltend, die Maßnahmen beträfen jeweils ein auswärtiges Handeln der Bundesregierung im Rechtskreis des Völkerrechts. Im Kern gehe es den Klägern um die Frage des Umfangs der mit den verfassungsrechtlichen Organkompetenzen verbundenen, unmittelbar aus der Verfassung abzuleitenden Pflichten und mithin die Auslegung und Anwendung der dafür relevanten verfassungsrechtlichen Normen. Ob eine Streitigkeit verfassungsrechtlicher Art ist, richtet sich danach, ob der geltend gemachte Klageanspruch in einem Rechtsverhältnis wurzelt, das entscheidend vom Verfassungsrecht geprägt ist. Vgl. BVerwG, Urteil vom 24.1.2007 - 3 A 2.05 -, BVerwGE 128, 99 = juris, Rn.
  38. Ob dem hier allein schon der Umstand entgegensteht, dass es sich bei den Klägern um Privatpersonen handelt, eine verfassungsrechtliche Streitigkeit aber "doppelte Verfassungsunmittelbarkeit" und also voraussetzt, dass sich Verfassungsorgane, Teile davon oder sonst unmittelbar am Verfassungsleben Beteiligte gegenüberstehen, die sich über unmittelbar aus der Verfassung folgende Rechte und Pflichten auseinandersetzen, vgl. zum Meinungstand etwa Reimer, in: BeckOK VwGO, Stand: 1.1.2018, § 40 Rn. 97 f.; Rennert, in: Eyermann/Rennert, VwGO,
  39. Auflage 2019, § 40 Rn. 21, Sodan, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO,
  40. Auflage 2018, § 40 Rn. 189 ff., jeweils m. w. N., kann auf sich beruhen. Eine verfassungsrechtliche Streitigkeit ist jedenfalls nicht schon dann gegeben, wenn - wie hier - die Beurteilung eines Rechtsverhältnisses zwischen dem Staat und einer Privatperson nicht unerheblich von verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten abhängt, wenn also ein Rechtsverhältnis von den Grundrechten und sonstigen Verfassungsrechtssätzen unmittelbar beeinflusst und von ihnen letztlich getragen wird. Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.7.1985 - 7 C 64.83 -, NJW 1985, 2344 = juris, Rn. 8; siehe hierzu auch BVerfG, Beschluss vom 14.10.1987 ? 2 BvR 64/87 ?, NVwZ 1988, 817 = juris, Rn. 16 ff. Deshalb gehören Prozesse zwischen Bürger und Staat einschließlich solcher, bei denen Verfassungs-, insbesondere Grundrechtsnormen streitentscheidend sind, grundsätzlich vor die Verwaltungs- und nicht vor die Verfassungsgerichte. Vgl. BVerwG, Urteil vom 3.11.1988 - 7 C 115.86 -, BVerwGE 80, 355 = juris, Rn. 13 So liegt es auch hier. Der Umstand, dass der Anspruch, dessen sich die Kläger berühmen, in Grundrechten wurzelt, vermag einen verfassungsrechtlichen Charakter der Streitigkeit ebenso wenig zu begründen wie die Tatsache, dass das Klagebegehren auf die Gewährung von Schutz gegenüber einem anderen Staat und mithin auf ein auswärtiges Tätigwerden der Beklagten gerichtet ist. Vgl. BVerwG, Urteile vom 24.2.1981 - 7 C 60.79 -, BVerwGE 62, 11 = juris, Rn. 12 ff., 31 f., und vom 14.12.1994 - 11 C 18.93 -, BVerwGE 97, 203 = juris, Rn. 14; Sodan, in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO,
  41. Auflage 2018, § 40 Rn.
  43. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig. a) Die Kläger sind insbesondere klagebefugt. Die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO, die für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen als Sachurteilsvoraussetzung die Klagebefugnis des Klägers vorsieht, findet als Ausdruck des allgemeinen Strukturprinzips des Individualrechtsschutzes, das für den Verwaltungsrechtsschutz prägend ist, auf die allgemeine Leistungsklage entsprechende Anwendung. Vgl. BVerwG, Urteile vom 5.9.2013 - 7 C 21.12 -, BVerwGE 147, 312 = juris, Rn. 18, und vom 5.4.2016 - 1 C 3.15 -, BVerwGE 154, 328 = juris, Rn. 16, jeweils m. w. N. Danach ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch das streitgegenständliche Verhalten der öffentlichen Gewalt in seinen Rechten verletzt zu sein. Das ist dann der Fall, wenn nach dem tatsächlichen Klagevorbringen eine Verletzung eigener subjektiver Rechte des Klägers als möglich erscheint. Diese Möglichkeit besteht nur dann nicht, wenn die geltend gemachten Rechte offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehenoder dem Kläger zustehen können, eine Verletzung subjektiver Rechte des Klägers also nicht in Betracht kommt. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.1.1991 - 1 BvR 207/87 -, BVerfGE 83, 182 = juris, Rn. 44, 48 f.; BVerwG, Urteile vom 7.5.1996 - 1 C 10.95 -, BVerwGE 101, 157 = juris, Rn. 22, vom 28.2.1997 - 1 C 29.95 -, BVerwGE 104, 115 = juris, Rn. 18, und vom 10.7.2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356 = juris, Rn.
  44. Danach sind die Kläger klagebefugt. Auf der Grundlage ihres tatsächlichen Vorbringens lässt sich nicht feststellen, dass ihnen der behauptete Anspruch gegen die Beklagte offensichtlich und eindeutig nicht zusteht. Die Kläger zu
  45. und
  46. leben im Jemen in der Provinz Hadramaut. Der Kläger zu
  47. beabsichtigt, möglichst bald zu seiner dort lebenden Familie zurückzukehren. Sie haben zahlreiche Berichte insbesondere englischsprachiger Medien und von Nichtregierungsorganisationen dazu vorgelegt, dass die USA im Jemen seit Jahren bewaffnete Drohneneinsätze zur gezielten Tötung von Personen, insbesondere Mitgliedern der als terroristisch eingestuften Gruppierung "al-Qaida in the Arabian Peninsula" (AQAP), durchführen, bei denen in der Vergangenheit zahlreiche Menschen getötet oder verletzt wurden, darunter viele Unbeteiligte. Aus den Berichten geht zudem hervor, dass gerade auch die Provinz Hadramaut vielfach Schauplatz solcher Drohneneinsätze war. Nach dem Vorbringen der Kläger kamen bei einem Drohnenangriff im August 2012 zwei ihrer Verwandten ums Leben, wobei der Angriff nicht ihren Angehörigen, sondern AQAP-Mitgliedern gegolten habe. Die Angaben der Kläger zu diesem Angriff decken sich mit Informationen in einem Bericht der Organisation Human Rights Watch. Vgl. Human Rights Watch, Between a Drone and Al-Qaeda. The Civilian Cost of US Targeted Killings in Yemen, 10/2013, S. 61 ff., https://www.hrw.org/report/2013/10/22/betweendroneandalqaeda/civiliancostustargetedkillingsyemen. Die Kläger haben darüber hinaus, auch insoweit unter Berufung insbesondere auf Medienberichte, vorgetragen, dass die US-Drohneneinsätze im Jemen unter Nutzung von Einrichtungen auf der Air Base Ramstein durchgeführt würden. Die Air Base, insbesondere eine dort von den USA betriebene Satelliten-Relaisstation, fungiere als ein zur Fernsteuerung der Drohnen in Echtzeit notwendiges Bindeglied beim Datenaustausch zwischen den Drohnen im jemenitischen Luftraum und den Drohnenpiloten in den USA. Überdies sei auf der Air Base stationiertes US-Personal mit der Auswertung und Anreicherung von Einsatzdaten befasst. Ausgehend von diesem möglicherweise zutreffenden tatsächlichen Vorbringen, dessen sachliche Richtigkeit keine Frage der Klagebefugnis, sondern der Begründetheit der Klage ist, vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.7.2014 - 3 B 70.13 -, NVwZ 2014, 1675 = juris, Rn. 18 f., erscheint es nicht von vornherein ausgeschlossen, dass den Klägern der geltend gemachte Anspruch gegen die Beklagte auf Unterbindung einer Nutzung der Air Base Ramstein für bewaffnete Drohneneinsätze im Jemen, Provinz Hadramaut, zusteht. Ein solcher Anspruch ergibt sich möglicherweise aus dem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, das als sogenanntes Jedermann-Grundrecht auch Nichtdeutschen wie den Klägern zusteht. Es beschränkt sich nicht auf die klassische Funktion eines Abwehrrechts gegen Eingriffe durch die gemäß Art. 1 Abs. 3 GG grundrechtsgebundene deutsche öffentliche Gewalt, sondern erlegt dem Staat auch die Pflicht auf, sich schützend und fördernd vor das Leben, die körperliche Unversehrtheit und die Gesundheit des Einzelnen zu stellen und sie vor rechtswidrigen Eingriffen Dritter zu bewahren, wenn die Grundrechtsträger nicht selbst für ihre Integrität Sorge tragen können. StRspr. des BVerfG, vgl. nur BVerfG, Kammerbeschluss vom 15.3.2018 - 2 BvR 1371/13 -, NVwZ 2018, 1224 = juris, Rn. 31, m. w. N. Mit der staatlichen Schutzpflicht korrespondiert ein entsprechender Schutzanspruch des Grundrechtsträgers. Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 29.10.1987 - 2 BvR 624/83 u. a. -, BVerfGE 77, 170 = juris, Rn. 101, und vom 30.11.1988 - 1 BvR 1301/84 -, BVerfGE 79, 174 = juris, Rn. 81; Kammerbeschluss vom 27.4.1995 - 1 BvR 729/93 -, NJW 1995, 2343 = juris, Rn.
  48. Kraft seiner grundrechtlichen Schutzpflicht kann der deutsche Staat auch zum Schutz deutscher Staatsangehöriger und ihrer Interessen gegenüber fremden Staaten verpflichtet sein. Das Bundesverfassungsgericht hat daher das Vorliegen einer Schutzpflicht erwogen, wenn Rechtspositionen deutscher Staatsbürger im Ausland beeinträchtigt wurden oder die Maßnahmen einer fremden Hoheitsgewalt gegenüber Deutschen oder in Deutschland Wirkung entfalteten. Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 4.9.2008 - 2 BvR 1720/03 -, BVerfGK 14, 192 = juris, Rn. 35 f., m. w. N. Doch auch dann, wenn es - wie hier - um Beeinträchtigungen des grundrechtlichen Schutzguts geht, die einem Grundrechtsträger, der nicht deutscher Staatsangehöriger ist, durch einen fremden Hoheitsträger im Ausland drohen, ist eine grundrechtliche Schutzpflicht des deutschen Staates unter den hier gegebenen Umständen nicht von vornherein auszuschließen. Die insoweit aufgeworfene Frage nach der Grundrechtsbindung der deutschen Staatsgewalt gemäß Art. 1 Abs. 3 GG bei Sachverhalten mit Auslandsbezug lässt sich für den vorliegenden Fall nicht schon deshalb von vornherein verneinen, weil es sich bei den Klägern um im Ausland lebende Ausländer handelt. Soweit diesem Personenkreis die Grundrechtsberechtigung grundsätzlich abgesprochen, so Isensee, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. V, 1992, § 115 Rn. 87 ff., oder allenfalls für den Fall zuerkannt wird, dass die Betroffenen deutscher Herrschaftsgewalt etwa deshalb unterworfen sind, weil sie sich im Rahmen eines militärischen Konflikts in einem vom deutschen Staat beherrschten Territorium aufhalten oder in deutsche Gefangenschaft geraten sind, so Nettesheim, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: August 2018, Art. 59 Rn. 230, vermag der Senat dem aus den vom Verwaltungsgericht überzeugend dargelegten Gründen (vgl. Urteilsabdruck, S. 9, vorletzter Absatz, bis Seite 10, zweiter Absatz) mit Rücksicht auf die objektive Wertordnung des Grundgesetzes, die wesentlich durch die Grundrechte geprägt wird, nicht zu folgen. Die geschilderten Ansichten stehen auch nicht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das jedenfalls in Fällen, in denen Ausländer im Ausland von Wirkungen der Betätigung deutscher Hoheitsgewalt betroffen sind, von der Anwendbarkeit der Grundrechte ausgeht. Vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 13.8.2013 - 2 BvR 2660/06 , 2 BvR 487/07 -, EuGRZ 2013, 563 = juris, Rn. 40, 63 (Brücke von Varvarin), und vom 19.5.2015 - 2 BvR 987/11 -, NJW 2015, 3500 = juris, Rn. 26 (Kunduz). Ausreichend, aber auch notwendig für die Anwendbarkeit der Grundrechte des Grundgesetzes auf Sachverhalte im Ausland oder mit Auslandsbezug, ist das Bestehen eines hinreichend engen Bezugs zum deutschen Staat, der insbesondere durch die deutsche Staatsangehörigkeit des Grundrechtsträgers oder seinen Aufenthalt im Inland begründet sein kann, der aber auch dann in Betracht kommt, wenn Ausländer im Ausland betroffen sind. Vgl. Badura, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte, Bd. II, 2006, § 47 Rn. 4, 8, 21 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG,
  49. Auflage 2018, Art. 1 Rn. 44; Kahl, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: August 2018, Art. 1 Abs. 3 Rn. 210, 229 ff.; Ruffert, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. X,
  50. Auflage 2012, § 206 Rn.
  51. Für die Bestimmung dieses Bezugs und mithin der räumlichen und sachlichen Geltungsreichweite der Grundrechte ist von Bedeutung, dass sich das Grundgesetz nicht damit begnügt, die innere Ordnung des deutschen Staates festzulegen, sondern auch in Grundzügen sein Verhältnis zur Staatengemeinschaft bestimmt. Insofern geht es von der Notwendigkeit einer Abgrenzung und Abstimmung mit anderen Staaten und Rechtsordnungen aus. Zum einen ist der Umfang der Verantwortlichkeit und Verantwortung deutscher Staatsorgane bei der Reichweite grundrechtlicher Bindungen zu berücksichtigen. Zum anderen muss das Verfassungsrecht mit dem Völkerrecht abgestimmt werden. Dieses schließt eine Geltung von Grundrechten bei Sachverhalten mit Auslandsbezügen nicht prinzipiell aus. Ihre Reichweite ist vielmehr unter Berücksichtigung von Art. 25 GG aus dem Grundgesetz selbst zu ermitteln. Dabei können je nach den einschlägigen Verfassungsnormen Modifikationen und Differenzierungen zulässig oder geboten sein. Vgl. BVerfG, Urteil vom 14.7.1999 - 1 BvR 2226/94 u. a. -, BVerfGE 100, 313 = juris, Rn. 176, m. w. N. Ob sich ausgehend davon die Kläger hier mit Erfolg auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG berufen und von der Beklagten Schutz verlangen können, ist eine Frage der Begründetheit der Klage. Im Hinblick insbesondere auf die räumliche Belegenheit der Air Base Ramstein auf deutschem Staatsgebiet sowie die von den Beteiligten kontrovers beurteilte Frage der Völkerrechtskonformität der möglicherweise unter Nutzung von Einrichtungen auf der Air Base durchgeführten US-Drohneneinsätze im Jemen erscheint ein grundrechtlicher Schutzanspruch der Kläger jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen. Die Klagebefugnis kann den Klägern deshalb nicht abgesprochen werden. Es entspricht nicht dem Sinn dieser Sachurteilsvoraussetzung, ernsthaft streitige Fragen über das Bestehen eines subjektiven Rechts, von deren Beantwortung der Klageerfolg abhängen kann, bereits vorab im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung zu klären. Vgl. BVerwG, Urteile vom 26.11.2003 - 9 C 6.02 -, BVerwGE 119, 245 = juris, Rn. 29, und vom 24.6.2004 - 4 C 11.03 -, BVerwGE 121, 152 = juris, Rn.
  52. b) Die Kläger haben auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Die Rechtsordnung erkennt, wenn sie ein materielles Recht gewährt, in aller Regel auch das Interesse dessen, der sich als der Inhaber dieses Rechts sieht, an der gerichtlichen Durchsetzung dieses Rechts an. Das Rechtsschutzinteresse einer von dem vermeintlichen Inhaber des behaupteten Anspruchs erhobenen Leistungsklage fehlt danach nur dann, wenn besondere Umstände vorliegen, die diesen Zusammenhang außer Kraft setzen und das subjektive oder objektive Interesse an der Durchführung des Rechtsstreits entfallen lassen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.1.1989 - 9 C 44.87 -, BVerwGE 81, 164 = juris, Rn. 9; Beschluss vom 25.10.2016 - 5 P 8.15 -, NZA-RR 2017, 108 = juris, Rn.
  53. Entgegen der Rechtsansicht der Beklagten kann den Klägern ein Rechtsschutzinteresse an der von ihnen begehrten Verurteilung der Beklagten nicht unter Verweis auf eine größere "Sachnähe" eines Rechtsschutzes in den USA abgesprochen werden. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG verbürgt den Klägern das Recht auf eine wirksame Kontrolle durch ein deutsches Gericht, ob ihnen der geltend gemachte Anspruch gegen die Beklagte zusteht. Im Übrigen ist die Durchsetzung eines solchen Anspruchs auch nur vor deutschen Gerichten möglich. Hoheitliches Handeln der Beklagten unterliegt nach Völkergewohnheitsrecht grundsätzlich nicht der nationalen Gerichtsbarkeit fremder Staaten. Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 17.3.2014 - 2 BvR 736/13 -, NJW 2014, 1723 = juris, Rn. 19 f., m. w. N. Ohne Erfolg macht die Beklagte geltend, ihre Inanspruchnahme sei eine bloße "Hilfskonstruktion" der Kläger, die diese "nicht in den Stand zu versetzen [vermöge], die Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine auf Verwirklichung ihres eigentlichen Rechtsschutzziels zielende Klage auszuhebeln". Dass es den Klägern letztlich ("eigentlich") darum geht, bewaffnete US-Drohneneinsätze in der jemenitischen Provinz Hadramaut und hieraus für sie, die Kläger, resultierende Schadensmöglichkeiten abzuwehren, sie also letztlich ("eigentlich") ein bestimmtes Verhalten der USA zu verhindern suchen, stellt ihr Rechtsschutzinteresse an der gegen die Beklagte erhobenen Klage nicht in Frage. Insbesondere können sie nicht etwa deshalb auf die Inanspruchnahme von Rechtsschutz vor US-Gerichten verwiesen werden, weil hierin eine Möglichkeit zur schnelleren oder einfacheren Erreichung des Klageziels läge. Vgl. zum Entfall des Rechtsschutzbedürfnisses in solchen Fällen etwa BVerwG, Urteile vom 25.6.1992 - 5 C 37.88 -, BVerwGE 90, 245 = juris, Rn. 11, und vom 11.7.2018 - 1 C 18.17 -, NVwZ 2018, 1875 = juris, Rn.
  54. Dies ist nicht erkennbar. Im Gegenteil: Eine von dem Kläger zu
  55. in den USA erhobene Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Drohnenangriffs am 29.8.2012 ist mit der Begründung abgewiesen worden, die Entscheidung der Exekutive über Drohneneinsätze im Ausland sei als "political question" nicht justiziabel. Vgl. District Court for the District of Columbia, Civil Action No.15-0840 (ESH), bin B
  56. K. et al. v. USA et al., Memorandum Opinion by Judge Ellen S. Huvelle vom 22.2.2016, https://ecf.dcd.uscourts.gov/cgibin/Opinions.pl?2016 (zuletzt aufgerufen am 15.3.2019). Das Rechtsschutzinteresse kann den Klägern auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer Nutzlosigkeit der begehrten verwaltungsgerichtlichen Entscheidung abgesprochen werden. Nutzlos ist eine Entscheidung nur dann, wenn sie demjenigen, der sie erstrebt, offensichtlich keine rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile bringen kann. Die Nutzlosigkeit muss also eindeutig sein. Im Zweifel ist das Rechtsschutzinteresse zu bejahen. Vgl. BVerwG, Urteil vom 29.4.2004 - 3 C 25.03 -, BVerwGE 121, 1 = juris, Rn.
  57. Danach haben die Kläger ein rechtsschutzwürdiges Interesse an der begehrten Entscheidung. Sie machen geltend, US-Drohneneinsätze im Jemen würden unter Nutzung von Einrichtungen auf der Air Base Ramstein durchgeführt. Ohne eine Nutzung dieser Einrichtungen seien die Einsätze jedenfalls in ihrer gegenwärtigen Form nicht möglich. Es erscheint danach nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass die begehrte Verurteilung der Beklagten dazu, die fragliche Nutzung der Air Base durch geeignete Maßnahmen zu unterbinden, für die Kläger vorteilhaft ist. Sie kann möglicherweise zu einer Einstellung oder zahlenmäßigen Reduktion von US-Drohneneinsätzen im Jemen führen und damit das Risiko der Kläger, bei einem Drohnenangriff zu Schaden zu kommen, mindern. Die von den Klägern gewählte, von der Beklagen so bezeichnete "Hilfskonstruktion" kann für die Kläger also durchaus hilfreich sein. Ob es, wie die Beklagte in diesem Zusammenhang geltend macht, für das Klagebegehren weder im Truppenstationierungsrecht noch im humanitären Völkerrecht anspruchsbegründende, zu Gunsten der Kläger drittschützende Regelungen gibt, ist für das Rechtsschutzinteresse ohne Belang. Ob den Klägern der geltend gemachte Anspruch zusteht, ist eine Frage der Begründetheit der Klage. III. Die Klage ist mit dem Hauptantrag teilweise begründet. Die Kläger haben einen aus ihrem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Anspruch darauf, dass sich die Beklagte durch geeignete Maßnahmen vergewissert, dass eine Nutzung der Air Base Ramstein durch die USA für bewaffnete Drohneneinsätze im Jemen, Provinz Hadramaut, nur im Einklang mit dem Völkerrecht nach Maßgabe der weiteren Urteilsgründe stattfindet, und dass die Beklagte erforderlichenfalls gegenüber den USA auf die Einhaltung des Völkerrechts nach Maßgabe der weiteren Urteilsgründe bei einer derartigen Nutzung der Air Base Ramstein hinwirkt. Dieser Anspruch ergibt sich zwar nicht schon aus der abwehrrechtlichen Dimension des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (dazu 1.). Es besteht aber eine entsprechende grundrechtliche Schutzpflicht der Beklagten gegenüber den Klägern (dazu 2.). Ein weitergehender, von den Klägern geltend gemachter Anspruch gegen die Beklagte darauf, eine derartige Nutzung der Air Base Ramstein durch die USA zu unterbinden, folgt weder aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG (dazu 3.) noch aus Art. 25 GG (dazu 4.).
  58. Das Klagebegehren findet keine Grundlage in einem grundrechtlichen Abwehranspruch der Kläger aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Mit den bewaffneten Drohneneinsätzen, deren Unterbindung die Kläger verlangen, gehen keine der Beklagten zurechenbare Grundrechtseingriffe zum Nachteil der Kläger einher. Insoweit kann das tatsächliche Klagevorbringen zu US-Drohneneinsätzen im Jemen unter Einbindung der Air Base Ramstein als wahr und überdies unterstellt werden, dass die Einsätze zumindest zu einer relevanten Grundrechtsgefährdung bei den Klägern führen. Auch dann sind durch etwaige völkerrechtswidrige Drohneneinsätze verursachte Beeinträchtigungen des grundrechtlichen Schutzguts der Beklagten nicht als Folgen eigenen Handelns zurechenbar. a) Unmittelbare Ursache der von den Klägern befürchteten Schäden an Leib und Leben sind von den USA im Jemen mittels Drohnen durchgeführte bewaffnete Angriffe. Als Anknüpfungspunkt für einen hierin liegenden Grundrechtseingriff der Beklagten kann nicht auf die behauptete Einbindung technischer Einrichtungen und von Personal auf der Air Base Ramstein in die Durchführung der Einsätze, insbesondere die Steuerung der Drohnen, abgestellt werden. Denn bereits nach dem eigenen Vorbringen der Kläger sind daran nur Angehörige der US-Streitkräfte bzw. US-Geheimdienste beteiligt. Auf eine Beteiligung deutscher Amtsträger deutet auch sonst nichts hin. Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 5.4.2016 - 1 C 3.15 -, BVerwGE 154, 328 = juris, Rn.
  59. b) Es ist auch weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Beklagte einer Nutzung der Air Base Ramstein für völkerrechtswidrige Drohneneinsätze zugstimmt hätte. Die den USA von deutscher Seite erteilte generelle Gestattung einer militärischen Nutzung der streitbefangenen Liegenschaften in Ramstein rechtfertigt es nicht, der Beklagten die Folgen solcher Drohneneinsätze als mittelbare Grundrechtseingriffe zuzurechnen. Allerdings schützten die Grundrechte als Abwehrrechte auch vor mittelbaren und faktischen Beeinträchtigungen, wenn das ursächliche staatliche Handeln nach Zielsetzung und Wirkung einem klassischen - unmittelbar und gezielt durch imperativen Rechtsakt bewirkten - Eingriff gleichkommt. Vgl. BVerfG, Urteil vom 17.3.2004 - 1 BvR 1266/00 -, BVerfGE 110, 177 = juris, Rn. 35, Beschlüsse vom 24.5.2005 - 1 BvR 1072/01 -, BVerfGE 113, 63 = juris, Rn. 52, vom 11.7.2006 - 1 BvL 4/00 -, BVerfGE 116, 202 = juris, Rn. 82, und vom 21.3.2018 - 1 BvF 1/13 -, NJW 2018, 2109 = juris, Rn. 28; Kammerbeschluss vom 15.3.2018 - 2 BvR 1371/13 -, NVwZ 2018, 1224 = juris, Rn.
  60. Dies ist bei der generellen Gestattung der militärischen Nutzung der Liegenschaften in Ramstein, die die Beklagte den USA durch die hierzu getroffenen völkerrechtlichen Vereinbarungen, namentlich den Vertrag über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland vom 23.10.1954 (Gesetz betreffend den Vertrag vom 23.10.1954 über den Aufenthalt ausländischer Streitkräfte in der Bundesrepublik Deutschland vom 24.3.1955 [ BGBl. 1955 II S. 253 ]), das Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrages über die Rechtsstellung ihrer Truppen (NATO-Truppenstatut) vom 19.6.1951 und das hierzu abgeschlossene Zusatzabkommen vom 3.8.1959 (Gesetz zum NATO-Truppenstatut und zu den Zusatzvereinbarungen vom 18.8.1961 [ BGBl. 1961 II S. 1183 ], zuletzt geändert durch Verordnung vom 31.8.2015 [ BGBl. I 1474 ]), erteilt hat, vgl. BVerwG, Urteil vom 5.4.2016 - 1 C 3.15 -, BVerwGE 154, 328 = juris, Rn. 19; siehe auch Wiss. Dienste des Deutschen Bundestags, Sachstand, "Ausübung militärischer Gewalt durch ausländische Staaten von Militärbasen in Deutschland", 3.3.2014, WD 2 - 3000 - 034/14 , S. 5 f., bezogen auf die Folgen etwaiger völkerrechtswidriger Drohneneinsätze der USA im Jemen nicht der Fall. Die generelle Nutzungsgestattung hat insoweit weder nach ihrer Wirkung noch nach ihrer Zielsetzung eingriffsgleiche Qualität. Die Folgen eines Verhaltens der an das Grundgesetz gebundenen Hoheitsgewalt sind dieser dann nicht zuzurechnen, wenn sie nicht die Herrschaft über den Eintritt dieser Folgen hat. Ihre Verantwortlichkeit endet grundsätzlich dort, wo ein Vorgang in seinem wesentlichen Verlauf von einem fremden Staat nach seinem, von der Bundesrepublik Deutschland unabhängigen Willen gestaltet wird. Ist der deutsche Staat aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen gehindert, auf den Geschehensablauf durch Steuerung der als maßgeblich erscheinenden Umstände Einfluss zu nehmen, kann ihm das Ergebnis dieses Geschehensablauf verfassungsrechtlich nicht als Folge eigenen Verhaltens zugerechnet werden. Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16.12.1980 - 2 BvR 419/80 -, BVerfGE 55, 349 = juris, Rn. 29 f., vom 25.3.1981 - 2 BvR 1258/79 -, BVerfGE 57, 9 = juris, Rn. 43, vom 16.12.1983 - 2 BvR 1160/83 u. a. -, BVerfGE 66, 39 = juris, Rn. 49 f., und vom 15.12.2015 - 2 BvR 2735/14 -, BVerfGE 140, 317 = juris, Rn. 62; Kammerbeschluss vom 15.3.2018 - 2 BvR 1371/13 -, NVwZ 2018, 1224 = juris, Rn. 29, m. w. N. So liegt es bei den von den Klägern befürchteten Lebens- und Leibesgefahren durch bewaffnete US-Drohneneinsätze, deren wirkungsmächtigste Ursachen autonome Entschlüsse und Handlungen der USA sind. Die Bestimmung des Ziels und des Zeitpunkts sowie die Durchführung der Einsätze sind dem Einfluss der Beklagten entzogen. Sie liegen in den Händen ausschließlich der USA, die somit über die wesentlichen Bedingungen einer möglichen Beeinträchtigung grundrechtlicher Schutzgüter ohne bestimmende Mitwirkung der Beklagten entscheiden. Die den USA von der Beklagten erteilte generelle Gestattung der militärischen Nutzung der Liegenschaften in Ramstein rechtfertigt eine Zurechnung der von den Klägern befürchteten Gefährdungen durch völkerrechtswidrige Drohneneinsätze auch deshalb nicht, weil diese Gefährdungen durch die Nutzungsgestattung weder bezweckt noch billigend in Kauf genommen sind. Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 5.4.2016 - 1 C 3.15 -, BVerwGE 154, 328 = juris, Rn. 19,
  61. Hängt die Beeinträchtigung grundrechtlicher Schutzgüter vom Verhalten anderer Personen ab oder beruht sie auf einem komplexen Geschehensablauf, so setzt die Bejahung eines Eingriffs voraus, dass der Staat diese als für ihn vorhersehbare Folge zumindest in Kauf nimmt. Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 15.3.2018 - 2 BvR 1371/13 -, NVwZ 2018, 1224 = juris, Rn.
  62. Eine billigende Inkaufnahme von Beeinträchtigungen grundrechtlicher Schutzgüter durch völkerrechtswidrige bewaffnete Drohneneinsätze der USA kommt im Zusammenhang mit der generellen Nutzungsgestattung für die Air Base Ramstein schon deshalb nicht in Betracht, weil solche Einsätze im Zeitpunkt der Erteilung der Gestattung durch die erwähnten völkerrechtlichen Vereinbarungen noch nicht absehbar waren. Verschiedene Quellen berichten übereinstimmend, dass die USA erst seit Anfang der 2000er-Jahre bewaffnete Drohnen für gezielte Tötungen verwenden. Vgl. Amnesty International, Deadly Assistance. The Role of European States in US Drone Strikes, 2018, S. 3; Schaller, SWP-Studie "Humanitäres Völkerrecht und nichtstaatliche Akteure, 2007, S. 26; U.N. Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism - Ben Emmerson: Interim Report on the use of remotely piloted aircraft in counterterrorism operations, 2013, U.N. Doc. A/68/389, S. 6 ff.; www.ohchr.org/EN/Issues/Terrorism/Pages/Annual.aspx; Wikipedia, Artikel "Gezielte Tötungen", http://de.wikipedia.org (jeweils zuletzt aufgerufen am 22.2.2019). Aus einer aktenkundigen Konstruktionsbeschreibung der US Air Force von Februar 2010 ergibt sich, dass Ramstein selbst zu diesem Zeitpunkt noch nicht über Einrichtungen verfügte, Geschwadereinsätze für Drohnenmissionen durchzuführen. Eine dauerhaft installierte Satelliten-Relaiseinrichtung war ausweislich eines Schreibens des US Army Corps of Engineers, Europe District, vom 18.11.2011 an das Bundesministerium der Verteidigung auch bei dessen Abfassung noch in Planung. Überdies schließt die Gestattung der militärischen Nutzung durch die genannten Verträge von vornherein nur solche Nutzungen ein, die nach der deutschen Rechtsordnung rechtmäßig sind. Die in Art. 53 Abs. 1 Satz 1 des Zusatzabkommens zum NATO-Truppenstatut (ZA-NTS) enthaltene Nutzungsermächtigung an ausländische Streitkräfte zur befriedigenden Erfüllung ihrer Verteidigungspflichten wird durch Satz 2 der Vorschrift insoweit beschränkt, als für die Benutzung solcher Liegenschaften das deutsche Recht gilt, soweit in diesem Abkommen und in anderen internationalen Übereinkünften nicht etwas anderes vorgesehen ist und sofern nicht die Organisation, die interne Funktionsweise und die Führung der Truppe und ihres zivilen Gefolges sowie andere interne Angelegenheiten, die keine vorhersehbaren Auswirkungen auf die Rechte Dritter oder auf umliegende Gemeinden und die Öffentlichkeit im allgemeinen haben, betroffen sind. Außerdem bestimmt Art. II Satz 1 des NATO-Truppenstatuts (NTS) allgemein, dass die ausländischen Truppen und ihr ziviles Gefolge die Pflicht haben, das Recht der Bundesrepublik als Aufnahmestaat zu achten. Zu den damit auch durch die ausländischen Truppen zu beachtenden Rechtsvorschriften gehören im vorliegenden Zusammenhang namentlich das Verbot eines Angriffskrieges gemäß Art. 26 GG sowie völkerrechtliche Bestimmungen zu militärischer Gewaltanwendung, wenn und soweit diese nach näherer Maßgabe von Art. 25 GG oder Art. 59 Abs. 2 GG Bestandteil des innerstaatlichen Rechts sind. Vgl. BVerwG, Urteil vom 5.4.2016 - 1 C 3.15 -, BVerwGE 154, 328 = juris, Rn.
  63. c) Von den USA unter Nutzung der Air Base Ramstein im Jemen durchgeführte Drohnenangriffe und daraus resultierende Gefährdungen der Kläger sind der Beklagten auch nicht deshalb als Grundrechtseingriffe zuzurechnen, weil sie von den USA über die geplante Errichtung einer Satelliten-Relaisstation in Ramstein zur Durchführung von Drohneneinsätzen im Ausland in Kenntnis gesetzt worden ist und dazu gegenüber der US-Seite erklärt hat, gegen das Vorhaben bestünden keine Bedenken. Ausweislich des Abschlussberichts des
  64. Untersuchungsausschusses des
  65. Deutschen Bundestages (sogenannter NSA-Untersuchungsausschuss) vom 23.6.2017 ( BT-Drs. 18/12850 ) ist das Bundesministerium der Verteidigung von den US-Gaststreitkräften am 29.4.2010 benachrichtigt worden, dass beabsichtigt sei, im sogenannten Truppenbauverfahren gemäß Art. 27 der Auftragsbautengrundsätze (ABG) 1975 ( BGBl. 1982 II S. 893 ) eine "UAS SATCOM Relais Einrichtung auf der Liegenschaft Air Force Base in Ramstein" zu errichten ( BT-Drs. 18/12850, S. 1167 ). Mit Schreiben vom 18.11.2011 hat die US-Army das Bundesministerium der Verteidigung erneut von der geplanten Errichtung von "UAS SATCOM Relais Aufstellflächen und Anlagen" benachrichtigt und dazu ausgeführt: "Mit Hilfe dieser Maßnahme wird ein einzigartiges Kontrollzentrum für den Einsatz der Predator, REAPER und GLOBAL HAWK zur Unterstützung bei der Operation Iraqi Freedom (OIF) und Operation Enduring Freedom (OEF) geschaffen. Dieses Vorhaben umfasst ebenfalls eine SCI-Einrichtung (sicherheitsempfindliche/geheime Information) und der Zugang zu allen Dokumenten wird entsprechend kontrolliert und eingeschränkt, gemäß U.S. Sicherheitsstandards für SCIF nach dem Needtoknow-Prinzip. Dieses Projekt hat außerdem eine sehr hohe Priorität und seine besondere Bedeutung erfordert eine beschleunigte Planung und Projektdurchführung" (Zitat wiedergegeben in BT-Drs. 18/12850, S. 1168 f.). Am 15.12.2011 hat das Bundesministerium der Verteidigung gegenüber der US-Seite erklärt, gegen das vorgeschlagene Vorhaben im Truppenbauverfahren keine Bedenken zu haben (a. a. O., S. 1169). Diese Feststellungen des Untersuchungsausschusses werden durch die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung auszugsweise vorgelegten Verwaltungsvorgänge bestätigt. Bei den erwähnten "Predator" (Raubtier), "Reaper" (Sensenmann) und "Global Hawk" (Globaler Falke) handelt es sich um Typenbezeichnungen ferngesteuerter unbemannter Luftfahrzeuge - Drohnen - im Bestand der Streitkräfte der USA. Das System "Global Hawk" dient Aufklärungs- und Überwachungszwecken. "Predator"- und "Reaper"-Drohnen kommen auch als Trägersysteme für bewaffnete Angriffe mit Raketen und Bomben zum Einsatz. Vgl. Abschlussbericht des
  66. Untersuchungsausschusses des
  67. Deutschen Bundestages, BT-Drs. 18/12850, S. 1114 f.; U.N. Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism - Ben Emmerson: Interim Report on the use of remotely piloted aircraft in counterterrorism operations, 2013, U.N. Doc. A/68/389, S. 6 f., www.ohchr.org/EN/Issues/Terrorism/Pages/Annual.aspx; Wikipedia, Artikel "General Atomics MQ-1" und "Northrop Grumman RQ-4", http://de.wikipedia.org; (jeweils zuletzt aufgerufen am 22.2.2019). "Operation Iraqi Freedom" war die Bezeichnung der von einer internationalen Koalition unter Führung der USA im Jahr 2003 gestarteten Militärintervention im Irak. "Operation Enduring Freedom" wurde von den USA in Reaktion auf die Terroranschläge von New York und Washington vom 11.9.2001 ausgerufen. Ziel der langfristig angelegten Operation war es, Führungs- und Ausbildungseinrichtungen von Terroristen auszuschalten, Terroristen zu bekämpfen, gefangen zu nehmen und vor Gericht zu stellen sowie Dritte dauerhaft von der Unterstützung terroristischer Aktivitäten abzuhalten. Das Operationsgeschehen, an dem teilweise auch deutsche Streitkräfte beteiligt waren, umfasste neben dem bewaffneten Kampf gegen die Taliban in Afghanistan weitere bewaffnete Teiloperationen, etwa am Horn von Afrika und auf den Philippinen. Vgl. www.einsatz.bundeswehr.de: Abgeschlossene Einsätze/Kampf gegen den internationalen Terrorismus - OEF (Operation ENDURING FREEDOM; Wikipedia, Artikel "Operation Enduring Freedom", http://de.wikipedia.org; "Operation Enduring Freedom", http://en.wikipedia.org (zuletzt aufgerufen am 14.1.2019). Danach hatte die Beklagte seit 2011 Kenntnis von Plänen der US-Gaststreitkräfte zur Errichtung einer Satelliten-Relaisstation in Ramstein zur Durchführung auch bewaffneter Drohneneinsätze im Ausland. Die technischen Möglichkeiten der Steuerung von unbemannten Luftfahrzeugen über Relaisstationen sind der Bundesregierung erklärtermaßen bekannt. Vgl. Antwort der Bundesregierung vom 20.5.2015 auf Frage 9 in der Kleinen Anfrage von Abgeordneten und der Fraktion DIE LINKE im Deutschen Bundestag, BT-Drs. 18/4944, S. 3 . Die Kenntnis der technischen Möglichkeiten und der geplanten Errichtung einer Relaisstation zur Drohnensteuerung in Ramstein sowie die Erklärung des Bundesministeriums der Verteidigung gegenüber der US-Seite, dass gegen die Verwirklichung des geplanten Vorhabens im Truppenbauverfahren keine Bedenken bestünden, rechtfertigen eine grundrechtliche Zurechnung der hier streitigen Drohneneinsätze und ihrer möglichen Auswirkungen auf die Kläger als Eingriff der Beklagten unabhängig davon nicht, ob solche Drohneneinsätze tatsächlich in der von den Klägern geschilderten Weise, insbesondere also unter Nutzung einer zwischenzeitlich errichteten Satelliten-Relaisstation auf der Air Base Ramstein, durchgeführt werden. Denn auch dann bleibt es dabei, dass die Beklagte keinen bestimmenden Einfluss auf den wesentlichen Geschehensablauf hat, weil Planung und Durchführung der Drohneneinsätze ausschließlich von den USA kontrolliert werden. Diese ausschließliche Kontrolle des Operationsgeschehens ist bei der insoweit gebotenen wertenden Betrachtung die wirkungsmächtigste und mithin wesentliche Ursache der von den Klägern befürchteten Beeinträchtigungen ihrer grundrechtlich geschützten Interessen. Das gilt auch deshalb, weil die vom Bundesministerium der Verteidigung abgegebene Erklärung, gegen das Vorhaben im Truppenbauverfahren keine Bedenken zu haben, keine rechtlich notwendige Voraussetzung für die Verwirklichung des Vorhabens durch die USA war. Die Errichtung der Relaisstation und die darauf bezogene Erklärung des Bundesministeriums der Verteidigung beruhen auf Art. 49 Abs. 3 ZA-NTS und Art. 27 ABG
  68. Art. 49 Abs. 3 ZA-NTS ermöglicht bei der Deckung des Bedarfs der Stationierungsstreitkräfte an baulichen Anlagen eine Abweichung von dem in Art. 49 Abs. 2 ZA-NTS geregelten Verfahren, wonach Baumaßnahmen nach Maßgabe der geltenden deutschen Rechts- und Verwaltungsvorschriften und besonderer Verwaltungsabkommen durch die für Bundesbauaufgaben zuständigen deutschen Behörden durchgeführt werden. Demgegenüber regelt Art. 49 Abs. 3 ZA-NTS das sogenannte Truppenbauverfahren und bestimmt dafür unter anderem, dass "die Behörden einer Truppe und eines zivilen Gefolges nach Maßgabe besonderer Verwaltungsabkommen [...] im Benehmen mit den deutschen Behörden [...] b) Baumaßnahmen, die besondere Sicherheitsmaßnahmen erfordern [...] mit eigenen Kräften oder durch unmittelbare Vergabe an Unternehmer durchführen" können. Die Auftragsbautengrundsätze 1975, ein Verwaltungsabkommen nach Art. 49 ZA-NTS zwischen Deutschland und den USA, sehen in Artikel 27 unter anderem vor: "27.1 Die Streitkräfte können im Benehmen mit den deutschen Behörden Neu-, Um- und Erweiterungsbauten mit eigenen Kräften oder durch unmittelbare Vergabe an Unternehmer durchführen. Dies gilt für: [...] 27.1.2 Baumaßnahmen geheimer Art, die besondere Sicherheitsmaßnahmen erfordern; [...] 27.1.4 Baumaßnahmen, bei denen z. B. spezielle Nachrichten- oder Waffensysteme der Streitkräfte eingebaut oder installiert werden". Danach bedarf es zur Verwirklichung der genannten Vorhaben lediglich der Herstellung des Benehmens mit der deutschen Seite (in dem in Art. 30 ff. ABG 1975 geregelten Verfahren) und mithin nicht notwendig einer Einigung beider Seiten. Vgl. für andere Benehmenserfordernisse BVerfG, Beschluss vom 19.11.2014 - 2 BvL 2/13 -, BVerfGE 138, 1 = juris, Rn. 87, m. w. N.; BVerwG, Beschluss vom 12.12.2005 - 6 P 7.05 -, NVwZ-RR 2006, 337 = juris, Rn. 23, und Urteil vom 11.8.2016 - 7 A 1.15 -, BVerwGE 156, 20 = juris, Rn.
  69. Ein (konstitutives) Einvernehmen, wie es Art. 49 Abs. 3 Satz 1 Buchst. d) und e) ZA-NTS für bestimmte andere Baumaßnahmen anordnet, eine Zustimmung oder Genehmigung deutscher Behörden, die gegebenenfalls als bestimmende Mitwirkungsakte in Betracht kämen, vgl. allgemein BVerfG, Beschluss vom 29.10.1987 - 2 BvR 624/83 u. a. -, BVerfGE 77, 170 = juris, Rn. 81 ff.; zur Gestattung der Benutzung des deutschen Luftraums durch ausländische Luftfahrzeuge, die an einem völkerrechtswidrigen Militäreinsatz beteiligt sind, BVerwG, Urteile vom 21.6.2005 - 2 WD 12.04 -, BVerwGE 127, 302 = juris, Rn. 259, und vom 24.7.2008 - 4 A 3001.07 -, BVerwGE 131, 316 = juris, Rn. 86 ff., sind insoweit nicht vorgesehen. Im Übrigen liegt in der Herstellung des Benehmens zur Errichtung einer Satelliten-Relaisstation in Kenntnis ihrer allgemeinen Eignung und Bestimmung zur Durchführung bewaffneter Drohneneinsätze im Ausland noch keine generelle Billigung oder Inkaufnahme jeglicher Drohneneinsätze ungeachtet konkreter Einsatzbedingungen und -umstände. Das gilt in besonderer Weise für etwaige völkerrechtswidrige Einsätze. Denn die fragliche Erklärung des Bundesministeriums der Verteidigung ist eingebettet in den durch die stationierungsrechtlichen Vertragswerke gezogenen rechtlichen Rahmen. Dieser verpflichtet - wie bereits ausgeführt - die ausländischen Streitkräfte zur Achtung des deutschen Rechts und damit nach Maßgabe der Art. 25 und 59 Abs. 2 GG zur Einhaltung völkerrechtlicher Bestimmungen für die Anwendung militärischer Gewalt. Eine Einhaltung dieser Verpflichtung liegt der fraglichen Erklärung des Ministeriums als selbstverständliche Voraussetzung zugrunde. d) Auch sonst ist nichts dafür ersichtlich, dass die Bundesregierung oder sonstige Stellen der Beklagten Erklärungen abgegeben oder Maßnahmen getroffen haben könnten, denen eine rechtlich erhebliche Zustimmung zur Nutzung von US-Militärstützpunkten in Deutschland für die streitgegenständlichen Drohneneinsätze zu entnehmen wäre.
  70. Die Kläger haben einen aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgenden Anspruch darauf, dass die Beklagte sie vor drohenden Beeinträchtigungen ihres Lebens und ihrer körperlichen Unversehrtheit durch bewaffnete US-Drohneneinsätze in der jemenitischen Provinz Hadramaut schützt, soweit solche Einsätze unter Nutzung der Air Base Ramstein durchgeführt werden und gegen völkerrechtliche Vorgaben mit engem Bezug zu den Schutzgütern des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen [dazu a)]. Die Beklagte ist dieser Schutzpflicht bislang nur unzureichend nachgekommen [dazu b)]. a) Eine Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG trifft die deutsche Staatsgewalt auch gegenüber Ausländern, wenn deren grundrechtlichen Schutzgüter durch einen anderen Staat von Deutschland aus in völkerrechtswidriger Weise beeinträchtigt werden [dazu aa)]. Diese Schutzpflicht wird bereits dann ausgelöst, wenn derartige Beeinträchtigungen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit drohen [dazu bb)]. So liegt es hier hinsichtlich von den Klägern berechtigterweise befürchteter Leib- und Lebensgefahren durch US-Drohneneinsätze in der jemenitischen Provinz Hadramaut unter Nutzung von Einrichtungen und Personal auf der Air Base Ramstein unter Verstoß gegen Vorgaben des humanitären Völkerrechts zum Schutz von Zivilpersonen in bewaffneten Konflikten und unter Verletzung des Menschenrechts auf Leben [dazu cc)]. aa) Der deutsche Staat ist nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG dem Grunde nach verpflichtet, im Ausland lebende Ausländer davor zu schützen, dass ihr Leben oder ihre körperliche Unversehrtheit vom deutschen Staatsgebiet aus durch einen anderen Staat in völkerrechtswidriger Weise beeinträchtigt werden. Das gilt jedenfalls im Hinblick auf solche völkerrechtlichen Normen, die einen engen Bezug zu den Schutzgütern des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG aufweisen.

(1)Das Grundrecht auf Leben löst eine umfassende staatliche Schutzpflicht des Staates aus, sich schützend und fördern vor das Leben zu stellen, das heißt vor allem, es auch vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren. Vgl. BVerfG, Urteil vom 25.2.1975 - 1 BvF 1/74 -, BVerfGE 39, 1 = juris, Rn.
  1. Die grundrechtliche Schutzpflicht bezweckt, dass der Staat den Grundrechtsinhaber vor verletzenden oder gefährdenden Einwirkungen nicht grundrechtsgebundener Dritter - Privater und anderer Staaten - bewahrt. Das Bundesverfassungsgericht hat daher das Vorliegen einer Schutzpflicht erwogen, wenn Rechtspositionen deutscher Staatsbürger im Ausland beeinträchtigt wurden oder die Maßnahmen einer fremden Hoheitsgewalt gegenüber Deutschen oder in Deutschland Wirkung entfalteten. Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 4.9.2008 - 2 BvR 1720/03 -, BVerfGK 14, 192 = juris, Rn. 36, m. w. N. Indes versteht es diese Fallgruppen nicht als abschließend. Auch dann, wenn es - wie hier - um Beeinträchtigungen des grundrechtlichen Schutzguts geht, die einem Grundrechtsträger, der nicht deutscher Staatsangehöriger ist, durch einen fremden Hoheitsträger im Ausland drohen, ist eine grundrechtliche Schutzpflicht des deutschen Staates nicht von vornherein ausgeschlossen. Entscheidend für die Anwendbarkeit der Grundrechte des Grundgesetzes auf Sachverhalte im Ausland oder mit Auslandsbezug und also für die Möglichkeit einer auslandsbezogenen grundrechtlichen Schutzpflicht ist - allgemein gesprochen - das Bestehen eines hinreichend engen Bezugs zum deutschen Staat. Dieser kann insbesondere durch die deutsche Staatsangehörigkeit des Grundrechtsträgers oder seinen Aufenthalt im Inland begründet sein, kommt aber auch dann in Betracht, wenn Ausländer im Ausland betroffen sind. Vgl. Badura, in: Merten/Papier (Hrsg.), Handbuch der Grundrechte, Bd. II, 2006, § 47 Rn. 4, 8, 21 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG,
  2. Auflage 2018, Art. 1 Rn. 44; Kahl, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Stand: August 2018, Art. 1 Abs. 3 Rn. 210, 229 ff.; Ruffert, in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts, Bd. X,
  3. Auflage 2012, § 206 Rn.
  4. Für die Bestimmung dieses Bezugs und mithin der räumlichen und sachlichen Geltungsreichweite der Grundrechte ist von Bedeutung, dass sich das Grundgesetz nicht damit begnügt, die innere Ordnung des deutschen Staates festzulegen, sondern auch in Grundzügen sein Verhältnis zur Staatengemeinschaft bestimmt. Insofern geht es von der Notwendigkeit einer Abgrenzung und Abstimmung mit anderen Staaten und Rechtsordnungen aus. Zum einen ist der Umfang der Verantwortlichkeit und Verantwortung deutscher Staatsorgane bei der Reichweite grundrechtlicher Bindungen zu berücksichtigen. Zum anderen muss das Verfassungsrecht mit dem Völkerrecht abgestimmt werden. Dieses schließt eine Geltung von Grundrechten bei Sachverhalten mit Auslandsbezügen nicht prinzipiell aus. Ihre Reichweite ist vielmehr unter Berücksichtigung von Art. 25 GG aus dem Grundgesetz selbst zu ermitteln. Dabei können je nach den einschlägigen Verfassungsnormen Modifikationen und Differenzierungen zulässig oder geboten sein. Vgl. BVerfG, Urteil vom 14.7.1999 - 1 BvR 2226/94 u. a. -, BVerfGE 100, 313 = juris, Rn. 176, m. w. N. So kann etwa ein Grundrecht wesensgemäß eine bestimmte Beziehung zur Lebensordnung im Geltungsbereich der Verfassung voraussetzen, so dass eine uneingeschränkte Durchsetzung in ganz oder überwiegend auslandsbezogenen Sachverhalten den Sinn des Grundrechtsschutzes verfehlen würde. Wieweit dies der Fall ist, lässt sich nicht allgemein bestimmen. Vielmehr ist jeweils durch Auslegung der entsprechenden Verfassungsnorm festzustellen, ob sie nach Wortlaut, Sinn und Zweck für jede denkbare Anwendung hoheitlicher Gewalt innerhalb der Bundesrepublik gelten will oder ob sie bei Sachverhalten mit mehr oder weniger intensiver Auslandsbeziehung eine Differenzierung zulässt oder verlangt. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 4.5.1971 - 1 BvR 636/68 -, BVerfGE 31, 58 = juris, Rn.
  5. Geht es um die Gewährung von Schutz im Ausland oder gegenüber einem anderen Staat, zwingt die Tatsache, dass die deutsche öffentliche Gewalt gegebenenfalls nur beschränkten Einfluss auf die Umstände hat, von denen eine Beeinträchtigung des grundrechtlichen Schutzguts oder der Grundrechtsgebrauch jeweils abhängen, nicht zu der Annahme, eine grundrechtliche Schutzpflicht sei bereits dem Grunde nach ausgeschlossen. Rechtliche und tatsächliche Grenzen von Handlungsoptionen können vielmehr erst für die Bestimmung der Reichweite der Schutzpflicht von Bedeutung sein. Vgl. BVerfG, Urteil vom 10.1.1995 - 1 BvF 1/90 u. a. -, BVerfGE 92, 26 = juris, Rn. 75 f.; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 8.10.1996 - 1 BvL 15/91 -, BVerfGE 95, 39 = juris, Rn. 20 ff. Begehrt - wie hier - ein Grundrechtsträger von der Bundesrepublik Deutschland Schutz vor verletzenden oder gefährdenden Einwirkungen eines nicht grundrechtsgebundenen anderen Staates, weil er die betreffenden Maßnahmen des anderen Staates für völkerrechtswidrig hält, ist die räumliche und sachliche Reichweite der Grundrechtsbindung der deutschen Staatsgewalt mit Rücksicht auch auf die Aussagen der Verfassung betreffend das Völkerrecht und die Einordnung Deutschlands in die internationale Zusammenarbeit der Staaten zu bestimmen. Insoweit ist zum einen von Bedeutung, dass es in der vom Grundgesetz verfassten staatlichen Ordnung unabhängig davon, ob Ansprüche von Einzelpersonen schon kraft Völkerrechts bestehen, geboten sein kann, Völkerrechtsverstöße als subjektive Rechtsverletzungen geltend machen zu können. Dieser Grundsatz gilt jedenfalls für Konstellationen, in denen völkerrechtliche Regelungen einen engen Bezug zu individuellen hochrangigen Rechtsgütern aufweisen. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.10.2004 - 2 BvR 955/00 u. a. -, BVerfGE 112, 1 = juris, Rn.
  6. Zum anderen ist der Staat des Grundgesetzes verpflichtet, auf seinem Territorium die Unversehrtheit der elementaren Grundsätze des Völkerrechts zu garantieren und bei Völkerrechtsverletzungen nach Maßgabe seiner Verantwortung und im Rahmen seiner Handlungsmöglichkeiten einen Zustand näher am Völkerrecht herbeizuführen. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.10.2004 - 2 BvR 955/00 u. a. -, BVerfGE 112, 1 = juris, Rn.
  7. Die deutschen Staatsorgane sind gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an das Völkerrecht gebunden, das als Völkervertragsrecht nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG und mit seinen allgemeinen Regeln insbesondere als Völkergewohnheitsrecht nach Art. 25 Satz 1 GG innerstaatlich Geltung beansprucht. Das Grundgesetz ordnet den von ihm verfassten Staat in eine freiheits- und friedenswahrende Völkerrechtsordnung ein, weil es einen Gleichklang der eigenen freiheitlichen Friedensordnung mit einem Völkerrecht sucht, das nicht nur die Koexistenz der Staaten betrifft, sondern Grundlage der Legitimität jeder staatlichen Ordnung sein will. Die Verfassung hebt bestimmte Einrichtungen und Rechtsquellen der internationalen Zusammenarbeit und des Völkerrechts hervor (Art. 23 Abs. 1, Art. 24 , Art. 25 , Art. 26 und Art. 59 Abs. 2 GG). Insoweit erleichtert das Grundgesetz die Entstehung von Völkerrecht unter Beteiligung des Bundes und sichert dem entstandenen Völkerrecht Effektivität. Das Grundgesetz stellt die Staatsorgane mittelbar in den Dienst der Durchsetzung des Völkerrechts und vermindert dadurch das Risiko der Nichtbefolgung internationalen Rechts. Eine solche verfassungsunmittelbare Pflicht ist nach deutschem Verfassungsrecht allerdings nicht unbesehen für jede beliebige Bestimmung des Völkerrechts anzunehmen, sondern nur, soweit es dem in den Art. 23 bis 26 GG sowie in den Art. 1 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG niedergelegten Konzept des Grundgesetzes entspricht. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.10.2004 - 2 BvR 955/00 u. a. -, BVerfGE 112, 1 = juris, Rn. 92 ff., m. w. N. Diese sich aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ergebende Pflicht, das Völkerrecht zu respektieren, hat drei Elemente: Erstens sind die deutschen Staatsorgane verpflichtet, die die Bundesrepublik Deutschland bindenden Völkerrechtsnormen zu befolgen und Verletzungen nach Möglichkeit zu unterlassen. Zweitens hat der Gesetzgeber für die deutsche Rechtsordnung zu gewährleisten, dass durch eigene Staatsorgane begangene Völkerrechtsverstöße korrigiert werden können. Drittens können die deutschen Staatsorgane unter bestimmten Voraussetzungen auch verpflichtet sein, das Völkerrecht im eigenen Verantwortungsbereich zur Geltung zu bringen, wenn andere Staaten es verletzen. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.10.2004 - 2 BvR 955/00 u. a. -, BVerfGE 112, 1 = juris, Rn. 90, 95; Kammerbeschluss vom 15.3.2018 - 2 BvR 1371/13 -, NVwZ 2018, 1224 = juris, Rn.
  8. Diese nach außen gerichtete Pflicht kann allerdings in ein Spannungsverhältnis zu der gleichfalls verfassungsrechtlich gewollten internationalen Zusammenarbeit zwischen den Staaten und anderen Völkerrechtssubjekten geraten, insbesondere wenn eine Rechtsverletzung nur auf dem Kooperationswege beendet werden kann. Dann kann sich diese Ausprägung der Respektierungspflicht nur im Zusammenspiel und Ausgleich mit den weiteren internationalen Verpflichtungen Deutschlands konkretisieren. Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26.10.2004 - 2 BvR 955/00 u. a. -, BVerfGE 112, 1 = juris, Rn.
  9. Die Bestimmung der Reichweite grundrechtlich fundierter subjektiver Rechtspositionen im Hinblick auf das Völkerrecht muss im System des Grundgesetzes insbesondere auch mit Rücksicht auf Art. 25 GG erfolgen. Wie auch immer die Grenzen einer Geltendmachung allgemeiner Regeln des Völkerrechts nach Art. 25 GG im Einzelnen auch zu bestimmen sind, setzt ihre Subjektivierung nach dieser Vorschrift jedenfalls voraus, dass die in Frage stehende allgemeine Regel des Völkerrechts einen engen Bezug zu individuellen hochrangigen Rechtsgütern aufweist, wie dies etwa im völkerrechtlichen Enteignungsrecht der Fall ist. Überdies muss der Betroffene Träger der individuellen hochrangigen Rechtsgüter sein, zu denen die jeweilige allgemeine Regel des Völkerrechts einen engen Bezug hat, und also in deren Schutzbereich einbezogen sein. Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 15.3.2018 - 2 BvR 1371/13 -, NVwZ 2018, 1224 = juris, Rn. 36, 40, unter Bezugnahme auf BVerfG, Beschluss vom 26.10.2004 - 2 BvR 955/00 u. a. -, BVerfGE 112, 1 = juris, Rn. 81.
(2)Ausgehend davon ist der deutsche Staat nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG dem Grunde nach verpflichtet, im Ausland lebende Ausländer davor zu schützen, dass ihr Leben oder ihre körperliche Unversehrtheit vom deutschen Staatsgebiet aus durch einen anderen Staat in völkerrechtswidriger Weise beeinträchtigt werden. Das gilt jedenfalls im Hinblick auf solche völkerrechtlichen Normen, die einen engen Bezug zu den Schutzgütern des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG aufweisen. Die Schutzverpflichtung des Staates muss umso ernster genommen werden, je höher der Rang des in Frage stehenden Rechtsgutes innerhalb der Wertordnung des Grundgesetzes anzusetzen ist. Leben und körperliche Unversehrtheit sind höchstrangige Rechtsgüter. Beeinträchtigungen des grundrechtlichen Schutzguts des Lebens sind generell unumkehrbar. Auf Beeinträchtigungen der körperlichen Unversehrtheit trifft dies vielfach ebenfalls zu. Das Lebensgrundrecht stellt als die vitale Basis der Menschenwürde und Voraussetzung aller anderen Grundrechte innerhalb der Wertordnung des Grundgesetzes einen Höchstwert dar. Vgl. BVerfG, Urteile vom 25.2.1975 - 1 BvF 1/74 u. a. -, BVerfGE 39, 1 = juris, Rn. 153, und vom 15.2.2006 - 1 BvR 357/05 -, BVerfGE 115, 118 = juris, Rn. 117, m. w. N. Es ist auch kein Grundrecht, das wesensgemäß eine bestimmte Beziehung zur Lebensordnung im Geltungsbereich der Verfassung voraussetzt, so dass eine Durchsetzung in ganz oder überwiegend auslandsbezogenen Sachverhalten den Sinn des Grundrechtsschutzes verfehlen würde. Auf internationaler Ebene gehört es vielmehr zu dem elementaren Menschenrechtsstandard, der als Völkergewohnheitsrecht für alle Staaten verbindlich ist. Vgl. Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: November 2018, Art. 25 Rn. 62; Wollenschläger, in: Dreier (Hrsg.), GG, Bd. II, 3. Auflage 2015, Art. 25 Rn. 41, jeweils m. w. N. Durch Handlungen eines anderen Staates verursachte, im Ausland eintretende Beeinträchtigungen der Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG weisen einen engen Bezug zum deutschen Staat auf, wenn der andere Staat sein beeinträchtigendes Handeln - den "Grundrechtseingriff" - in wesentlicher Hinsicht vom deutschen Staatsgebiet und mithin aus dem originären Zuständigkeits- und Verantwortungsbereich der deutschen Staatsgewalt heraus vornimmt. In diesem Verantwortungsbereich sind die deutschen Staatsorgane - unabhängig von einer eigenen völkerrechtlichen Verantwortlichkeit Deutschlands nach völkergewohnheitsrechtlichen Grundsätzen der Staatenverantwortlichkeit, wie sie in Art. 16 der ILC-Artikel niedergelegt sind - verpflichtet, das Völkerrecht zur Geltung zu bringen, wenn das fragliche Handeln des anderen Staates damit nicht in Einklang steht. Dies entspricht dem in Art. 1 Abs. 2 GG niedergelegten Bekenntnis des deutschen Volkes zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt. Ein mögliches Spannungsverhältnis zu außen- und verteidigungspolitischen Belangen der Bundesrepublik Deutschland sowie der vom Grundgesetz gleichfalls gewollten internationalen Zusammenarbeit zwischen den Staaten steht einer solchen Verpflichtung dem Grunde nach nicht entgegen. Ihm ist gegebenenfalls bei der Bestimmung der Reichweite der Verpflichtung durch einen Ausgleich widerstreitender Belange im Sinne der Herstellung praktischer Konkordanz Rechnung zu tragen. Die Schutzpflicht besteht jedenfalls im Hinblick auf Verstöße gegen solche völkerrechtlichen Normen, die einen engen Bezug zu den Schutzgütern des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG aufweisen. Dazu gehört im vorliegenden Zusammenhang das Verbot willkürlicher Tötungen, das als Völkervertragsrecht gemäß Art. 6 Abs. 1 Satz 3 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 19.12.1966 - IPbpR - (BGBl. 1973 II S. 1553) gleichermaßen für die Bundesrepublik Deutschland wie für die USA und den Jemen gilt, die jeweils Vertragsparteien des Paktes sind. Dazu zählen auch das Verbot des gezielten oder unterschiedslosen Angriffs auf Zivilpersonen sowie das dem zugrunde liegende Unterscheidungsgebot in bewaffneten Konflikten nach dem humanitären Völkerrecht, vgl. mit Blick auf Art. 25 Satz 2 Halbs. 2 GG auch BVerwG, Urteil vom 5.4.2016 - 1 C 3.15 -, BVerwGE 154, 328 = juris, Rn. 45 f.; Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Stand: November 2018, Art. 25 Rn. 91, die - worauf unten näher einzugehen ist [vgl.
(2)(a) (cc)] - Bestandteile des hier anwendbaren Völkervertrags- wie auch des Völkergewohnheitsrechts sind. Ob auch das Gewaltverbot nach Art. 2 Abs.

🔗 Zur amtlichen Quelle

KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.