Regionalversammlung des Regionalverbandes Saarbrücken - um
verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle unterliegende "Rechtsvorschriften" im Sinne
GO, 18 AGVwGO handelt, hängt davon ab, ob sie aufgrund eines abstrakt generellen Charakters geeignet sind, zu einer Vielzahl von Rechtsstreitigkeiten zu führen. 2. Das ist
Fall, wenn die streitige Bestimmung
Geschäftsordnung die Rechtsstellung
Mitglieder des kommunalen Vertretungsorgans regelt und wenn die sich aus ihr ergebenden Befugnisse ebenfalls im Verwaltungsrechtsweg durchsetzbar sind. 3. Dass
artige Geschäftsordnungen nicht das Außenrechtsverhältnis
Bürgerinnen und Bürger zum Staat betreffen und nicht in den entsprechenden Publikationsorganen
Gemeinden und Gemeindeverbände "verkündet" werden müssen, steht dem nicht entgegen. 4.
4 Satz 2 KSVG verweist hinsichtlich
Einzelheiten
Bildung von Fraktionen in
Regionalversammlung des Regionalverbandes Saarbrücken sowie insbesondere auch wegen ihrer Rechte und Pflichten im Einzelnen auf eine Regelung in
Geschäftsordnung, räumt also
darüber befindenden Regionalversammlung ein vom Wortlaut her zunächst nicht beschränktes Entscheidungsermessen ein. 5. Die in
Geschäftsordnung
Regionalversammlung angelegte Gewährung von finanziellen Fraktionszuschüssen nur an die fünf aktuell bestehenden Fraktionen auf
Grundlage des § 5 Abs. 3 GO unterliegt keinen grundsätzlichen rechtlichen Bedenken. 6. Grenzen
Finanzierung
Fraktionen durch eine Bereitstellung von Haushaltsmitteln für die notwendigen sachlichen und personellen Aufwendungen ergeben sich vor allem aus den Aufgaben
Fraktionen. 7. Die gewährten Mittel müssen unter den Fraktionen nach einem Maßstab verteilt werden,
sich allein an
en tatsächlichem oder dem zu erwartenden Bedarf für ihre Geschäftsführung orientiert. 8. Darüber hinaus muss das kommunale Vertretungsorgan bei
Entscheidung über solche Zuwendungen die Grundsätze
sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung und auch die finanzielle Leistungsfähigkeit
jeweiligen kommunalen Gebietskörperschaft berücksichtigen und dabei insgesamt insbesondere im Verhältnis
Fraktionen untereinander den allgemeinen Grundsatz
Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) beachten. 9. Bei
Bemessung
Fraktionszuschüsse hat sich in
Praxis - mit Blick auf den Grundsatz
Chancengleichheit - ein Kombinationsmodell entwickelt, das neben einer Mindestausstattung für alle Fraktionen eine Differenzierung nach
en Größe im Einzelfall vorsieht. 10. Eine Nichtberücksichtigung fraktionsloser Mitglieder bei
Verteilung
Fraktionszuschüsse begegnet keinen Bedenken am Maßstab des allgemeinen Gleichheitssatzes in Art. 3 Abs. 1 GG. 11. Die Gewährung von Fraktionszuschüssen darf nicht zu einer verdeckten Parteienfinanzierung und auch nicht zu einer zusätzlichen allgemeinen Aufwandsentschädigung für fraktionsgebundene Mitglieder
Vertretungskörperschaft missbraucht werden. 12. Ein entsprechender Missbrauch liegt vor, wenn den Fraktionen Haushaltsmittel in einer Höhe zuwendet werden, die den Bedarf infolge
Fraktionsgeschäftsführung erkennbar übersteigen und damit zu einer "verschleierten" Parteienfinanzierung führen. 13. Erfolgt die Gewährung
Fraktionszuschüsse indes pauschal, haben die Fraktionen aber nachträglich die zweckgebundene und ordnungsgemäße Verwendung
ihnen zugeteilten Mittel in Rechenschaftsberichten nachzuweisen und werden diese seitens
Verwaltung einer Überprüfung mit Blick auf eine eventuelle Rückforderung nicht nachgewiesen zweckentsprechend verwandter Mittel unterzogen, so berührt allein die Höhe
in
Geschäftsordnung vorab ausgeworfenen Mittel nicht die Gültigkeit dieser Vorschrift als solcher, soweit nicht erkennbar dieses Konzept missbraucht wird und eine Prüfung nicht ernsthaft, sondern lediglich "zum Schein" erfolgt (hier verneint). Tenor
Normenkontrollantrag wird zurückgewiesen. Die Kosten des Verfahrens trägt
Antragsteller. Das Urteil ist wegen
Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Revision wird nicht zugelassen. Tatbestand
Antragsteller ist fraktionsloses Mitglied
Regionalversammlung des Antragsgegners. Er wendet sich mit dem Normenkontrollantrag gegen eine Vorschrift in
Geschäftsordnung für die Regionalversammlung, den Regionalverbandsausschuss, die Regionalversammlungsausschüsse und die aufgrund besonderer Rechtsvorschriften gebildeten Ausschüsse und Beiräte des Regionalverbandes Saarbrücken (im Folgenden: GO), welche die Zuschüsse an Fraktionen in
Regionalversammlung regelt. Eine Beschlussvorlage
Verwaltung vom 14.7.2014 für die Regionalversammlung sah eine Festsetzung
Kostenzuschüsse für Fraktionen in einer Gesamthöhe von 316.417,50 € vor. Dieser Gesamtbetrag wurde aufgrund eines mit
angespannten Haushaltslage begründeten gemeinsamen Antrags
Fraktionen von CDU und SPD zur "Deckelung
Fraktionskostenzuschüsse" auf die im Haushaltsentwurf für das Haushaltsjahr 2014 ursprünglich genannte Summe von 310.830,36 € zuzüglich einer Pauschale von jeweils 4.267,50 € für die beiden "durch die Kommunalwahl hinzugewonnenen Fraktionsmitglieder" begrenzt. Die Zuschüsse in dieser Höhe wurden von
Regionalversammlung am 24.7.2014 beschlossen. In
selben Sitzung wurde ein Antrag des Antragstellers, "fraktionslosen Mitgliedern einen von
Verwaltung festzulegenden Zuschuss zu gewähren", von
Regionalversammlung abgelehnt. Auf Vorschlag
Verwaltung wurde dann in
Sitzung am 27.11.2014 eine entsprechende Regelung über die Verteilung in den § 5 Abs. 3 GO aufgenommen.
Regionalversammlung.
Name des Vorsitzenden/
Vorsitzenden und seines Stellvertreters/seiner Stellvertreterin sowie ihre Mitglieder sind dem Regionalverbandsdirektor/
Regionalverbandsdirektorin schriftlich mitzuteilen.
Regionalversammlung verteilt.Hinzu kommen folgende Zuschüsse:Alle Fraktionen erhalten zusätzlich einen Grundzuschuss in Höhe von 34.140,- €.Dieser Grundzuschuss erhöht sich um 4.267,50 € je weiterem Fraktionsmitglied bis zur maximalen Höhe von 10 Fraktionsmitgliedern bzw. bis zu einem Betrag von 68.280,- €.
Grundzuschuss je Fraktion erhöht sich jährlich entsprechend den Tarifsteigerungen im TVÖD.Die Gesamtsumme aller Fraktionskostenzuschüsse wurde gemäß Beschluss vom 24.7.2014 von 316.417,50 € auf 310.830,36 € reduziert, indem die Zuschüsse für die beiden größten Fraktionen begrenzt wurden auf die ursprünglich im Haushaltsentwurf 2014 genannten Summen und lediglich
von
Verwaltung errechnete Pauschalbetrag für das jeweils durch die Kommunalwahl hinzugewonnene Fraktionsmitglied für beide Fraktionen hinzugerechnet wurde.Demnach ergeben sich für die Legislaturperiode 2014 - 2019 abgeändert folgende reduzierte Fraktionszuschüsse für die Fraktionen von CDU und SPD:Ansatz 2014 Pauschale pro Fraktionsmitglied SummeCDU 82.135,00 €4.267,50 €= 86.402,50 €SPD 81.710,00 €4.267,50 €= 85.977,50 € In
Sitzung am 18.12.2014 wurde ein erneuter Antrag des Antragstellers vom Oktober 2014, wonach die keiner Fraktion angehörenden Mitglieder
Regionalversammlung rückwirkend zum 3.7.2014 einen monatlichen Grundzuschuss in Höhe eines Viertels des Grundzuschusses für Fraktionen erhalten sollten, von
Regionalversammlung mehrheitlich abgelehnt. Gleichzeitig wurde - einstimmig - beschlossen, diesen Antrag mit dem Abstimmungsergebnis
Kommunalaufsicht zur Prüfung vorzulegen. 1 Das ist im Januar 2015 geschehen.
Antragsteller vertritt die Auffassung,
eine abstrakte generelle Regelung
Rechte und Pflichten
Mitglieder
Regionalversammlung darstellende und daher normenkontrollfähige § 5 Abs. 3 GO verstoße in mehrfacher Hinsicht gegen höherrangiges Recht. Die Vorschrift sei bereits aus sich heraus nicht verständlich, inkonsistent und unlogisch. Das ihr zugrunde liegende Verteilungskonzept sei nicht stimmig, unklar verworren, mehrdeutig und daher rechtswidrig. Völlig "konfus" sei bereits, dass die Fraktionen einen Grundzuschuss erhielten,
sich abhängig von
Anzahl ihrer Mitglieder erhöhe, und dass zusätzlich weitere 56.100,- € "nach Sitzen in
Regionalversammlung" verteilt werden sollten. Es sei noch nachzuvollziehen, dass jede Fraktion einen festen Sockelbetrag zur Bestreitung unabhängig von
Größe anfallender Fixkosten und darüber hinaus zusätzliche Leistungen in Abhängigkeit von ihrer Mitgliederstärke erhalte. Allerdings erschließe sich nicht, wie es zu rechtfertigen sei, dass einerseits
Sockelbetrag proportional zur Stärke
Fraktion erhöht werde, zugleich aber weitere Mittel "nach Sitzen in
Regionalversammlung" verteilt würden. Es bleibe unklar, wie sich die einzelnen Rechnungsposten zueinander verhielten. Unklar sei ferner, ob sich die nach den Tarifsteigerungen im TVÖD zu vollziehende Erhöhung des jährlichen Grundzuschusses auf den regulären Grundzuschuss in Höhe von 34.140,- € oder auf den in Abhängigkeit von
Mitgliederzahl erhöhten Grundzuschuss beziehe und ob sich die genannten Zahlen auf einen Monat, ein Jahr oder auf die gesamte Legislaturperiode bezögen. Das letztgenannte Defizit insbesondere an Transparenz lasse sich nicht durch einen Rückgriff auf Angaben an anderer Stelle beheben. Rechtswidrig sei ferner die vorgesehene automatische Anpassung
Grundzuschüsse. Nach dem so genannten 1. Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts sei es verfassungsrechtlich nicht zulässig, die Höhe
Entschädigung von Parlamentsabgeordneten einem Automatismus zu unterwerfen. Danach sei es vielmehr geboten, jede Veränderung im Plenum zu diskutieren und vor den Augen
Öffentlichkeit darüber zu entscheiden. Zwar handele es sich bei Regionalversammlung nicht um ein Parlament und es gehe hier um Fraktionszuschüsse. Gleichwohl greife
Rechtsgedanke
Entscheidung ein, weil auch hier die Abgeordneten in eigener Sache, das heißt über ihnen zu Gute kommende Finanzmittel entschieden. Wie die Kopplung an die tarifrechtlichen Steigerungen zeige, hätten Fraktionszuschüsse einkommensähnlichen Charakter. Deswegen müsse auch dabei die Vorgabe des Bundesverfassungsgerichts Beachtung finden, wonach es nicht angehe, dass eine schleichende Selbstbedienung
Mandatsträger in intransparenter Weise hinter verschlossenen Türen stattfinde und die rechtlich vorgeschriebenen Mitwirkungsrechte
Mitglieder
Regionalversammlung ausgehebelt würden. Erschwerend komme hinzu, dass
beschlossene "Erhöhungsautomatismus" ausschließlich von den durch den Beschluss begünstigten Fraktionen verändert werden könne und dass die fraktionslosen Mitglieder mangels eines eigenen Antragsrechts nach den §§ 209 , 171 Nr. 6, 41 Abs. 1 Satz 1 KSVG nicht einmal eine neue Abstimmung darüber erzwingen könnten. Die Rechtswidrigkeit
Vorschrift ergebe sich aber auch deshalb, weil fraktionslose Mitglieder
Regionalversammlung ohne sachliche Rechtfertigung unter Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG bei
Verteilung
Zuschüsse vollständig unberücksichtigt blieben. Demgegenüber gebiete
nach
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts insoweit zu beachtende allgemeine Gleichheitssatz
en angemessene Teilhabe. Zwar treffe es zu, dass die Fraktionen in
Regionalversammlung wichtige Aufgaben erfüllten. Daraus könne aber nicht gefolgert werden, dass die Aufgabenwahrnehmung durch die fraktionslosen Mitglieder unwichtig wäre und keine Veranlassung bestehe, diesen ein Teilhaberecht an
Verteilung finanzieller Ressourcen zuzubilligen. Nach
"Wüppesahl"-Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dürfe ein fraktionsloser Abgeordneter nicht - wie hier von
Regionalversammlung praktiziert - völlig "kaltgestellt" werden.
Antragsgegner verkenne, dass die fraktionslosen Abgeordneten im Bundestag gerade die hier von ihm verlangte Grundausstattung erhielten. In dem Urteil sei mit Blick darauf lediglich ein Anspruch auf eine weiter gehende Zuwendung von Mitteln verneint worden. Die in dem § 11 Abs. 1 AbgG vorgesehene monatliche Entschädigung entspreche "strukturell"
jenigen
Mitglieder
Regionalversammlung nach dem § 206 Abs. 2 KSVG. Dass dieser Betrag für die ehrenamtliche Betätigung deutlich niedriger bemessen sei, sei nicht zu beanstanden. Die dem fraktionslosen Bundestagabgeordneten darüber hinaus gewährte Amtsausstattung nach dem § 12 AbgG in Form einer monatlichen Kostenschale für die Unterhaltung eines Wahlkreisbüros einschließlich entsprechender Repräsentationsaufgaben mit Fahrtkosten, für Aufwendungen zur Beschäftigung von Mitarbeitern, für die Bereitstellung eines eingerichteten Büros am Sitz des Bundestags und
Nutzungsmöglichkeit des gemeinsamen Informations- und Kommunikationssystems des Bundestags, für die Benutzung von Verkehrsmitteln oder von Dienstfahrzeugen, die ebenfalls von
Höhe des Aufwands her auf die fraktionslosen Mitglieder
Regionalversammlung sicher nicht übertragbar sei, finde allerdings im saarländischen Kommunalrecht keine Entsprechung. Die Regelung zeige aber ein von
Fraktionszugehörigkeit unabhängiges Bedürfnis nach Gewährung einer zusätzlichen, den Gegebenheiten des jeweiligen Parlaments angepassten, hier freilich deutlich geringeren Amtsausstattung über die pauschale Aufwandsentschädigung hinaus auf. Zwar solle
ehrenamtlich Tätige an seiner kommunalen Arbeit nicht "verdienen". Es könne aber auch nicht sein, dass fraktionslose Mitglieder
Regionalversammlung am Ende noch Geld aus ihrem eigenen Vermögen für eine Bereitstellung von Räumlichkeiten für Bürgergespräche, für das Drucken von Informationsmaterial und für die Durchführung von Informationsveranstaltungen aufwenden müssten, während solche Kosten von den Fraktionen gewissermaßen "aus
Portokasse" bezahlt werden könnten. Die kostenlose Überlassung von Räumen an Fraktionen werde im Haushaltsplan für 2015 als geldwerter Vorteil in einer Gesamthöhe von 54.392,- € beziffert, die zu den eigentlichen finanziellen Zuschüssen hinzuaddiert werden müssten. Die Fraktionen
Regionalversammlung würden daher jährlich mit 365.222,- € alimentiert, wohingegen fraktionslose Mitglieder in keiner Weise beteiligt würden. Hierin liege einerseits eine "maßlose Überprivilegierung"
Fraktionen und andererseits ein "Kaltstellen"
Fraktionslosen. Welche - nicht notwendig geldwerten - Leistungen diesen, etwa in Form einer kostenlosen Zurverfügungstellung einzelner Büroräume oder vergleichbarer logistischer und organisatorischer Infrastruktur, zu gewähren seien, habe die Regionalversammlung nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden.
in einer "Ratsfraktion" anfallende sachliche und personelle Aufwand möge insgesamt höher sein als
eines fraktionslosen Mitglieds. Innerhalb einer Fraktion bestehe aber auch die Möglichkeit
Arbeitsteilung, etwa bei
Vorbereitung von Sitzungen. Während Redebeiträge zu verschiedenen Tagesordnungspunkten auf die Mitglieder einer Fraktion verteilt werden könnten, müsse sich ein fraktionsloses Mitglied selbständig und ohne Unterstützung in sämtliche Themen einarbeiten. Dieses habe daher letztlich sogar einen höheren individuellen Aufwand. Dass bereits ein Zusammenschluss von zwei Mitgliedern
Regionalversammlung zur Fraktion zu einem jährlichen "Geldsegen" von 34.140,- € führe, müsse als verwunderlich angesehen werden. Er -
Antragsteller - bestreite insoweit "mit Nichtwissen", dass die Fraktionsgeschäftsführer einer größeren Fraktion ein vergleichsweise signifikant größeres Arbeitsaufkommen hätten und ein - insoweit vom Antragsgegner als Rechtfertigung angeführtes - Gehalt in doppelter Höhe bezögen. Ein Bruttoeinkommen eines Fraktionsgeschäftsführers in Höhe von (68.280,- €: 12 =) 5.690,- € sei auch in
Höhe nicht angemessen. Das Anknüpfen
"Geschäftsführerzuschüsse" an die bereits anderweitig "eingepreiste" Fraktionsgröße sei daher objektiv willkürlich und verletze den Gleichheitssatz. Weshalb diese ohnehin schon völlig überzogenen Mittel auch noch jährlich erhöht werden müssten, sei nicht ersichtlich.
zeit gebe es vier fraktionslose Mitglieder in
Regionalversammlung, was bei
Gesamtzahl von 45 Mitgliedern einem Anteil von 9 % entspreche. Die Mittelverteilung komme daher nur rund 90 %
Mitglieder zugute und "gehe an jedem zehnten Abgeordneten komplett vorbei". Dies sei offensichtlich ermessenfehlerhaft. Hinzu komme, dass
Beklagte zusätzlich zu erheblichen finanziellen Zuwendungen sämtlichen Fraktionen Büroräume mit entsprechender Ausstattung zur Verfügung stelle, wohingegen fraktionslose Mitglieder für Recherchen, Vorarbeiten zu Sitzungen sowie für das Führen von Bürgergesprächen ihre privaten Ressourcen auf eigene Kosten nutzen müssten und lediglich auf die allgemeine Auslagenpauschale verwiesen würden. Diese stehe im Übrigen auch fraktionsgebundenen Mitgliedern zu, obwohl diese wegen
Fraktionszugehörigkeit nahezu keinen eigenen Aufwand hätten. Es sei auch vollkommen abwegig, die Anschaffung von Literatur, die Durchführung regelmäßiger Bürgergespräche oder von Informationsveranstaltungen für interessierte Bürger aus einer monatlichen Zahlung von 243,- € zu bestreiten. Es könne nicht angehen, dass die Fraktionen
artige Kosten auf Grund ihrer "mehr als üppigen" Zuschüsse und
ihnen zusätzlich kostenlos zur Verfügung stehenden Räume "aus
Portokasse bezahlen" könnten, während das fraktionslose Mitglied dafür sein Privatvermögen angreifen müsse. Eine konsistente Regelung müsse umgekehrt die fraktionslosen Mitglieder mit einer angemessenen Grundausstattung unterstützen, um diese Benachteiligung auszugleichen. Das von
Regionalversammlung praktizierte Ressourcenverteilungsverfahren führe insgesamt zu einer unverhältnismäßigen und daher verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigenden Überprivilegierung
Fraktionen beziehungsweise zu einer Benachteiligung fraktionsloser Mitglieder. Bestehende Unterschiede rechtfertigten zwar zweifelsohne keine völlige finanzielle Gleichstellung von fraktionslosen und fraktionsgebundenen Mitgliedern. Dass Fraktionslose aber von jeder Zuschussgewährung völlig ausgeschlossen würden, sei nicht mehr ermessenfehlerfrei begründbar. Verfassungsrechtlich geboten sei es daher, den fraktionslosen Mitgliedern
Regionalversammlung eine finanzielle Grundausstattung in Höhe eines angemessenen Bruchteils des den Fraktionen zustehenden Zuschusses zu gewähren. Hier scheine ein Anteil von einem Viertel angemessen. Dass ein entsprechender Ausgleich geboten sei, verdeutliche auch die einen solchen ausdrücklich vorsehende Bestimmung in § 56 Abs. 3 GemO NRW. Dass
saarländische Gesetzgeber eine am allgemeinen Gleichheitssatz orientierte Regelung bisher nicht getroffen habe, führe nicht dazu, dass die darin zum Ausdruck gebrachten rechtlichen Vorgaben keine Gültigkeit besäßen. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus
bisherigen verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. Dort sei zwar stets betont worden, dass das einzelne Ratsmitglied keinen originären Anspruch auf Bezuschussung mit Sach- und Finanzmitteln habe. Wenn aber etwas zur Verteilung anstehe, ergebe sich in den Grenzen des Art. 3 Abs. 1 GG ein Teilhabeanspruch. Dass sich ein solcher bei fraktionslosen Mitgliedern quantitativ von den den Fraktionen zufließenden Zuschüssen unterscheide, sei unstreitig, weshalb er -
Antragsteller - nur eine angemessene Teilhabe an den zur Verfügung gestellten Mitteln verlange.
Antragsteller beantragt, § 5 Abs. 3
Geschäftsordnung
Regionalversammlung des Antragsgegners für unwirksam zu erklären, hilfsweise, § 5 Abs. 3
Geschäftsordnung
Regionalversammlung des Antragsgegners insoweit für unwirksam zu erklären, als fraktionslose Mitglieder
Regionalversammlung bei
Mittelverteilung vollständig unberücksichtigt bleiben.
Antragsgegner beantragt, den Normenkontrollantrag zurückzuweisen. Er hält den Normenkontrollantrag für unbegründet.
Gesetzgeber habe die Entscheidung, welche Rechte die Fraktionen in Bezug auf ihre sachliche und finanzielle Ausstattung haben sollten, in die Hände
Regionalversammlung gelegt. Diese Autonomie schließe einen weiten Gestaltungsspielraum ein. Dieser sei besonders groß hinsichtlich
Frage, was die Regionalversammlung für erforderlich halte, damit die ihr obliegenden Aufgaben ordnungsgemäß erfüllt werden könnten. Da die Fraktionen bedeutsame Einrichtungen zur politischen Willensbildung darstellten, gehöre in den Zusammenhang auch die Entscheidung, ob überhaupt und gegebenenfalls in welchem Umfang "Gemeinderatsfraktionen" zur Erfüllung ihrer Aufgaben durch Geld und Sachmittel unterstützt würden.
artige zweckgebundene Zuwendungen seien in gewissem Umfang zulässig. Die Entscheidung stehe im Ermessen
Regionalversammlung, die Bindungen nur im Hinblick auf den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz unterliege. Danach sei eine rein proportionale Verteilung
Mittel unzulässig, da diese zu einer gleichheitswidrigen Benachteiligung kleinerer Fraktionen führe. Vielmehr müsse nach
höchstrichterlichen Rechtsprechung ein anderer, sachgerechter Verteilungsmaßstab gewählt werden, beispielweise ein Kombinationsmodell mit einem größeren oder einem kleineren fraktionsstärkeunabhängigen Sockelbetrag. Von daher gebe es keine Anhaltspunkte, dass die von
Regionalversammlung beschlossene Regelung, wonach 56.100,- € an Zuschüssen an die Fraktionen nach Sitzen in
Regionalversammlung verteilt würden und alle Fraktionen zusätzlich einen Grundzuschuss in Höhe von 34.140,- € erhielten,
sich um 4.267,50 € je weiterem Fraktionsmitglied bis zur maximalen Höhe von 10 Fraktionsmitgliedern beziehungsweise einem Betrag von 68.280,- € erhöhe, gegen höherrangiges Recht, insbesondere den Gleichbehandlungsgrundsatz, verstoße. Maßgebend sei, dass insgesamt 170.700,- €, also mehr als die Hälfte des Gesamtbetrages, als Sockelbetrag zu gleichen Teilen und
Rest proportional verteilt würden. Hintergrund sei gewesen, dass im Vergleich zur vorangegangenen Legislaturperiode die Fraktionsstärke stärkere Berücksichtigung habe finden sollen. Deswegen sei
bisherige Betrag von 18.700,- € für die Verteilung nach Sitzen
Fraktionen auf 56.100,- € verdreifacht worden.
verbleibende Rest
insgesamt zur Verfügung stehenden Mittel in Höhe von 310.830,36 € werde primär für die Fraktionsgeschäftsführer/innen benötigt. Aus den genannten Gründen sei beschlossen worden, dass jede Fraktion grundsätzlich einen Grundzuschuss von 34.140,- € für
en Anstellung erhalte. Da auch bei diesen Kosten die Fraktionsstärke habe berücksichtigt werden sollen, sei beschlossen worden, dass sich dieser Grundzuschuss je weiterem Fraktionsmitglied bis zur maximalen Höhe von zehn Fraktionsmitgliedern beziehungsweise bis zu einem Betrag von 68.280,- € erhöhe. Bedenken gegen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit dieser automatischen Anpassung bestünden nicht. Die Mittel müssten jährlich im Haushalt bereitgestellt werden und unterlägen daher
Beschlussfassung durch die Regionalversammlung. Ein Verstoß gegen höherrangiges Recht könne auch nicht daraus hergeleitet werden, dass in dem § 5 Abs. 3 GO keine Berechnungs- und Zahlungsintervalle angegeben würden.
Antragsteller könne sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass
allgemeine Gleichheitssatz eine angemessene Teilhabe auch
fraktionslosen Mitglieder
Regionalversammlung an den zur Verteilung stehenden Mitteln gebiete. Entgegen seiner Ansicht stelle
Fraktionsstatus ein zulässiges Differenzierungskriterium dar. So habe beispielsweise das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass einem fraktionslosen Mitglied des Deutschen Bundestags keine den Fraktionen vergleichbaren Zuwendungen zustünden, weil diese die parlamentarische Arbeit steuerten und erleichterten, indem sie insbesondere eine Arbeitsteilung unter ihren Mitgliedern organisierten, gemeinsam Initiativen vorbereiteten und aufeinander abstimmten sowie eine umfassende Information
Fraktionsmitglieder unterstützten. Fraktionen erfüllten in kommunalen Vertretungskörperschaften dieselben Funktionen wie im Bundestag. Nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätzen müsse
Antragsteller aufgrund seiner Stellung als fraktionsloses Mitglied nicht nur bei finanziellen Transferleistungen eine "gewisse Ungleichbehandlung grundsätzlich hinnehmen". Das Bundesverfassungsgericht habe es als ausreichend erachtet, dass
Deutsche Bundestag durch seine Verwaltung und insbesondere durch seinen wissenschaftlichen Dienst die für einen Ausgleich erforderlichen Leistungen anbiete. Dem fraktionslosen Abgeordneten dürften daher, soweit in zumutbarem Rahmen begehrt, juristischer Rat und Hilfestellung bei
Formulierung von Anträgen und Initiativen nicht versagt werden. Dafür, dass speziell
Antragsteller auf eine solche Hilfestellung angewiesen wäre, gebe es im Hinblick auf seine juristischen Kenntnisse keine Anhaltspunkte. Unter dem 29.6.2015 hat das Landesamt für Verwaltung - Kommunalaufsichtsbehörde - mitgeteilt, dass
Beschluss
Regionalversammlung vom 18.12.2014, mit dem
Antrag des Antragstellers auf Bezuschussung fraktionsloser Mitglieder in Höhe eines Viertels des den Fraktionen gewährten Grundzuschusses abgelehnt worden war, nicht zu beanstanden sei. In
Begründung heißt es unter anderem, ein sachlicher Grund für die Differenzierung liege in
Aufgabenstellung
Fraktionen, den "technischen Ablauf
Arbeit des Beschlussgremiums in gewissem Grad zu steuern und damit zu erleichtern". Bei
Erfüllung dieser Aufgaben betrieben die Fraktionen einen notwendigen sachlichen und personellen Aufwand,
bei einem fraktionslosen Mitglied nicht anfalle. In kommunalen Volksvertretungen sei es vornehmlich Aufgabe
Fraktionen, abweichende Meinungen
in ihr zusammengeschlossenen Abgeordneten zu einem mehrheitlich für richtig gehaltenen Standpunkt zusammenzuführen, um so durch die Vorwegbildung klarer Mehrheiten die Zusammenarbeit des Rates zu erleichtern und um eine zügige Bewältigung
Aufgaben des Rates überhaupt erst zu ermöglichen. Allein in dieser Funktion sei die Erstattung solcher Kosten an die Fraktion gerechtfertigt, die weder über den Haushaltsansatz für den Gemeinderat als Ganzes noch über die Auslagenerstattung und Aufwandsentschädigung
einzelnen Mandatsträger erfasst würden. Unter Zugrundelegung vom Bundesverfassungsgericht entwickelter Grundsätze müsse
Antragsteller eine Ungleichbehandlung, die aus seinem Status als fraktionsloses Mitglied
Regionalversammlung resultiere, grundsätzlich hinnehmen. Fraktionen erhielten Zuwendungen aufgrund ihrer besonderen Funktion und ihres Koordinierungsaufwands, den ein fraktionsloses Mitglied in dieser Form nicht haben könne. Allerdings dürfe die Gewährung von Fraktionsmitteln nicht dazu führen, dass die darin zusammengeschlossenen Mitglieder bei
Wahrnehmung ihres Mandats gegenüber fraktionslosen Mandatsträgern ungleich bevorzugt würden. Wo dies unvermeidliche Folge
Fraktionsbildung sei, bedürfe es kompensatorischer - nicht notwendig geldwerter - Maßnahmen zugunsten
Fraktionslosen, um die Gleichheit
Mandatswahrnehmung wieder herzustellen. Soweit
Antragsteller finanzielle Zuwendungen für die Vorbereitungen von Sitzungen begehre, erhielten die Mitglieder
Regionalversammlung gemäß §§ 206 Abs. 2, 51 Abs. 1 Satz 1 KSVG einen monatlichen Grundbetrag in angemessener Höhe zur Abgeltung
mit ihrer Tätigkeit verbundenen Auslagen. Damit seien die sich aus
Wahrnehmung des politischen Mandats ergebenden Kosten im Sinne eines "Grundaufwands politischer Tätigkeit" abgegolten. Ein Anspruch auf Vollkostenerstattung bestehe nicht. Vielmehr seien die Mitglieder
Regionalversammlung kraft Gesetzes ehrenamtlich tätig. Auf Anfrage des Senats hat
Antragsgegner die den einzelnen Fraktionen
Regionalversammlung jahresbezogen gewährten Zuschüsse wie folgt konkretisiert: 1.) CDU (16 Mitglieder):Quartal: 21.600,63 €Jahr: 86.402,50 €
Betrag errechnet sich wie folgt: Grundzuschuss pro Fraktion (2 Mitglieder) von 34.140,00 € Zusätzlich pro weiteres Mitgliedbis max. 10: 4267,50 € x 8 Mitglieder 34.140,00 € 68.280,00 € Plus des von 56.100,00 € entfallenden Anteils nachSitzen: 56.100,00 €/41 Mitglieder
RV, die inFraktionen sind, x 16 Mitglieder
CDU-Fraktion 21.892,68 € 90.172,68 € Summe gemäß Beschluss vom 24.07.2014 auf Antrag von CDU/SPD 86.402,50 €. 2.) SPD (15 Mitglieder):Quartal: 21.494,38 €Jahr: 85.977,50 €
Betrag errechnet sich wie folgt: Grundzuschuss pro Fraktion (2 Mitglieder) von 34.140,00 € Zusätzlich pro weiteres Mitgliedbis max. 10: 4267,50 € x 8 Mitglieder 34.140,00 € 68.280,00 € Plus des von 56.100,00 € entfallenden Anteils nachSitzen: 56.100,00 €/41 Mitglieder
RV, die inFraktionen sind, x 15 Mitglieder
SPD-Fraktion 20.524.39 € 88.804,39 € Summe gemäß Beschluss vom 24.07.2014 auf Antrag von CDU/SPD 85.977,50 €. 3.) DIE LINKE (4 Mitglieder):Quartal: 12.037,04 €Jahr: 48.148,17 €
Betrag errechnet sich wie folgt: Grundzuschuss pro Fraktion (2 Mitglieder) von 34.140,00 € Zusätzlich pro weiteres Mitgliedbis max. 10: 4267,50 € x 2 Mitglieder 8.535,00 € 42.675,00 € Plus des von 56.100,00 € entfallenden Anteils nachSitzen: 56.100,00 €/41 Mitglieder
RV, die inFraktionen sind, x 4 Mitglieder
Linke-Fraktion 5.473,17 € 48.148,17 € 4.) B'90/DIE GRÜNEN (4 Mitglieder):Quartal: 12.037,04 €Jahr: 48.148,17 €
Betrag errechnet sich wie folgt: Grundzuschuss pro Fraktion (2 Mitglieder) von 34.140,00 € Zusätzlich pro weiteres Mitgliedbis max. 10: 4267,50 € x 2 Mitglieder 8.535,00 € 42.675,00 € Plus des von 56.100,00 € entfallenden Anteils nachSitzen: 56.100,00 €/41 Mitglieder
RV, die inFraktionen sind, x 4 Mitglieder
B'90-Fraktion 5.473,17 € 48.148,17 € 5.) AfD (2 Mitglieder):Quartal: 9.219,15 €Jahr: 36.876,59 €
Betrag errechnet sich wie folgt: Grundzuschuss pro Fraktion (2 Mitglieder) von 34.140,00 € Zusätzlich pro weiteres Mitgliedbis max. 10: 4267,50 € x O Mitglieder 0,00 € 34.140,00 € Plus des von 56.100,00 € entfallenden Anteils nach,Sitzen: 56.100,00 €/41 Mitglieder
RV, die inFraktionen sind, x 2 Mitglieder
AfD-Fraktion 2.736,59 € 36.876,59 € Für das 2. Halbjahr 2014 wurden auf dieser Basis folgende Beträge für die Fraktionen als Auszahlungsbetrag pro Quartal berechnet: CDU: 21.600,63 €SPD: 21.494,38 €DIE LINKE (damals noch 5 Mitglieder): 13.405,27 €B'90/DIE GRÜNEN: 12.004,46 €AfD: 9.202,86 €. Die
Berechnung für die Zukunft zugrunde gelegte Fraktionsstärke
Partei DIE LINKE (4 Mitglieder) berücksichtigt den Austritt des Mitglieds Hannelore V. zum 1.11.2014. Neben
seither fraktionslosen Frau V. gehören keiner Fraktion an die Mitglieder H. (PIRATEN), M. (FDP) und
Antragsteller (NPD). Die fraktionslosen Mitglieder erhalten nach
Auskunft des Antragsgegners eine monatliche Aufwandsentschädigung von 243,00 € sowie 25,00 pro Teilnahme an Sitzungen
Regionalversammlung. Des Weiteren werden sie in ihrer Arbeit
art unterstützt, dass ihnen bei Teilnahme an
papierlosen Gremienarbeit (Nutzung eines IPads mit
Software Mandatos) nicht nur die monatlichen UMTS-Kosten bis zur Höhe von 30,00 € im Monat erstattet werden, wie dies für alle am papierlosen Verfahren teilnehmenden Mitglieder gilt, sondern dass auch die Hardwarekosten für die Anschaffung des IPads übernommen werden.
Antragsgegner hat ferner mitgeteilt, dass die Fraktionen zusätzlich Sachzuwendungen insbesondere durch die Überlassung von Räumen erhalten, und den geldwerten Vorteil im Sinne einer kalkulatorischen Miete bei den einzelnen Fraktionen wie folgt beziffert: bei
CDU-Fraktion insgesamt 13.733,98 €, bei
SPD-Fraktion 18.516,63 €, bei
Fraktion DIE LINKE 6.098,46 €, bei
Fraktion B90/DIE GRÜNEN 5.688,18 € und bei
AfD-Fraktion 10.807,69 €. Im Nachgang zur mündlichen Verhandlung hat
Antragsgegner die grundsätzlichen Vorgaben für die Zuschussgewährung nach Kostengruppen, die Rechenschaftsberichte
einzelnen Fraktionen in
Regionalversammlung für das zweite Halbjahr 2014 und den sich darauf beziehenden Prüfvermerk seines Hauptamtes zu den Akten gereicht.
Antragsteller hat dazu innerhalb
ihm insoweit eingeräumten Frist (Schriftsatznachlass) mit Schriftsätzen vom 18.9. und vom 28.9.2015 Stellung genommen. Wegen des Inhalts im Einzelnen wird auf die genannten Unterlagen verwiesen. Mit dem letztgenannten Schriftsatz hat
Antragsteller beantragt, die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen und gleichzeitig den "Beweisantrag gestellt", "die kompletten Rechenschaftsberichte
gegenwärtigen und ehemaligen Fraktionen
Regionalversammlung für die Geschäftsjahre 2012 bis 2014 samt
entsprechenden Prüfberichte
Verwaltung beizuziehen, in Augenschein zu nehmen und auszugsweise zu verlesen zum Beweis
Tatsache, dass die gegenwärtigen und ehemaligen Fraktionen
Regionalversammlung die ihnen zur Verfügung gestellten Mittel in erheblichem Umfange zweckwidrig verwenden, insbesondere zur "Alimentierung"
Fraktionsmitglieder sowie zur Werbung für die dahinterstehenden politischen Parteien, und dass die Verwaltung die Mittelverwendung durch die Fraktionen nicht in angemessenem Maße kontrolliert." Wegen
Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt
Gerichtsakte Bezug genommen. Er war Gegenstand
mündlichen Verhandlung. Gründe Für die vom Antragsteller beantragte Wiedereröffnung
am 17.9.2015 geschlossenen mündlichen Verhandlung (§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO) bestand aus Sicht des Senats keine Veranlassung. 2 Das von dem Antragsteller in dem ersten entsprechenden Gesuch im Schriftsatz vom 18.9.2015 herausgestellte Informationsdefizit bezüglich
bei
Gewährung
Zuschüsse an die Fraktionen in
Regionalversammlung berücksichtigungsfähigen "Kostenarten" wurde durch die vom Antragsgegner am selben Tag übersandten und an den Antragsteller übermittelten Rechenschafts- und Prüfberichte aller Fraktionen für das zweite Halbjahr 2014 ("Jahresabschluss") ausgeräumt. Weiterer Aufklärungsbedarf besteht nicht.
Antragsteller hatte innerhalb
in
mündlichen Verhandlung am 17.9.2015 mit Blick auf den angekündigten Nachtrag des Antragsgegners zu dem Punkt gewährten und auf seinen Antrag hin verlängerten Schriftsatznachlassfrist ausreichend die Möglichkeit zur Darlegung seines Standpunkts. Er hat hiervon zunächst durch Schriftsatz vom 18.9.2015 Gebrauch gemacht und auch das in dem Schriftsatz vom 28.9.2015 enthaltene Vorbringen des Antragstellers bietet dem Senat keinen Grund, die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen.
Antragsteller beschäftigt sich darin vordringlich mit einzelnen Positionen
Rechenschaftsberichte
Fraktionen für das zweite Halbjahr 2014 und stellt die zweckentsprechende Verwendung
Mittel aus den Fraktionszuschüssen in Abrede, reklamiert - bereits thematisch außerhalb des Schriftsatznachlasses - eine ergänzende über die Kosten gegenzurechnende Berücksichtung des Wertes
kostenlosen Überlassung von Räumen des Saarbrücker Schlosses für von den Fraktionen in
Regionalversammlung durchgeführte Neujahrsempfänge 3 und stellt abschließend zusammenfassend fest, es sei daran "festzuhalten", dass die Mittelverteilung in
Regionalversammlung "jedenfalls mit rechtlichen Maßstäben nicht einmal mehr ansatzweise nachvollziehbar sei" sowie dass die Fraktionen "
maßen überprivilegiert" seien, dass sie offensichtlich nicht mehr wüssten, was sie mit den ihnen zustehenden Finanzmitteln Sinnvolles anfangen sollten, so dass sich "schon regelrecht an Realsatire grenzende Resultate" wie etwa "Rückstellungen für 20 Stühle für insgesamt 5.000,- € bei einer Zwei-Mann-Fraktion" ergäben. Dabei verkennt
Antragsteller schon im Ansatz, dass die in
beanstandeten Norm
Geschäftsordnung ausgewiesenen Zuschüsse nicht das festschreiben, was den einzelnen Fraktionen - mit seinen Worten - "zusteht". Was den Fraktionen insoweit "zusteht" beziehungsweise was sie - umgangssprachlich - letztlich verbrauchen dürfen, ist nur das, was nach Rechnungslegung und anschließender Überprüfung durch die Verwaltung beziehungsweise durch das Rechnungsprüfungsamt beim Antragsgegner als zweckentsprechend verwendet anerkannt wird. Selbst wenn im konkreten Fall bezogen auf die Rechenschaftsberichte für 2014 seit
letzten Kommunalwahl eine Kontrolle in einzelnen Punkten bei
bisherigen (ersten) Prüfung - wofür es in
Tat Anhaltspunkte geben mag - bisher nur unzureichend oder im Ergebnis zu "unkritisch" erfolgt sein sollte, hätte das keinen Einfluss auf die Gütigkeit
Geschäftsordnungsnorm (§ 5 Abs. 3 GO) als solcher und damit auch nicht für den Ausgang des vorliegenden Normenkontrollverfahrens. Dafür, dass hier - gar in Form eines kollusiven Zusammenwirkens zwischen Verwaltung und Fraktionen - eine planmäßige Zweckentfremdung von Zuschussmitteln aus dem öffentlichen Haushalt des Antragsgegners betrieben würde, die gegebenenfalls einen Rückschluss auf eine Unwirksamkeit
Zuschussgewährung als solcher in dem § 5 Abs. 3 GO rechtfertigen könnte, gibt es nach den vorgelegten Prüfungsunterlagen indes keine durchgreifenden Anhaltspunkte. Die die Grundlage für den Schriftsatznachlass bildende, seitens des Antragsgegners angekündigte Benennung
nach seinen Angaben in Abstimmung mit
Kommunalaufsichtsbehörde entwickelten grundsätzlich bedeutsamen "betriebswirtschaftlichen Kostengruppen" lässt ebenfalls nicht den Schluss zu, dass hier eine Zweckentfremdung
Zuschüsse an die Fraktionen seitens
Verwaltung von vorneherein oder gar "in großem Stil" gefördert oder auch nur toleriert würde. Vor diesem Hintergrund wird deutlich, dass
schriftsätzlich "gestellte", das heißt für den Fall
Wiedereröffnung angekündigte, im Tatbestand wörtlich wiedergegebene "Beweisantrag" nicht zu einer für die Entscheidung bedeutsamen weiteren Ermittlung des Sachverhalts führen kann. Soweit
Antragsteller eine Beiziehung "
kompletten Rechenschaftsberichte
gegenwärtigen und ehemaligen Fraktionen in
Regionalversammlung für die Geschäftsjahre 2012 bis 2014 samt
entsprechenden Prüfberichte
Verwaltung",
en "Inaugenscheinnahme" sowie eine "auszugsweise Verlesung" - gemeint wohl durch das Gericht in mündlicher Verhandlung - beantragt hat, bleibt festzuhalten, dass diese Unterlagen, was die Rechenschaftsberichte aus den Jahren 2012 bis Mitte 2014 angeht, schon im Hinblick auf die Diskontinuität und die insoweit durch die Dauer
"Legislaturperiode" begrenzte Bildung einer Regionalversammlung und daher naturgemäß auch
in
selben von den jeweils aktuellen Mitgliedern gebildeten Fraktionen für die den Gegenstand
vorliegenden Normenkontrollentscheidung bildende Beurteilung
Wirksamkeit
von
aktuellen Regionalversammlung,
Antragsteller im Übrigen erstmals seit Mitte 2014 angehört, für ihre Arbeit festgelegten Geschäftsordnung, keine Rolle spielen. Deswegen kommen eine Beiziehung und/oder die beantragte Verlesung dieser Unterlagen in diesem Normenkontrollverfahren nicht in Betracht. Soweit
Antragsteller auch über seinen Antrag auf Wiedereröffnung (§ 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO) ausdrücklich eine "förmliche Entscheidung durch den gesamten Senat" erbeten hat, wird im Übrigen auf den Beschluss vom 29.9.2015 verwiesen. I. A.
Normenkontrollantrag ist zulässig. Er wurde unter Wahrung
Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt und ist nach den §§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, 18 AGVwGO insbesondere auch statthaft. Danach unterliegen im Saarland alle im Range unter dem (förmlichen) Landesgesetz stehenden "Rechtsvorschriften"
verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle im Rahmen dieser Gerichtsbarkeit. Zu diesem potentiellen Prüfungsgegenstand gehört auch die hier zur Rede stehende Bestimmung im § 5 Abs. 3
"Geschäftsordnung für die Regionalversammlung, den Regionalverbandsausschuss, die Regionalversammlungsausschüsse und die aufgrund besonderer Rechtsvorschriften gebildeten Ausschüsse und Beiräte des Regionalverbandes Saarbrücken" (im Folgenden: GO). Ob es sich bei
artigen Bestimmungen in Geschäftsordnungen konkret um "Rechtsvorschriften" im Sinne
genannten Vorschriften handelt, hängt im Wesentlichen davon ab, ob sie aufgrund eines abstrakt generellen Charakters geeignet sind, zu einer Vielzahl von Rechtsstreitigkeiten zu führen. Das ist hier
Fall. Die streitige Geschäftsordnung regelt unter anderem die Rechtsstellung
Mitglieder des kommunalen Vertretungsorgans Regionalversammlung. Die sich aus ihr ergebenden einzelnen Befugnisse sind grundsätzlich auch im Verwaltungsrechtsweg im Wege des Kommunalverfassungsstreitverfahrens durchsetzbar. Dass
artige Geschäftsordnungen nicht das Außenrechtsverhältnis
Bürgerinnen und Bürger zum Staat betreffen und daher nicht in den entsprechenden Publikationsorganen
Gemeinden und Gemeindeverbände "verkündet" werden müssen, steht dem nicht entgegen. 4 Die Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) und das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers unterliegen keinen durchgreifenden Bedenken. Auch unter diesen Aspekten bezieht sich die Möglichkeit einer Verletzung in "eigenen" Rechten auf die sich aus seiner Stellung als Mitglied
Regionalversammlung ergebenden Befugnisse. B.
damit insgesamt zulässige Normenkontrollantrag des Antragstellers ist jedoch - im Haupt- wie im Hilfsantrag - nicht begründet. Die Annahme
Unwirksamkeit des § 5 Abs. 3 GO gebietende Verstöße gegen höherrangiges Recht sind nicht feststellbar. 1. Die vom Antragsteller beanstandete Regelung in
Geschäftsordnung
Regionalversammlung des Antragsgegners findet ihre rechtliche Grundlage in dem § 206 Abs. 4 KSVG. Danach können sich Mitglieder
Regionalversammlung, die
selben Partei oder politischen Gruppierung mit im Wesentlichen gleicher politischer Zielsetzung angehören, zu einer Fraktion zusammenschließen, die aus mindestens zwei Mitgliedern bestehen muss. Die Möglichkeit, sich unter diesen Vorgaben einer Fraktion anzuschließen, fehlt nach
Entscheidung des Landesgesetzgebers zu einem Verzicht auf eine Sperrklausel (Mindestklausel) bei
Mandatsvergabe im Kommunalwahlrecht inzwischen vermehrt und so auch im Falle des Klägers. 5 Hinsichtlich
Einzelheiten
Bildung von Fraktionen in
Regionalversammlung beim Antragsgegner sowie insbesondere auch - soweit hier von Bedeutung - wegen ihrer Rechte und Pflichten im Einzelnen verweist
4 Satz 2 KSVG auf eine Regelung in
Geschäftsordnung, räumt also
darüber befindenden Regionalversammlung ein vom Wortlaut her zunächst nicht beschränktes Entscheidungsermessen ein. Fraktionen sind - notwendig - auf die Dauer einer Wahlperiode angelegte ständige Gliederungen kommunaler Vertretungsorgane, hier
Regionalversammlung, die durch Gesetz oder die jeweilige Geschäftsordnung anerkannt und durch diese mit eigenen Mitwirkungsrechten ausgestattet sind, um den technischen Ablauf
Arbeit im Wege einer "Binnensteuerung" zu erleichtern und damit letztlich die notwendige Willensbildung in dem Vertretungsorgan zu steuern. Unter dem letztgenannten Aspekt kommt ihnen neben arbeitsökonomischen Gesichtspunkten insbesondere die Aufgabe zu, parteipolitische Vorstellungen durch Vorabstimmung unter ihren Mitgliedern zu kanalisieren, in die Arbeit des Gremiums einzubringen und umzusetzen. 6 Die Fraktionen in kommunalen Vertretungskörperschaften erfüllen damit im Grundsatz die gleichen Funktionen wie diejenigen in den Landtagen und im Deutschen Bundestag. 7 Insoweit handelt es sich bei ihnen um notwendige Einrichtungen des kommunalen Verfassungsrechts mit entsprechend öffentlich-rechtlichem Status. Das zeigt
Umstand, dass das Kommunalselbstverwaltungsgesetz des Saarlandes den Fraktionen an verschiedenen Stellen ausdrücklich eigene Rechte und Befugnisse zuweist, wie etwa beim Initiativrecht für die Einberufung des Gemeinderats beziehungsweise - hier -
Regionalversammlung (§§ 41 Abs. 1 Satz 2, 209 , 171 Nr. 6 KSVG) oder eines seiner Ausschüsse (§ 48 Abs. 6 KSVG) sowie für die Bestimmung
Tagesordnung (§ 41 Abs. 1 Satz 3 KSVG). Den nach
letzten Kommunalwahl im Mai des vergangenen Jahres, insgesamt nunmehr fünf Fraktionen in
Regionalversammlung werden auf
Grundlage und nach näherer Maßgabe
Regelung in dem § 5 Abs. 3 GO nach
vom Antragsgegner übersandten Aufstellung Fraktionskostenzuschüsse von auf das Jahr bezogen insgesamt 305.552,93 € gezahlt. Zusätzlich werden den Fraktionen Sachzuwendungen insbesondere durch die Überlassung von Räumen gewährt,
en geldwerten Vorteil im Sinne einer "kalkulatorischen Miete"
Antragsgegner bei
CDU-Fraktion mit insgesamt 13.733,98 €, bei
SPD-Fraktion auf 18.516,63 €, bei
Fraktion DIE LINKE mit 6.098,46 €, bei
Fraktion B‘90/DIE GRÜNEN auf 5.688,18 € und bei
AfD-Fraktion mit 10.807,69 € beziffert hat. Über die Verweise in den §§ 209 , 171 Nr. 14 KSVG sind die gemäß § 206 Abs. 2 Satz 1 KSVG hingegen auf die grundsätzlich ehrenamtlich tätigen Mitglieder
Regionalversammlung insgesamt - unabhängig von einer Fraktionszugehörigkeit im Einzelfall - die Vorschriften über die Entschädigung
Gemeinderatsmitglieder entsprechend anwendbar. Abgesehen von einem im Einzelfall zu ersetzenden Verdienstausfall infolge von Teilnahmen an Sitzungen (§ 51 Abs. 3 KSVG) erhalten auch die keiner Fraktion angehörenden Mitglieder
Regionalversammlung Sitzungsgelder und zur Abgeltung
mit ihrer Tätigkeit verbundenen baren Auslagen einen monatlichen Grundbetrag "in angemessener Höhe", über die die Regionalversammlung selbst entscheidet (§ 51 Abs. 1 Sätze 1 und 2 KSVG). Die Regionalversammlung beim Antragsgegner hat insoweit in dem § 6 Abs. 1 GO festgelegt, dass den Mitgliedern neben einem im Einzelfall nachzuweisenden Verdienstausfall sowie zusätzlich 25,- € Sitzungsgeld pro Teilnahme an einer Sitzung
Regionalversammlung (§ 6 Abs. 4 GO) eine monatliche pauschalierte Aufwandsentschädigung gewährt wird,
en Höhe 50 %
Aufwandsentschädigung
ehrenamtlichen Regionalverbandsbeigeordneten und damit im Ergebnis monatlich 243.- € beträgt. 8 Über diese finanziellen Zuwendungen werden
Antragsteller und die inzwischen drei weiteren fraktionslosen Mitglieder
Regionalversammlung nach Angaben des Antragsgegners in ihrer Arbeit dadurch unterstützt, dass ihnen bei einer Teilnahme an
papierlosen Gremienarbeit (Nutzung eines IPads mit
Software Mandatos) die monatlichen UMTS-Kosten bis zur Höhe von 30,00 € im Monat erstattet werden und dass auch die Hardwarekosten für die Anschaffung eines IPads übernommen werden. Hierauf beschränkt sich die finanzielle Unterstützung
nicht fraktionsgebundenen Mitglieder. 2. Die in
Geschäftsordnung
Regionalversammlung angelegte Handhabung von Zuwendungen (nur) an die fünf Fraktionen unterliegt - was die hier umstrittene Gewährung von finanziellen Fraktionszuschüssen auf
Grundlage des § 5 Abs. 3 GO angeht - keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Auch wenn die Gewährung solcher Zuschüsse im Kommunalverfassungsrecht des Saarlandes nicht ausdrücklich vorgeschrieben ist, sind
artige Zuwendungen grundsätzlich zulässig. Dabei geht es nicht wie in dem vom Antragsteller genannten 1. Diätenurteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1975 9 um die Frage
rechtlichen Qualität einer "angemessenen und ihre <
Abgeordneten> Unabhängigkeit sichernden" Entschädigung beziehungsweise - danach - Alimentierung
einzelnen Abgeordneten und ihrer Familien, dort konkret des Deutschen Bundestags im Sinne des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG. Die Mitglieder
Regionalversammlung sind gemäß § 206 Abs. 1 Satz 1 KSVG vor vorneherein ehrenamtlich tätig und
hier allein zur Rede stehende Fraktionszuschuss ist funktional strikt an
Aufgabenstellung
Fraktionen zu orientieren und zielt daher nur auf die Befähigung zur Wahrnehmung gerade ihrer Aufgaben für das Funktionieren
"Kommunalparlaments". Zuwendungen an die Fraktionen, hier in Form
von
Regionalversammlung in § 5 Abs. 3 GO festgelegten Fraktionszuschüsse, für
en "parlamentarische" Arbeit, nicht für die einer sie tragenden Partei, 10 sind grundsätzlich Ausfluss
kommunalen Finanz- und Organisationshoheit
Regionalversammlung, das heißt einerseits des Rechts
Gemeinden und - hier - Gemeindeverbände zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens (Finanzhoheit) sowie andererseits ihrer Befugnis, eigene Angelegenheiten im Rahmen
Gesetze in organisatorischer sowie verfahrensrechtlicher Hinsicht selbst zu regeln (Organisationshoheit). Zu Letzterem gehört unter anderem das Recht zur eigenständigen Organisation
Verwaltungsgliederung einschließlich
Regelung
Rechtsverhältnisse innerhalb
Kommunalvertretung. Beide Rechte ergeben sich letztlich aus
institutionellen Garantie gemeindlicher Selbstverwaltung in den Art. 28 Abs. 2 GG und 117 Abs. 3 SVerf. Von daher entscheiden die kommunalen Vertretungsorgane - Gemeinde- oder Stadträte, Kreistage oder die Regionalversammlung - nach Ermessen auch, ob und in welchem Umfang die ihm angehörenden Fraktionen durch Geld und Sachmittel in ihrer Arbeit unterstützt werden.
im konkreten Fall
Regionalversammlung dadurch eröffnete weite Gestaltungsspielraum 11 wird allerdings beschränkt durch allgemeine verfassungsrechtliche Grundanforderungen. Grenzen
Finanzierung durch die Bereitstellung von Haushaltsmitteln für die notwendigen sachlichen und personellen Aufwendungen ergeben sich vor allem aus den zuvor beschriebenen Aufgaben
Fraktionen. Nur
en Bewältigung soll finanziert werden. Die gewährten Mittel müssen dabei unter den Fraktionen nach einem Maßstab verteilt werden,
sich allein an
en tatsächlichem oder dem zu erwartenden Bedarf für ihre Geschäftsführung orientiert. Darüber hinaus muss das kommunale Vertretungsorgan - hier die Regionalversammlung - bei
Entscheidung über solche Zuwendungen die Grundsätze
sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung und auch die finanzielle Leistungsfähigkeit
jeweiligen kommunalen Gebietskörperschaft, hier die des Antragsgegners, berücksichtigen und dabei insgesamt insbesondere den allgemeinen Grundsatz
Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) beachten. 12 Bei
Bemessung
Fraktionszuschüsse hat sich in
Praxis - mit Blick auf den Grundsatz
Chancengleichheit und die hierzu ergangene Rechtsprechung - allgemein ein Kombinationsmodell entwickelt, das neben einer Mindestausstattung für alle Fraktionen eine Differenzierung nach
en Größe im Einzelfall vorsieht und das auch
hier umstrittenen Regelung in § 5 Abs. 3 GO zugrunde liegt. Dies ist sachgerecht, weil nicht nur
Sachaufwand
Fraktion für Papier, Porto, Telefone und
gleichen, sondern auch
Zeitbedarf etwaiger angestellter Kräfte in
Geschäftsführung bei
Vor- und Nachbereitung
Sitzungen und durch das Verfassen und Übermitteln schriftlicher Beratungsvorlagen, Einladungen und
gleichen von
Fraktionsgröße, das heißt
Zahl ihrer Mitglieder abhängig ist. An diesen Maßstäben erweist sich die vom Antragsteller beanstandete Vorschrift über die Fraktionszuschüsse in § 5 Abs. 3 GO im Ergebnis als wirksam. 3. Die Vorschrift genügt zunächst den rechtsstaatlichen Anforderungen (Art. 20 GG, Art. 60 Abs. 1 SVerf) an eine hinreichende inhaltliche Bestimmtheit von Rechtsnormen. Dabei ist davon auszugehen, dass auch die Regionalversammlung beim Erlass
artiger generell-abstrakter Regelungen grundsätzlich die rechtsstaatlichen Gebote
Normenklarheit und
Widerspruchsfreiheit berücksichtigen muss, die letztlich dazu dienen, auf
Ebene
Rechtsanwendung unklar gefasster Normen ein "Eindringen" Dritter in die Kompetenzen des jeweils nach
Rechtsordnung zur Regelung befugten Normgebers zu verhindern. 13 Insoweit folgt eine Unwirksamkeit des § 5 Abs. 3 GO entgegen
Auffassung des Antragstellers nicht bereits daraus, dass - mit seinen Worten - die Vorschrift "völlig konfus", unklar und oder gar "verworren" wäre. Aus
Vorschrift ergibt sich ausreichend deutlich, bis zu welcher Höhe den Fraktionen
Regionalversammlung jährliche Zuwendungen aus Steuermitteln zur Verfügung gestellt werden und wie sich die Beträge - fraktionsbezogen - zusammensetzen. Alle Fraktionen erhalten nach § 5 Abs. 3 Satz 2 GO einen Grundzuschuss in Höhe von 34.140,- €. Dieser erhöht sich bezogen auf die Größe
jeweiligen Fraktion für jedes "weitere", das heißt die Mindeststärke von zwei Mitgliedern (§ 206 Abs. 4 KSVG) übersteigende Mitglied bis zu höchstens zehn Mitgliedern um 4.267,50 €. Diese Erhöhungsbeträge berechnen sich beispielsweise bei
CDU, die über (10 - 2 =) 8 "weitere" anrechenbare Mitglieder verfügt, auf (8 x 4267,50 € =) 34.140,- €, so dass sich für diese Fraktion insgesamt ein Grundzuschuss von (2 x 34.140,- € =) 68.280,- € pro Jahr ergibt. Bei
kleinsten AfD-Fraktion, die lediglich zwei Mitglieder zählt, bleibt es dagegen beim Grundzuschuss in Höhe
erwähnten 34.140,- €, da es keine "weiteren" Mitglieder gibt. Die entsprechende Berechnung ergibt für die übrigen drei Fraktionen in
Regionalversammlung Grundzuschüsse in Höhe von ebenfalls 68.280,- € bei
SPD-Fraktion (15 Mitglieder) und jeweils 42.675,- € bei den Fraktionen DIE LINKE (4 Mitglieder) und B90/DIE GRÜNEN (4 Mitglieder). Diese unterschiedlich hohen Grundzuschüsse tragen den verschiedenen Fraktionsstärken Rechnung und sind so hinsichtlich des Erhöhungsanteils bereits Ausdruck des schon erwähnten, in
Rechtsprechung wenn nicht für geboten erachteten, so doch zumindest als zulässig angesehenen Kombinationsmodells. Zusätzlich wird ein in § 5 Abs. 3 Satz 1 GO festgeschriebener Gesamtbetrag in Höhe von 56.100,- € an die Fraktionen "nach Sitzen in
Regionalversammlung" verteilt. Dabei ist es für den Senat nachvollziehbar und nicht zu beanstanden, dass, weil es um Fraktionszuschüsse geht, als Bezugsgröße die Zahl
nach dem Austritt von Frau V. aus
Fraktion DIE LINKE noch 41 fraktionsgebundenen Mitglieder ("Sitze") in Ansatz gebracht wird.
so errechnete Betrag von 1.368,2926 € ergibt in Multiplikation mit den Mitgliederzahlen
jeweiligen Fraktion Beträge von 21.892,68 € (CDU-Fraktion), 20.524,39 € (SPD-Fraktion), jeweils 5.473,17 € (Fraktionen DIE LINKE und B90/DIE GRÜNEN) und von 2.736, 59 € (AfD-Fraktion). Die von dem Antragsteller schließlich unter dem Verweis auf eine aus seiner Sicht unzureichende Bestimmtheit beanstandete Regelung in dem § 5 Abs. 3 Satz 3 GO, wonach sich "
Grundzuschuss" jährlich "entsprechend den Tarifsteigerungen im TVÖD" erhöht, unterliegt unter diesem Aspekt ebenfalls keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Wie
Bezug zum "Tarifvertrag" für den Öffentlichen Dienst verdeutlicht, kann diese "Steigerung" lediglich den Anteil
Zuschüsse an die Fraktionen betreffen,
von diesen im Rahmen eines geschlossenen Arbeitsvertrages als Entgelt an angestellte Beschäftigte gezahlt wird. Im Ergebnis dürfte es sich dabei lediglich um einen - meist ins Leere gehenden - klarstellenden Hinweis handeln, dass bei
notwendigen abschließenden Rechnungslegung die entsprechenden Entgeltsteigerungen anerkannt werden, was nach dem § 5 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GO zugrunde liegenden, auf eine pauschalierte Vorabbewilligung zielenden Zuschusssystem letztlich finanziell nur dann zum Tragen kommt, wenn die einzelnen Fraktionen ansonsten die ihnen gewährten Zuschüsse vollständig ordnungsgemäß zweckbezogen "verbraucht" haben. Nur in diesem Fall kommt überhaupt eine "Erhöhung"
Zuschüsse über die zuvor genannten Beträge einer Tarifsteigerung hinaus in Betracht. Diese ist dann aber auch gerechtfertigt, wenn die Beschäftigung
jeweiligen Kräfte durch die Fraktionen als solche im Rahmen
Rechnungsprüfung nicht zu beanstanden ist. Einen weiteren Regelungsgehalt hat
3 GO,
damit im Ergebnis auf eine nachträgliche "Spitzabrechnung" zielt, wenn er zu einer "Erhöhung" führen soll, nicht.
3 Satz 4 GO enthält schon nach seinem Wortlaut keine normative Regelung, sondern nur den Hinweis, dass die Regionalversammlung im Juli 2014 die Gesamtsumme
Fraktionskostenzuschüsse (reduziert) auf einen Betrag von 310.830,60 € beschränkt hat. Insgesamt führt die zuvor genannte Berechnung zu einem jährlichen maximalen Gesamtzuschuss an die Fraktionen in
Regionalversammlung in Höhe von 305.552, 93 € vor Rechnungslegung. Weil damit
genannte Höchstbetrag jedenfalls nicht überschritten wird, lässt sich auch unter diesem Gesichtspunkt keine die Annahme ihrer Unwirksamkeit rechtfertigende "innere Widersprüchlichkeit"
Vorschrift begründen. 4.
in § 5 Abs. 3 GO gewählte Verteilungsmaßstab ist grundsätzlich am Zweck
Fraktionsbildung und an dem sich aus
Fraktionstätigkeit in
Regionalversammlung ergebenden Finanzierungsbedarf für die Fraktionsgeschäftsführung orientiert. 14
daraus resultierende Ausschluss des Antragstellers,
in
Regionalversammlung wiederholt, zuletzt im Dezember 2014 beantragt hatte, ihn als fraktionsloses Mitglied zumindest zu einem Teil, konkret betragsmäßig zu einem Viertel
den Fraktionen gewährten Zuschüssen, an dieser Verteilung von im wesentlichen umlagegenerierten Haushaltsmitteln des Antragsgegners zu beteiligen, beinhaltet auch keine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes in Art. 3 Abs. 1 GG unter dem Aspekt des Willkürverbots. Die Regelung bewegt sich insoweit zumindest im Rahmen des
Regionalversammlung des Antragsgegners - wie erwähnt - zustehenden Ermessens. Bei einer Verteilung von Haushaltsmitteln an Stadtratsfraktionen - hier entsprechend an die Fraktionen in
Regionalversammlung des Antragsgegners - ist, wie eingangs erwähnt,
allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu beachten. 15 Danach muss sich
Verteilungsmaßstab an den mit
Bildung von Fraktionen mit Blick auf das Funktionieren des Rates/
Versammlung verfolgten Zwecken und an dem daraus resultierenden Bedarf orientieren. Dass das von
Regionalversammlung beschlossene Kombinationsmodell diesen Anforderungen - was die Berücksichtigung
einzelnen Fraktionen
Regionalversammlung angeht - im Grundsatz Rechnung trägt, unterliegt keinen durchgreifenden Zweifeln. Dabei kann nicht pauschal davon ausgegangen werden, dass eine "Willkürlichkeit" eines vollständigen Ausschlusses umso eher gegeben ist, je höher die Summe
auf diese Weise zugeteilten Gesamtmittel und - dementsprechend - die Diskrepanz im Einzelfall ist.
allgemeine Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebietet ganz allgemein "wesentlich Gleiches" gleich und "wesentlich Ungleiches" nach seiner Eigenart verschieden zu behandeln.
jeweilige Normgeber muss von daher auch bei Unterscheidungen im Bereich von durch ihn gewährten Begünstigungen einen vernünftigen, sich aus
Natur
Sache ergebenden oder in sonstiger Weise "einleuchtenden" Grund angeben können. 16 Die von dem Kläger aufgeworfene Frage, ob bei einer Verteilung dieser Mittel trotz des Fehlens jeder Koordinierungsaufgabe für die Arbeit in
Regionalversammlung in dem im Zusammenhang mit den Fraktionszwecken zuvor beschriebenen Sinn eine zumindest anteilige Beteiligung auch
-
zeit vier - fraktionslosen Mitglieder
Regionalversammlung zwingend ist, so dass bei einer Nichtberücksichtigung eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes beziehungsweise des Gebotes
Chancengleichheit angenommen werden muss, ist zu verneinen. Ergibt sich die grundsätzliche Legitimation, das heißt das "Ob"
Gewährung solcher Zuschüsse aus den erwähnten Aufgaben
Fraktionen in
kommunalen Vertretungskörperschaft einer Binnenkoordination im Sinne
technischen und inhaltlichen Koordination
Abläufe und
Willensbildung zunächst ihrer Mitglieder und dann in
Konsequenz
Regionalversammlung insgesamt, so gibt es unter dem Gesichtspunkt
"Gleichbehandlung" kein stichhaltiges Argument für eine zwingende Beteiligung fraktionsloser Mitglieder, bei denen kein
artiger, irgendwie gearteter Koordinierungsaufwand auftritt.
auf die Finanzierung
Tätigkeit
Fraktionen in
Regionalversammlung zielende (ausschließliche) Zuwendungszweck gibt vielmehr den sachlichen Grund für Differenzierungen bei
Bemessung dieser Zuschüsse vor. Das gilt für die hier zu entscheidende Frage des generellen Ausschlusses des nicht fraktionsgebundenen Antragsstellers in gleicher Weise, sofern man den allgemeinen Gleichheitssatz in seiner besonderen Ausprägung als Grundsatz
Chancengleichheit in den Blick nimmt. 17 Fraktionszuschüsse wahren die Chancengleichheit
Fraktionen, wenn sie sich in dem beschriebenen Sinne nach ihrem gesetzlichen Zweck bemessen und hierauf beschränken. Auch insoweit ist die "Chancengleichheit" kein Maßstab. Soweit
Antragsteller die ihm in seiner Eigenschaft als Mitglied des Regionalparlaments zur Bewältigung dieser Aufgabe nach Maßgabe des § 51 Abs. 1 KSVG zugewiesenen Mittel und Unterstützungen als nicht auskömmlich ansieht, ist das eine andere Frage. 18
"Vergleich" dieser Zuwendung mit dem Fraktionszuschuss ist auch unter dem Aspekt von vorneherein nicht gerechtfertigt. Weil die Fraktionen als Gliederungen
Regionalversammlung dazu dienen, den Willensbildungsprozess in
Versammlung vorzubereiten und zu strukturieren und damit effektiver zu gestalten, finanziert sich die Regionalversammlung durch die Fraktionszuschüsse letztlich selbst. Zuwendungen an Fraktionen sind vor dem Hintergrund von vorneherein nicht für eine (zusätzliche) Alimentierung
fraktionsangehörigen Mandatsträger in
Regionalversammlung bestimmt. Deswegen sind die vom Antragsteller in dem Zusammenhang vorgetragenen Vergleiche unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten schon vom Maßstab her nicht zulässig. Hinsichtlich
finanziellen Unterstützung einzelner - ehrenamtlicher - Ratsmitglieder wird in
Literatur im Übrigen regelmäßig darauf verwiesen, dass es weder einen Anspruch auf Vollkostenerstattung noch auf die Gewährleistung eines "Existenzminimums" gebe. 19 Auch die von dem Antragsteller für seine Argumentation angeführte Regelung des nordrhein-westfälischen Landesgesetzgebers in dem § 56 Abs. 3 GemO NRW gibt insoweit keinen Anlass für eine andere Betrachtung. Die Vorschrift enthält zunächst eine gesetzliche Festschreibung
Verpflichtung
Gemeinden zur Gewährung von "Zuwendungen zu sachlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung" an Ratsfraktionen "und Gruppen" aus Mitteln des Haushalts (Satz 1) und eine Transparenz gewährleistende Verpflichtung zur Darstellung dieser Ausgaben in einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan (Satz 2). Diese Bestimmungen betreffen vom Wortlaut her ebenfalls nur Mehrheiten von Mitgliedern
Räte, die sich entweder als Fraktion oder als "Gruppe" zusammengeschlossen haben, wobei
anschließende § 56 Abs. 3 Satz 3 GemO NRW einen proportional bestimmten, auf die kleinste Fraktion bezogenen Anteil für die "Gruppen" vorgibt. Hintergrund beziehungsweise Anlass für diese Regelungen war die in Nordrhein-Westfalen im Gefolge
Kommunalwahl im Jahre 1999 unter Wegfall
Sperrklausel (5 %) umstrittene Frage, ob Zuwendungen auch an Gruppen von Mitgliedern in Räten ohne Fraktionsstatus zulässig waren. 20
von dem Antragsteller angesprochene § 56 Abs. 3 Satz 4 GemO NRW bestimmt für das fraktions- und gruppenlose Mitglied dann eine Pflicht
Gemeinde, ihm in "angemessenem Umfang Sachmittel und Kommunikationsmittel zum Zwecke seiner Vorbereitung auf die Ratssitzung" zur Verfügung zu stellen und dem folgenden § 56 Abs. 3 Satz 5 GemO NRW lässt sich lediglich eine in das Ermessen des Rates gestellte Möglichkeit, ihm statt dessen "finanzielle Zuwendungen aus Haushaltsmitteln" in
dort limitierten Weise zu gewähren. Das entspricht im Grundsatz auch
saarländischen Regelung in dem § 51 Abs. 1 KSVG. Da das nordrhein-westfälische Landesrecht ohnehin keine Wirkungen auf die Rechtslage im Saarland hat, muss dem hier nicht weiter nachgegangen werden. Im Ergebnis lässt sich daher nicht feststellen, dass hier im Wesentlichen gleiche Sachverhalte vorliegen, so dass die daran anknüpfende Ungleichbehandlung im Sinne
Differenzierung bei den Fraktionszuschüssen zwischen fraktionsangehörigen und nicht fraktionsgebundenen Mitgliedern
Regionalversammlung nicht als Verstoß gegen den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz unter dem Aspekt
"Willkürlichkeit" gewertet werden kann. Insoweit fehlt es - bezogen auf die Intention
Regelung (§ 5 Abs. 3 GO) - vielmehr an gleich gelagerten Sachverhalten. Unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten wäre es daher beispielsweise zu beanstanden, wenn die Regionalversammlung einer ihrer Fraktionen unter Verweis auf ihre geringe Größe - etwa bei
Mindeststärke von zwei Mitgliedern -
artige Zuwendungen im Rahmen ihrer Ermessensausübung vollständig versagen würde. Darum geht es hier aber nicht. Dass letztlich alle übrigen Fraktionen nach dem Austritt von Frau V. aus
Fraktion DIE LINKE angesichts
damit verringerten Zahl
fraktionsangehörigen Mitglieder - von 42 auf 41 - geringfügig mehr erhalten als vorher, ist systemgerecht und nicht zu beanstanden.
Gesamtbetrag
Fraktionszuschüsse ist insoweit jedenfalls festgeschrieben. Die durch den Austritt auf 4 Mitglieder "geschrumpfte" Fraktion DIE LINKE erhält entsprechend weniger. 5. Die im Vortrag des Antragstellers wiederholt anklingende Frage, ob die konkreten Mittelansätze in dem § 5 Abs. 3 GO für die einzelnen Fraktionen nicht deutlich überhöht sind, betrifft ebenso wenig wie die zuvor angesprochene Frage auskömmlicher eigener Ausstattung des Antragstellers (§ 51 Abs. 1 und 3 KSVG) als "einfaches" ehrenamtliches Mitglied den allgemeinen Grundsatz
Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG). Wie eingangs erwähnt, muss sich die Verteilungsentscheidung des Gremiums allerdings stets auf die für die Führung
Fraktionsgeschäfte notwendigen Tätigkeiten und auf die hierfür erforderlichen Personalaufwendungen beziehen und - vor allem - auch beschränken. Sie darf insbesondere nicht zu einer verdeckten Parteienfinanzierung und auch nicht zu einer zusätzlichen allgemeinen Aufwandsentschädigung für die fraktionsgebundenen Mitglieder
Regionalversammlung missbraucht werden. Nach
insoweit übertragbaren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Zuwendungen an Parlamentsfraktionen liegt ein entsprechender Missbrauch vor, wenn ein Parlament - entsprechend die Regionalversammlung des Antragsgegners - seinen Fraktionen Haushaltsmittel in einer Höhe zuwendet, die den Bedarf infolge
Fraktionsgeschäftsführung erkennbar übersteigen und damit zu einer "verschleierten" Parteienfinanzierung führen. 21 Das hätte dann in dem Zusammenhang im Ergebnis zur Folge, dass das letztlich über die Kreisumlage aus Steuermitteln bestrittene Haushaltsaufkommen des Antragsgegners als eine Art "Selbstbedienungsladen" vor allem von den beiden großen Fraktionen missbraucht würde. Dafür gibt es keine durchgreifenden Anhaltspunkte.
Antragsgegner hat für die spätere Rechnungslegung Vorgaben in Form eines sechs Kostenarten (Kategorien) umfassenden Katalogs bezuschussungsfähiger Kostenarten entwickelt, diese den betroffenen Fraktionen mitgeteilt und auch erläutert. Zu den Kostenarten gehören danach neben den Kosten
laufenden Geschäftsführung, für die Beschaffung von Literatur und Tagespresse sowie Zeitschriften und Kosten für Fortbildung und Reisekosten, letztere aber nur, soweit sie
Vorbereitung von Initiativen
Fraktion oder
Meinungsbildung zu konkret anstehenden Entscheidungen
Regionalversammlung dienen. Als vierte Kostengruppe nennt die Aufstellung Kosten für "Öffentlichkeitsarbeit und Bewirtung". Hierzu zählen nach den Vorgaben des Antragsgegners die Öffentlichkeitsarbeit durch eigene Publikationen, Pressekonferenzen, einschließlich
Bewirtung, und Presseerklärungen. Da in diesem Bereich eine "Zweckentfremdung"
Mittel eher denkbar erscheint, hat
Antragsgegner in seinem Schreiben an die Fraktionen ausdrücklich darauf hingewiesen, dass diese dabei "besonders auf die Abgrenzung einer zulässigen Öffentlichkeitsarbeit von einer unzulässigen Wahlwerbung für die sie tragende Partei zu achten" haben. Als fünfte Kostengruppe nennt die Aufstellung die "Personalausgaben", das heißt die mit einer Beschäftigung von Fraktionsmitarbeitern verbundenen Kosten, und schließlich sechstens "Sonstiges", wobei die Erläuterungen insoweit beispielsweise Beiträge zu kommunalpolitischen Vereinigungen nennt, sofern diese eine unterstützende Leistung für die Fraktion bei
Wahrnehmung ihrer Arbeit leisten. In dem Hinweis an die Fraktionen hat
Antragsgegner zudem ausdrücklich Beispiele für "unzulässige Verwendungen"
"Fraktionsgelder aus kommunalen Haushaltsmitteln" genannt, wie etwa einen Aufwendungsersatz für Fraktionsmitglieder für Fraktionssitzungen, Verfügungsmittel für Fraktionsvorsitzende, die Durchführung "geselliger Veranstaltungen", Spenden und für eine Teilnahme an Parteiveranstaltungen. Die Gewährung
Fraktionszuschüsse nach Maßgabe des § 5 Abs. 3 GO erfolgt - wie gesehen - nur pauschal vorab. Dieser Umstand als solcher unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken. Es ist ausreichend, die zweckgebundene und damit ordnungsgemäße Verwendung
Mittel nachträglich nachzuweisen und diese Rechenschaftsberichte - seitens
Verwaltung - zu überprüfen, um dem letztlich zuständigen Rechnungsprüfungsamt
Gemeinde - hier des Antragsgegners - eine Kontrolle mit Blick auf gegebenenfalls zurückzuerstattende Beträge zu ermöglichen. 22 Das gilt insbesondere auch mit Blick auf die eingangs erwähnten Gebote
Sparsamkeit und zur Beachtung
Haushaltssituation des wesentlich umlagefinanzierten Regionalverbandes. Eine zwingende rechtliche oder gar gesetzliche Vorgabe für eine sog. "Spitzabrechnung", das heißt eine allein nachträgliche Erstattung zuvor konkret als zweckdienlich verwandt nachgewiesener Ausgaben
Fraktionen ist nicht ersichtlich.
Antragsgegner führt auch die rechtlich erforderlichen und in dem einschlägigen Erlass des Ministeriums für Inneres vom 23.2.2005 geforderten nachträglichen Überprüfungen einer zweckentsprechenden Verwendung
Zuschüsse anhand von den Fraktionen zu erstellender detaillierter Rechenschaftsberichte - nach Angaben des Sitzungsvertreters im Übrigen unter ständiger persönlicher Beteiligung des Regionalverbandsdirektors - durch, die einzeln geprüft werden und gegebenenfalls auch zu Beanstandungen geltend gemachter Ausgaben sowie bei nicht nachgewiesener zweckentsprechender Verwendung zu Rückforderungen beziehungsweise - aus Sicht
Fraktionen - zu Rückzahlungen führen. Das war beispielsweise im abgelaufenen zweiten Halbjahr 2014 - nach
Neukonstituierung
Regionalversammlung im Anschluss an die letzte Kommunalwahl im Mai 2014 - bei
CDU-Fraktion
Fall, die per Saldo zum 31.12.2014 einen "Bestand" (Überschuss) von 1.242,40 € ermittelt und zurückgezahlt hat. Auch die Fraktion DIE LINKE hat nach dem Prüfbericht den sich nach dem Austritt von Frau V. rein rechnerisch (§ 5 Abs. 3 Sätze 2 und 3 GO) ergebenden Betrag
Verringerung des auf sie entfallenden Zuschusses (912,15 €) an den Antragsgegner zurück erstattet. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass eine "Zweckentfremdung" im Sinne einer "verdeckten" zusätzlichen "Aufwandsentschädigung"
fraktionsgebundenen Mitglieder
Regionalversammlung oder gar eine "verschleierte" Finanzierung
die jeweilige Fraktion tragenden politischen Partei soweit wie möglich verhindert wird. Auf die Berechtigung jeder einzelnen in den Schlussabrechnungen
Fraktionen für 2014 aufgeführten Positionen muss hier nicht eingegangen werden. Das ist eine Frage
"richtigen" Kontrolle durch die Verwaltung beim Antragsgegner, wobei selbst einzelne - hier unterstellt - Fehler bei
Bewertung
Einhaltung
Zweckgebundenheit jedenfalls für die Frage
Wirksamkeit
vom Antragsteller beanstandeten Norm in § 5 Abs. 3 GO keine Bedeutung erlangen. Etwas anderes könnte in dem Zusammenhang - wie eingangs bereits erwähnt - nur gelten, wenn auf dieser Ebene ein weit reichender bewusster Ausfall
Kontrolle im Sinne eines "Wegsehens" oder gar ein bewusstes Zusammenwirken zwischen
Verwaltung beim Antragsgegner und den Fraktionen in
Regionalversammlung festgestellt werden könnte mit dem Ziel, durch eine bloße "Scheinkontrolle" die genannten zweckwidrigen Verwendungen zugunsten
fraktionsangehörigen Mandatsträger oder gar
politischen Parteien "im Hintergrund" zu erreichen und nur den Anschein
Ordnungsmäßigkeit bei
Prüfung
Rechenschaftsberichte zu erzeugen. Dafür gibt es im konkreten Fall indes keine durchgreifenden Anhaltspunkte. Das insgesamt allerdings den Eindruck einer zumindest sehr wohlwollenden Beurteilung vermittelnde Überprüfungsergebnis
Verwaltung (Hauptamt) enthält beispielsweise bei
notwendigen Erstausstattung
neu gebildeten AfD-Fraktion verschiedene Beanstandungen. Das betrifft etwa die Größe beziehungsweise die Preise eines nach dem Rechenschaftsbericht angeschafften Fernsehers und eines "Fraktionshandys" oder einer EDV-Ausstattung. Außerdem sind aus
ohne Weiteres nachzuvollziehenden Sicht des Hauptamtes bei den für 2015 im Zusammenhang mit einer "Rückstellung" angekündigten Anschaffungen zur Ausstattung
dieser Fraktion erst im November 2014 überlassenen Fraktionsräume "einige Posten deutlich zu hinterfragen". Das betrifft die geplante Anschaffung von 20 Stühlen (ca. 5.000,- €) angesichts
Fraktionsstärke von nur zwei Mitgliedern, eines Multifunktionslaserdruckers, die angekündigte Computerausstattung und den - seitens
Verwaltung insgesamt mit Blick auf die Fraktionsarbeit - als nicht notwendig erachteten Kauf einer "Compact Surround Anlage", wobei klargestellt wurde, dass die Kosten für die zuletzt genannte Anlage - im Falle
Geltendmachung im Jahr 2015 - beanstandet, das heißt nicht anerkannt werden. Diese vom Antragsteller in seinem Schriftsatz vom 28.9.2015 als - am Maßstab
Fraktionstätigkeit - ungerechtfertigt angeführten Positionen sind daher auch im Rahmen
Prüfung als zumindest kritisch beziehungsweise nicht akzeptabel eingestuft worden. Auch andere Ausgabenpositionen in den Rechenschaftsberichten, die
Antragsteller unter den Stichworten "Werbung", "unzulässige Selbstbewirtung" oder "präsente Ehrungen bei Neujahrsempfängen" oder bilanzierte "Verbindlichkeiten" angeführt hat, mögen insoweit kritischer zu bewerten oder zu beanstanden sein. Das ist indes eine Frage
Einzelfallprüfung
Rechenschaftsberichte durch die dazu berufenen Verwaltungsabteilungen des Antragsgegners, nicht eine solche
Wirksamkeit
Geschäftsordnung
Regionalversammlung, speziell ihres § 5 Abs. 3 GO. Solange das dieser Regelung zugrunde liegende, auf eine nachträgliche Kontrolle
zweckentsprechenden Verwendung
Zuschüsse und eine gegebenenfalls anschließende, nicht betragsmäßig begrenzte Rückforderung nicht nachgewiesen ordnungsgemäß verwandter Mittel zielende Konzept nicht erkennbar missbraucht wird, berührt das die Gültigkeit
den Gegenstand des Normenkontrollantrags bildenden "Rechtsvorschrift" (§ 47 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) nicht. 6. Vor dem Hintergrund unterliegt die Wirksamkeit des die Gewährung von Zuschüssen an die in
Regionalversammlung beim Antragsgegner gebildeten Fraktionen regelnden § 5 Abs. 3 GO keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken, so dass
Normenkontrollantrag zurückzuweisen ist. Aus den vorstehenden Gründen ergibt sich gleichzeitig auch die Unbegründetheit des vom Hauptantrag letztlich inhaltlich umfassten Hilfsantrags des Antragstellers, gerichtet auf eine teilweise ("insoweit") Unwirksamkeitserklärung
Vorschrift. III. Die Kostenentscheidung folgt aus dem § 154 Abs. 1 VwGO.
Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO. Die Voraussetzungen für die von dem Antragsteller schriftsätzlich angeregte Zulassung
Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor. Die Rechtssache hat insbesondere nicht die von ihm in
Antragsschrift vom 12.2.2015 geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, da sie keine im Revisionsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechtsfrage aufwirft,
en Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hätte. Die durch die Gewährung von Zuschüssen - insbesondere hinsichtlich
Grenzen - an Fraktionen in saarländischen Kommunalvertretungen aufgeworfenen allgemeinen, aus verfassungsrechtlichen Grundsätzen
Rechtsstaatlichkeit und des allgemeinen Gleichbehandlungsgebots abzuleitenden Rechtsfragen allgemeiner Art, sind, soweit sie überhaupt dem revisiblen Recht zugeordnet werden können, in
Rechtsprechung ausreichend geklärt. Fragen
Handhabung durch die Regionalversammlung beim Antragsgegner betreffen lediglich den konkreten Einzelfall und sind daher im vorgenannten Verständnis nicht "grundsätzlicher" Art. B e s c h l u s s
Streitwert wird entsprechend
vorläufigen Streitwertbestimmung im Beschluss des Senats vom 17.2.2015 - 2 C 29/15 - für das Normenkontrollverfahren auf
Grundlage des § 52 Abs. 1 GKG auf 10.000,- € festgesetzt. Dieser Beschluss ist unanfechtbar. Fussnoten 1 vgl. dazu die Sitzungsniederschrift vom 18.12.2014, Blätter 38/39
Gerichtsakte. 2 vgl. dazu den Beschluss des Senats vom 29.9.2015 - 2 C 388/14 -. 3 vgl. dazu die seinen Antrag auf Überlassung eines Raumes an ihn für eine entsprechende Veranstaltung (§ 123 Abs. 1 VwGO) zurückweisenden Beschlüsse des Senats vom 29.12.2014 - 2 B 409/14 -, NVwZ-RR 2015, 312 , und vom 5.1.2015 - 2 B 1/15 -, KommJur 215, 140, in denen jeweils
Fraktionsstatus als taugliches Differenzierungskriterium angesehen wurde; auch gegen diese Entscheidungen hat
Antragsteller Verfassungsbeschwerden (Az. Lv 12/14 -) erhoben, über die - soweit es den Verfassungsgerichtshof des Saarlandes angeht - ersichtlich noch nicht abschließend entschieden ist. 4 vgl. hierzu etwa BVerwG, Beschluss vom 15.9.1987 - 7 N 1.87 -, DVBl. 1988, 790 , VGH Kassel, Urteil vom 22.3.2007 - 8 N 2359/06 -, LKRZ 2007, 262 , jeweils zur Festsetzung von Fraktionsmindeststärken, Ziekowin Sodan/Ziekow, VwGO 3. Auflage 2010, § 47 Rn 111 m.w.N. aus
Rechtsprechung. 5 Nach dem amtlichen Endergebnis
letzten Kommunalwahl im Saarland am 25.5.2014 entfiel auf die von dem Antragsteller angeführte Liste
Nationaldemokratischen Partei Deutschlands (NPD) bei einem Stimmenanteil von 2,0 % eins von insgesamt 45 Mandaten in
Regionalversammlung.. 6 vgl. hierzu etwa Grosin Lehné/Weirich, KSVG, Loseblatt, Rn 5.1 zu § 30. 7 vgl. dazu etwa OVG des Saarlandes, Beschluss vom 29.12.2014 - 2 B 409/14 -, NVwZ-RR 2015, 312 , betreffend die bevorzugte Berücksichtigung von Fraktionen in
Regionalversammlung des Antragsgegners bei einer Vergabe von Räumlichkeiten für Neujahrsempfänge. 8 vgl. dazu den § 7 Abs. 1
Verordnung über die Aufwandsentschädigung
ehrenamtlichen Beigeordneten, Ortsvorsteherinnen und Ortsvorsteher vom 15.3.1989, Amtsblatt 1989, 455, zuletzt geändert durch die Verordnung vom 1.12.2008, Amtsblatt 2008,
Festlegung von Verwaltungszuständigkeiten; zuletzt vom 2.6.2015 - 2 BvE 7/11 -, DÖV 2015, 670 (Ls.), <Unterstützungseinsätze Bundespolizei>. 14 vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 - 8 C 22.11 -, NVwZ 2013, 442 . 15 vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 - 8 C 22.11 -, NVwZ 2013, 442 , dort zu Zuschüssen für die Geschäftsführungstätigkeit. 16 vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 5.7.2012 - 8 C 22.11 -, NVwZ 2013, 442 , mit zahlreichen Nachweisen aus
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. 17 vgl. dazu etwa OVG Lüneburg, Beschluss vom 9.6.2009 - 10 ME 17/09 -, DVBl. 2009, 917 , wonach
Grundsatz
Chancengleichheit verlangt, dass "alle Gruppen und Fraktionen" einen Anspruch auf sachgerechte und willkürfreie Teilhabe an
Vergabe
für diesen Zweck zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel haben. 18 vgl. in dem Zusammenhang etwa VGH München, Beschluss vom 12.10.2010 - 4 ZB 10.1246 -, wonach das einzelne Mitglied eines Stadtrats keinen Anspruch auf Gewährung bestimmter Zuwendungen, sondern lediglich einen solchen auf sachgerechte und ermessensfehlerfreie Verteilung bereitgestellter Mittel und Ressourcen, dort zur Überlassung eines Raumes, und OVG Münster, Beschluss vom 10.2.2012 - 15 B 212/12 -, OVGE 54, 251, Bereitstellung eines Raumes für eine Bürgersprechstunde. 19 vgl. etwa Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, Loseblatt Band I, Anm IV.5 zu § 56 GemO NRW, unter Verweis auf OVG Münster, Beschluss vom 22.1.2010 - 15 B 1797/09 -, NVwZ-RR 2010, 534 . 20 vgl. dazu im Einzelnen - bejahend - OVG Münster, Urteil vom 18.6.2002 - 15 A 1598/01 -, NVwZ-RR 2003, 59 . 21 vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 13.6.1989 - 2 BvE 1/88 -, DÖV 1989, 719, Rehn/Cronauge/ von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung NRW, Loseblatt Band I, Anm IV.2 zu § 56 GemO NRW. 22 vgl. hierzu etwa Grosin Lehné/Weirich, KSVG, Loseblatt, Rn 5.4 zu § 30 am Ende. Permalink: https://openjur.de/u/2325928.html ( https://oj.is/2325928 ) Volltext Druckansicht PDF Download Zitate 15 Zitiert 0 Referenzen 0 Schlagworte Problem melden Impressum Datenschutz Nutzungsbedingungen Über openJur English openJur e.V.
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