(2016)im Vergleich zum Bund und den anderen Bundesländern. Dass bei einem Vergleich lediglich mit den anderen Bundesländern bzw. lediglich mit der Besoldung im Bund ein Abstand von zehn Prozent gegeben ist, ist ebenfalls nicht erkennbar. Ergebnis Prüfungsstufe 1 Für das Jahr 2013 sind drei der fünf vom Bundesverfassungsgericht genannten Parameter erfüllt. Das Verhältnis der Besoldungsentwicklung zur Entwicklung der Tariflöhne, des Nominallohnindexes sowie des Verbraucherpreisindexes überschreitet die vom Bundesverfassungsgericht vorgegebene Grenze von in der Regel mindestens fünf Prozent. Diesbezüglich besteht nach der ersten Prüfungsstufe die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation. Darüber hinaus besteht in den Jahren 2009, 2010, 2011, 2012 sowie 2016 nach der ersten Prüfungsstufe die Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation. Zwar sind in diesen Jahren lediglich zwei der vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten fünf Parameter erfüllt und damit nicht die Mehrheit der Parameter. Jedoch sind die die 5-Prozent-Grenze überschreitenden Werte in den Parametern Entwicklung Tariflöhne (Parameter 1) und Entwicklung Verbraucherpreisindex (Parameter 3) so deutlich erhöht, dass auch dies für die Vermutung der Verfassungswidrigkeit auf der ersten Prüfungsstufe ausreicht. Die 5-Prozent-Grenze wurde in vielen Jahren bei dem Verhältnis der Besoldungsentwicklung zur Entwicklung des Verbraucherpreisindexes um das 1,5-fache überschritten. Dies stellt eine Abkopplung der Besoldung von den genannten Parametern dar. Dass es sich bei diesen Werten nicht um statistische Ausreißer handelt, zeigt bereits die Anzahl der Jahre, in denen eine so deutliche Überschreitung vorlag. Dies gilt auch für den Überlappungszeitraum, in dem teilweise das Doppelte der vom Bundesverfassungsgericht als Grenze angesehenen fünf Prozent-Marke vorlag. Entsprechend deutlich überschritten ist der Grenzwert ebenfalls bei der Betrachtung der Entwicklung der Besoldung im Vergleich zur Entwicklung der Tariflöhne. Auch bei diesem Parameter ist der Grenzwert mit Werten von teilweise über sieben bzw. acht Prozent deutlich überschritten. Im Jahr 2016 wurde zwar die vom Bundesverfassungsgericht vorgegebene Grenze von fünf Prozent beim Parameter 3 (Entwicklung Verbraucherpreisindex) nicht erfüllt, jedoch im Hinblick auf den Parameter 1 (Tariflohnentwicklung) sowie den Parameter 2 (Nominallohnindex). Dies sieht die Kammer ebenfalls als ausreichend für die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation an. Es ist der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auch nicht zu entnehmen, dass stets und ausnahmslos die Erfüllung der Mehrheit der fünf Parameter auf der ersten Prüfungsstufe gefordert wird. Das Bundesverfassungsgericht führt in seiner Entscheidung selbst an, dass die regelmäßig heranzuziehenden Schwellenwerte, ab denen eine erkennbare Differenz zwischen der Besoldungsentwicklung und -höhe und der heranzuziehenden Vergleichsgröße vorliegt, lediglich Orientierungscharakter haben (Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 98; Hervorhebung durch die Kammer). Im Hinblick auf die einzelnen Parameter führt das Bundesverfassungsgericht darüber hinaus explizit aus, dass deutliche Differenz in der Regel (Hervorhebung durch die Kammer) vorliegt, wenn die Differenz mindestens fünf Prozent beträgt (Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 101, 105, 108). Die Kammer geht angesichts des Wortlauts der Formulierungen davon aus, dass unter gewissen Umständen auch in dem Fall, dass die Mehrheit der Parameter nicht erfüllt ist, die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation gegeben sein kann. Dies ist im vorliegenden Fall durch die deutliche Überschreitung von zwei Parametern in den Jahren 2009, 2010, 2011, 2012 sowie 2016 gegeben. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellt die besonders deutliche Überschreitung des Schwellenwertes bei zwei Parametern ein ausreichendes Indiz dar, das eine umfassende Betrachtung und Gesamtabwägung der Verfassungsmäßigkeit der Alimentation erforderlich macht. Ausweislich der zum Zeitpunkt der Entscheidung des erkennenden Gerichts vorliegenden Pressemitteilung des Bundesverwaltungsgerichts Nr. 65/2017 vom 22. September 2017 - 2 C 56.16 . u.a. - zur Frage der Amtsangemessenheit der Berliner Besoldung unter anderem in der Besoldungsgruppe R1 geht das Bundesverwaltungsgericht davon aus, dass insoweit ausreichende Indizien vorliegen. „Denn jedenfalls für zwei wesentliche Parameter (Vergleich der Besoldungsentwicklung zu den Tarifergebnissen der Angestellten im öffentlichen Dienst und zum Verbraucherpreisindex) sind die Schwellenwerte in besonders deutlicher Weise überschritten.“ Im vorliegenden Verfahren sind ebenfalls für die gleichen zwei wesentlichen Parameter, namentlich den Vergleich der Besoldungsentwicklung zur Entwicklung der Tariflöhne im öffentlichen Dienst sowie zum Verbraucherpreisindex, die Schwellenwerte in besonders deutlicher Weise überschritten. Im Hinblick auf das Jahr 2015 ist keiner der Parameter erfüllt. Insoweit besteht keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation. Im Jahr 2014 ist zwar ein Parameter (Entwicklung der Besoldung im Vergleich zur Entwicklung des Nominallohnindexes) erfüllt, jedoch wird in Bezug auf die Parameter 3 (Verbraucherpreisindexentwicklung) sowie 1 (Tariflohnentwicklung) in dem Jahr die vom Bundesverfassungsgericht gesetzte Grenze von in der Regel fünf Prozent nicht überschritten. Angesichts der Tatsache, dass die im Jahr 2014 gegebenen Werte die vom Bundesverfassungsgericht vorgegebene Grenze von in der Regel fünf Prozent nicht lediglich minimal unterschreiten, bedarf es keiner Erörterung, ob auch bei einer entsprechenden geringfügigen Abweichung nach unten ein Indiz für eine verfassungswidrige Unteralimentation in Betracht kommt. In diesem Jahr besteht demnach keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation. 2. Prüfungsstufe 2 Nach der ersten Prüfungsstufe besteht hinsichtlich der Jahre 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 sowie 2016 die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation. Die auf der zweiten Prüfungsstufe vorzunehmende Gesamtabwägung durch Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien erhärtet die auf der ersten Prüfungsstufe gefundene Vermutung der verfassungswidrigen Unteralimentation. Unabhängig davon ist die zweite Prüfungsstufe nach Ansicht der Kammer auch dann zu prüfen, wenn sich nach der ersten Prüfungsstufe noch keine Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation ergibt. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinen Entscheidungen vom 05. Mai 2015 sowie 17. November 2015 Ausführungen zur zweiten Prüfungsstufe gemacht, obwohl auf der ersten Prüfungsstufe nicht die Mehrheit der fünf Kriterien erfüllt war. Dies spricht dafür, dass das Bundesverfassungsgericht nicht für die Prüfung auf der zweiten Stufe verlangt, dass die erste Stufe erfüllt sein muss. Anders als das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 25. April 2017 ( 5 LC 228/15 ) geht die Kammer nicht davon aus, dass das Bundesverfassungsgericht die Ausführungen zur zweiten Prüfungsstufe als nicht entscheidungstragende Ausführungen in Form eines obiter dictum gemacht hat. Sowohl in den Verfahren vom 05. Mai 2015 als auch in den Verfahren vom 17. November 2015 hat das Bundesverfassungsgericht nicht eingeschränkt auf den Fall, dass nach der ersten Prüfungsstufe die Vermutung der verfassungswidrigen Unteralimentation gegeben war, die zweite Stufe geprüft, sondern hat unabhängig von dem Ergebnis der ersten Prüfungsstufe die zweite Prüfungsstufe geprüft. Soweit das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht dies als obiter dictum versteht, wäre dies selbst im Hinblick auf die Entscheidung vom 05. Mai 2015 nicht nachvollziehbar. Das Bundesverfassungsgericht hatte in dem Verfahren, in dem es die Rechtsprechung zur amtsangemessenen Alimentation entwickelte, im Hinblick auf die Besoldung des Landes Sachsen-Anhalt die Möglichkeit, alle drei Stufen am konkreten Einzelfall darzustellen, da dort nach der ersten Stufe die Vermutung für eine verfassungswidrige Unteralimentation gegeben war. Dies wurde vom Bundesverfassungsgericht auch vorgenommen. Damit hat es die Anwendung der entwickelten 3-Stufen-Prüfung am Fall der Besoldung des Landes Sachsen-Anhalt dargestellt. Zusätzlich hat es aber auch die zweite Prüfungsstufe bezüglich der Besoldung der Länder Nordrhein-Westfalen sowie Rheinland-Pfalz geprüft, obwohl dort bereits jeweils die erste Prüfungsstufe nicht erfüllt war. Gleiches gilt für die Verfahren vom 17. November 2015. Angesichts dieser Konsequenz der Prüfung auf allen drei Stufen geht die Kammer nicht davon aus, dass das Bundesverfassungsgericht die Prüfung auf der zweiten Stufe lediglich dann vornimmt, sofern nach der ersten Stufe die Vermutung der verfassungswidrigen Unteralimentation besteht. Auf der zweiten Prüfungsstufe hat zur Widerlegung oder weiteren Erhärtung der Vermutung eine Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien im Rahmen einer Gesamtabwägung stattzufinden. Diese sind namentlich: Die Attraktivität des Beamtenverhältnisses für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte, das Ansehen des Amtes in den Augen der Gesellschaft sowie die vom Amtsinhaber geforderte Ausbildung und Beanspruchung, die besondere Qualität der Tätigkeit und Verantwortung eines Beamten, Entwicklungen im Bereich der Versorgung und Beihilfe sowie der Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtig Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung (vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 117 ff.). Die Berücksichtigung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien erhärtet die Vermutung der verfassungswidrigen Unteralimentation in der Besoldungsgruppe R1.
- a)Attraktivität des Richteramtes für überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts stellt das Amt eines Richters oder Staatsanwaltes in der Besoldungsgruppe R1 hohe Anforderungen an den akademischen Werdegang und die Qualifikation der Inhaber (Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 151 ff.). Die Befähigung zum Richteramt erwirbt, wer ein rechtswissenschaftliches Studium an einer Universität mit der ersten Prüfung und einen anschließenden Vorbereitungsdienst mit der zweiten Staatsprüfung abschließt (§ 5 Abs. 1, 1. Hs. DRiG). Für die Befähigung zum Amt des Staatsanwaltes gelten die gleichen Anforderungen (vgl. § 122 Abs. 1 DRiG). Die reguläre Studienzeit beträgt vier Jahre (§ 5a Abs. 1, 1. Hs. DRiG). Der Vorbereitungsdienst dauert zwei Jahre (§ 5b Abs. 1 DRiG). Gemäß § 10 Abs. 1 DRiG kann zum Richter auf Lebenszeit ernannt werden, wer nach Erwerb der Befähigung zum Richteramt mindestens drei Jahre im richterlichen Dienst tätig gewesen ist. Dem richterlichen Dienst steht die staatsanwaltschaftliche Tätigkeit gleich (§ 122 Abs. 2 DRiG). Die Erfüllung der qualitätssichernden Funktion durch die gewährte Alimentation zeigt sich auch daran, ob es dem jeweiligen Land gelingt, überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte für den höheren Justizdienst anzuwerben. Für die Beurteilung der fachlichen Qualifikation wird vorrangig auf die Ergebnisse in der Ersten Prüfung sowie der Zweiten juristischen Staatsprüfung abgestellt. In der Regel wird man davon ausgehen, dass die gewährte Besoldung nicht ausreicht, um die Attraktivität des Dienstes eines Richters oder Staatsanwalts zu gewährleisten, wenn das Notenniveau über einen Zeitraum von fünf Jahren erheblich sinkt und/oder die Voraussetzungen für die Einstellung in den höheren Justizdienst spürbar herabgesetzt werden (Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 117). Ihre qualitätssichernde Funktion erfüllt die in Niedersachsen gewährte Alimentation nicht mehr. Für die Einstellung in die ordentliche Gerichtsbarkeit in Niedersachsen wurden die Einstellungsvoraussetzungen auf ein Ergebnis von mindestens 8 Punkten in der Zweiten juristischen Staatsprüfung festgesetzt. In der Fachgerichtsbarkeit werden hingegen zwei Staatsexamina mit mindestens 9,0 Punkten bzw. mindestens 9,0 Punkte in der Zweiten juristischen Staatsprüfung verlangt. Ausweislich des Merkblattes für die Einstellung als Richterin oder Richter auf Probe in der Arbeits-, Finanz-, Sozial- und Verwaltungsgerichtsbarkeit des Landes Niedersachsen, herausgegeben durch das Niedersächsische Justizministerium (Stand: 01. Juni 2009), wurden im Jahr 2009 beispielsweise in der Verwaltungsgerichtsbarkeit noch mindestens zwei „vollbefriedigend“ bestandene Staatsexamina gefordert. In den Jahren 2009 bis 2013 sowie 2016 stellten sich in Niedersachsen die Prozentzahlen der Absolventen der Ersten Prüfung mit mindestens 9,0 Punkten (vollbefriedigend) ausweislich des jeweiligen Jahresberichts des Präsidenten des Landesjustizprüfungsamts im Niedersächsischen Justizministerium wie folgt dar: 2009: 18,17 % 2010: 20,63 % 2011: 22,21 % 2012: 19,15 % 2013: 24,25 % 2014: 24,6 % (zur Vervollständigung) 2015: 22,87 % (zur Vervollständigung) 2016: 23,74 % In den gleichen Jahren stellten sich die Prozentzahlen der Kandidaten mit mindestens 9,0 Punkten (vollbefriedigend) in der Zweiten juristischen Staatsprüfung ausweislich der gleichen Quelle wie folgt dar: 2009: 16,52 % 2010: 16,74 % 2011: 16,69 % 2012: 18,6 % 2013: 11,93 % [2014: 11,48 %: zur Vervollständigung] [2015: 13,36 %: zur Vervollständigung] 2016: 13,34 % Die Anzahl der Kandidaten, welche die Zweite juristische Staatsprüfung mit mindestens 8,0 Punkten, wie derzeit für eine Einstellung in der ordentlichen Gerichtsbarkeit gefordert wird, abgeschlossen haben, ist den statistischen Erhebungen nicht zu entnehmen. Es ist jedoch davon auszugehen, dass der prozentuale Anteil dieser Kandidaten bei ungefähr 30 % liegt. Es ist allerdings zu berücksichtigen, dass die dargestellten Zahlen lediglich Aufschluss über die Kandidaten geben, die in den einzelnen Prüfungen die Note „vollbefriedigend“ erreicht haben und dagegen nicht abbilden, ob Kandidaten beide Examina mit mindestens 9,0 Punkten (vollbefriedigend) bestanden haben. Daher ist von den dargestellten Zahlen noch ein entsprechender Abschlag zu machen. Allein der prozentuale Anteil der Kandidaten, welche in der Zweiten juristischen Staatsprüfung mindestens 9,0 Punkte und damit ein „überdurchschnittliches“ Ergebnis erreicht haben, zeigt, dass regelmäßig deutlich weniger als 20 % der Absolventen überhaupt als „überdurchschnittlich“ anzusehen sind und damit die ursprünglich bestehenden Einstellungsvoraussetzungen erfüllen würden. Jedoch bewirbt sich von dieser geringen Zahl der Absolventen, die die ursprünglichen Einstellungsvoraussetzungen von grundsätzlich zwei Prädikatsexamina erfüllen, wiederum nur ein Bruchteil für den höheren Justizdienst. Dies hängt auch mit den in der Privatwirtschaft gezahlten Vergütungen zusammen. Um zu verhindern, dass die Absolventen, welche die Einstellungsvoraussetzungen für die Einstellung in den höheren Justizdienst erfüllen, in der Privatwirtschaft arbeiten, muss die Besoldung so ausgestaltet sein, dass sie in der Regel auch für diese relativ kleine Gruppe besonders qualifizierter Absolventen hinreichend attraktiv ist. Dies lässt sich auch anhand der vergangenen Einstellungen von Proberichtern bestätigen. Aus der Gesamtstatistik 2009 bis 2016 über die Einstellung von Proberichterinnen und -richtern in die niedersächsische Justiz des Niedersächsischen Justizministeriums ergibt sich, dass seit dem Jahr 2013 die Durchschnittsnoten der eingestellten Proberichter gesunken sind.
- b)Verantwortung des Richters und Staatsanwalts Die besondere Verantwortung des Richters oder Staatsanwalts hat sich im Vergleich zu den herabgesetzten Einstellungsvoraussetzungen nicht verändert. Diese Verantwortung muss sich auch in der Höhe der Alimentation widerspiegeln. Nach Art. 92 1. Hs. GG ist den Richtern die rechtsprechende Gewalt anvertraut. Im rechtsstaatlichen Gefüge des Grundgesetzes soll durch die Rechtsprechung vor allem ein wirkungsvoller Rechtsschutz gewährleistet und so zur Verwirklichung materieller Gerechtigkeit beigetragen werden. Es bedarf einer umfassenden tatsächlichen und rechtlichen Prüfung des Streitgegenstandes in einem geregelten Verfahren und einer sich daran anschließenden verbindlichen Entscheidung durch eine unparteiische Instanz, um das Recht durchzusetzen und Rechtsfrieden wiederherzustellen. Darüber hinaus werden den Gerichten durch das Grundgesetz spezielle Aufgaben zugewiesen, welche die Bedeutung der rechtsprechenden Gewalt im Verfassungsgefüge unterstreichen. So überträgt eine Vielzahl von Rechtsweggarantien für besondere Fälle ausdrücklich den Gerichten die Gewährung - in der Regel nachträglichen - Rechtsschutzes (vgl. Art. 13 Abs. 4 Satz 2 2.Hs. GG, Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG, Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 41 Abs. 2 GG und Art. 93 Abs. 1 und 2 GG). Zudem sieht das Grundgesetz präventive Richtervorbehalte in Art. 13 Abs. 2 bis 5 GG und Art. 104 Abs. 2 bis 4 GG vor. Diese bezwecken vor dem Hintergrund des Grundrechtsschutzes eine vorbeugende Kontrolle dieser eingriffsintensiven Maßnahmen durch eine unabhängige und neutrale Instanz. Den Richtern wird vom Grundgesetz in Art. 97 Abs. 1 und 2 GG zur Erfüllung der Rechtsprechungsaufgaben die sachliche und persönliche Unabhängigkeit garantiert. Diese Unabhängigkeit gehört zum Wesen der richterlichen Tätigkeit. Da das Grundgesetz den Richtern zentrale Aufgaben innerhalb der rechtsstaatlichen Ordnung verbunden mit dem einzigartigen, durch Art. 97 GG gewährleisteten Maß an Eigenverantwortung zuweist, muss sich die Wertigkeit des Amtes auch innerhalb des besoldungsrechtlichen Gefüges niederschlagen (vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 153 f.). Staatsanwälte, welche zum einen Teil der Beamtenschaft und gleichzeitig ein notwendiges Organ der Strafrechtspflege sind, sind nach § 160 Abs. 2 StPO zur Objektivität verpflichtet und garantieren daher die Rechtsstaatlichkeit und gesetzmäßige Verfahrensabläufe. Als Vertreter der Anklage gewährleisten sie eine effektive Strafrechtspflege. Als „Wächter des Gesetzes“ obliegt ihnen die Wahrung der verfassungsrechtlichen Vorgaben an den Strafprozess. Die besondere Stellung der Staatsanwaltschaft im Verfassungsgefüge ist ebenfalls bei der Bemessung der Besoldung zu berücksichtigen (vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 157). Die Höhe der Alimentation muss so bemessen sein, dass sich der Richter oder Staatsanwalt ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in sachlicher und wirtschaftlicher Unabhängigkeit arbeiten kann. Es ist daher von erheblicher Bedeutung für das innere Verhältnis des Richters zu seinem Amt und für die Unbefangenheit, mit der er sich seine richterliche Unabhängigkeit bewahrt, dass die Besoldung und Versorgung in angemessener Höhe gewährleistet wird (Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 118 ff.). Die Kammer sieht ein Besoldungsniveau, das vom Besoldungsgesetzgeber –wie aus LT-Ds. 17/7081 ersichtlich- bewusst wenigstens zum Teil vom Verbraucherpreisindex abgekoppelt wird, und bei den Einsparbemühungen –anders als es etwa der Besoldungsgesetzgeber selbst für seine Abgeordnetenentschädigung im Niedersächsischen Abgeordnetengesetz mit einer automatischen Anpassung zum 1. Juli eines jeden Jahres nach Bestätigung durch das Plenum normiert hat- das Besoldungsniveau mitbestimmen, als nicht der Bedeutung des Amtes gerecht werdend an.
- c)Entwicklung im Bereich der Versorgung und der Beihilfe Bei Einbeziehung der Entwicklung im Bereich des niedersächsischen Versorgungs- und Beihilferechts erhärtet sich die Vermutung der evident unangemessenen Besoldung in Bezug auf die Besoldungsgruppe R1 in Niedersachsen in den Jahren 2009 bis 2013 sowie 2016 (vgl. dazu Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 25. April 2017 - 5 LC 76/17 - juris, Rn. 336). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind spürbare Einschnitte im Bereich des Versorgungs- sowie des Beihilferechts in die Gesamtschau zur Beurteilung der Amtsangemessenheit der Alimentation einzubeziehen (vgl. Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 158). Neben der Kürzung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen gemäß § 14a Abs. 1 Satz 2 BBesG um jährlich 0,2 % mit Wirkung zum 01. Januar 1999 zur Bildung einer Versorgungsrücklage (durch das Versorgungsreformgesetz 1998 vom 29. Juni 1998 [ BGBl. I S. 1666 ]) fällt die Kürzung des Ruhegehalts von 75 % auf höchstens 71,75 % der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge durch das Versorgungsänderungsgesetz 2001 vom 20. Dezember 2001 [ BGBl. I S. 3926 ] ins Gewicht. Auch wenn diese Einschnitte in der Vergangenheit isoliert betrachtet vom Bundesverfassungsgericht als verfassungsrechtlich unbedenklich eingestuft wurden (vgl. Nichtannahmebeschluss vom 24. September 2007 - 2 BvR 1673/03 u.a. -, juris, Rn. 37 ff. sowie Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, juris, Rn. 105 ff.), führt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere die Absenkung des Pensionsniveaus und die daraus resultierende Notwendigkeit eines erhöhten Eigenanteils an der Altersvorsorge - gerade vor dem Hintergrund einer steigenden Lebenserwartung - zu einer weiteren Aufzehrung der Bezüge. Dadurch kann ein an den allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen angemessener Lebensunterhalt eines Richters und Staatsanwaltes nicht mehr zweifelsfrei sichergestellt werden (vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 158). Im Bereich der Beihilfe wurden ebenfalls wesentliche Kürzungen vorgenommen. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat hierzu in seinem Beschluss vom 25. April 2017 (- 5 LC 76/17 -, juris, Rn. 340 ff.) ausgeführt: „Nach Wegfall der Kostendämpfungspauschale sind in Niedersachsen mit Art. 4 Nr. 4 des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 wieder die Selbstbehalte eingeführt worden (siehe die von dem Beklagten mit Schriftsatz vom 14.9.2016 als Anlage 15 vorgelegte Chronik des Beihilferechts, BA 002, Bl. 48 ff.), die mit der 27. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift vom 18. Dezember 2003 (GMBl. 2004 S. 227) - Allg. VV - zu § 12 Beihilfeverordnung (BhV) mit Wirkung vom 1. Januar 2004 in Form von Eigenbehalten und in Anlehnung an die Regelungen der gesetzlichen Krankenversicherung neu geregelt worden sind. In den darauffolgenden Jahren ist zudem die Beihilfe für Hilfsmittel eingeschränkt worden. Mit dem BMI-Rundschreiben vom 18. Dezember 2002 zu § 6 Abs. 1 Nr. 4 BhV Anlage 3 (Hilfsmittel) ist mit Wirkung vom 1. Januar 2003 der beihilfefähige Betrag für Hörgeräte auf den Höchstbetrag in Höhe von 1.025 EUR je Ohr begrenzt worden. Mit der Allg. VV vom 18. Dezember 2003 zu § 6 Abs. 1 Nr. 4 BhV Anlage 3 (Hilfsmittel) sind mit Wirkung vom 1. Januar 2004 bis zum hier zu prüfenden Zeitpunkt des 31. Dezember 2013 Aufwendungen für Sehhilfen nur noch in besonderen Fällen beihilfefähig. Mit der Allg. VV vom 18. Dezember 2003 und dem RdErl. MF vom 21. Juli 2004 zu § 6 Abs. 1 Nr. 2 BhV ist mit Wirkung vom 1. September 2004 die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Arzneimittel auf Grundlage der Vorschriften für den Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung angeglichen worden. Nicht mehr beihilfefähig sind seitdem - mit Ausnahmen - nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel, verschreibungspflichtige Arzneimittel zur Behandlung von Erkältungskrankheiten, Mund- und Rachentherapeutika, Abführmittel, Arzneimittel gegen Reisekrankheiten und Arzneimittel, die nach der Arzneimittel-Richtlinie zu Lasten der gesetzlichen Krankenversicherung nicht verordnungsfähig sind (z. B. Lifestylepräparate). Gemäß § 87c Abs. 2 NBG in der Fassung ab 1. Januar 2005 ist mit Wirkung vom 1. Januar 2005 die Beihilfefähigkeit vom Wahlleistungen vollständig weggefallen. Mit der Allg. VV vom 18. Dezember 2003 zu Anlage 2 Nr. 1 zu § 6 Abs. 1 BhV sind mit Wirkung ab dem 1. Januar 2005 Aufwendungen für Material- und Laborkosten bei Zahnersatz nur noch zu 40 Prozent beihilfefähig (vorher 60 Prozent). Zu ähnlichen Kürzungen im sächsischen Beihilferecht (jährlicher Selbstbehalt von 80 EUR für beihilfefähige Aufwendungen und ebenfalls Kürzung des Erstattungssatzes für zahntechnisch Leistungen von 60 Prozent auf 40 Prozent) hat das Bundesverfassungsgericht betreffend die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Besoldungsgruppe A 10 in Sachsen im Jahr 2011 festgestellt, dass dies gerade in den unteren Besoldungsgruppen (der sächsischen Beamten) eine mehr als nur geringfügige finanzielle Belastung darstellt (Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 133). 193Das traf auch in Niedersachsen im Jahr 2013 zu. Dabei ist unbeachtlich, dass die aufgezählten Einschränkungen in der Beihilfe bereits in den Jahren 2004/2005 vorgenommen worden waren. Zum einen war das bei der vom Bundesverfassungsgericht überprüften Besoldung der sächsischen Beamten im Jahr 2011 ebenfalls der Fall (siehe BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 133). Zum anderen wirken die früheren Einschnitte auf die hier zu prüfende Alimentation im Jahr 2013 fort. Denn die weggefallenen Leistungen hatten die niedersächsischen Beamten auch noch im Jahr 2013 aus ihrer Alimentation zu bestreiten. Nichts anderes gilt, soweit Festbeträge erhöht worden sind, wie gemäß § 20 Abs. 1 NBhVO Anlage 7 [Hilfsmittel] seit dem 1. Januar 2012 für Hörgeräte auf höchstens 1.500 EUR je Ohr. Denn gleichzeitig dürften die Anschaffungspreise für diese hochtechnischen Geräte gestiegen sein. Allerdings sehen die in Niedersachsen geltenden Beihilfevorschriften Härtefallregelungen vor. Nach § 12 Abs. 2 BhV in der ab dem 1. Januar 2004 bis zum 31. Dezember 2011 geltenden Fassung sind Eigenbehalte auf Antrag nicht mehr abzuziehen, soweit sie für den Beihilfeberechtigten und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen zusammen die Belastungsgrenze von 2 Prozent des jährlichen Einkommens (bei chronisch Kranken 1 Prozent) überschreiten. Außerdem wurde mit Erlass des MF vom 3. November 2008 zu § 12 Abs. 2 BhV in Umsetzung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. Juni 2008 (- BVerwG 2 C 2.07 -, juris Rn. 22) die Härtefallreglung für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel eingeführt, wonach nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel beihilfefähig sind, sobald sie zusammen mit Eigenbehalten die Belastungsgrenze (1 Prozent bzw. 2 Prozent des Vorjahres-Einkommens) übersteigen. Dies galt allerdings nur, wenn es keine verschreibungspflichtige Alternativmedikation gab oder diese nicht verträglich waren. Diese Voraussetzung ist zwar mit der Härtefallregelung in § 46 Abs. 3 NBhVO mit Wirkung vom 1. Januar 2012 entfallen. Allerdings sind wiederum einige Arzneimittel (z. B. zur Anwendung bei Erkältungskrankheiten und grippalen Infekten einschließlich der bei diesen Krankheiten anzuwendenden Schnupfenmittel, Schmerzmittel, hustendämpfenden und hustenlösenden Mittel) von dieser Härtefallregelung gemäß § 46 Abs. 3 Satz 4 Nr. 1 NBhVO ausgenommen worden. Außerdem werden diese Härtefallregelungen in der Regel überwiegend bei unteren Besoldungsgruppen zum Tragen kommen. Der Senat geht deshalb davon aus, dass die weggefallenen Beihilfeleistungen von dem überwiegenden Teil der niedersächsischen Beamten aus der Alimentation finanziert werden. Soweit § 4 Abs. 2 NBhVO in der seit dem 1. Januar 2012 geltenden Fassung im Hinblick auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 45 BeamtStG eine abstrakt-generelle Regelung zur Vermeidung unzumutbarer Härten im Einzelfall enthält, ist diese Regelung nur Ausnahmefällen vorbehalten. Zu keiner anderen Einschätzung führt nach Überzeugung des Senats der Umstand, dass die aufgeführten beihilferechtlichen Einschränkungen auf einer Angleichung an die gesetzliche Krankenversicherung beruhen und es sich hierbei um Veränderungen handelt, die alle abhängig Beschäftigten betrafen (so aber OVG Berl.-Bbg., Beschluss vom 2.6.2016, a. a. O., Rn. 181). Zum einen sind Beihilfe und Privatversicherung einerseits und gesetzliche Krankenversicherung andererseits unterschiedliche Versorgungssysteme (vgl. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 15.12.2005 - BVerwG 2 C 35.04 -, juris Rn. 33 f.). Zum anderen bedeutet der Umstand, dass die gesetzlich Krankenversicherten ebenfalls von Kürzungen betroffen sind und sich ggf. auch auf eigene Kosten privat krankenversichern müssen, nicht, dass deshalb Beamte die spürbaren Einschnitte gleichfalls hinnehmen müssten. Vielmehr hat der Gesetzgeber sicherzustellen, dass das jährliche Nettoeinkommen der Beamten dem Alimentationsprinzip entspricht. Stellen Absenkungen des Beihilfestandards im Zusammenwirken mit anderen Besoldungseinschnitten die Amtsangemessenheit der Alimentation in Frage, so ist verfassungsrechtlich nicht die Anpassung der Beihilfen, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldungsgesetze geboten, die das Alimentationsprinzip konkretisieren (BVerwG, Urteil vom 30.4.2009 - BVerwG 2 C 127.07 -, juris Rn. 10). Die dargelegten Kürzungen in der Beihilfe waren demnach im Jahr 2013 für alle niedersächsischen Beamten spürbar.“ Das erkennende Gericht übersieht nicht, dass in den Jahren 2013 bis 2016 der Beihilfeanspruch in bestimmten Bereichen erhöht worden ist (vgl. Chronik des Beihilferechts, Anlage 15 zum Schriftsatz des Beklagten vom 17. Oktober 2016, Bl. 298 - 306 GA Band II). Angesichts der in den vorherigen Jahren vorgenommenen zahlreichen Kürzungen des Beihilfeanspruchs führt dies jedoch nicht dazu, dass sich die Vermutung der verfassungswidrigen Unteralimentation deswegen nicht weiter erhärtet. Die Erhöhungen vermögen die vorher vorgenommenen massiven Kürzungen nicht zu kompensieren.
- d)Vergleich mit den durchschnittlichen Bruttoverdiensten sozialversicherungspflichtiger Beschäftigter mit vergleichbarer Qualifikation und Verantwortung Der Vergleich mit den außerhalb des öffentlichen Dienstes Beschäftigen erhärtet ebenfalls die Vermutung einer evidenten Unangemessenheit der Alimentation. Das Landesamt für Statistik Niedersachsen hat Daten aus der vierteljährlichen Verdiensterhebung für die Jahre 2007 bis 2015 vorgelegt, die es ermöglichen, die R 1-Besoldung in Niedersachsen mit dem Verdienst von ausgewählten, nach Beruf, Universitätsabschluss, Berufserfahrung und Anforderungsniveau verwandten Beschäftigtengruppen in der Privatwirtschaft zu vergleichen (Anlage 17 zum Schriftsatz vom 17. Oktober 2016, Bl. 317 ff. GA Band II). Auf dieser Grundlage ist ein Vergleich der R 1-Besoldung in Niedersachsen mit den Verdiensten (ohne Sonderzahlung) der Gruppe aller Vollzeitbeschäftigten der Leistungsgruppe 1 (Arbeitnehmer in leitender Stellung), die über einen Universitätsabschluss verfügen, angezeigt. Anders als der Beklagte meint, ist die Besoldungsgruppe R 1 nicht mit der Leistungsgruppe 2 zu vergleichen. In der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 05. Mai 2015, welche dieser Entscheidung zugrunde gelegt wird, wurde die Besoldung der Besoldungsgruppe R 1 ebenfalls mit der Leistungsgruppe 1 der Verdienststrukturerhebung des Statistischen Bundesamtes verglichen. In der Verdienststrukturerhebung des Statistischen Bundesamtes unterfielen der Leistungsgruppe 1 Arbeitnehmer in leitender Stellung, welche über einen Universitätsabschluss verfügen. Nach der vierteljährlichen Verdiensterhebung des Landesamtes für Statistik Niedersachsen fallen unter Leistungsgruppe 1 Arbeitnehmer /-innen in leitender Stellung mit Aufsichts- und Dispositionsbefugnis, welche die Fachkenntnisse in der Regel durch ein Hochschulstudium erworben haben. Anhaltspunkte für eine vom Bundesverfassungsgericht abweichende Einordnung der Besoldungsgruppe R 1 durch einen Vergleich mit Leistungsgruppe 2 sind im vorliegenden Fall nicht ersichtlich. Eine solche Einordnung ist vielmehr sogar ausgeschlossen, da nur in der Leistungsgruppe 1 das vergleichbare Ausbildungsniveau als zwingende Zuordnungsvoraussetzung besteht. Für das Jahr 2016 liegt dem Gericht keine Verdiensterhebung des Landesamtes für Statistik Niedersachsen vor. Im Jahr 2015 lag der durchschnittliche Bruttojahresverdienst von R 1-besoldeten Richtern und Staatsanwälten (Endgrundgehalt einschließlich etwaiger Sonderzahlungen) in Niedersachsen ausweislich der Aufstellung des Beklagten in der Anlage 7 zum Schriftsatz vom 08. Dezember 2017 bei 72.547,19 €, wohingegen nach der vierteljährlichen Verdiensterhebung des Landesamtes für Statistik Niedersachsen im gleichen Zeitraum der durchschnittliche Bruttojahresverdienst aller Untergruppen der Leistungsgruppe 1 im Durchschnitt 88.616 € betrug. Im Jahr 2014 lag der durchschnittliche Verdienst aller Untergruppen der Leistungsgruppe 1 bei 86.339,20 €. Demgegenüber betrug die R 1-Besoldung im Jahr 2014 insgesamt 70.650,70 €. Der durchschnittliche Verdienst der Leistungsgruppe 1 betrug im Jahr 2013 85.060,20 € und die R 1-Besoldung belief sich auf 69.455,52 €. Im Jahr 2012 stellte sich der Vergleich wie folgt dar: Leistungsgruppe 1 erhielt im Durchschnitt 83.296,80 € und die R 1-Besoldung 67,662,48 €. Im Jahr 2011 betrug der durchschnittliche Verdienst der Leistungsgruppe 1 83.102,80 €, wohingegen die R 1-Besoldung bei 65.956,05 € lag. Für das Jahr 2010 ergeben sich folgende Werte: der durchschnittliche Verdienst der Leistungsgruppe 1 betrug 78.292 € und die R 1-Besoldung betrug durchschnittlich 65.093,38 €. Im Jahr 2009 lag der durchschnittliche Bruttoverdienst der Leistungsgruppe 1 bei 76.861 € und die R 1-Besoldung lag bei 64.096,02 €. Aus diesem Vergleich wird deutlich, dass sich die in den Jahren 2009 und 2010 bereits bestehende Differenz von ungefähr 12.000 € im Jahr 2011 auf circa 17.000 € erhöht hat. Seit dem Jahr 2012 liegt die Differenz der Besoldung der R 1-besoldeten Richter und Staatsanwälte im Vergleich zur Leistungsgruppe 1 im Durchschnitt bei circa 16.000 € im Jahr. Dies bekräftigt die Vermutung, dass eine evident unzureichende Alimentation der R 1-Besoldung in Niedersachsen in den streitgegenständlichen Jahren vorlag. Abweichungen in einer Größenordnung von über 20 vom Hundert sprechen für eine Unteralimentation. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund, dass die in der vierteljährlichen Verdiensterhebung des Landesamtes für Statistik Niedersachsen für die in Leistungsgruppe 1 fallende Untergruppe „Rechts- und Steuerberatung, Wirtschaftsprüfung“, welche Tätigkeiten ausüben, welche mit der Tätigkeit eines Richters und Staatsanwalts vergleichbar sind, ausgewiesenen durchschnittlichen Bruttojahresbeträge sich in den streitgegenständlichen Jahren zwischen 106.604 € im Jahr 2013 und 88.172 € im Jahr 2009 bewegen. Dies verdeutlicht die enorme Differenz zwischen der niedersächsischen Besoldung in der Besoldungsgruppe R 1 und entsprechenden Tätigkeiten in der Privatwirtschaft. Dies ist vor allem auch im Zusammenhang mit der anzustrebenden Attraktivität des Richteramtes zu sehen. Bei diesen enormen Differenzen zwischen der Besoldungsentwicklung und den in der Privatwirtschaft gezahlten Gehältern, insbesondere im Bereich der Rechtsberatung, wird es schwer, hochqualifizierte Juristen, welche die Einstellungskriterien für den höheren Dienst erfüllen, für das Richteramt zu werben. „Dieser Einschätzung steht nicht entgegen, dass einem Amtsträger der Besoldungsgruppe A 8 das Lebenszeitprinzip, ein ohne Fristen fortbestehender Anspruch auf ungekürzte Besoldung im Krankheitsfall und ein Anspruch auf Beihilfe zu Gute kommt. Denn auch ein Arbeitnehmer ist nicht rechtlich ungeschützt, sondern unterliegt grundsätzlich dem Kündigungsschutzrecht, hat ein Recht auf Lohnfortzahlung im Krankheitsfalle; der Arbeitgeber entrichtet die Hälfte der Beiträge zur Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung sowie zur Arbeitslosenversicherung. Schließlich ist von besonderer Bedeutung, dass die Alimentation der Beamten als Hoheitsträger sicherstellen soll, dass sie wirtschaftlich unabhängig und somit vor negativen Einflüssen wie Bestechung und Korruption geschützt sind.“ (Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 24. April 2017 - 5 LC 228/15 -, juris, Rn. 449) Diese vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht angestellten Überlegungen zum Lebenszeitprinzip sind entsprechend auf Amtsträger der Besoldungsgruppe R 1 anwendbar.
- e)Im europäischen Vergleich stellt sich das Richtereinkommen ebenfalls als unterdurchschnittlich da. Dies ist nach der Auffassung der Kammer ebenfalls im Rahmen der Prüfung der Amtsangemessenheit zu prüfen und verstärkt die Vermutung einer verfassungswidrigen Unteralimentation. Ausweislich der Zusammenfassung des Deutschen Richterbundes einer Umfrage der Europäischen Richtervereinigung zum Richtereinkommen aus den Jahren 2001 und 2004 (vgl. Bl. 163 - 182 GA Band I) lag das Mindesteinkommen eines Richters in Deutschland nur unwesentlich über dem Durchschnittseinkommen aller abhängig Beschäftigten. Im europäischen Vergleich liegt Deutschland gemeinsam mit Österreich an der vorletzten Stelle, wo das niedrigste Bruttoeinkommen eines Richters jeweils nur das 1,4-fache des Durchschnittseinkommens aller abhängig Beschäftigten beträgt. Darüber hinaus wird deutlich, dass in Deutschland zwischen den Jahren 2000 und 2004 nicht einmal die jährliche Inflation durch Erhöhungen der Besoldung ausgeglichen worden ist. Auch hat alleine Deutschland von den „alten“ Mitgliedstaaten der Europäischen Union Kürzungen beim Richtergehalt durch Kürzung oder vollständige Streichung des Urlaubs- und Weihnachtsgeldes vorgenommen. Bei einem Vergleich des Mindesteinkommens eines Richters mit einem Bundestagsabgeordneten wird zudem deutlich, dass das Richtereinkommen nicht einmal halb so hoch ist wie das eines Abgeordneten. Ergebnis Prüfungsstufe 2 Nach der Gesamtschau weiterer alimentationsrelevanter Kriterien auf der zweiten Prüfungsstufe erhärtet sich aus den oben dargestellten Gründen die Vermutung, dass die Besoldung der Richter und Staatsanwälte der Besoldungsgruppe R1 in den Jahren 2009, 2010, 2011, 2012, 2013 sowie 2016 verfassungsrechtlich nicht angemessen war. Es sind keine gegenläufigen Aspekte, welche die Vermutung entkräften könnten, ersichtlich. Das Gericht verkennt insoweit nicht, dass seit dem Jahr 2008 in Niedersachsen die Besoldung regelmäßig angehoben wurde. Diese Besoldungserhöhungen haben aber - wie oben im Rahmen der ersten Prüfungsstufe bei den ersten drei Parametern dargestellt - nicht ausgereicht, die Besoldung niedersächsischer Richter der Besoldungsgruppe R 1 an die Tariflohnentwicklung, die Entwicklung des Nominallohnindexes sowie des Verbraucherpreisindexes anzupassen. Vielmehr hat sich die Streichung der Sonderzahlung zwischen den Jahren 2003 und 2005 in Verbindung mit dem Ausbleiben von Erhöhungen der Besoldung in den Jahren 2005 bis 2007 als reale Besoldungsabsenkung in den nachfolgenden Jahren durchgängig bemerkbar gemacht. Dass die Parameter auf der ersten Prüfungsstufe, wie oben ermittelt, erfüllt sind, hat seine Ursache in den früheren Jahren, wo diese einschneidenden Maßnahmen festgelegt wurden (vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 25. April 2017 - 5 LC 76/17 -, juris, Rn. 360 ff.). 3. Prüfungsstufe 3 Auf der dritten Prüfungsstufe ist zu überprüfen, ob die nach den ersten beiden Prüfungsstufen feststehende Einstufung der Alimentation als verfassungswidrig in den Jahren 2009 bis 2013 sowie 2016 im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann. Als Teil der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG ist der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation, soweit er mit anderen verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen oder Instituten kollidiert, entsprechend dem Grundsatz der praktischen Konkordanz im Wege der Abwägung zu einem schonenden Ausgleich zu bringen (vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 126 f.). Zwar kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts das Verbot der Neuverschuldung in Art. 109 Abs. 3 Satz 1 GG ein solcher Wert von Verfassungsrang sein, welcher mit dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation in einen schonenden Ausgleich zu bringen ist. Jedoch hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 05. Mai 2015 auch klargestellt, dass allein die Finanzlage der öffentlichen Haushalte oder das Ziel der Haushaltskonsolidierung den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation nicht einzuschränken vermögen, da andernfalls die Schutzfunktion von Art. 33 Abs. 5 GG leerliefe. Auch aus dem besonderen Treueverhältnis seien Richter und Beamte nicht verpflichtet, stärker als andere zur Konsolidierung öffentlicher Haushalte beizutragen. Der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation könne aus rein finanziellen Gründen eingeschränkt werden, um eine der in Art. 109 Abs. 3 Satz 2 GG in der Fassung des Gesetzes vom 29. Juli 2009 genannten Ausnahmesituationen (eine von der Normallage abweichende konjunkturelle Entwicklung sowie Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen) zu bewältigen, wenn die betreffende gesetzgeberische Maßnahme Teil eines schlüssigen und umfassenden Konzepts der Haushaltskonsolidierung sei, was sich aus einer aussagekräftigen Begründung in den Gesetzgebungsmaterialen ergebe (Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 127). Zwar darf der Gesetzgeber Kürzungen oder andere Einschnitte in die Bezüge der Beamten vornehmen, wenn dies aus sachlichen Gründen - beispielsweise solche, die im Bereich des Systems der Besoldung liegen - gerechtfertigt ist. Dazu können zwar auch finanzielle Erwägungen hinzutreten, jedoch kann nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht allein das Bemühen, Ausgaben zu sparen, als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Besoldung angesehen werden, soweit sie nicht als Teil eines schlüssigen Gesamtkonzepts dem Ziel der Haushaltskonsolidierung dient (vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 128 m.w.N.). In den Jahren 2009 und 2010 unterlag der niedersächsische Gesetzgeber noch keinem in der Verfassung verankerten Ziel der Haushaltskonsolidierung. Aus Art. 143d Abs. 1 Satz 2 GG folgt, dass Art. 109 GG in der ab dem 01. August 2009 geltenden Fassung erstmals für das Haushaltsjahr 2011, welches mit dem Kalenderjahr 2011 identisch ist, anzuwenden ist, weshalb das Ziel der Haushaltskonsolidierung nicht für die verfahrensgegenständlichen Jahre 2009 und 2010 galt. In der bis zum 31. Juli 2009 geltenden Fassung des Art. 109 GG, welcher nach Art. 143d Abs. 1 Satz 1 GG letztmals auf das Haushaltsjahr 2010 anzuwenden war, war das Ziel der Haushaltskonsolidierung noch nicht verankert. Aus diesem Grund konnte, unabhängig von der Frage, ob es eine aussagekräftige Begründung in den Gesetzgebungsmaterialen gibt, der Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation in diesen Jahren keine Einschränkung erfahren. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat diesbezüglich zum Jahr 2013 folgendes ausgeführt (Beschluss vom 25. April 2017 - 5 LC 76/17 -, juris, Rn. 369 ff.): „Es ist auch nicht ersichtlich, dass eine Einschränkung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentierung Teil eines schlüssigen Konzepts der Haushaltskonsolidierung gewesen wäre (vgl. zum Ganzen: BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 108 ff.). Auch ist nicht erkennbar, dass die verfassungsrechtlich unzureichende Erhöhung der Besoldung durch Gründe sachlich gerechtfertigt gewesen wäre, die im Bereich des Systems der Beamtenbesoldung liegen. Ziel des niedersächsischen Gesetzgebers war es allerdings, entsprechend dem Ergebnis der Tarifeinigung in den Tarifverhandlungen für die Beschäftigten der Länder vom 9. März 2013 für Beamte, Richter und Versorgungsempfänger die Übertragung der ersten Stufe des Tarifabschlusses für das Jahr 2013 vorzusehen (LT-Drucksache 17/75 S. 9). Damit sollten auch Dienst- und Versorgungsbezüge an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse angepasst und daneben die verfassungsrechtlich gebotenen Vorgaben hinsichtlich der Unteralimentation kinderreicher Beamtenfamilien sowie zur gesetzlichen Gleichstellung Eingetragener Lebenspartnerschaften umgesetzt werden (LT-Drucksache 17/75 S. 9). Dem niedersächsischen Gesetzgeber war auch bewusst, dass Beamte, Richter und Versorgungsempfänger nicht von der allgemeinen Lohnentwicklung abgekoppelt werden dürfen (vgl. LT-Drucksache 17/204 S. 1). Der niedersächsische Gesetzgeber hat aber keine ausreichende Überprüfung vorgenommen, ob die von ihm festgelegte Besoldungshöhe verfassungsrechtlich geboten gewesen ist.“ Gleiches gilt für die Jahre 2011 und 2012. In diesen Jahren galt zwar das Ziel der Haushaltskonsolidierung des Art. 109 Abs. 3 GG gemäß Art. 143d Abs. 1 Satz 1 GG. Dieses ist jedoch ausweislich der Begründung des Entwurfes des Niedersächsischen Gesetzes über die Anpassung der Besoldung und der Versorgungsbezüge in den Jahren 2011 und 2012 (LT-Drucksache 16/3600 neu S. 34 f.) der gesetzgeberischen Entscheidung nicht zugrunde gelegt worden. In der Begründung wurde angeführt, dass angesichts des Ergebnisses der Tarifverhandlungen für die Länder eine zeit- und inhaltsgleiche Anpassung an die Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse durch eine entsprechende Erhöhung der Dienst- und Versorgungsbezüge vorgesehen ist. Dass das Verbot der Neuverschuldung auf den Gesetzesentwurf Einfluss genommen hat, ist der Begründung nicht zu entnehmen. Entsprechendes gilt für die Begründung des Entwurfs des Haushaltsbegleitgesetzes für das Jahr 2015 (LT-Drucksache 17/1982 S. 33 f.). Die dort vorgesehenen Anhebungen der Bezüge um 2,5 Prozent zum 01. Juni 2015 sowie um 2,0 Prozent zum 01. Juni 2016 sollten unter Berücksichtigung der niedrigen Inflation, aktueller Tarifabschlüsse und der durchschnittlichen Einkommensentwicklung dem Alimentationsprinzip Rechnung tragen. Mangels Ausführungen zum Verbot der Neuverschuldung in der Begründung des Gesetzesentwurfs wird dieses keinen Einfluss auf die gesetzgeberischen Entscheidungen genommen haben. Den Gesetzgeber treffen im Hinblick auf die Festlegung der Besoldungshöhe prozedurale Anforderungen, welche dieser einzuhalten hat. Zu den prozeduralen Anforderungen zählen insbesondere Begründungspflichten. Hierzu führt das Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 05. Mai 2015, a.a.O. , Rn. 130) aus: „Der Gesetzgeber ist gehalten, bereits im Gesetzgebungsverfahren die Fortschreibung der Besoldungshöhe zu begründen. Die Ermittlung und Abwägung der berücksichtigten und berücksichtigungsfähigen Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang der Anpassung der Besoldung müssen sich in einer entsprechenden Darlegung und Begründung des Gesetzgebers im Gesetzgebungsverfahren niederschlagen. Eine bloße Begründbarkeit genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen der Prozeduralisierung. Der mit der Ausgleichsfunktion der Prozeduralisierung angestrebte Rationalisierungsgewinn kann − auch mit Blick auf die Ermöglichung von Rechtsschutz − effektiv nur erreicht werden, wenn die erforderlichen Sachverhaltsermittlungen vorab erfolgen und dann in der Gesetzesbegründung dokumentiert werden. Die Prozeduralisierung zielt auf die Herstellung von Entscheidungen und nicht auf ihre Darstellung, das heißt nachträgliche Begründung (vgl. Schmidt-Aßmann, in: Hoffmann-Riem/ Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts, Band II, 2. Aufl. 2012, § 27 Rn. 61).“ Zur Frage der Einhaltung der prozeduralen Anforderungen im Jahr 2013 hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht im Beschluss vom 25. April 2017 (- 5 LC 76/17 -, juris, Rn. 373) Folgendes ausgeführt: „Diesen prozeduralen Anforderungen genügt die Begründung zum Niedersächsischen Gesetz über die Anpassung der Besoldung und der Versorgungsbezüge im Jahr 2013 (Niedersächsisches Besoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz 2013 - NBVAnpG 2013, LT-Drucksache 17/75) nicht. Zwar trafen den Landesgesetzgeber in der Phase der Teilföderalisierung zwischen den Jahren 2003 und 2006 wegen der zwischen Bund und Ländern geteilten Alimentationsverantwortung nur eingeschränkte Begründungspflichten, weil er für die Bemessung des zentralen Gehaltsbestandteils, die Grundgehaltssätze, nicht zuständig war (BVerfG, Beschluss vom 17.11.2015, a. a. O., Rn. 154). Diese Phase war allerdings im Jahr 2013 beendet. Der niedersächsische Gesetzgeber war im Jahr 2013 für die Bemessung der Besoldungshöhe verantwortlich. Er hat aber für das Jahr 2013 keine umfassenden Berechnungen und Vergleiche mit sämtlichen Parametern einer amtsangemessenen Besoldung angestellt und solche auch nicht dokumentiert. Erstmals zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts, in Kraft getreten am 1. Januar 2017, hat er entsprechende Berechnungen vorgenommen (LT-Drucksache 17/7081). Er vertritt darin weiter die Auffassung, es sei eine besondere Begründung des Gesetzes nicht erforderlich, weil die im Gesetzentwurf ausgewiesenen Beträge im Wesentlichen den bereits durch Artikel 3 ff. des Gesetzes vom 18. Dezember 2014 (Nds. GVBl. 2014 S. 477, 2015 S. 9, 79) getroffenen Regelungen entsprächen und eine „Anpassung“ der Besoldung im Sinne der - neuen - Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts daher nicht vorliege, vielmehr würden lediglich die bereits normierten Beträge übernommen, dies löse keine besondere Begründungspflicht aus, zumal das Gesetz, durch das die betreffenden Beträge festgesetzt worden seien, zu einem Zeitpunkt in Kraft getreten sei, in dem die besondere Begründungspflicht des Gesetzgebers vom Bundesverfassungsgericht noch nicht festgestellt worden sei (LT-Drucksache 17/7081 S. 25). Ist aber die Besoldungshöhe in der Vergangenheit nicht umfassend berechnet und geprüft worden, kann sich der Gesetzgeber nicht darauf berufen, er sei von Begründungspflichten befreit, weil die früheren Beträge gesetzlich normiert seien. Vielmehr obliegt es ihm, die bei der Anpassung der Besoldung jeweils zu berücksichtigenden Bestimmungsfaktoren für den verfassungsrechtlich gebotenen Umfang zu ermitteln und abzuwägen. Diese Pflicht bestand auch schon im Jahr 2013. Dem steht nicht entgegen, dass der niedersächsische Gesetzgeber die erst im Jahr 2015 ergangenen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 2013 nicht kennen konnte. Dem niedersächsischen Gesetzgeber war schon im Jahr 2013 bewusst, dass die Alimentation amtsangemessen zu gewähren ist und die Alimentation der niedersächsischen Beamten und der Beamten anderer Bundesländer auf dem Prüfstand stand. Seit dem Jahr 2005 sind in Niedersachsen diverse Widersprüche gegen die Höhe der Alimentation eingelegt worden und die hier zu entscheidenden Musterklagen anhängig, seit 2009 lagen dem Bundesverfassungsgericht Vorlagebeschlüsse mehrerer Verwaltungsgerichte vor. Gleichwohl sind in den Gesetzesmaterialien zu den Anpassungsgesetzen in den vergangenen Jahren keine konkreten Erwägungen oder Berechnungen zur Frage der Angemessenheit der Alimentation einer Musterbeamtenfamilie enthalten.“ Diese zum Jahr 2013 gemachten Ausführungen sind auf die übrigen streitgegenständlichen Jahre 2009 bis 2012 sowie 2016 zu übertragen. Da der niedersächsische Gesetzgeber nach den oben dargestellten Ausführungen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts „erstmals zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung des Besoldungsrechts, in Kraft getreten am 1. Januar 2017, […] entsprechende Berechnungen vorgenommen [hat]“, folgt daraus im Umkehrschluss, dass er vor diesem Zeitpunkt die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten prozeduralen Anforderungen nicht eingehalten hat. Dies umfasst alle vorliegend streitgegenständlichen Jahre. Nach alledem hält die Kammer die tenorierten Besoldungsregelungen für mit Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar und nichtig und legt diese Frage dem für die Entscheidung über die Verfassungswidrigkeit nach Art. 100 Abs. 1 GG allein berufenen Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vor. Ein Rechtsmittel gegen diesen Beschluss sieht das geltende Recht nicht vor. Permalink: https://openjur.de/u/2206933.html ( https://oj.is/2206933 ) Volltext Druckansicht Zitate 10 Zitiert 0 Referenzen 0 Themenverwandt Schlagworte Impressum Datenschutz Nutzungsbedingungen openJur e.V. Spenden English 0.9.8c