1. Der Landesgesetzgeber verfügt bei der Ausgestaltung der Direktwahl der Bürgermeister und Bürgermeisterinnen sowie Landräte und Landrätinnen über einen weiten Gestaltungsspielraum. Dieser Entscheidu

§ 4Abs. 2 KWahl

G NRW a. F. sei also grundsätzlich mit der Landesverfassung vereinbar. Der Gesetzgeber berufe sich bei der Änderung der Norm auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, nach der die Wahlrechtgleichheit fordere, dass bei der Wahl von Abgeordneten insog. Ein-Personen-Wahlkreisen alle Wähler auf der Grundlage möglichst gleich großer Wahlkreise, bemessen nach der Zahl der in ihnen zusammengefassten deutschen Bevölkerung, am Kreationsvorgang teilnehmen könnten. Das entsprechende Urteil (vom

1. April 1997 - 2 BvF 1/95 -, BVerfGE 95, 335 , in Bezug genommen in LT-Drs. 17/5639, S. 2) habe jedoch keineswegs die Frage zum Gegenstand gehabt, ob tatsächlich nur die Wahlberechtigten die Bemessungsgröße für die Wahlkreiseinteilung bilden müssten. Auch aus der im Gesetzgebungsverfahren zitierten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Wahlrecht für Auslandsdeutsche (Beschluss vom
2. Juli 2012 - 2 BvC 1/11 u. a. -, BVerfGE 132, 39 , in Bezug genommen in LT-Drs. 17/5639, S. 2) könnten keine Folgerungen für die Wahlbezirkseinteilung bei nordrheinwestfälischen Kommunalwahlen gezogen werden. Zwar gebe es durchaus Argumente dafür, bei der Einteilung der Wahlbezirke allein auf die Wahlberechtigten abzustellen. Diese habe der Gesetzgeber aber nicht in seine Erwägungen einbezogen. Auch sei zu berücksichtigen, dass das Bundesverwaltungsgericht in einem Grundsatzurteil (BVerwG, Urteil vom
3. Oktober 2008 - 8 C 1.08 -, BVerwGE 132, 166 ) entschieden habe, für die Wahlkreiseinteilung gölten allein die besonderen kommunalwahlrechtlichen Kriterien, während bestimmte, im Bundeswahlrecht wurzelnde Gesichtspunkte auf kommunaler Ebene nicht griffen. Soweit der Gesetzgeber darauf verwiesen habe, dass durch die Gesetzesänderung die Zählwertgleichheit besser erreicht werden könne, sei damit wohl die Erfolgswertgleichheit gemeint gewesen. Es sei aber nicht dargelegt worden, inwiefern unter der Geltung der alten Rechtslage eine Beeinträchtigung dieses Rechts gedroht habe. Die Änderung sei vielmehr ohne substantiierte Tatsachengrundlage über den Zustand der Wahlbezirke und ohne Prognose über die tatsächlichen Folgen der Neuregelung erfolgt. Eine absehbare Folge der Ausklammerung von Nichtdeutschen und Nicht-EU-Bürgern sei eine Vergrößerung von Wahlbezirken in den Bereichen, in denen zahlreiche Personen dieser Gruppen wohnten. Dies könnten auch sozial schwache und unter Integrationsgesichtspunkten besonders betreuungsbedürftige Gemeindegebiete sein. Die in diesen Bezirken gewählten Ratsherren und -frauen habe bereits nach alter Rechtslage eine besondere Verantwortung und Belastung getroffen, da sich Politik im Interesse des Gemeinwohls nicht allein an Deutsche und EU-Bürger richten dürfe. Diese Betreuungsproblematik werde für kommunale Mandatsträger durch § 4 Abs. 2 Satz 4 KWahlG NRW voraussichtlich erheblich verschärft, obwohl die Bedeutung der Wahlkreisgröße für den Vorgang der Integration auf kommunaler Ebene in der Rechtsprechung anerkannt sei. Die adäquate Rückkopplung des Mandatsträgers und seines Wahlbezirks an die spezifischen örtlichen Strukturen sei als vom wahlrechtlichen Gebot der Systemgerechtigkeit erfasst anzusehen. Der Gesetzgeber habe zudem die von ihm getroffene Differenzierung selbst nicht konsequent durchgehalten, weil etwa auch Minderjährige bei der Größe der Wahlbezirkseinteilung berücksichtigt würden, obwohl sie nicht wahlberechtigt seien.
4. Der Landtag beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Er hat bereits Zweifel an der Zulässigkeit des Antrags zu
5. und hält den Normenkontrollantrag darüber hinaus für unbegründet. Er trägt im Wesentlichen vor: a) Es bestünden erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit des Antrags zu
6. wegen des bereits ergangenen Urteils des Verfassungsgerichtshofs zur Zulässigkeit einer Direktwahl der Hauptverwaltungsbeamtinnen und -beamten in einem Wahlgang mit einfacher Mehrheit. Es fehle am besonderen objektiven Klarstellungsinteresse, das nach der bundesverfassungsrechtlichen Rechtsprechung für die Zulässigkeit eines abstrakten Normenkontrollverfahrens notwendig sei. Das objektive Klarstellungsinteresse werde in der Regel durch die Antragstellung und das Bestehen eines Antragsgrundes nach § 76 Abs. 1 BVerfGG als indiziert angesehen. Anders könne es allerdings liegen, wenn Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle eine bereits vom Verfassungsgericht geprüfte Rechtsnorm sei. In diesem Fall liege ein objektives Klarstellungsinteresse nur dann vor, wenn dargelegt werde, dass zwischenzeitlich ein die Verfassungskonformität grundlegend in Frage stellender Wandel der zugrundeliegenden Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung eingetreten sei (unter Verweis auf VerfGH BY, Entscheidungen vom
7. Juli 1952 - Vf. 112, 156, 190-VII-50 -, VerfGHE BY 5, 166, 182 ff., vom
8. Oktober 1958 - Vf. 46-VII-58 -, VerfGHE BY 11, 127, 140, und vom
9. Januar 1964- Vf. 103-V-61 -, VerfGHE BY 17, 1, 2). Vorliegend habe der Verfassungsgerichtshof in Bezug auf die inhaltlich parallel ausgestaltete Vorgängernorm die Vereinbarkeit mit der Landesverfassung bereits ausdrücklich festgestellt. Es fehle insoweit an einem substantiierten Vortrag der Antragstellerinnen und Antragsteller, aus welchem Grund und inwieweit sich die zugrundeliegenden Lebensverhältnisse oder die allgemeine Rechtsauffassung zwischenzeitlich so wesentlich geändert hätten, dass die Verfassungskonformität der Regelung grundlegend in Frage gestellt werde. Soweit antragstellerseits allgemein auf Veränderungen "in der Parteienlandschaft" abgestellt werde, sei weder erkennbar, inwieweit speziell seit dem Jahr 2009 besondere Entwicklungen zu verzeichnen seien, noch werde ein "wesentlicher" Charakter der Änderungen dargelegt. Namentlich das Auftreten neuer Parteien und parteipolitischer Konstellationen zähle seit jeher zur Normalität eines demokratischen Gemeinwesens. b) Der Antrag zu
10. sei jedenfalls unbegründet, weil

§ 46cAbs. 1 Satz 2 KWahl

G NRW verfassungsgemäß sei. Es sei bereits gerichtlich geklärt, dass das Verfahren der einstufigen Direktwahl der Bürgermeister und Bürgermeisterinnen sowie Landräte und Landrätinnen konzeptionell ein mit der Landesverfassung vereinbares Wahlverfahren darstelle. Es genüge dem Demokratieprinzip, berühre nicht die Grundsätze der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der Wahlbewerberinnen und -bewerber und halte sich innerhalb des dem Gesetzgeber eingeräumten Gestaltungsspielraums. Ferner habe der Verfassungsgerichtshof den Verweis auf den Rückgang der Anzahl der Stichwahlen sowie das Absinken der Wahlbeteiligung an den Stichwahlen als sachliche Begründung gebilligt. Weder das Grundgesetz noch die Landesverfassung enthielten Vorgaben zur Ausgestaltung der Mehrheitsregel im Bereich des Kommunalwahlrechts. Solche ließen sich auch nicht aus den kommunalrechtlichen Regelungen der übrigen Länder ableiten. Im Übrigen sei in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass nicht in allen Bundesländern eine Stichwahl vorgesehen sei. So finde in einigen Bundesländern stattdessen ein zweiter Wahlgang statt. Die entsprechenden Regelungen in Baden-Württemberg und Sachsen seien ebenfalls von der Einschätzung getragen, dass auch eine relative Mehrheit hinreichende Legitimation für kommunale Hauptverwaltungsbeamte und -beamtinnen vermittle. Ferner sei zwischenzeitlich auch in Niedersachsen und Thüringen ein einstufiges Direktwahlverfahren eingeführt, aber wieder abgeschafft worden. Eine erhöhte, eine Stichwahl erfordernde demokratische Legitimationsbedürftigkeit könne auch nicht aus einer rechtspolitischen Deutung der Bürgermeister und Bürgermeisterinnen als vermeintlich funktionalem Gegengewicht zum Rat abgeleitet werden. Eine solche Einordnung überstrapaziere Status und Funktion des Bürgermeisteramts im System der Gemeindeordnung. Bürgermeisterinnen und Bürgermeister stünden in einem beamtenrechtlichen Dienst- und Treueverhältnis und unterlägen einer umfassenden staatlichen Rechtsaufsicht. Darüber hinaus seien sie im Rahmen der Aufgabenwahrnehmung zur Unparteilichkeit und Neutralität verpflichtet. Ihre wesentlichen Funktionen lägen in der Vorbereitung und dem Vollzug der Beschlüsse des Rates und in der Aufgabe der Vertretung der Kommune. Hinsichtlich der als eigenen Aufgaben wahrgenommenen Geschäfte der laufenden Verwaltung bestehe ein Rückholrecht des Rates. Dieser sei rechtlich das zentrale Organ. Im Übrigen gingen die Antragstellerinnen und Antragsteller fehl, soweit sie geltend machten, ein Gestaltungsspielraum des Wahlgesetzgebers bestehe nur in eng gesteckten Grenzen, bedürfe stets einer besonderen Begründung und könne den Gesetzgeber nicht aus der Bindung entlassen, eine möglichst hohe demokratische Legitimation des bzw. der Gewählten zu erreichen. Diese Sichtweise entspreche erkennbar nicht dem vom Verfassungsgerichtshof betonten Diktum des weiten Gestaltungsspielraums bei der Ausgestaltung der Direktwahl der kommunalen Hauptverwaltungsbeamtinnen und -beamten, der lediglich durch das Gebot folgerichtiger Gestaltung und das Erfordernis eines sachlichen Grundes für Wahlrechtsänderungen beschränkt werde. Außerdem verfolge auch der Gesetzgeber das Ziel möglichst hoher demokratischer Legitimation der Gewählten. Es sei insofern eine originär politische Frage, ob die demokratische Legitimation eines im ersten Wahlgang mit höherer Wahlbeteiligung, aber nur relativer Mehrheit gewählten Bewerbers höher sei als diejenige eines Kandidaten, der bei geringerer Wahlbeteiligung in einer Stichwahl eine absolute Mehrheit erziele. Soweit der Verfassungsgerichtshof die seinerzeitige Bestätigung des einstufigen Direktwahlverfahrens unter den Vorbehalt einer möglichen späteren Änderung der tatsächlichen oder normativen Grundlagen gestellt habe, lägen derartige Änderungen erkennbar nicht vor. Vielmehr hätten sich die Beobachtungen in tatsächlicher Hinsicht, die bereits dem letzten Übergang zu einem einstufigen Wahlsystem zugrunde gelegen hätten, in der Zwischenzeit noch verstärkt und seien auch durch den Verlauf der unter der Geltung des einstufigen Wahlsystems durchgeführten Wahlen bestätigt worden. Der Verweis der Antragstellerinnen und Antragsteller auf die Erhöhung der absoluten Stimmenzahl der gewählten Kandidatinnen und Kandidaten im zweiten Wahlgang sei für die Frage nach der hinreichenden Legitimationswirkung des einstufigen Verfahrens ohne Belang. Bei dem Effekt handele es sich primär um eine rechnerische Folgewirkung des zwangsweisen Ausschlusses von Mitbewerberinnen und Mitbewerbern. Der durch den Eingriff in die passive Wahlrechtsgleichheit der ausgeschlossenen Kandidatinnen und Kandidaten erreichte Zugewinn an Stimmen stehe daher nicht für eine erhöhte verfassungsrechtliche Dignität des zweistufigen Modells. Die Reduzierung auf zwei Personen bringe es für die Wähler und Wählerinnen der nicht für die Stichwahl qualifizierten Bewerberinnen und Bewerber mit sich, dass sie entweder auf die Beteiligung an der Wahl verzichteten oder auf die Zweitpräferenz auswichen. Inwieweit dieses Ergebnis eher einer repräsentativen Mehrheit entspreche als das im ersten Wahlgang erzielte, könne nicht anhand rechtlicher Bewertungen beurteilt werden. Die von den Antragstellerinnen und Antragstellern unterstellte lenkende Wirkung des einstufigen Wahlverfahrens liege gerade nicht vor. Die Einführung der einstufigen Direktwahl verstoße auch nicht gegen das Gebot der folgerichtigen Ausgestaltung des Verfahrens und das Verbot strukturwidriger Elemente. Die Antragstellerinnen und Antragsteller verwiesen in diesem Zusammenhang auf die Einführung einer Sperrklausel in Höhe von 2,5% für die Wahlen der Räte und Kreistage. Daraus lasse sich eine mangelnde Folgerichtigkeit aber schon deshalb nicht ableiten, weil der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen die verfassungsunmittelbar in Art. 78 Abs. 1 Satz 3 LV geregelte Sperrklausel für verfassungswidrig erkannt habe und das derzeit geltende Wahlsystem die Sperrklausel für die hier in Rede stehenden kommunalen Körperschaften gar nicht enthalte. Soweit der Verfassungsgerichtshof das Erfordernis eines sachlichen Grundes für eine Wahlrechtsänderung aufgestellt habe, so könne dies nicht dahingehend verstanden werden, dass die Wiedereinführung des in jeder Hinsicht verfassungsgemäßen einstufigen Direktwahlverfahrens einem genuinen Rechtfertigungsvorbehalt unterworfen sei. Es könne allein darum gehen, sicherzustellen, dass die Entscheidung des Gesetzgebers nicht durch sachwidrige oder sachfremde Gründe motiviert und geleitet werde. Eine Verletzung des sachlichen Begründungsgebots liege nur dann vor, wenn eine Entscheidung bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz bzw. die Landesverfassung beherrschenden Gedanken nicht mehr verständlich sei und sich daher der Schluss aufdränge, dass sie auf sachfremden Erwägungen beruhe. Gemessen daran komme dem antragstellerseits gerügten Umstand, dass die Gesetzesbegründung zunächst "denkbar knapp" und erst nachträglich mit weiteren Begründungssätzen versehen worden sei, keine Bedeutung zu. Der Landesgesetzgeber begründe den Übergang zu einem einstufigen Wahlsystem mit relativer Mehrheit damit, dass nach dem vorherigen zweistufigen Wahlmodus bei den Stichwahlen die Wahlbeteiligung häufig deutlich niedriger gelegen habe als im ersten Wahlgang. Dies werde durch umfangreiches statistisches Material belegt. Zudem werde die rückläufige Zahl der Stichwahlen angeführt. Diese Aspekte seien vom Verfassungsgerichtshof als sachlicher Grund gebilligt worden. Zudem könnten Prognosen über die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung lediglich daraufhin überprüft werden, ob sie offenkundig fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar seien. Deshalb sei die Argumentation der Antragstellerinnen und Antragsteller, dass sich der Gesetzgeber zu sehr an den Ergebnissen der letzten Kommunalwahlen ausgerichtet und zwischenzeitliche Entwicklungen außer Acht gelassen habe, verfehlt, zumal auch bei den Ergebnissen der letzten Kommunalwahlen die Konsequenzen der wachsenden Auffächerung des Parteiensystems bereits Niederschlag gefunden hätten. Die Ergebnisse der Europawahlen hätten zudem gar nicht berücksichtigt werden können, weil der Gesetzesbeschluss auf den 11. April 2019 datiere und damit vor den genannten Wahlen erfolgt sei. Ungeachtet dessen unterlägen EU-Parlaments- und Kommunalwahlen auch vollständig anders gearteten Umständen und Bedingungen. Insgesamt spreche vor dem Hintergrund des demokratischen Prozesses alles dafür, die aktualisierte Einschätzung des Gesetzgebers, die mit dem Nachteil des zwangsweisen Ausschlusses von Bewerberinnen und Bewerbern verbundene Stichwahl zugunsten eines streng egalitären einstufigen Systems ablösen zu wollen, losgelöst von den statistischen Gründen schon für sich genommen als sachlichen Grund für den Wechsel des Wahlsystems anzuerkennen. Die Stichwahl stelle einen Eingriff in die passive Wahlrechtsgleichheit dar, der seinerseits rechtfertigungsbedürftig sei, während das einstufige Direktwahlverfahren die Wahlrechtsgleichheit nicht beeinträchtige. Die Abschaffung der Stichwahl müsse daher als Beendigung eines Eingriffs in Wahlrechtsgrundsätze eingeordnet werden, was bei der Prüfung des sachlichen Grundes nicht unberücksichtigt bleiben dürfe. c) Der Antrag sei auch im Hinblick auf § 4 Abs. 2 Satz 4 KWahlG NRW unbegründet. Bei einem Wahlsystem, wie es für die Kommunalwahlen mit Blick auf die Wahlbezirke durch die §§ 31 ff. KWahlG NRW normiert werde, verlange die Wahlrechtsgleichheit, dass jeder Wahlbezirk möglichst die gleiche Zahl an Wahlberechtigten umfassen müsse. Dies habe das Bundesverfassungsgericht für die Wahlen auf Bundesebene ausdrücklich entschieden. Mit Blick auf die durch Art. 38 Abs. 1 i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG bewirkte Synchronisation der demokratischen Legitimationsanforderungen könne für die Wahlbezirkseinteilung auf kommunaler Ebene nichts anderes gelten. In diesem Sinne trage § 4 Abs. 2 Satz 4 KWahlG NRW den ohnehin bestehenden landesverfassungsrechtlichen Vorgaben Rechnung und biete keinen Anlass zur Beanstandung. Es sei verfassungsrechtlich nicht tragfähig, wenn die Antragstellerinnen und Antragsteller aus der verfassungspolitischen Forderung nach einer Rückkopplung des Mandats an die spezifisch örtlichen Strukturen weitergehende Anforderungen an eine systemgerechte Ausgestaltung des Rechts sowie weitergehende Begründungspflichten ableiten wollten. Das Kommunalwahlgesetz erkenne den Entscheidungsträgern und -trägerinnen vor Ort bei der abschließenden Entscheidung über die Einteilung der Wahlbezirke durchaus Spielräume zu. Derartige Differenzierungen müssten sich aufgrund ihres Eingriffscharakters in die Wahlrechtsgleichheit aber den gesteigerten Rechtfertigungsanforderungen eines zwingenden Grundes stellen und könnten nicht zu einer faktischen Verfassungskorrektur der maßgeblichen Bezugsgröße für die Wahlbezirkseinteilung verwendet werden. Soweit darüber hinaus die besondere Verantwortung einzelner Ratsmitglieder "für besonders betreuungsbedürftige Gemeindegebiete" betont werde, liege dem ein unzutreffendes Verständnis des demokratischen Repräsentationsprinzips zugrunde.

§ 40Abs.

2 GO NRW gehe in Übereinstimmung mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG von einer Gesamtrepräsentation der Bürgerschaft bzw. des Volkes in den Gemeinden durch den Rat aus. Jedes einzelne Ratsmitglied sei mithin auf die Interessen der Bürgerschaft insgesamt verpflichtet, nicht aber auf hiervon abgetrennte spezifische Sonderinteressen territorialer Untergliederungen der Gemeinde. 3. Auch die Landesregierung beantragt, den Antrag zurückzuweisen. Sie hält den Normenkontrollantrag für unbegründet und trägt im Wesentlichen vor:

1. a)Hinsichtlich des Verfahrensgegenstandes sei festzustellen, dass der Antrag zu 1. das tatsächliche Petitum des Normenkontrollantrags nur unzureichend umschreibe. Die Antragstellerinnen und Antragsteller wollten die Verfassungswidrigkeit der Vorschriften über die Abschaffung der Stichwahl geltend machen. Die Stichwahl werde jedoch nicht allein durch die Neufassung des § 46c Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW abgeschafft, sondern auch durch die Streichung des bisherigen § 46c Abs. 2 und 3 KWahlG NRW. Die Anträge seien daher so zu verstehen, dass auch die zuletzt genannten Regelungen des Änderungsgesetzes in den Antrag zu 1. einbezogen sein sollten. Der Antrag zu 2. hingegen sei ausdrücklich auf die Ergänzung des § 4 Abs. 2 KWahlG um den Satz 4 beschränkt. Demgegenüber werde nicht geltend gemacht, § 4 Abs. 2 Satz 1 bis 3 KWahlG NRW sei verfassungswidrig, weil der Landesgesetzgeber es unterlassen habe, auch für die minderjährigen Deutschen und Unionsbürgerinnen und -bürger die Berücksichtigung bei der Ermittlung der Einwohnerzahl auszuschließen.
2. b)Die Einführung des Prinzips der relativen Mehrheit für die Direktwahl der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister sowie Landrätinnen und Landräte sei verfassungsgemäß. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Zulässigkeit der Abschaffung der Stichwahl habe der Verfassungsgerichtshof bereits im Urteil vom 26. Mai 2009 geklärt. Danach genüge die Wahl mit relativer Mehrheit dem Demokratieprinzip, sei mit den Wahlrechtsgrundsätzen nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG und den Homogenitätsvorgaben des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar und verletze auch nicht die Grundsätze der Wahlrechtsgleichheit oder der Chancengleichheit im politischen Wettbewerb. Weder dem Grundgesetz noch der Landesverfassung lasse sich der Grundsatz entnehmen, eine relative Mehrheit vermittle der Wahl eine geringere demokratische Legitimation als eine absolute Mehrheit. Zwingende Vorgaben für die Ausgestaltung des Mehrheitsprinzips bei den Bürgermeister- und Landratswahlen ergäben sich wegen des Grundsatzes der Verfassungsautonomie der Länder auch nicht aus einem Vergleich mit dem Kommunalwahlrecht in anderen Bundesländern. Es handele sich somit um eine politische Entscheidung des Wahlgesetzgebers. Soweit die Antragstellerinnen und Antragsteller in diesem Zusammenhang geltend machten, bei einer relativen Mehrheitswahl würden die Bewerberinnen und Bewerber ggf. von einer Minderheit ins Amt getragen, verkennten sie, dass auch eine relative Mehrheit eine Mehrheit sei und de constitutione lata nicht als Minderheit abqualifiziert werden könne. Es sei zudem rechtspolitisch fragwürdig, die Stichwahl als Ausdruck einer echten bzw. absoluten Mehrheit zu überhöhen. Dabei werde ausgeblendet, dass der in der Stichwahl siegreiche Kandidat bzw. die siegreiche Kandidatin im ersten Wahlgang ebenfalls keine absolute Mehrheit habe erzielen können und dies im zweiten Wahlgang nur gelinge, weil vorher die Zahl der zur Wahl stehenden Kandidatinnen und Kandidaten auf zwei reduziert und so die mathematischen Bedingungen für die absolute Mehrheit künstlich geschaffen würden. Der Einwand des Verstoßes gegen die Chancengleichheit der Parteien beruhe auf der zentralen Prämisse, die Chancengleichheit sei nicht nur als formale, sondern vor allem auch als faktische Chancengleichheit zu verstehen. Der Verfassungsgerichtshof habe aber betont, dass es nicht geboten sei, die sich im Hinblick auf Größe, politisches Gewicht und Leistungsfähigkeit ergebenden Unterschiede zwischen den konkurrierenden Parteien und Wählergruppen auszugleichen, um allen dieselbe Ausgangslage im politischen Wettbewerb zu verschaffen. Der Staat dürfe die vorgefundene Wettbewerbslage nicht verfälschen. Insofern sei der Verweis der Antragstellerseite darauf, dass infolge der fortschreitenden Auffächerung des Parteienwesens die ehemals dominierenden Parteien CDU und SPD zunehmend weniger Stimmen auf sich vereinigten, nicht weiterführend. Diese Auffächerung sei Ausdruck der parteipolitischen Präferenzen. Solange diese Auffächerung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei, seien die sich daraus ergebenden Konsequenzen Teil der vorgefundenen Wettbewerbslage, in die der Staat nicht eingreifen dürfe, ohne sich seinerseits dem Vorwurf des Verstoßes gegen die Chancengleichheit der politischen Wettbewerber auszusetzen. Darüber hinaus sei auch der Vorwurf nicht haltbar, die Abschaffung der Stichwahl komme einseitig einem bestimmten parteipolitischen Wettbewerber zugute. So hätten bei den zwischen 2007 und 2011 durchgeführten einstufigen Direktwahlen von Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern von denjenigen Kandidatinnen und Kandidaten, die mit weniger als 50% der abgegebenen Stimmen gewählt worden seien, die Hälfte der CDU und die Hälfte der SPD angehört. Es sei in diesem Zusammenhang gleichfalls zu berücksichtigen, dass die parteipolitische Zugehörigkeit bei der Wahl der Hauptverwaltungsbeamtinnen und -beamten eine geringere Rolle als bei anderen Wahlen spiele, da die Persönlichkeit der jeweiligen Bewerber und Bewerberinnen sowie der örtliche Bezug im Vordergrund stünden. Soweit die Verletzung einer verfassungsrechtlichen Begründungspflicht gerügt werde, sei schon die Prämisse verfehlt. Für die Änderung des Wahlsystems bedürfe es zwar eines sachlichen Grundes, den Gesetzgeber treffe aber keine Begründungspflicht. Beides könne nicht gleichgesetzt werden. Das Erfordernis eines sachlichen Grundes sei eine materielle Voraussetzung. Diese sei schon dann erfüllt, wenn die gesetzgeberische Entscheidung sachlich begründet werden könne - unabhängig davon, ob dies in der Gesetzesbegründung auch entsprechend erwogen worden sei. Das Erfordernis, eine gesetzgeberische Entscheidung müsse nachvollziehbar begründet sein, sei hingegen eine prozedurale Voraussetzung. Der Verfassungsgerichtshof habe in der Entscheidung vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 - (OVGE 52, 280) keine solche prozedurale Begründungspflicht vorgegeben, sondern eine materielle Voraussetzung. Unabhängig davon habe der Gesetzgeber im vorliegenden Fall seine Entscheidung auch begründet. Im Änderungsantrag der Fraktionen der CDU und FDP vom 2. April 2019 werde ausführlich dargelegt, dass die Abschaffung der Stichwahl erfolge, um einer Schwächung der Legitimationskraft der Direktwahl der Hauptverwaltungsbeamtinnen und -beamten infolge absinkender Wahlbeteiligung an dem entsprechenden Wahlakt entgegenzuwirken. Diese Prognose habe der Gesetzgeber damit begründet, dass die Wahlbeteiligung im zweiten Wahlgang häufig deutlich niedriger gelegen habe als im ersten Wahlgang, dass demgegenüber die Bündelung der Wahlentscheidung auf einen einzigen Wahltermin zwischen 2007 und 2011 eine höhere Wahlbeteiligung gezeigt habe und dass die Zahl der durchgeführten Stichwahlen weiter rückläufig sei. Hierbei habe sich der Gesetzgeber auf eine statistische Auswertung der Kommunalwahlen 2014/2015 gestützt. Die gegen diese Erwägungen von Antragstellerseite vorgebrachten Einwände verfingen nicht, weil Prognosen nur dann rechtsfehlerhaft seien, wenn sie im Ansatz oder in der Methode offensichtlich fehlerhaft oder eindeutig widerlegbar seien. Die gerügte Verletzung der Beobachtungspflicht könne schon deshalb nicht vorliegen, weil diese nur für den Gesetzgeber relevant sei, der eine bestehende Regelung beibehalten wolle, die auf Prognosen aufbaue. Der ändernde Gesetzgeber könne demgegenüber nicht gegen die Beobachtungspflicht verstoßen. Denn insoweit bedürfe schon das ändernde Gesetz eines sachlichen Grundes, der bei Prognosen auf tatsächliche Verhältnisse gestützt werden müsse. Eingeschränkt werde der danach bestehende Gestaltungsspielraum nur durch die Grundsätze der Folgerichtigkeit und Systemgerechtigkeit sowie das Willkürverbot. Verstöße dagegen lägen nicht vor.
3. c)Auch

§ 4Abs. 2 Satz 4 KWahl

G NRW sei verfassungsgemäß. Für die Mehrheitswahl erfordere der Grundsatz der Gleichheit der Wahl die Einteilung des Wahlgebiets in möglichst gleich große Wahlkreise. Grundlage der Einteilung müsse die Zahl der Wahlberechtigten sein. Dies schließe es allerdings nicht per se aus, bei der Wahlkreiseinteilung die deutsche Wohnbevölkerung als Bemessungsgrundlage heranzuziehen. Die Wahlrechtsgleichheit werde dadurch nicht beeinträchtigt, solange sich der Anteil der nicht wahlberechtigten Personen an der deutschen Bevölkerung regional nur unerheblich unterscheide. Erst wenn sich bei den einzelnen Wahlkreisen nicht nur unerhebliche Abweichungen zwischen der Bevölkerung und der Zahl der Wahlberechtigten im Sinne einer signifikanten Ungleichverteilung nicht wahlberechtigter Teile der deutschen Bevölkerung ergäben, könne eine Änderung der Bemessungsgröße für die Wahlkreiseinteilung geboten sein. Es handele sich bei dem Kommunalwahlsystem in Nordrhein-Westfalen um eine personalisierte Verhältniswahl. Der Verhältniswahl sei - ähnlich wie im Bundeswahlrecht - eine Mehrheitswahl vorgeschaltet. Dementsprechend gelte auch für die Kommunalwahlen die sich aus dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl ergebende Einschränkung, dass die Einteilung der Wahlbezirke an der Zahl der Wahlberechtigten auszurichten sei. Dies stelle auch die von den Antragstellern und Antragstellerinnen zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht infrage. Den danach geltenden Maßstäben genüge

§ 4Abs. 2 Satz 4 KWahl

G NRW. Sie stelle lediglich den Gleichklang zur Gesetzeslage im Bundeswahlrecht her mit der Besonderheit, dass für die Kommunalwahlen auch die Staatsangehörigen der übrigen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union wahlberechtigt seien. Ausgehend davon sei nicht die Nichtberücksichtigung der Bevölkerungsgruppe der Drittstaatlerinnen und Drittstaatler bei der Einteilung der Wahlbezirke rechtfertigungsbedürftig, sondern umgekehrt ihre Berücksichtigung. Auch das Demokratieprinzip und der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien würden durch die Regelung nicht berührt. Vor diesem Hintergrund bestehe auch kein Ansatzpunkt für die Verletzung einer Begründungspflicht des Gesetzgebers. Schon die Prämisse, es bestehe eine solche Begründungspflicht, entbehre einer verfassungsrechtlichen Grundlage. Insofern setzten die Antragstellerinnen und Antragsteller zu Unrecht eine verfassungsrechtliche Prüf- und Beobachtungspflicht des Gesetzgebers gleich mit einer Begründungspflicht des Wahlgesetzgebers. Eine Begründungspflicht habe aber weder das Bundesverfassungsgericht noch der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen für die Wahlkreiseinteilung postuliert. Selbst wenn man aber eine solche Begründungspflicht aus der Prüf- und Beobachtungspflicht ableite, könne sie nur so weit reichen wie jene Prüfpflicht. Die hier in Rede stehende gesetzgeberische Maßnahme sei aber vor dem Hintergrund des Demokratieprinzips, der Wahlrechtsgleichheit und der Chancengleichheit der politischen Parteien mangels Eingriffsqualität nicht rechtfertigungs- und damit auch nicht begründungsbedürftig. Keinesfalls bestehe der von der Antragstellerseite implizierte Grundsatz, Änderungen bei der Einteilung der Wahlbezirke seien nur dann zulässig, wenn sie zwingend geboten seien. Ein sachlicher Grund für die Einführung der Regelung sei in den Änderungsanträgen von CDU und FDP dargelegt worden. Dem Verweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könne entnommen werden, dass die Gesetzesänderung dazu dienen solle, den dort aufgestellten Grundsätzen Rechnung zu tragen. Soweit die Antragstellerinnen und Antragsteller darüber hinaus mit dem Verweis auf die Berücksichtigung der Deutschen bzw. EU-Mitgliedsstaatler unter 16 Jahren bei der Einteilung der Wahlbezirke der Sache nach einen Verstoß gegen das Gebot der System- und Folgerichtigkeit rügten, könne dieser Einwand jedenfalls nicht zu einer Verfassungswidrigkeit des § 4 Abs. 2 Satz 4 KWahlG NRW, sondern allenfalls des § 4 Abs. 2 Satz 3 KWahlG NRW führen. Dieser stelle auf die Bezugsgröße der Einwohnerinnen und Einwohner und nicht auf die Wahlberechtigten ab. Ob diese Vorschrift trotz der Einbeziehung der unter 16-Jährigen verfassungsgemäß sei, sei nicht verfahrensgegenständlich. Eine Ausdehnung der Entscheidung auf die Vorschrift scheide aus, weil sie voraussetze, dass die beiden Regelungen aus denselben Gründen mit der Landesverfassung unvereinbar seien. Dies sei aber schon deshalb nicht der Fall, weil die zugrunde liegenden Anteile der nicht wahlberechtigten Personengruppen an der Gesamtbevölkerung verschieden seien. Im Übrigen sei aber auch § 4 Abs. 2 Satz 3 KWahlG NRW verfassungsgemäß. Die diesbezüglichen Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts würden eingehalten. Danach werde die Wahlrechtsgleichheit auch bei Heranziehung der gesamten deutschen Bevölkerung als Bemessungsgrundlage für die Wahlkreiseinteilung nicht beeinträchtigt, solange sich der Anteil der Minderjährigen an der deutschen Bevölkerung regional nur unerheblich unterscheide. Folglich habe der Gesetzgeber diesen Anteil in den Blick zu nehmen. Untersuchungen hätten gezeigt, dass der Anteil der Minderjährigen bundesweit relativ homogen sei. Entsprechendes gelte nach einer kürzlich durchgeführten Erhebung für die Landtagswahlkreise in Nordrhein-Westfalen. Ausweislich des Datenmaterials von IT.NRW liege die Spannbreite der Abweichungen in den Landtagswahlkreisen bezogen auf den rechnerischen landesweiten Durchschnitt bei 6,78 Prozentpunkten. Anhaltspunkte dafür, dass eine signifikante Abweichung in der Verteilung auf der kommunalen Ebene vorliege, könnten diesen Daten nicht entnommen werden. Davon abgesehen führe auch eine verfassungsrechtlich erhebliche Abweichung der Anteile der minderjährigen Deutschen in den einzelnen Wahlbezirken nicht zur Verfassungswidrigkeit des § 4 Abs. 2 Satz 3 KWahlG NRW. Vielmehr sei die Vorschrift dann verfassungskonform dahingehend auszulegen, dass die zuständigen Wahlausschüsse die nicht wahlberechtigten Minderjährigen bei der Einteilung der Wahlbezirke nicht in die Bemessungsgrundlage einzubeziehen hätten, wenn sich Verteilungsunterschiede jenseits der vom Bundesverfassungsgericht für tolerabel erachteten Grenzen ergäben. B. I. Der Antrag zu

1. ist dahingehend auszulegen, dass neben der Änderung des § 46c Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW a. F. auch die Streichung der § 46c Abs. 2 und 3 KWahlG NRW a. F. (durch Art. 1 Ziffer 17 Buchst. b und c des Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes und weiterer wahlrechtlicher Vorschriften) verfahrensgegenständlich ist. Die als verfassungswidrig gerügte Abschaffung der Stichwahl und Einführung einer einstufigen Direktwahl der kommunalen Hauptverwaltungsbeamtinnen und -beamten hat der Gesetzgeber nicht nur durch die Neufassung des § 46c Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW umgesetzt, sondern darüber hinaus auch durch die Streichung der Absätze 2 und 3, in denen die Einzelheiten zur Stichwahl geregelt waren. II. Über den konkreten Normenkontrollantrag zu
2. hinaus ist ferner auch § 4 Abs. 2 Satz 3 KWahlG NRW von Amts wegen in die Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit einzubeziehen, weil die zur Überprüfung gestellte Vorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 4 KWahlG NRW mit dem vorangehenden Satz in einem untrennbaren Regelungszusammenhang steht, beide Vorschriften also notwendige Bestandteile einer Gesamtregelung sind (zur Gebotenheit einer solchen Ausdehnung des Prüfungsgegenstandes bei der bundesverfassungsgerichtlichen abstrakten Normenkontrolle siehe BVerfG, Urteil vom
3. November 2010 - 1 BvF 2/05 -, BVerfGE 128, 1 = juris, Rn. 117 m. w. N.). Isoliert betrachtet bildet § 4 Abs. 2 Satz 4 KWahlG keine sinnvolle eigenständige Regelung (vgl. dazu auch Kees, in: Barczak, BVerfGG, 2018, § 76 Rn. 37). III. Ausgehend davon ist das Verfahren der Normenkontrolle auf eine objektive Rechtskontrolle ausgerichtet und somit hinsichtlich der Kontrolldichte nicht auf die Rügen der Antragsteller und Antragstellerinnen beschränkt (vgl. Geller-Kleinrahm/Kleinrahm/Dickersbach/Kühne, LV NRW, Stand: Februar 1994, Art. 75 Anm. 2 f); zur bundesverfassungsgerichtlichen abstrakten Normenkontrolle siehe auch Kees, in: Barczak, BVerfGG, 2018, § 76 Rn. 1, 35). C. I. Der Antrag ist nach Art. 75 Nr. 3 LV, § 12 Nr. 6, § 47 Buchst. a VerfGHG zulässig. Die zur Überprüfung gestellten Regelungen des Kommunalwahlgesetzes können als Landesrecht im abstrakten Normenkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit der Landesverfassung geprüft werden. Der Antrag ist von 83 und damit wie erforderlich von mehr als einem Drittel der insgesamt 199 Mitglieder des Landtags gestellt worden. II. Der Zulässigkeit des Antrags zu
4. stehen weder die Bindungswirkung(vgl. § 26 Abs. 1 VerfGHG) noch die Gesetzeskraft (vgl. § 26 Abs. 2 VerfGHG) des Urteils des Verfassungsgerichtshofs vom
5. Mai 2009 - VerfGH 2/09 - (OVGE 52, 280) entgegen, weil sich der Streitgegenstand geändert hat. Mit Urteil vom
6. Mai 2009 - VerfGH 2/09 - (OVGE 52, 280) hat der Verfassungsgerichtshof die Vereinbarkeit des § 46c Abs. 2 Satz 2 KWahlG NRW in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes vom
7. Oktober 2007(GV. NRW. S. 374) mit der Landesverfassung festgestellt, während nunmehr § 46c KWahlG NRW in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes und weiterer wahlrechtlicher Vorschriften vom
8. April 2019(GV. NRW. S. 202) Gegenstand des Verfahrens ist. III. Das erforderliche objektive Klarstellungsinteresse, das nur das Gebotensein einer Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung gestellten Norm verlangt (vgl. StGH HE, Urteil vom
9. Juni 2008 - P.St. 2133 , P.St. 2158 -, NVwZ 2008, 883 = juris, Rn. 155), liegt vor. Es ist im Falle des Antrags nach § 47 Buchst. b VerfGHG durch den Antragsgrund - die Überzeugung des Antragstellers oder der Antragstellerin von der Unvereinbarkeit der zur Überprüfung gestellten Norm mit der Verfassung - indiziert und fehlt nur im Ausnahmefall (vgl. zum Bundesrecht etwa BVerfG, Beschluss vom
10. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 -, BVerfGE 127, 293 = juris, Rn. 100 m. w. N.; zum jeweiligen Landesrecht StGH HB, Urteil vom
11. Juni 1977 - St 1/75 -, DÖV 1977, 595 = juris, Rn. 91; VerfGH BE, Beschluss vom
12. Juni 2014 - 165/12 -, juris, Rn. 27; VerfGH RP, Urteil vom
13. Februar 2017 - VGH N 2/15 -, DVBl 2017, 633 = juris, Rn. 61). Ein solcher Ausnahmefall ist nicht gegeben, wenn - wie hier - eine inhaltsgleiche, aber nicht streitgegenständlich identische Norm bereits in einem früheren Verfahren der abstrakten Normenkontrolle einer verfassungsgerichtlichen Prüfung unterzogen worden war. Zum einen kann jedenfalls die formelle Verfassungsmäßigkeit nur für die jeweilige Norm geprüft werden. Zum anderen ist der Verfassungsgerichtshof nicht an seine in einer früheren Entscheidung vertretene Rechtsansicht gebunden(vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, Beschluss vom
14. November 1991 - 1 BvR 1425/90 -, BVerfGE 85, 117 = juris, Rn. 16). Im Hinblick auf die besondere Materie des Wahlrechts ist hier auch zu berücksichtigen, dass eine Änderung im Wahlsystem eines sachlichen Grundes bedarf(vgl. VerfGH NRW, Urteil vom
15. Mai 2009 - VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 77). Ferner hängt die verfassungsrechtliche Beurteilung der Direktwahl der kommunalen Hauptverwaltungsbeamtinnen und -beamten auf der Basis eines einzigen Wahlgangs mit relativer Mehrheit von den jeweiligen tatsächlichen und normativen Grundlagen ab (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom
16. Mai 2009 - VerfGH2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 93). Angesichts dessen ist eine Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit der streitgegenständlichen Regelung auch unter Berücksichtigung der bereits vorliegenden Entscheidung aus dem Jahr 2009 geboten. D. Der Antrag ist begründet, soweit er sich auf die Regelung zur Wahl der kommunalen Hauptverwaltungsbeamtinnen und -beamten bezieht (dazu I.). Er ist unbegründet, soweit er sich gegen die Neuregelung zur Einteilung der Wahlbezirke richtet. Insoweit bedarf es aber einer verfassungskonformen Auslegung der Regelungen (dazu II.). I.

§ 46cAbs. 1 Satz 2 KWahl

G NRW in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes und weiterer wahlrechtlicher Vorschriften vom 11. April 2019 (GV. NRW. S. 202) sowie die Streichung der Regelungen in § 46c Abs. 2 und 3 KWahlG NRW in der bis zum 31. August 2019 geltenden Fassung durch Art. 1 Ziffer 17 des Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes und weiterer wahlrechtlicher Vorschriften vom 11. April 2019(GV. NRW. S. 202) sind mit der Landesverfassung unvereinbar, weil sie Grundsätze des demokratischen Rechtsstaats im Sinne von Art. 1 Abs. 1, Art. 2 LV i. V. m. Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG verletzen. 1.

1. a)Die Landesverfassung schreibt in Art. 78 Abs. 1 Satz 1 LV vor, dass die Organe gemeindlicher Selbstverwaltung gewählt werden müssen. Die in Art. 78 Abs. 1 Satz 2 LV genannten Wahlrechtsgrundsätze der allgemeinen, gleichen, unmittelbaren, geheimen und freien Wahl im Bereich der Kreise und Gemeinden werden zusätzlich durch das objektivrechtliche Verfassungsgebot des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistet, dessen Geltung als Landesverfassungsrecht Art. 1 Abs. 1 LV vermittelt (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1999 - VerfGH 14/98 u. a. -, OVGE 47, 304 = juris, Rn. 54, vom 18. Februar 2009 - VerfGH 24/08 -, OVGE 51, 310 = juris, Rn. 43, vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 55, und vom 21. November 2017 - VerfGH 21/16 -, NWVBl. 2018, 147 = juris, Rn. 38). Die dem Gesetzgeber vorbehaltenen Regelungen des kommunalen Wahlrechts müssen außer den Wahlrechtsgrundsätzen auch den Homogenitätsvorgaben von Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG und damit insbesondere den Grundsätzen des demokratischen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes genügen (vgl. VerfGH NRW, Urteile vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 57, und vom 21. November 2017 - VerfGH 21/16 -, NWVBl. 2018, 147 = juris, Rn. 63). Hierzu zählen zumindest die Erfordernisse, die für die freiheitliche demokratische Grundordnung des Grundgesetzes entwickelt worden sind, sowie die durch Art. 79 Abs. 3 GG auf Bundesebene verfassungsfesten Grundsätze, wie sie in Art. 1 und 20 GG niedergelegt sind. Die mithin auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern vorgegebene Grundentscheidung des Art. 20 Abs. 2 GG für die Volkssouveränität und die daraus folgenden Grundsätze der demokratischen Organisation und Legitimation von Staatsgewalt verlangen, dass sich die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben und die Ausübung staatlicher Befugnisse auf das Staatsvolk zurückführen lassen und grundsätzlich ihm gegenüber verantwortet werden. Dieser notwendige Zurechnungszusammenhang lässt sich auf verschiedene Weise, nicht nur in einer bestimmten Form herstellen. Entscheidend ist, dass ein hinreichender Gehalt an demokratischer Legitimation erreicht wird (vgl. BVerfG, Urteil vom 7. November 2017 - 2 BvE 2/11 -, BVerfGE 147, 50 = juris, Rn. 198 m. w. N.; VerfGH NRW, Urteile vom 18. Februar 2009 - VerfGH 24/08 ?, OVGE 51, 310 = juris, Rn. 46, und vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 57). Die Ausübung von Staatsgewalt ist dann demokratisch legitimiert, wenn sich die Bestellung der Amtsträger - personelle Legitimation vermittelnd - auf das Staatsvolk zurückführen lässt und das Handeln der Amtsträger selbst eine ausreichende sachlichinhaltliche Legitimation erfährt (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 26. Mai 2009- VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 58 m. w. N.). Ein Amtsträger ist uneingeschränkt personell legitimiert, wenn er sein Amt im Wege einer Wahl durch das Volk oder das Parlament oder durch einen seinerseits personell legitimierten Amtsträger oder mit dessen Zustimmung erhalten hat (vgl. BVerfG, Urteil vom 28. Januar 2014 - 2 BvR 1561/12 u. a. -, BVerfGE 135, 155 = juris, Rn. 157 m. w. N.).
2. b)Nach diesen Maßgaben verlangt die Landesverfassung ? ebenso wie das Grundgesetz ? anders als für kommunale Vertretungen nach Art. 78 Abs. 1 Satz 2 LV bzw. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG keine Direktwahl von Bürgermeistern und Bürgermeisterinnen sowie Landräten und Landrätinnen. Dementsprechend stand auch die frühere Wahl der Hauptverwaltungsbeamten und -beamtinnen durch die kommunalen Vertretungen im Einklang mit dem Demokratieprinzip und vermittelte eine hinreichende Legitimation (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Februar 1978 - 2 BvR 134/76 u. a. -, BVerfGE 47, 253 = juris, Rn. 46, Urteil vom 31. Oktober 1990- 2 BvF 3/89 -, BVerfGE 83, 60 = juris, Rn. 38, Beschluss vom 24. Mai 1995- 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37 = juris, Rn. 136 f.; BVerwG, Urteil vom 8. April 2003 - 8 C 14.02 -, BVerwGE 118, 101 = juris, Rn. 18). Entscheidet sich der Wahlgesetzgeber insoweit für eine Direktwahl, so muss er bei der Ausgestaltung des Wahlverfahrens die grundlegenden Anforderungen beachten, die für demokratische Wahlen gelten. Demnach sind an allgemeinpolitische Wahlen auch außerhalb des Anwendungsbereichs des Art. 78 Abs. 1 Satz 2 LV bzw. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG besondere, aus dem Demokratieprinzip abzuleitende Anforderungen zu stellen (vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 2003 - 8 C 14.02 -, BVerwGE 118, 101 = juris, Rn. 19, und vom 30. Juli 2003 - 8 C 16.02 -, BVerwGE 118, 345 = juris, Rn. 23; siehe auch BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2008 - 2 BvR 1975/07 -, BVerfGK 13, 189 = juris, Rn. 30).
3. c)
4. aa)Zu den fundamentalen Prinzipien der Demokratie gehört das Mehrheitsprinzip. Das Grundgesetz als demokratische Ordnung sieht vor, dass grundlegende staatliche Entscheidungen nach Maßgabe der Mehrheitsregel getroffen werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Mai 1952 - 2 BvH 2/52 -, BVerfGE 1, 299 = juris, Rn. 63, Beschluss vom 6. Oktober 1970 - 2 BvR 225/70 -, BVerfGE 29, 154 = juris, Rn. 33, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -, BVerfGE 44, 125 = juris, Rn. 51; vgl. z. B. Art. 42 Abs. 2, Art. 52 Abs. 3, Art. 54 Abs. 6, Art. 63 , Art. 67 Abs. 1 GG; für die nordrheinwestfälische Landesverfassung vgl. z. B. Art. 44 Abs. 2, Art. 52 LV). Dem demokratischen Mehrheitsprinzip liegt die Erkenntnis zu Grunde, dass Einstimmigkeit in der politischen Realität unerfüllbar ist. Neben der Teilhabe an Herrschaft muss ein legitimes demokratisches System auch gewährleisten, dass Entscheidungen getroffen werden. Deshalb erfolgt die Festlegung von Mehrheitsregeln stets in einem Spannungsverhältnis von breiter Partizipation und Effektivität. Eine Mehrheitsentscheidung gilt unter diesen Bedingungen als die größtmögliche Annäherung an Freiheit und Gleichheit. Das demokratische Mehrheitsprinzip zielt darauf ab, dass die Verbindlichkeit der getroffenen Entscheidungen von der Gesamtheit der Bürgerinnen und Bürger - und damit auch von der unterlegenen Minderheit - hingenommen wird (vgl. z. B. Heun, Das Mehrheitsprinzip in der Demokratie, 1983, S. 100 ff. und 175 ff.; Gusy, Das Mehrheitsprinzip im demokratischen Staat, AöR 106 [1981], S. 329 ff.; siehe auch BVerfG, Urteil vom 2. März 1977 - 2 BvE 1/76 -, BVerfGE 44, 125 = juris, Rn. 51 ff.). Dies setzt - neben der Beachtung der anderen Wahlrechtsgrundsätze - voraus, dass alle stimmberechtigten Bürgerinnen und Bürger am Wahlakt gleichberechtigt teilnehmen können. Diesem gleichen Wahlrecht entspricht in Deutschland zwar keine Wahlpflicht. Gleichwohl wird eine lebendige demokratische Ordnung auch dadurch gefördert, dass eine möglichst große Zahl wahlberechtigter Bürgerinnen und Bürger sich tatsächlich an den Wahlen beteiligt. Wenngleich auch bei geringer Wahlbeteiligung die Wahl wirksam ist und den Gewählten die notwendige demokratische Legitimation vermittelt, ist ebenso klar, dass die Ausgestaltung der Wahl umso eher dem Demokratieprinzip entspricht, als sie die rechtlichen Rahmenbedingungen für eine möglichst hohe Wahlbeteiligung schafft. Die Verfassung zielt auf eine Legitimation der gewählten Repräsentanten und Repräsentantinnen, die sich nicht in der bloßen Möglichkeit der Teilnahme der Wahlberechtigten am Wahlakt erschöpft, sondern sich tatsächlich durch aktive Teilnahme einer möglichst großen Zahl von Wählerinnen und Wählern äußert. Neben der Wahlbeteiligung sichert maßgeblich der Zustimmungsgrad die demokratische Legitimation. Mit Blick auf den Zustimmungsgrad kommt das Demokratieprinzip grundsätzlich bestmöglich zur Geltung, wenn für eine Entscheidung eine absolute Mehrheit erzielt wird, weil es sich nur in diesem Fall tatsächlich um eine Minderheit handelt, die sich dem Mehrheitswillen unterwerfen muss (vgl. Dreier, in: Dreier, GG, Bd. II, 3. Auflage 2015, Art. 20 [Demokratie] Rn. 69 mit Fn. 247; Heun, Das Mehrheitsprinzip in der Demokratie, 1983, S. 102 und 124; Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, 1929, S. 10). Dies gilt jedenfalls für Personenwahlen, bei denen mehr als zwei Kandidaten bzw. Kandidatinnen zur Auswahl stehen. Bei Abstimmungen über Sachfragen kann dagegen durch die Beschränkung der Auswahloptionen auf Zustimmung, Ablehnung und Enthaltung auch bei Genügen einer relativen Mehrheit keine Entscheidung gegen den ausdrücklich erklärten Willen der Mehrheit zustande kommen. Es entspricht dem Demokratieprinzip, wenn der Gesetzgeber durch die Ausgestaltung des Wahlverfahrens - etwa durch das Erfordernis einer Stichwahl - dafür sorgt, dass auch bei Personenwahlen ein möglichst hoher Zustimmungsgrad erreicht werden kann. Die Stichwahl, bei der die Auswahl der Teilnehmer und Teilnehmerinnen des Stichwahlgangs allein vom Wählerwillen abhängt, ist also eine legitime gesetzliche Ausgestaltung des Wahlrechts. Die damit verbundene Verengung des Bewerberfelds ist daher nicht als rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in die passive Wahlrechtsgleichheit derjenigen Kandidatinnen und Kandidaten zu sehen, die an ihr nicht (mehr) teilnehmen (so aber Dietlein, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht in Nordrhein-Westfalen, Stand 1. September 2019, Systematische Einführung zum Kommunalrecht Deutschlands, Rn. 133a).
5. bb)Die Bedeutung des Zustimmungsgrades wird durch die Ausgestaltung der im Grundgesetz geregelten Personenwahlen bestätigt. Den entsprechenden Regelungen lässt sich die Wertung entnehmen, dass bei der Besetzung von besonders herausgehobenen staatspolitischen Ämtern eine relative Mehrheit erst dann hinreichend sein soll, wenn eine absolute Mehrheit nicht erreichbar ist. Art. 63 Abs. 2 GG für die Wahl des Bundeskanzlers bzw. der Bundeskanzlerin und Art. 54 Abs. 6 Satz 1 GG für die Wahl des Bundespräsidenten bzw. der Bundespräsidentin sehen jeweils die Anwendung der absoluten Mehrheit vor. Gewählt ist, wer die Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestags bzw. der Bundesversammlung im Sinne des Art. 121 GG erhält. Erst wenn diese Mehrheit weder im ersten noch in einem zweiten Wahlgang erreicht wird, ist in einem weiteren Wahlgang gewählt, wer die meisten Stimmen auf sich vereinigt (Art. 63 Abs. 4 Satz 1 und 3, Art. 54 Abs. 6 Satz 2 GG). Ähnliches gilt nach der Geschäftsordnung des Bundestages für die Wahl des Bundestagspräsidenten bzw. der Bundestagspräsidentin und seiner bzw. ihrer Stellvertreter und Stellvertreterinnen (§ 2 Abs. 2 GOBT), welche die Sitzungsleitung und Repräsentation des Parlaments wahrzunehmen haben.
6. cc)Ein vergleichbares Bild ergibt sich auf der Ebene des Landesverfassungsrechts für die Ministerpräsidentenwahl. Auch Art. 52 Abs. 1 LV bestimmt, dass der Ministerpräsident oder die Ministerpräsidentin grundsätzlich mit mehr als der Hälfte der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Landtags gewählt wird. Kommt danach eine Wahl nicht zustande, finden ein zweiter und gegebenenfalls ein dritter Wahlgang statt, in dem gewählt ist, wer mehr als die Hälfte der abgegebenen Stimmen erhält. Ergibt sich keine solche Mehrheit, ist eine Stichwahl zwischen den beiden Vorgeschlagenen durchzuführen, die die höchste Stimmenzahl erhalten haben (Art. 52 Abs. 2 LV). Ähnliche Wahlverfahrensregelungen finden sich in den Landesverfassungen Berlins (Art. 56 Abs. 1 LV BE - in Bezug auf den Regierenden Bürgermeister bzw. die Regierende Bürgermeisterin), Brandenburgs (Art. 83 LV BB), Mecklenburg-Vorpommerns (Art. 42 LV MV), Niedersachsens (Art. 29 Abs. 1, Art. 30 LV NI), Sachsens (Art. 60 LV SN), Sachsen-Anhalts (Art. 65 LV ST), Schleswig-Holsteins (Art. 33 Abs. 3 und 4 LV SH) und Thüringens (Art. 70 LV TH). In Baden-Württemberg bedarf es zur Wahl des Ministerpräsidenten oder der Ministerpräsidentin zwingend der Mehrheit der Mitglieder des Landtags (Art. 46 Abs. 1 LV BW). Das Gleiche gilt in Hessen (Art. 101 Abs. 1 LV HE), in Rheinland-Pfalz (Art. 98 Abs. 2 Satz 1 LV RP) und im Saarland (Art. 87 Abs. 1 Satz 1 LV SL) sowie für die Wahl des Ersten Bürgermeisters bzw. der ersten Bürgermeisterin in Hamburg (Art. 34 Abs. 1 LV HH). Lediglich für die Wahl des Ministerpräsidenten bzw. der Ministerpräsidentin in Bayern sowie für die Wahl des Präsidenten bzw. der Präsidentin des Senats in Bremen genügt jeweils die (einfache) Mehrheit der abgegebenen Stimmen (Art. 44 Abs. 1 i. V. m. Art. 23 Abs. 1 LV BY, Art. 107 Abs. 2 LV HB). Eine zusätzliche Anforderung ergibt sich in diesen Fällen allerdings über das Quorum zur Beschlussfähigkeit. Die Beschlussfähigkeit des Bayerischen Landtags setzt die Anwesenheit der Mehrheit ihrer Mitglieder voraus (Art. 23 Abs. 2 LV BY). Die bremische Landesverfassung verlangt für die Beschlussfähigkeit der Bürgerschaft die Teilnahme (mindestens) der Hälfte ihrer Mitglieder (Art. 89 LV HB).
7. dd)Wenngleich sich aus diesem verfassungsrechtlichen Befund schon mit Rücksicht auf die fehlende Vergleichbarkeit von Direktwahlen durch alle Wahlberechtigten und indirekten Wahlen durch eine repräsentative Versammlung sowie auf die Stellung und Funktion der jeweiligen Amtsträger keine zwingenden Vorgaben für die Ausgestaltung der Mehrheitsregel im Zusammenhang mit der (Direkt-)Wahl der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister sowie Landrätinnen und Landräte auf Kommunalwahlebene ableiten lassen und Mehrheitsentscheidungen nach Maßgabe der einfachen Abstimmungsmehrheit oder unter Anwendung der relativen Mehrheit in anderen (wahl-)rechtlichen Zusammenhängen als zulässig anerkannt sind (so bereits VerfGH NRW, Urteil vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 64, 67 ff.), verdeutlicht er, dass der absoluten Mehrheitsregel im demokratischen Staatsgefüge eine wesentliche Integrationsfunktion zukommt.
8. ee)Auch wenn das Amt von Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern sowie Landrätinnen und Landräten qualitativ nicht ohne weiteres mit den vorgenannten Staatsämtern vergleichbar ist, kommt diesen nach der nordrheinwestfälischen Kommunalverfassung eine hervorgehobene Stellung zu. Die Bürgermeister und Bürgermeisterinnen leiten als Hauptverwaltungsbeamte bzw. -beamtinnen die Gemeindeverwaltung (vgl. § 62 Abs. 1 Satz 2 GO NRW) und als Vorsitzende die Ratssitzung (vgl. § 51 Abs. 1 GO NRW), deren Beschlüsse sie vorbereiten und im Anschluss an die Beschlussfassung durchführen (vgl. § 62 Abs. 2 Satz 1 und 2 GO NRW). Geschäfte der laufenden Verwaltung unterfallen grundsätzlich ihrer Zuständigkeit. Zwar besteht insoweit ein sog. Rückholrecht des Rates (vgl. § 41 Abs. 3 GO NRW), von diesem wird in der Praxis allerdings nur selten Gebrauch gemacht (vgl. Grohs/Beinborn/Ullrich/Zabler, Untersuchung der Arbeitsweise von Räten und Kreistagen in Nordrhein-Westfalen mit Blick auf deren Funktionsfähigkeit, 2019, S. 15 f.), und der Rat kann umgekehrt auch seine Entscheidungskompetenz dem Bürgermeister oder der Bürgermeisterin übertragen (vgl. § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW), soweit dies nicht durch § 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW im Einzelfall ausgeschlossen ist. Besondere Kompetenzen der Bürgermeister und Bürgermeisterinnen bestehen ferner in Dringlichkeitsfällen (§ 60 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Sie repräsentieren überdies die Gemeinde und vertreten sie nach außen (vgl. § 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Eine vergleichbare Rechtsstellung kommt den Landräten und Landrätinnen zu.
9. ff)Der Gesetzgeber hat der hervorgehobenen Stellung dadurch Rechnung getragen, dass er die demokratische Legitimation dieser Ämter durch vorzunehmende Direktwahl für geboten hält. Sie ist auch in der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs ausdrücklich anerkannt (VerfGH NRW, Urteil vom 26. Mai 2009- VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 65 f.). Entscheidet sich der Gesetzgeber für die Direktwahl von Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern sowie Landrätinnen und Landräten, muss er folgerichtig ein der verfassungsmäßigen Ordnung entsprechendes und die geforderte Legitimation gewährleistendes Wahlverfahren implementieren. Insoweit ergibt ein Vergleich unter den (Flächen-)Bundesländern, dass kein anderes eine einstufige relative Mehrheitswahl genügen lässt (vgl. auch dazu VerfGH NRW, Urteil vom 26. Mai 2009- VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 73 ff.; zum Stand in den einzelnen Bundesländern im Jahr 2016 siehe auch Korte, Wahlen in Nordrhein-Westfalen, 4. Auflage 2016, S. 25). Soweit in zwei Bundesländern - Thüringen und Niedersachsen - die Stichwahl zugunsten einer einstufigen relativen Mehrheitswahl abgeschafft worden war, ist diese Entscheidung zwischenzeitlich wieder revidiert worden.
10. d)Innerhalb des umschriebenen verfassungsrechtlichen Rahmens genießen die Länder im staatsorganisatorischen Bereich grundsätzlich Autonomie bei der Regelung des Wahlsystems und Wahlrechts zu ihren Parlamenten und kommunalen Vertretungsorganen des Volkes (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Juli 1998- 2 BvR 1953/95 -, BVerfGE 99, 1 = juris, Rn. 46, und vom 11. Mai 2010 - 2 BvR 511/10 -, juris, Rn. 5). Mangels weiterer Vorgaben in der nordrheinwestfälischen Verfassung verfügt der Landesgesetzgeber bei der Ausgestaltung der Direktwahl der Bürgermeister und Bürgermeisterinnen sowie Landräte und Landrätinnen über einen weiten Gestaltungsspielraum. Dieser Entscheidungsspielraum wird allerdings zunächst durch die Verpflichtung eingeschränkt, nach Maßgabe des gewählten Systems die aus dem Demokratieprinzip folgenden Wahlrechtsgrundsätze zu wahren. Zudem hat der Wahlgesetzgeber das ausgewählte Wahlsystem ungeachtet verschiedener Ausgestaltungsmöglichkeiten in seinen Grundelementen folgerichtig zu gestalten. Er darf keine strukturwidrigen Elemente einführen (zum Grundsatz der Systemgerechtigkeit vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Februar 2008- 2 BvK 1/07 -, BVerfGE 120, 82 = juris, Rn. 100, und Beschluss vom 31. Januar 2012 - 2 BvC 3/11 -, BVerfGE 130, 212 = juris, Rn. 65; VerfGH NRW, Urteile vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 77, und vom 21. November 2017 - VerfGH 21/16 -, NWVBl. 2018, 147 = juris, Rn. 69). Entscheidet er sich für eine Änderung im Wahlsystem, bedarf es dafür eines sachlichen Grundes (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 77).
11. e)Ausgehend von dem dargestellten Befund kann nicht ein für alle Mal abstrakt beurteilt werden, ob eine einstufige Wahl der kommunalen Hauptverwaltungsbeamten und -beamtinnen mit einfacher Mehrheit diesen eine hinreichende demokratische Legitimation vermittelt. Die verfassungsrechtliche Beurteilung hängt vielmehr von den jeweils zugrunde liegenden normativen und tatsächlichen Verhältnissen ab. Maßgeblich für die Frage der weiteren Beibehaltung, Abschaffung oder Wiedereinführung einer solchen Direktwahl mit einfacher Mehrheit sind deshalb die jeweiligen aktuellen Verhältnisse (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 26. Mai 2009- VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 86, 93). In tatsächlicher Hinsicht stellt neben der Wahlbeteiligung der Grad der Zustimmung, auf die sich die erfolgreichen Bewerber und Bewerberinnen tatsächlich oder voraussichtlich stützen können, einen maßgeblichen Beurteilungsfaktor dar. Je höher der zu erwartende Anteil der obsiegenden Kandidaten und Kandidatinnen ist, die im einzigen Wahlgang lediglich eine weit von der absoluten Mehrheit entfernte relative Mehrheit erreichen, umso mehr ist das demokratische Prinzip der Mehrheitswahl tangiert. Es ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, das bei der Ausgestaltung der Wahl zu beachtende Gebot der Sicherstellung hinreichender demokratischer Legitimation mit dem mit der Abschaffung der Stichwahl verfolgten sachlichen Grund zum Ausgleich zu bringen. Der Verfassungsgerichtshof hat diesen Spielraum zu achten. Er kann insbesondere nicht die Aufgabe des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren übernehmen und alle zur diesbezüglichen Überprüfung relevanten tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte selbst ermitteln und gegeneinander abwägen (vgl. BVerfG, Urteile vom 13. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 -, BVerfGE 120, 82 = juris, Rn. 124, vom 9. November 2011 - 2 BvC 4/10 u. a. -, BVerfGE 129, 300 = juris, Rn. 91, und vom 26. Februar 2014 - 2 BvE 2/13 u. a. -, BVerfGE 135, 259 = juris, Rn. 59; VerfGH NRW, Urteile vom 6. Juli 1999 - VerfGH 14/98 u. a. -, OVGE 47, 304 = juris, Rn. 65, 86, vom 16. Dezember 2008 - VerfGH 12/08 -, OVGE 51, 289 = juris, Rn. 55, und vom 21. November 2017 - VerfGH 21/16 -, NWVBl. 2018, 147 = juris, Rn. 95). Die vom Gesetzgeber vorzunehmende Beurteilung weist prognostischen Charakter auf (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 88). Der insoweit bestehende Prognosespielraum, den der Verfassungsgerichtshof zu achten hat, muss auf die empirischen und normativen Voraussetzungen achten, unter denen die Gesetzgebung stattfindet. Welcher Maßstab im konkreten Fall angemessen ist, richtet sich insbesondere nach den Besonderheiten des Sachverhalts und der Schwierigkeit der Prognose (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 2 BvF 1/01 -, BVerfGE 106, 62 = juris, Rn. 348). Der Verfassungsgerichtshof ist in der Vergangenheit wiederholt davon ausgegangen, dass Einschätzungen und Prognosen über die sachliche Eignung und die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung jedenfalls dann zu beanstanden sind, wenn sie im Ansatz oder in der Methode offensichtlich fehlerhaft sind (vgl. etwa VerfGH NRW, Urteile vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 88 m. w. N., und vom 10. Mai 2016 - VerfGH 19/13 -, NWVBl. 2017, 23 = juris, Rn. 57). Gerade bei der Wahlgesetzgebung besteht aber die Gefahr, dass die jeweilige Parlamentsmehrheit sich statt von gemeinwohlbezogenen Erwägungen vom Ziel des eigenen Machterhalts bzw. dem eigenen Vorteil leiten lässt. Aus diesem Grund unterliegt die Ausgestaltung des Wahlrechts nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts einer strikten verfassungsgerichtlichen Kontrolle, die sich auch auf gesetzgeberische Prognoseentscheidungen erstreckt (vgl. BVerfG, Urteile vom 13. Februar 2008 - 2 BvK 1/07 -, BVerfGE 120, 82 = juris, Rn. 125, vom 9. November 2011 - 2 BvC 4/10 u. a. -, BVerfGE 129, 300 = juris, Rn. 91, und vom 26. Februar 2014 - 2 BvE 2/13 u. a. -, BVerfGE 135, 259 = juris, Rn. 59). Es kann offen bleiben, ob die Abschaffung der Stichwahl eine dem Eingriff in die Wahlrechtsgleichheit vergleichbare Qualität hat und deshalb die besonderen Anforderungen an die gesetzgeberische Prognose, die der Verfassungsgerichtshof für die Einführung einer Sperrklausel aufgestellt hat (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 21. November 2017 - VerfGH 21/16 -, NWVBl. 2018, 147 = juris, Rn. 79 m. w. N.), auch hier zum Tragen kommen. Jedenfalls genügt der Gesetzgeber dem Erfordernis einer gültigen Prognose nur dann, wenn er die ihm zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpft, um die voraussichtlichen Auswirkungen seiner Regelung so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können und einen Verstoß gegen Verfassungsrecht zu vermeiden (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, BVerfGE 150, 1 = juris, Rn. 174 m. w. N.). Dies setzt insbesondere voraus, dass die Prognose auf einer in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständigen Grundlage beruht (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 2 BvF 1/01 -, BVerfGE 106, 62 = juris, Rn. 346 m. w. N.). Dabei bestehen indes keine besonderen Anforderungen an die Dokumentation der Erwägungen, die der angestellten Prognose zugrunde liegen. Es muss lediglich - in welcher Form auch immer - erkennbar sein, dass die wesentlichen Prognosefaktoren erwogen worden sind. Insofern sind die Anforderungen an eine gültige Prognoseentscheidung nicht mit besonderen prozeduralen Anforderungen an das Gesetzgebungsverfahrenoder entsprechenden Begründungslasten vergleichbar (vgl. auch BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, BVerfGE 150, 1 = juris, Rn. 174 ff., 178). Soweit in der bundesverfassungsgerichtlichen Judikatur solche besonderen Begründungslasten aufgestellt worden sind, betrafen diese typischerweise die - hier nicht einschlägige - gesetzliche Ausgestaltung in der Verfassung selbst angelegter (Leistungs-)Rechte, die ohne entsprechende Anforderungen an die Ermittlung und Begründung der Regelungsgrundlagen leerzulaufen drohen (so etwa zur Höhe des Existenzminimums, vgl. BVerfG, Urteil vom 9. Februar 2010- 1 BvL 1/09 u. a. -, BVerfGE 125, 175 = juris, Rn. 159 ff., Beschluss vom 23. Juli 2014 - 1 BvL 10/12 u. a. -, BVerfGE 137, 34 = juris, Rn. 89 ff., und bei Besoldungsfragen, vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvR 883/14 u. a. -, BVerfGE 145, 304 = juris, Rn. 68 m. w. N.; vgl. auch die zusammenfassende Übersicht in BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, BVerfGE 150, 1 = juris, Rn. 178). Kehrseite und Konsequenz des Prognosespielraums ist eine mögliche Nachbesserungspflicht. Auch nach dem Erlass einer Regelung muss der Gesetzgeber die weitere Entwicklung beobachten, die erlassenen Normen überprüfen und gegebenenfalls revidieren, falls sich herausstellt, dass die ihnen zugrunde liegenden Annahmen fehlerhaft waren (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 - 2 BvF 1/15 u. a. -, BVerfGE 150, 1 = juris, Rn. 176 m. w. N.) oder sich die Verhältnisse in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht wesentlich verändern (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 93).
12. f)Die verfassungsgerichtliche Kontrolle ist darauf beschränkt, die Einhaltung der vorgegebenen verfassungsrechtlichen Bindungen und Schranken zu überwachen. Es ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichtshofs zu prüfen, ob der Landesgesetzgeber innerhalb des ihm verfassungsrechtlich eingeräumten Spielraums für die Gestaltung des Wahlrechtssystems eine zweckmäßige oder rechtspolitisch vorzugswürdige Lösung gefunden hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Januar 2019- 2 BvC 62/14 -, NJW 2019, 1201 = juris, Rn. 46 m. w. N.; VerfGH NRW, Urteil vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 84). 2. Nach diesen Maßstäben erweisen sich die Neuregelung in § 46c Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW sowie die damit einhergehenden Streichungen des § 46c Abs. 2 und 3 KWahlG NRW in der bis zum 31. August 2019 geltenden Fassung als mit der Landesverfassung unvereinbar. Die Ausgestaltung der Bürgermeister- und Landratswahl in einem Wahlgang mit relativer Mehrheit trägt auf der Basis der vom Gesetzgeber zugrunde gelegten tatsächlichen und normativen Verhältnisse dem verfassungsrechtlichen Erfordernis demokratischer Legitimation nicht hinreichend Rechnung.
13. a)Der Gesetzgeber hat bei der Neuregelung in § 46c Abs. 1 Satz 2 KWahlG NRW ausweislich der Gesetzesbegründung - wie im Wesentlichen schon bei der erstmaligen Abschaffung der Stichwahl - das Ziel verfolgt, eine Schwächung der Legitimationskraft der Direktwahl der Hauptverwaltungsbeamtinnen und -beamten infolge absinkender Wahlbeteiligung an dem entscheidenden Wahlakt entgegenzuwirken. Die statistische Auswertung des Datenmaterials zeige ein fortschreitendes Absinken der Wahlbeteiligung bei der Stichwahl. Zudem sei die Anzahl der durchgeführten Stichwahlen nach deren Wiedereinführung quantitativ nicht über das Maß hinaus angestiegen, das der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 - (OVGE 52, 280) zugrunde gelegen habe (vgl. LT-Drs. 17/4305, S. 2; LT-Drs. 17/5639, S. 3 ff.).
14. b)Diese Erwägungen können grundsätzlich einen sachlichen Grund für die vorgenommene Wahlrechtsänderung darstellen (vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 26. Mai 2009 - VerfGH 2/09 -, OVGE 52, 280 = juris, Rn. 87 ff.).
15. c)Die vom Gesetzgeber angestellte Prognose, die einstufige Direktwahl der kommunalen Hauptverwaltungsbeamten und -beamtinnen mit relativer Mehrheit führe zu einer Stärkung der Legitimationskraft und werde dem verfassungsrechtlichen Erfordernis demokratischer Legitimation von Staatsgewalt gerecht, verfehlt aber die an sie zu stellenden verfassungsrechtlichen Anforderungen. Der Verfassungsgerichtshof hat, wie bereits ausgeführt, weder die Aufgabe, eine eigene Prognose anzustellen, noch die vom Gesetzgeber aufgestellte Prognose im Hinblick auf ihre Ergebnisrichtigkeit einer Vollkontrolle zu unterziehen. Ihm obliegt lediglich die Überprüfung, ob die oben dargestellten Anforderungen an eine gültige Prognose erfüllt sind. Dies ist vorliegend nicht der Fall, weil die Prognose des Gesetzgebers einer in tatsächlicher Hinsicht vollständigen Grundlage entbehrt. Es fehlt an einer Einbeziehung relevanter Tatsachen in die diesbezüglichen Erwägungen. Der Gesetzgeber hat sich darauf beschränkt, die vergangenen Kommunalwahlen im Hinblick auf Wahlbeteiligung und Bedeutung der Stichwahl statistisch auszuwerten. Bereits diese Auswertung ist in ihrer Aussagekraft begrenzt [dazu aa)]. Entscheidend fällt jedoch ins Gewicht, dass er bei der angestellten Betrachtung die in diesem Zusammenhang bedeutsame zunehmende Zersplitterung der Parteienlandschaft [dazu bb)] nicht zumindest in den Blick genommen und zukunftsbezogen zu den Ergebnissen der letzten - immerhin bereits vier bzw. fünf Jahre zurückliegenden - Kommunalwahlen in Beziehung gesetzt hat [dazu cc)]. Dies wäre dem Gesetzgeber - ungeachtet der zweifelsohne bei Prognosen über zukünftige Wahlverhältnisse bestehenden tatsächlichen Schwierigkeiten - auch ohne weiteres möglich gewesen. Ob sich der Gesetzgeber bei hinreichender Einbeziehung dieses Prognosefaktors ebenfalls für eine Abschaffung der Stichwahlen entschieden hätte, ist in diesem Zusammenhang nicht relevant. Nicht das Ergebnis der Prognose, sondern das Prognoseverfahren verfehlt die verfassungsrechtlichen Anforderungen.
16. aa)Der Gesetzgeber kommt bei seiner insbesondere in der Landtags-Drucksache 17/5639 dokumentierten Auswertung der zurückliegenden Wahlen der kommunalen Hauptverwaltungsbeamtinnen und -beamten u. a. zum Ergebnis einer "im Vergleich mit den Zahlen vor der erstmaligen Abschaffung der Stichwahl nochmals gesteigerte[n] Negativentwicklung". Die statistische Auswertung zeige ein fortschreitendes Absinken der Wahlbeteiligung bei der Stichwahl (a. a. O., S. 3 und 11). Die damit verbundene sinkende Legitimation stelle ein Demokratiedefizit dar, das es abzuschaffen gelte (a. a. O., S. 4). Die Wahlbeteiligung bei den Stichwahlen sei in den kreisfreien Städten seit 1999 kontinuierlich rückläufig, gleiches gelte für die Stichwahlen in den Landkreisen mit Ausnahme des Jahres 2015, in dem aber nur zwei Stichwahlen stattgefunden hätten (a. a. O., S. 5). Diese Betrachtung verengt den Blick auf die Entwicklung der Wahlbeteiligung bei der Stichwahl, obwohl diese nur im jeweiligen Vergleich zur Wahlbeteiligung im Hauptwahlgang prognoserelevante Schlussfolgerungen zulässt. Auch diese sinkt aber seit Langem kontinuierlich (vgl. Korte, Wahlen in Nordrhein-Westfalen, 4. Auflage 2016, S. 28). Eine Steigerung der Wahlbeteiligung im dann einzigen Wahlgang nach Abschaffung der Stichwahl war auch bei den im Jahr 2009 durchgeführten Kommunalwahlen nicht zu verzeichnen. Der insofern relevante Vergleich zwischen der Wahlbeteiligung im Hauptwahlgang und der Stichwahl wird in den Gesetzesmaterialien nur unvollständig gezogen. So wird zwar angegeben, bei den insgesamt 98 seit ihrer Wiedereinführung durchgeführten Stichwahlen sei ein Rückgang der Stimmenzahl von 13,42% zu verzeichnen (a. a. O., S. 4 und 5). Dies bezieht aber nur den Hauptwahlgang derjenigen Wahlen ein, in denen später eine Stichwahl durchgeführt werden musste. Darüber hinaus werden die Daten zur Wahlbeteiligung im Haupt- und Stichwahlgang jeweils nur getrennt nach kreisfreien Städten, kreisangehörigen Gemeinden und Landkreisen und Wahlterminen mitgeteilt, ohne eine Gesamtberechnung anzustellen. Ferner erfolgt keine Auseinandersetzung mit dem Umstand, dass die Kommunalwahl 2014 in ihrem Hauptwahlgang am 25. Mai 2014 zeitgleich mit der Europawahl stattfand. Die Wahlbeteiligung an diesem Tag dürfte daher durch das kumulierte Wählerinteresse an der Europawahl mitbeeinflusst worden sein, während die darauffolgende Stichwahl ohne einen derartigen Verstärkungseffekt auskommen musste. Die verminderte Wahlbeteiligung bei der Stichwahl lässt sich deshalb nicht allein auf ein vermindertes Interesse an einem zweiten Wahlgang zurückführen, sondern auch darauf, dass es sich insoweit um einen von vornherein ungünstigeren Wahltermin handelte. Aussagekräftigere Daten liefert daher die Wahl der kommunalen Hauptverwaltungsbeamtinnen und -beamten im Jahr 2015, in der die Differenz der Wahlbeteiligung zwischen Haupt- und Stichwahlgang deutlich geringer als im Jahr 2014 ausfiel (in den kreisfreien Städten: Rückgang von 37,81% auf 31,82%, in den Landkreisen: Rückgang von 39,43% auf 31,57%, für kreisangehörige Gemeinden ist keine bereinigte Zahl angegeben). Diese Werte liegen jedenfalls relativ deutlich unter den Abweichungen, die bei den Wahlen vor der erstmaligen Abschaffung der Stichwahl (ohne verbundene Wahlen im Hauptwahlgang) zu verzeichnen waren (1999: Rückgang von 55,0% auf 44,96% in den kreisfreien Städten bzw. auf 42,81% in den Landkreisen; 2004: Rückgang von 54,4% auf 40,47 in den kreisfreien Städten bzw. auf 36,02% in den Landkreisen, vgl. dazu LT-Drs. 14/568, S. 4). Die vom Gesetzgeber so bezeichnete "nochmals gesteigerte Negativentwicklung" (LT-Drs. 17/5639, S. 3) lässt sich angesichts dessen nicht ohne Weiteres feststellen.
17. bb)Abgesehen von den aufgezeigten Mängeln bei der statistischen Auswertung der vergangenen Kommunalwahlen ist die vom Gesetzgeber angestellte Prognose jedenfalls insoweit defizitär, als es an einer Berücksichtigung der wachsenden Zersplitterung der Parteienlandschaft fehlt. Diese stellt einen relevanten Prognosefaktor dar, weil sie dazu führen kann, dass zukünftig mit einem - unter Legitimationsaspekten problematischen - relevanten Anstieg der Zahl der kommunalen Hauptverwaltungsbeamtinnen und -beamten zu rechnen ist, die lediglich mit - ggf. niedrigen - relativen Mehrheiten gewählt werden. Die Parteienlandschaft hat sich in den vergangenen Jahren in Nordrhein-Westfalen und bundesweit erheblich verändert. Die durchschnittliche Anzahl der vertretenen Listen in den Gemeinderäten (das sog. Format) ist von 1999 bis 2014 kontinuierlich von 4,6 auf 6,0 angestiegen. Dabei ist insbesondere in den - in Nordrhein-Westfalen besonders einwohnerstarken - Großstädten ein erheblicher Anstieg von 5,6 auf 9,3 Listen zu verzeichnen (Bogumil/Gehne/Garske/Seuberlich/Hafner, Auswirkungen der Aufhebung der kommunalen Sperrklausel auf das kommunalpolitische Entscheidungssystem in Nordrhein-Westfalen, 2015, S. 23 f.; vgl. auch Grohs/Beinborn/Ullrich/Zabler, Untersuchung der Arbeitsweise von Räten und Kreistagen in Nordrhein-Westfalen mit Blick auf deren Funktionsfähigkeit, 2019, S. 9). Auch der Fragmentierungsgrad der Räte und Kreistage, der sich anhand der effektiven Anzahl an Parteien bemisst, hat in Nordrhein-Westfalen seit 1999 deutlich zugenommen. Die effektive Anzahl an Parteien berücksichtigt nicht nur die reine Zahl der Parteien, sondern darüber hinaus auch ihr Gewicht in der Vertretung, gemessen an ihrer relativen Stärke. Der Fragmentierungsgrad hat deshalb Aussagekraft hinsichtlich der Chancen der Mehrheitsfindung im Kommunalparlament. Bei stärkerer Fragmentierung reichen für die Mehrheitsfindung zwei Parteien nicht mehr aus. Der Fragmentierungsgrad der Gemeinderäte lag in Nordrhein-Westfalen im Jahr 2014 durchschnittlich bei 3,3 und damit 26,1% höher als im Jahr 1999. In den Großstädten war dabei ein hochgradig fragmentiertes Parteiensystem mit einer effektiven Anzahl an Parteien von 3,99 festzustellen (Bogumil/Gehne/Garske/Seuberlich/Hafner, a. a. O., S. 24 f.; vgl. auch Grohs/Beinborn/Ullrich/Zabler, a. a. O., 2019, S. 10). Als weiteres Indiz für die Zersplitterung der Parteienlandschaft und für die Erwartung einer Zunahme des Anteils nur mit relativer Mehrheit gewählter Bürgermeisterinnen und Bürgermeister bzw. Landrätinnen und Landräte dient die Abnahme des Konzentrationsgrades im nordrheinwestfälischen kommunalen Parteiensystem. Der Konzentrationsgrad drückt die Summe der Stimmenanteile der beiden stärksten Parteien aus. Er ist - bezogen auf die Gemeinderäte - zwischen 1999 und 2014 im landesweiten Durchschnitt deutlich von ca. 83% auf 72,2% gesunken. In den Großstädten lag im Jahr 2014 sogar ein erheblich unterdurchschnittlicher Konzentrationsgrad von nur 66,3% vor (Bogumil/Gehne/Garske/Seuberlich/Hafner, a. a. O., S. 28 ff.). Auch der Asymmetriegrad im nordrheinwestfälischen Parteiensystem ist tendenziell sinkend. Dieser gibt Auskunft über die Größenrelation zwischen den beiden größten Parteien, wobei stark asymmetrische Parteiensysteme durch einen großen Unterschied (also eine klar dominierende Partei) gekennzeichnet sind. Dieser Wert sank von 1999 bis 2014 - bezogen auf die Gemeinderäte - im Landesdurchschnitt um 21,9% und ist in den Großstädten deutlich unterdurchschnittlich. Damit ist die Dominanz einer einzelnen Partei seltener geworden und die Wahrscheinlichkeit gestiegen, dass absolute Mehrheiten durch eine Partei allein seltener werden (Bogumil/Gehne/Garske/Seuberlich/Hafner, a. a. O., S. 31 ff.). Die wesentlichen Tendenzen in den für die Städte und Gemeinden dargestellten Parteiensystemmerkmalen (Zunahme des Formats und des Fragmentierungsgrades, Abnahme des Konzentrationsgrades und des Asymmetriegrades) gelten auch für die Kreise (Bogumil/Gehne/Garske/Seuberlich/Hafner, a. a. O., S. 34 f.). Die Relevanz der aufgezeigten Entwicklung für die vom Gesetzgeber anzustellende Prognose wird weder durch die Ergebnisse der Kommunalwahlen 2009 und 2014/2015 [dazu