Satz 1 dieser Vorschrift ist die Ausstattung von Messstellen mit einem intelligenten Messsystem
G technisch möglich, wenn mindestens drei voneinander unabhängige Unternehmen intelligente Messsysteme am Markt anbieten, die den am Einsatzbereich des Smart-Meter-Gateways orientierten Vorgaben des § 24 Abs. 1 MsbG genügen und das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (im Folgenden: BSI) dies feststellt. Die Feststellung sowie die erforderlichen Marktanalysen sind
G von dem BSI auf seinen Internetseiten, auf die eine Fußnote der gesetzlichen Vorschrift verweist, bereitzustellen.
der Ausgestaltung des § 30 MsbG kommt es für die Bejahung der technischen Möglichkeit somit maßgeblich auf die Feststellung des BSI an; allein das Bestehen der technischen Möglichkeit ist unbeachtlich. Diese Feststellung ist
der Konzeption des Gesetzes ein Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung. Sie löst die in § 29 Abs. 1 MsbG gesetzlich angeordnete Pflicht der grundzuständigen Messstellenbetreiber aus, Messstellen an den im Weiteren näher bezeichneten ortsfesten Zählpunkten mit intelligenten Messsystemen auszustatten, die über § 36 Abs. 1 MsbG mittelbar auch für gewerbliche Messstellenbetreiber gilt. Zugleich löst die Feststellung das mit der Einbaupflicht korrespondierende Einbauverbot des § 19 Abs. 5 Satz 1 MsbG aus, der bestimmt, dass Messsysteme, die den Anforderungen aus § 19 Abs. 2 und 3 MsbG nicht entsprechen, nur noch bis zum Zeitpunkt der Feststellung
G eingebaut werden dürfen. Vgl. zur ähnlichen Konstellation
der Verpackungsverordnung BVerwG, Urteil vom
WG besteht. Weder bieten drei voneinander unabhängige Unternehmen intelligente Messsysteme an, die den am Einsatzbereich des Smartmeter-Gateways orientierten Vorgaben des § 24 Abs. 1 MsbG genügen (I.), noch ermächtigt § 30 MsbG das BSI zu der vorgenommenen Beschränkung der technischen Möglichkeit des Einbaus auf die in der Allgemeinverfügung bezeichneten Fallgruppen (II.). I. Die Beschwerde rügt zu Recht, dass - ungeachtet der
implementierung der Tarifanwendungsfälle ("TAF") 9, 10 (und 14) durch den Hersteller PPC - keine drei Smart-Meter-Gateways am Markt angeboten werden, die den Vorgaben des § 24 Abs. 1 MsbG genügen.
G müssen Smart-Meter-Gateways zum
weis der sicherheitstechnischen Anforderungen
G im Rahmen eines Zertifizierungsverfahrens
den Common Criteria durch das BSI zertifiziert werden.
Satz 2 der Norm haben Hersteller von Smart-Meter-Gateways dieses Zertifikat dem Smart-Meter-Gateway-Administrator vorzulegen. § 24 Abs. 1 Satz 3 MsbG bestimmt, dass der Zeitpunkt der
weispflicht zur Interoperabilität durch das BSI festgelegt und
im Ausschluss Gateway-Standardisierung bekannt gemacht wird.
Satz 4 der Vorschrift haben Hersteller von Smart-Meter-Gateways zu diesem Zeitpunkt das Zertifikat zur Konformität
der Technischen Richtlinie (Hervorhebungen jeweils durch den Senat) dem Smart-Meter-Gateway-Administrator vorzulegen. Hinsichtlich der in den Sätzen 3 und 4 behandelten Interoperabilität geht die Vorschrift zwar nicht ausdrücklich auf Anforderungen ein. Diese ergeben sich jedoch aus der in Satz 4 in Bezug genommenen Technischen Richtlinie. Damit sind die in § 22 Abs. 4 Satz 1 MsbG genannten Technischen Richtlinien gemeint, welche in Konkretisierung von § 22 Abs. 1 und 2 MsbG zur Gewährleistung der Interoperabilität Anforderungen festlegen.
der der Allgemeinverfügung zugrundeliegenden Marktanalyse des BSI vom
folgend: Stammrichtlinie), Version 1.0.1, vom
den Common Criteria erfolgt. Im Hinblick auf die Erfüllung der Anforderungen an die Interoperabilität hat das BSI Erklärungen der Hersteller der Smart-Meter-Gateways entgegengenommen, in denen diese versichern, ihre Produkte seien richtlinienkonform. Eine Zertifizierung der Konformität mit den -
G in Technischen Richtlinien zu beschreibenden - Interoperabilitätsanforderungen hat weder das BSI noch eine von ihm anerkannte sachverständige Stelle vorgenommen. Diese Vorgehensweise genügt jedoch nicht den gesetzlichen Anforderungen, und zwar unabhängig von der Frage, ob beide Zertifizierungen in einem einheitlichen Zertifikat zusammenzufassen sind. Für letzteres spricht zumindest der Wortlaut des § 24 Abs. 4 Satz 1 MsbG, der festlegt, dass ein Smart-Meter-Gateway ohne ein gültiges und gegenüber dem Smart-Meter-Gateway-Administrator
gewiesenes Zertifikat
G nicht als Bestandteil eines intelligenten Messsystems verwendet werden darf. Die Einholung einer Herstellererklärung ist mit dem Zweck einer Zertifizierung durch das BSI, eine Konformität anhand einer eigenen unabhängigen Prüfung festzustellen und zu bescheinigen (vgl. auch https://www.bsi.bund.de/DE/Themen/ Unternehmenund-Organisationen/Standardsund-Zertifizierung/Zertifizierungund-Anerkennung/ zertifizierungundanerkennung_node.html) nicht vergleichbar und daher mit den Vorgaben in § 24 Abs. 1 Satz 3 und 4 MsbG nicht zu vereinbaren. Dabei geht auch das BSI ausweislich der Ausführungen auf S. 18 der Marktanalyse vom 30. Oktober 2020 von dem Erfordernis einer Zertifizierung der Interoperabilitätseigenschaften aus. Ein insoweit erforderliches Testverfahren ist aber offenbar
wie vor noch nicht abschließend entwickelt. Vgl. https://www.bsi.bund.de/DE/Themen/ Unternehmenund-Organisationen/Standardsund-Zertifizierung/ Smartmetering/Smart-Meter-Gateway/Testspezifikation/testspezifikation_TR_03109-1_node.html. Das Fehlen des Zertifikats zur Konformität
der Technischen Richtlinie ist auch nicht deshalb irrelevant, weil das BSI noch keinen Zeitpunkt der
weispflicht zur Interoperabilität gemäß § 24 Abs. 1 Satz 3 MsbG festgelegt hat. Zwar bestimmt diese Vorschrift, dass der Zeitpunkt der
weispflicht zur Interoperabilität durch das BSI festgelegt und
G im Ausschuss Gateway-Standardisierung bekannt gemacht wird.
Satz 4 der Vorschrift haben Hersteller von Smart-Meter-Gateways (erst) zu diesem Zeitpunkt das Zertifikat zur Konformität
der Technischen Richtlinie dem Smart-Meter-Gateway-Administrator vorzulegen. Mit dieser Bestimmung dürfte der Gesetzgeber jedoch lediglich dem Umstand Rechnung getragen haben, dass zum damaligen Zeitpunkt ein entsprechendes Zertifizierungsverfahren noch nicht entwickelt war. Denn von der auf das Zertifizierungsverfahren zum
weis der sicherheitstechnischen Anforderungen
G bezogenen Regelung unterscheidet sich die auf die Interoperabilitätsanforderungen bezogene Gesetzesfassung in der Sache im Wesentlichen durch den fehlenden Verweis auf ein bestehendes Zertifizierungsverfahren und modifiziert dementsprechend die in § 24 Abs. 1 Satz 2 MsbG vorgesehene Vorlagepflicht -
Erteilung des Zertifikats - auf einen Zeitpunkt, zu dem (gemeint dürfte sein:
dem) das BSI die
weispflicht festgelegt und
G im Ausschuss Gateway-Standardisierung bekannt gemacht hat. Ausgeschlossen ist jedenfalls ein Verständnis der Norm dahingehend, eine Zertifizierung könne auch
dem Einbau und der Inbetriebnahme der Smart-Meter-Gateways erfolgen. § 24 MsbG soll sicherstellen, dass nur solche Messsysteme in Verkehr gebracht und verwendet werden, die den Anforderungen aus Schutzprofilen und Technischen Richtlinien genügen und zugleich Herstellern und Anwendern insoweit mit Hilfe der Vergabe eines entsprechenden Zertifikates Rechtssicherheit verschaffen. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 86 (zu § 24) sowie S. 73 f. (zu Nummer 7 und Nummern 9 bis15). Zu diesem Zweck bestimmt § 19 Abs. 3 Satz 1 MsbG, dass Messstellen nur mit solchen Messsystemen ausgestattet werden dürfen, bei denen zuvor die Einhaltung der Anforderungen
den §§ 21 und 22 MsbG - diese beinhalten sowohl die sicherheitstechnischen Anforderungen als auch diejenigen an die Interoperabilität - in einem Zertifizierungsverfahren
den Vorgaben dieses Gesetzes festgestellt wurde.
G darf ein Smart-Meter-Gateway ohne ein gültiges und gegenüber dem Smart-Meter-Gateway-Administrator
gewiesenes Zertifikat
G nicht als Bestandteil eines intelligenten Messsystems verwendet werden. Eine Differenzierung hinsichtlich der beiden in § 24 Abs. 1 MsbG geregelten Zertifikate enthält die Vorschrift nicht. Im Zusammenhang mit den Pflichten des Smart-Meter-Gateway-Administrators regelt ferner § 25 Abs. 1 Satz 3 MsbG, dass der Smart-Meter-Gateway-Administrator ausschließlich Smart-Meter-Gateways mit gültigem Zertifikat
G verwenden darf; auch insoweit findet sich keine Einschränkung auf ein bestimmtes Zertifikat. Die - ggf. auf Ausführungen des Ausschusses für Wirtschaft und Energie im Gesetzgebungsverfahren im Zusammenhang mit einer Änderung von § 30 MsbG (vgl. BT-Drs. 18/8919, S. 25 ) zurückgehende - Annahme des BSI, § 24 Abs. 1 Satz 3 MsbG ermögliche den Einbau und die Verwendung eines Smart-Meter-Gateways zunächst auch ohne vorherige Zertifizierung der Interoperabilitätsanforderungen, bzw. dies gelte jedenfalls für den Beginn des Rollouts, steht danach in erkennbarem Widerspruch zu den Vorgaben des Gesetzes und dem mit der Zertifizierung verfolgten Gesetzeszweck. Insbesondere ist weder der Regelung des § 24 Abs. 1 Satz 3 MsbG selbst noch der hierauf bezogenen Begründung des Gesetzentwurfs irgendein Anhalt dafür zu entnehmen, dass eine vorläufige Suspendierung von der
weispflicht der Interoperabilität zu Beginn des Rollouts, d. h. der Erstausstattung von Messstellen mit intelligenten Messsystemen ermöglicht werden sollte. Zudem gibt es
dem vom Gesetzgeber in § 31 MsbG vorgegebenen Zeitrahmen für einen Rollout auch keinen einheitlichen Beginn (vgl. § 31 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 Nr. 4 MsbG). Mit Blick darauf, dass § 24 Abs. 1 Satz 3 MsbG keine zeitlichen Vorgaben enthält, liefe die Annahme des Ausschusses für Wirtschaft und Energie letztlich darauf hinaus, dass eine Zertifizierung dauerhaft hinausgeschoben und sie damit - obwohl gesetzlich gefordert - vollständig obsolet werden könnte. Ungeachtet des sich aus § 19 Abs. 3 Satz 1, § 24 Abs. 4 Satz 1 und § 25 Abs. 1 Satz 3 MsbG ergebenden Verbots des Einbaus nicht (vollständig) zertifizierter Geräte könnte die Vorstellung des Ausschusses, die Feststellung
G und damit der Beginn des Rollouts sei ohne vorherigen
weis der Interoperabilität möglich, zudem eine auch wirtschaftlich unakzeptable Rückabwicklung des gesamten Rollouts zur Folge haben, die der Gesetzgeber mit Sicherheit nicht billigend in Kauf nehmen wollte. Wenn sich nämlich die Smart-Meter-Gateways im Verlaufe des
folgenden Zertifizierungsverfahrens als nicht konform (interoperabel) erweisen, wäre die Allgemeinverfügung (von Amts wegen) aufzuheben und müssten die Smart-Meter-Gateways wieder ausgebaut werden, es sei denn, der Anschlussnutzer stimmte im jeweiligen Einzelfall der Nutzung des nichtkonformen Smart-Meter-Gateways - trotz der ihm durch dessen Einbau entstandenen und weiter entstehenden Kosten - zu (vgl. § 19 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 MsbG). Selbst wenn man - entgegen den vorstehenden Ausführungen - eine Feststellung gemäß § 30 Satz 1 MsbG auch ohne Zertifizierung hinsichtlich der Interoperabilität für zulässig hielte, änderte dies nichts daran, dass keine drei Smart-Meter-Gateways am Markt angeboten werden, die den Vorgaben des § 24 Abs. 1 MsbG genügen. Denn
dem zuvor Ausgeführten kann die Bezugnahme in § 30 Satz 1 MsbG auf die Vorgaben des § 24 Abs. 1 MsbG nicht dahingehend verstanden werden, dass es für die Feststellung gemäß § 30 Satz 1 MsbG auf die Interoperabilität der am Markt verfügbaren Smart-Meter-Gateways nicht ankomme, diese also nicht geprüft werden müsse. Solches hat auch das BSI ersichtlich nicht angenommen. Seine sinngemäße Auffassung, die von ihm in den Blick genommenen Geräte erfüllten die Interoperabilitätsanforderungen, weil sie - so jedenfalls die Herstellererklärungen - der Anlage VII der Technischen Richtlinie BSI TR-03109-1 entsprächen, greift dagegen nicht durch. Die Anlage VII beschreibt nicht die derzeit geltenden Interoperabilitätsanforderungen, weil sie unwirksam ist. Dementsprechend kann die Erfüllung der Interoperabilitätsanforderungen auf ihrer Grundlage nicht geprüft und bejaht werden. § 24 Abs. 1 Satz 3 und 4 MsbG verweist, wie ausgeführt, jedenfalls mittelbar hinsichtlich der Anforderungen an die Interoperabilität auf § 22 Abs. 1, 2 und 4 MsbG. Die zuletzt genannte Vorschrift regelt
ihrer amtlichen Überschrift "Mindestanforderungen an das Smart-Meter-Gateway durch Schutzprofile und Technische Richtlinien" und bestimmt in Absatz 1, dass Smart-Meter-Gateways eines intelligenten Messsystems zur Gewährleistung von Datenschutz, Datensicherheit und Interoperabilität
dem Stand der Technik die in den Nrn. 1 bis 4 näher umschriebenen Anforderungen (in der Sache handelt es sich um weiter ausfüllungsbedürftige Regelungsbereiche) erfüllen müssen. Die Einhaltung des Standes der Technik wird
G vermutet, wenn die in der Anlage (des Gesetzes) aufgeführten Schutzprofile und Technischen Richtlinien des BSI in der jeweils geltenden Fassung eingehalten werden. Dabei haben
G Schutzprofile u. a. technische Vorgaben zur Gewährleistung von Datenschutz und Datensicherheit (sowie Manipulationsresistenz) zu enthalten, während Technische Richtlinien
G technische Anforderungen an die Interoperabilität von intelligenten Messsystemen und einzelnen Teilen oder Komponenten zu beschreiben haben. Im Hinblick darauf, dass ein intelligentes Messsystem
G aus einem Smart-Meter-Gateway (§ 2 Satz 1 Nr. 19 MsbG) und einer modernen Messeinrichtung (§ 2 Satz 1 Nr. 15 MsbG) besteht, das MsbG an letztere jedoch aufgrund unionsrechtlicher Regelungen keine Anforderungen stellt, vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 65 , 74 und 85, richten sich insoweit die Anforderungen, die das Gesetz an intelligente Messsysteme richtet, in erster Linie an das Smart-Meter-Gateway. Die Anforderungen an Smart-Meter-Gateways, die diese erfüllen müssen, um
G zertifiziert werden zu können, ergeben sich hiernach maßgeblich aus den Schutzprofilen sowie - was vorliegend allein im Streit steht - den Technischen Richtlinien. Soweit § 19 MsbG, der
der amtlichen Überschrift "Allgemeine Anforderungen an Messsysteme" regelt, in seinem Absatz 3 Satz 1 bestimmt, dass Messstellen nur mit solchen Messsystemen ausgestattet werden dürfen, bei denen zuvor die Einhaltung der Anforderungen
den §§ 21 und 22 in einem Zertifizierungsverfahren
den Vorgaben dieses Gesetzes festgestellt wurde, folgt aus dem Verweis auf die Anforderungen des - in § 24 Abs. 1 und § 22 Abs. 2 MsbG nicht erwähnten - § 21 MsbG weder, dass die Voraussetzungen des § 21 MsbG in einem gesonderten - gesetzlich indes nicht geregelten - Zertifizierungsverfahren zu prüfen wären, noch, dass im Rahmen der in § 24 Abs. 1 MsbG in Bezug genommenen Zertifizierungsverfahren über den
weis der sicherheitstechnischen Anforderungen- durch Erfüllung der Vorgaben in Schutzprofilen - und der Interoperabilität - durch Erfüllung der Vorgaben in Technischen Richtlinien - hinaus auch unmittelbar eine Konformität der Messsysteme bzw. des Smart-Meter-Gateways mit § 21 MsbG zu prüfen wäre. Denn der Regelungsgehalt des § 19 Abs. 3 MsbG soll sich
Auffassung des Gesetzgebers lediglich darauf beschränken, die Anforderungen an Messsysteme auf die notwendig einzuhaltenden Anforderungen aus Schutzprofilen und Technischen Richtlinien zu konkretisieren. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 82 . Daraus ergibt sich, dass die Vorgaben des § 21 MsbG zwar nicht gesondert im Rahmen eines Zertifizierungsverfahrens zu prüfen sind, sie jedoch durch die vom BSI zu erstellenden Schutzprofile und Technischen Richtlinien umgesetzt werden müssen, was sich im Übrigen auch an § 22 Abs. 4 Satz 1 MsbG festmachen lässt. Den Vorgaben der die Interoperabilitätsanforderungen ausformenden Technischen Richtlinie TR-03109-1 (sog. Stammrichtlinie) entsprechen die am Markt verfügbaren Smart-Meter-Gateways unstreitig nicht. Das BSI hat im Rahmen der Feststellung
G auch nicht auf die Stammrichtlinie abgestellt, sondern auf die Erfordernisse der der Stammrichtlinie am 16. Januar 2019 beigefügten Anlage VII, die
dem Verständnis des BSI die Stammrichtlinie - ob vorübergehend oder endgültig, bleibt letztlich unklar - abändern und eigenständig die Interoperabilitätsanforderungen regeln soll. Die Anlage VII ist jedoch sowohl formell als auch materiell rechtswidrig. Zum einen ist sie nicht in dem gesetzlich vorgesehenen Verfahren zustande gekommen und zum anderen verstößt sie bzw. das in ihr niedergelegte Geräteprofil "Basis" gegen zwingende gesetzliche Interoperabilitätsanforderungen. Vorab ist klarzustellen, dass das BSI im Grundsatz zu einer Änderung der Technischen Richtlinien - hier der TR-03109-1 - befugt ist.
G haben Smart-Meter-Gateways eines intelligenten Messsystems zur Gewährleistung von Datenschutz, Datensicherheit und Interoperabilität
dem Stand der Technik die in den Nrn. 1 bis 4 näher umschriebenen "Anforderungen" zu erfüllen. Die Einhaltung des Standes der Technik im Sinne von Absatz 1 wird
G vermutet, wenn die in der Anlage aufgeführten Schutzprofile und Technischen Richtlinien des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik in der jeweils geltenden Fassung eingehalten werden.
Satz 2 wird die jeweils geltende Fassung im Bundesanzeiger durch Verweis auf die Internetseite des BSI bekannt gemacht. Auf diesem Wege sollen die erarbeiteten Schutzprofile und Technischen Richtlinien für allgemeinverbindlich erklärt werden, damit Geräte auf Basis dieses Standards entwickelt werden können. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 64 . Den auf der Grundlage des § 22 Abs. 2 MsbG bekannt gemachten Schutzprofilen und Technischen Richtlinien kommt damit die Aufgabe zu, den Stand der Technik im Sinne des § 22 Abs. 1 MsbG zu konkretisieren und verbindlich festzulegen. Vgl. zur auf § 57 Abs. 2 Satz 1 WHG gestützten Abwasserverordnung: BVerwG, Urteil vom
G werden durch das BSI unter Beteiligung der im Einzelnen genannten Akteure weitere Schutzprofile und Technische Richtlinien sowie neuere Versionen Technischer Richtlinien und von Schutzprofilen
G erarbeitet. § 27 Abs. 1 Halbs. 2 MsbG regelt das Verfahren bei wesentlichen Änderungen. Die Vorschrift unterscheidet insoweit nicht, ob die Erstellung einer neuen Richtlinie oder einer neuen Version einer bestehenden Richtlinie auf eine technologische Fortentwicklung zurückgeht oder mit ihr eine Berichtigung einer fehlerhaften Einschätzung des technisch Möglichen vollzogen werden soll. Maßgeblich ist allein, dass die Schutzprofile und Technischen Richtlinien den Stand der Technik im Sinne des § 22 Abs. 1 MsbG wiederzugeben haben. Auch unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des § 27 MsbG spricht nichts dafür, dass der Anwendungsbereich von vornherein nur im Hinblick auf eine Anpassung an den Fortschritt eröffnet sein soll. Dem BSI obliegt im Rahmen der §§ 26, 27 MsbG die Weiterentwicklungsarbeit der Sicherheits- und Interoperabilitätsanforderungen, insbesondere wenn aufgrund verschiedener Einsatzszenarien oder weiterer Anwendungsfälle
dem MsbG neue und zusätzliche Anforderungen an das Smart-Meter-Gateway, dessen angeschlossene Komponenten und den sicheren Betrieb gestellt werden. Im Zusammenhang mit dieser Aufgabe ist das BSI der zentrale Ansprechpartner für Hersteller und Anwender, wenn es Probleme bei der Umsetzung der technischen "Mindest"-Anforderungen gibt oder wenn Sicherheitsmängel zu Tage treten. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 88 . Insoweit hat schon der Gesetzgeber selbst in den Blick genommen, dass - namentlich angesichts der verhältnismäßig neuen Technologie der Smart-Meter-Gateways und der Kombination einer Vielzahl von Anwendungsfällen - sich ein Korrekturbedarf hinsichtlich des in den Technischen Richtlinien wiedergegebenen Standes der Technik ergeben kann, weil die Umsetzung der Anforderungen sich nicht oder nicht in der vorgesehenen Weise realisieren lässt. Ist danach in Anwendung der §§ 26, 27 MsbG auch eine - rückwärtsgewandte - Änderung der Technischen Richtlinien grundsätzlich möglich, so erweist sich die Anlage VII indes bereits deshalb als rechtswidrig, weil sie nicht in dem gesetzlichen Verfahren zustande gekommen ist.
G obliegt dem BSI - im Einvernehmen mit der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt und der Bundesnetzagentur - die Planung und Erarbeitung von neuen Versionen der Schutzprofile und Technischen Richtlinien
G sowie die Einbringung von neuen Versionen der Schutzprofile und Technischen Richtlinien
G in das Verfahren
G und deren anschließende Freigabe. Gemäß § 27 Abs. 1 MsbG werden weitere Schutzprofile und Technische Richtlinien sowie neuere Versionen Technischer Richtlinien und von Schutzprofilen
G erarbeitet unter Beachtung der Festlegungskompetenz der Bundesnetzagentur
G durch das BSI im Einvernehmen mit der Physikalisch-Technischen Bundesanstalt und der Bundesnetzagentur unter Anhörung der/des Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit; der Ausschuss Gateway-Standardisierung ist bei wesentlichen Änderungen unter Vorsitz des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie im Ausschuss anzuhören. Eine Anhörung des Ausschusses Gateway-Standardisierung ist - mangels Einrichtung des Ausschusses - vor der Zustimmung zur Anlage VII zur Stammrichtlinie durch das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
G mit Mail vom 23. Januar 2019 und
folgender Bekanntgabe durch das BSI gemäß § 27 Abs. 4 Satz 2 MsbG jedoch nicht erfolgt. Die Anhörung des Ausschusses Gateway-Standardisierung - dessen Einrichtung das BSI mit Mail vom
vollziehbar. Insoweit kann offen bleiben, wie es zu bewerten ist, dass die zeitgleich mit der Erstellung der Anlage VII unter dem
dem konkreten Einsatzgebiet des Smart-Meter-Gateways mit weiteren auf den jeweiligen Einsatzzweck abgestimmten Geräteprofilen ergänzt werden soll. Abgesehen davon, dass dieses Konzept über die Vorgabe des Basisgeräteprofils hinaus - jedenfalls soweit erkennbar - noch nicht ansatzweise weiterentwickelt ist und dass mit Blick auf die offenbar vorgesehene umfassende
implementierung des derzeit nur obligatorischen Geräteprofils SMGW_G1_NETZ (mit den TAF 9 und 10) Zweifel bestehen, ob tatsächlich eine Systemabkehr von der
wie vor unverändert gebliebenen Stammrichtlinie erfolgen soll, vgl. hierzu auch S. 3 der vom BDEW gefertigten Zusammenfassung des BMWi-BSI-BDEW-Austausches vom 11. Mai 2020, handelt es sich hierbei um eine wesentliche Änderung im Sinne des § 27 Abs. 1 Halbs. 2 MsbG. Dabei kann offen bleiben, ob für die Annahme des Gesetzgebers, Anpassungen von Schutzprofilen und Technischen Richtlinien richteten sich
G, während § 27 MsbG (insgesamt) das Verfahren für wesentliche Änderungen der Dokumente sowie das Verfahren bei der Erstellung neuer Versionen regele, vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 88 , ein hinreichender Anhalt im Gesetz besteht. In diesem Falle wäre die mit der Einführung der Anlage VII verbundene Erstellung einer neuen Technischen Richtlinie bzw. einer neuen Version - bezogen auf die Stammrichtlinie - in jedem Falle wesentlich. Aber auch unabhängig hiervon stellt sich die vorgenommene Änderung als wesentlich dar. Dies folgt bereits aus dem Umstand, dass die Anlage VII einen grundlegenden Systemwechsel hinsichtlich der an ein Smart-Meter-Gateway zu stellenden Anforderungen vollzieht oder jedenfalls vollziehen soll. Mit Blick auf die Funktion, die dem Ausschuss Gateway-Standardisierung im vorliegenden Zusammenhang zukommt, sind zudem die individuellen und (gesamt-)wirtschaftlichen Auswirkungen des
Maßgabe der Anlage VII beabsichtigten Systemwechsels als wesentliche Änderung zu qualifizieren. Dem Ausschuss Gateway-Standardisierung gehören- neben dem BSI, den Akteuren, mit denen
G Einvernehmen herzustellen ist, und dem
G zu beteiligenden Bundesministerium für Wirtschaft und Energie - je ein Vertreter von mindestens drei auf Bundesebene bestehenden Gesamtverbänden an, die jeweils die Interessen von Letztverbrauchern, Herstellern und Anwendern vertreten. Die Einbindung dieses Ausschusses in das Verfahren zur Weiterentwicklung von Schutzprofilen und Technischen Richtlinien sowie der Erstellung neuer Versionen soll gewährleisten, dass sich sämtliche wesentlichen Akteure in den Prozess der Weiterentwicklung einbringen können, damit ein für Hersteller und Anwender auch wirtschaftlich umsetzbarer Weiterentwicklungsprozess ermöglicht wird. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 88 .; vgl. auch Mätzig/Fischer/Mohs in: Berliner Kommentar zum Energierecht, Band 4,
G erteilt haben, führt schon
dem Wortlaut der Norm nicht zu einer Entbehrlichkeit der Beteiligung des Ausschusses. Gleiches gilt für die in § 27 Abs. 1 Halbs. 1 MsbG geregelte Anhörung des/der Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit sowie die
G erforderliche Zustimmung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie. Darüber hinaus belegt die Zusammensetzung des Ausschusses gerade unter Einbeziehung der ohnehin gesetzlich - in unterschiedlicher Form - zu beteiligenden Akteure
drücklich, dass der gemeinsamen Erörterung im Ausschuss unter Beratung durch den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit maßgebliche Bedeutung für das Verfahren der Weiterentwicklung und Neuerstellung von Schutzprofilen und Technischen Richtlinien zukommt. Die Anlage VII ist zudem rechtswidrig, weil das Geräteprofil "Basis" aus den von der Beschwerde dargelegten Gründen gegen zwingende gesetzliche Vorgaben verstößt mit der Folge, dass auch eine - unterstellte - auf ihr beruhende Zertifizierung von Smart-Meter-Gateways
G rechtswidrig wäre. Gesetzliche Anforderungen an intelligente Messsysteme regelt, wie bereits ausgeführt, die Vorschrift des § 21 MsbG. Die Maßgeblichkeit dieser Norm folgt auch aus der - sprachlich wenig gelungenen - Legaldefinition des § 2 Satz 1 Nr. 7 MsbG. Hiernach ist ein intelligentes Messsystem ein Messsystem, das aus einer modernen Messseinrichtung im Sinne des § 2 Satz 1 Nr. 15 MsbG und einem Smart-Meter-Gateway im Sinne des § 2 Satz 1 Nr. 19 MsbG besteht und den besonderen Anforderungen
den §§ 21 und 22 MsbG genügt, die zur Gewährleistung des Datenschutzes, der Datensicherheit und Interoperabilität in Schutzprofilen und Technischen Richtlinien festgelegt werden können. Während sich § 22 Abs. 4 Satz 2 MsbG im Hinblick auf die im vorliegenden Verfahren allein streitigen Anforderungen an die Interoperabilität von Smart-Meter-Gateways auf die Aufzählung der wesentlichen von den Technischen Richtlinien zu erfassenden Regelungsgegenstände beschränkt, vgl. BT-Drs. 18/7555 S. 85 , enthält § 21 Abs. 1 MsbG konkrete Anforderungen. Diese beziehen sich in der Sache im Wesentlichen auf das Smart-Meter-Gateway, da die andere Komponente des intelligenten Messsystems, die moderne Messeinrichtung, nicht zur Kommunikation fähig und zudem, wie oben bereits ausgeführt, von den Anforderungen des Gesetzes nicht erfasst sein soll. Die vom BSI im Schriftsatz vom
Auffassung des Gesetzgebers nicht gesondert im Rahmen des Zertifizierungsverfahrens der Smart-Meter-Gateways zu prüfen sein sollen, folgt unmittelbar, dass dessen Anforderungen durch die vom BSI zu erstellenden Schutzprofile und Technischen Richtlinien umzusetzen sind. Die Vorgaben namentlich des § 21 Abs. 1 Nr. 1 MsbG erfüllt das in der Anlage VII beschriebene Geräteprofil "Basis" jedoch nicht. Insoweit ist bereits zweifelhaft, ob die Voraussetzungen des § 21 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b Halbs. 2 MsbG erfüllt sind. Hiernach muss ein intelligentes Messsystem die zuverlässige Verarbeitung von aus Messeinrichtungen stammenden Messwerten gewährleisten, um die zuverlässige Administration und Fernsteuerbarkeit von Anlagen im Sinne von § 14a EnWG und von Erzeugungsanlagen
dem EEG und dem KWK zu gewährleisten. Zu diesem Zweck ist es
Auffassung des Gesetzgebers insbesondere erforderlich, dass neben dem Abruf der Ist-Einspeisung gemäß § 21 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c MsbG auch eine ferngesteuerte Reduzierung der Einspeiseleistung der Anlage über das intelligente Messsystem erfolgen kann. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 83 . Mit diesem Erfordernis soll
dem Willen des Gesetzgebers erreicht werden, dass sowohl der Netzbetreiber über das intelligente Messsystem mit Steuerungstechnik Maßnahmen des Einspeisemanagements durchführen kann als auch der Direktvermarkter über dasselbe System die Anlage marktorientiert fernsteuern kann. Auf diese Weise soll dem bislang bestehenden Zustand begegnet werden, dass ein weiteres Gerät bzw. ein zusätzlicher Kommunikationsweg installiert werden muss, um die Anlage für die verschiedenen Zwecke fernsteuerbar zu machen. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 90 . Die einheitliche Kommunikations- und Steuerungstechnik über das Smart-Meter-Gateway soll zudem das Wechselspiel zwischen Einspeisemanagement und marktorientierter Fernsteuerung verbessern, um die Ausgleichskosten zu reduzieren, und überdies dem Anlagenbetreiber einen Wechsel des Direktvermarktungsunternehmers erleichtern. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 90 . Mit Blick darauf, dass der auf eine Fernsteuerbarkeit von Anlagen bezogene TAF 11, der schon in der Stammrichtlinie nur optional ausgestaltet ist, in dem Geräteprofil "Basis" nicht enthalten und auch von keinem der am Markt verfügbaren Smart-Meter-Gateways implementiert ist, kommt für die Fernsteuerung
Einschätzung des BSI (vgl. Marktanalyse vom 30. Oktober 2020, Nummer 3.1, Seite 14) insoweit nur der CLS-Proxy-Kanal in Betracht. Diese Anbindung, bei der
Angaben des BSI nur eine "Durchleitung" der Daten durch das Smart-Meter-Gateway erfolgt (vgl. Marktanalyse vom 30. Oktober 2020, Nummer 4.2.3, Seite 30), ermöglicht jedoch schon
Auffassung des BSI allenfalls "einfache" Steuerungshandlungen (vgl. Marktanalyse vom
Auffassung des BSI dem Abruf der Ist-Einspeisung von Erzeugungsanlagen
dem EEG und dem KWK dienende TAF 9 (vgl. Marktanalyse vom 30. Oktober 2020, Nummer 3.1, Seite 12) nicht in dem Geräteprofil "Basis", sondern nur in dem in der Anlage VII lediglich obligatorisch ausgestalteten Geräteprofil "Netz" enthalten ist und in der Praxis derzeit auch nur bei einem der auf dem Markt verfügbaren Smart-Meter-Gateways implementiert ist. Darüber hinaus sind die Anforderungen des § 21 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d MsbG nicht erfüllt. Danach ist - im Übrigen in Übereinstimmung mit § 22 Abs. 4 Nr. 3 MsbG - erforderlich, dass ein intelligentes Messsystem die zuverlässige Verarbeitung von aus Messeinrichtungen stammenden Messwerten gewährleisten muss, um Netzzustandsdaten messen, zeitnah übertragen und Protokolle über Spannungsausfälle mit Datum und Zeit erstellen zu können.
der Ansicht des Gesetzgebers ist diese "Anforderung in Bezug auf Erhebung und Ermittlung von Netzzustandsdaten" von erheblichem Gewicht, da es hierbei um die netzdienliche Ausgestaltung von intelligenten Messsystemen gehe, um das volle Potential moderner Messsysteme auch zu Zwecken des Netzbetriebes auszuschöpfen. Netzbetreiber sollten die Möglichkeit haben, für Netzzustandsdaten auf intelligente Messsysteme zugreifen zu können, statt eigene separate Betriebsmittel zusätzlich installieren zu müssen; dies diene der Effizienz des Netzbetriebs und steigere den Nutzen von intelligenten Messsystemen. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 83 . Die Relevanz der Netzzustandsdaten insbesondere im Hinblick auf die Einbindung der Anlagen
dem EEG und dem KWK, sieht zwar auch das BSI (vgl. Marktanalyse vom
implementiert. Es ist ferner - über das Beschwerdevorbringen hinaus - darauf hinzuweisen, dass Smart-Meter-Gateways voraussichtlich nur dann
G zertifiziert werden dürfen, wenn die Plausibilisierung und Ersatzwertbildung (§ 2 Satz 1 Nr. 17 MsbG) insgesamt im Smart-Meter-Gateway selbst erfolgen kann. Ein dahingehendes Erfordernis enthalten zwar weder die in Teil 2, Kapitel 3 enthaltenen Vorschriften der §§ 19 ff. MsbG, die sich explizit zu den Anforderungen an intelligente Messsysteme bzw. Smart-Meter-Gateways verhalten, noch die Technischen Richtlinien. Der Gesetzgeber hat diese Form der Messwertaufbereitung im Smart-Meter-Gateway jedoch an anderen Stellen im Gesetz als selbstverständlich gegeben vorausgesetzt. § 2 Satz 1 Nr. 17 MsbG definiert die Plausibilisierung und Ersatzwertbildung als rechnerische Vorgänge im Rahmen der Aufbereitung von Messwerten, die ausgefallene Messwerte oder Messwertreihen überbrücken oder unplausible Messwerte korrigieren.
Auffassung des Gesetzgebers beschreibt Nr. 17 "die Plausibilisierung und Ersatzwertbildung als Vorgänge zur Messwertaufbereitung in einer Weise, wie sie zukünftig im Smart-Meter-Gateway erfolgen sollen". Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 74 . Diese Grundannahme aufgreifend regelt die in Teil 2, Kapitel 4 - ergänzende Rechte und Pflichten im Zusammenhang mit dem Messstellenbetrieb mit modernen Messeinrichtungen und intelligenten Messsystemen - enthaltene Vorschrift des § 35 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 MsbG, dass bei der Ausstattung von Messstellen mit intelligenten Messsystemen die Durchführung des Messstellenbetriebs insbesondere die in § 60 MsbG benannten Prozesse einschließlich der Plausibilisierung und Ersatzwertbildung im Smart-Meter-Gateway umfasst. Die in Teil 3, Kapitel 3, Abschnitt 1 - Pflichten des Messstellenbetreibers - enthaltene Vorschrift des § 60 MsbG regelt in Absatz 1 die Pflicht des Messstellenbetreibers, die
den §§ 55 bis 59 MsbG erhobenen Daten aufzubereiten und im erforderlichen Umfang an die
G berechtigten Stellen zu übermitteln. Bei Messstellen mit intelligenten Messsystemen soll hingegen
G die Aufbereitung der Messwerte, insbesondere die Plausibilisierung und Ersatzwertbildung im Smart-Meter-Gateway und die Datenübermittlung über das Smart-Meter-Gateway direkt an die berechtigten Stellen erfolgen. Satz 2 räumt der Bundesnetzagentur die Kompetenz ein, in einer Festlegung
G zu bestimmen, dass bis zum 31. Dezember 2019 die Aufbereitung und Übermittlung
Satz 1 nicht vom Smart-Meter-Gateway, sondern von berechtigten Stellen
G vorgenommen werden kann, um auf diese Weise die technische "Übergangsphase" bis zum 31. Dezember 2019 und eine technische "Einführungsphase"
diesem Stichtag zu regeln. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 108 . Mit dieser Vorschrift soll - namentlich zum Zweck des Datenschutzes - der Messstellenbetreiber bzw. bei Messstellen mit intelligenten Messsystemen der diesem
G zugeordnete Smart-Meter-Gateway-Administrator und mit ihm das Smart-Meter-Gateway als sog. Datendrehscheibe zur Verwirklichung der "sternförmigen Kommunikation" etabliert werden. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 108 . Die technische Umsetzung der dem Messstellenbetreiber
G obliegenden Pflicht zur Messwertaufbereitung soll in der Regel und soweit vorhanden direkt im Smart-Meter-Gateway erfolgen und die sternförmige Kommunikation der Messdaten über das Smart-Meter-Gateway entweder direkt zu den autorisierten Marktteilnehmern über einen beim jeweiligen Marktteilnehmer endenden Verschlüsselungskanal oder unter Beteiligung des Smart-Meter-Gateway-Administrators, der die vom Smart-Meter-Gateway verschlüsselten Datenpakete weiterleitet. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 108 . Wäre entsprechend der Auffassung des BSI die Aufgabe der Plausibilisierung und Ersatzwertbildung nicht vom Smart-Meter-Gateway zu erfüllen, liefen die Regelungen sowohl in § 35 Abs. 1 MsbG als auch in § 60 Abs. 2 Satz 1 MsbG ins Leere. Dass dem Konzept des MsbG eine Messwertaufbereitung im Smart-Meter-Gateway zugrunde liegt, belegt zudem auch die Entstehungsgeschichte des MsbG. So hat der Bundesrat in seiner Stellungnahme zum Regierungsentwurf vorgeschlagen, in § 60 MsbG eine Regelung aufzunehmen, die es der Bundesnetzagentur ermöglich hätte, dauerhaft eine Aufbereitung und Übermittlung der Messwerte außerhalb des Smart-Meter-Gateways zu regeln. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 131 . Dieser Vorschlag ist jedoch -
ablehnender Gegenäußerung der Bundesregierung, vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 144 - nicht Gesetz geworden. Zur Klarstellung sei angemerkt, dass der Ausgestaltung des § 60 Abs. 2 Satz 1 MsbG als Soll-Regelung im vorliegenden Zusammenhang keine Bedeutung zukommen dürfte. Denn § 60 Abs. 2 Satz 1 MsbG regelt, wie aus der Überschrift "Datenübermittlung; sternförmige Kommunikation; Löschung" und der Stellung der Norm im Abschnitt "Pflichten des Messstellenbetreibers" folgt, im Wesentlichen die Datenaufbereitung und -übermittlung, nicht aber unmittelbare Anforderungen an das Smart-Meter-Gateway. So auch OLG Düsseldorf, Beschluss vom
G ist die Ausstattung von Messstellen mit einem intelligenten Messsystem
G technisch möglich, wenn mindestens drei voneinander unabhängige Unternehmen intelligente Messsysteme am Markt anbieten, die den am Einsatzbereich des Smart-Meter-Gateways orientierten Vorgaben des § 24 Abs. 1 MsbG genügen und das BSI dies feststellt. Die zuerst genannte Vorschrift beinhaltet auch in Ansehung der Wendung "am Einsatzbereich des Smart-Meter-Gateways orientierten Vorgaben" grundsätzlich keine Ermächtigung, bei der Feststellung der technischen Möglichkeit
Einsatzbereichen oder Einbaugruppen zu differenzieren. Dies ergibt sich zunächst aus der Historie der Vorschrift. Eine Einbaupflicht für in Kommunikationsnetze eingebundene Messsysteme regelte zuvor die mit dem Gesetz zur Neuregelung energiewirtschaftsrechtlicher Vorschriften vom
WG a. F. genügten, und zwar bei den in den Buchst. a bis c pauschalierend bezeichneten Einbaugruppen, soweit dies technisch möglich war und
Buchst. d zum Einbau in allen übrigen Gebäuden, soweit dies technisch möglich und wirtschaftlich vertretbar war. Technisch möglich war ein Einbau
der Legaldefinition in § 21c Abs. 2 Satz 1 EnWG a. F., wenn Messsysteme, die den gesetzlichen Anforderungen genügten, am Markt verfügbar waren. Den Messstellenbetreibern kam
den Vorstellungen des Gesetzgebers in diesem Zusammenhang die Aufgabe zu, die Anforderungen an Messsysteme, die in Verordnungen, Schutzprofilen und Technischen Richtlinien näher geregelt werden sollten, mit einem vorhandenen Angebot an technischen Produkten abzugleichen. Vgl. BT-Drs. 17/6072, S. 79 . § 30 MsbG in der Fassung des Referentenentwurf eines Gesetzes zur Digitalisierung der Energiewende des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie hat den rechtlichen Ansatz des § 21c EnWG a. F. - eine Einbaupflicht unmittelbar kraft Gesetzes, soweit dies technisch möglich ist - aufgegriffen und bestimmte: "Die Ausstattung von Messstellen mit einem intelligenten Messsystem
G ist technisch möglich, wenn mindestens drei voneinander unabhängige Unternehmen intelligente Messsysteme am Markt anbieten, die den am Einsatzbereich des Smart Meter Gateways orientierten Vorgaben in Schutzprofilen und Technischen Richtlinien des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik im Sinne von § 22 Abs. 2 genügen. Entsprechende Marktanalysen und deren Veröffentlichungen werden vom Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik vorgenommen." Die Einbaupflicht unmittelbar kraft Gesetzes regelte im Referentenentwurf § 29 Abs. 1 MsbG, der später - mit im vorliegenden Zusammenhang unbeachtlichen Abweichungen - Gesetz geworden ist. Die wirtschaftliche Vertretbarkeit des verpflichtenden Einbaus konkretisierte im Referentenentwurf § 31 Abs. 1 und 2 MsbG, der ebenfalls später Gesetz geworden ist. Eine Begründung dazu, was mit "den am Einsatzbereich des Smart Meter Gateways orientierten Vorgaben" in § 30 Satz 1 MsbG gemeint ist, enthält der Referentenentwurf nicht. Aus dieser Wendung ergibt sich lediglich die Vorstellung oder Annahme, die Vorgaben in Schutzprofilen und Technischen Richtlinien sollten oder müssten sich am Einsatzbereich des Smart Meter Gateways "orientieren", also diesen berücksichtigen. Da die im Entwurf im Übrigen vorgeschlagenen gesetzlichen Vorschriften weder den Begriff des Einsatzbereichs definierten noch ausdrücklich solche festlegten und zudem nicht ersichtlich ist, dass es bereits zum Zeitpunkt des Referentenentwurfs Schutzprofile und Technische Richtlinien des BSI gab, in denen (bestimmte) Einsatzbereiche festgelegt wurden oder
solchen differenziert wurde, sind mit "Einsatzbereich" nicht konkrete unterschiedliche Verwendungszwecke/-bereiche gemeint, sondern gemeint ist allgemein die - sicherheitsrelevante - Einsatzumgebung des Smart-Meter-Gateways. Vgl. in diesem Sinne auch Schmidt in: Berliner Kommentar zum Energierecht, Band 4, 4. Auflage 2017, § 30 Rn. 15. Hiervon ausgehend kam der zitierten Wendung "den am Einsatzbereich des Smart Meter Gateways orientierten"
dem Regelungsmodell des Referentenentwurfs keine eigenständige Bedeutung hinsichtlich der Beurteilung der technischen Möglichkeit zu, weil Maßstab für die Beurteilung allein die Vorgaben der Schutzprofile und Technischen Richtlinien sein sollten. Der "Einsatzbereich des Smart Meter Gateways" - im zuvor verstandenen Sinne - sollte lediglich bei der Entwicklung der Vorgaben berücksichtigt werden ("orientieren"). An dieser Konzeption hat der Gesetzentwurf der Bundesregierung ( BT-Drs. 18/7555 ), der den Referentenentwurf im Wesentlichen übernommen hat, nichts geändert. Zwar ist abweichend von dem Referentenentwurf am Ende des ersten Satzes von § 30 MsbG "und das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik dies feststellt" eingeführt worden. Dies tangiert jedoch nicht die zuvor dargestellte Konzeption, dass der "Einsatzbereich" (lediglich) im Rahmen der Entwicklung der Vorgaben der Schutzprofile und Technischen Richtlinien zu berücksichtigen ist und für die Beurteilung der technischen Möglichkeit allein diese Vorgaben maßgeblich sind. Auch sonst ist nicht ersichtlich, dass mit der Anfügung des zuvor zitierten Halbsatzes am Ende von § 30 Satz 1 MsbG dem BSI eine über die Vorgaben in Schutzprofilen und Technischen Richtlinien hinausgehende Kompetenz zu einer
Einsatzbereichen oder Einbaugruppen differenzierenden Beurteilung der technischen Möglichkeit eingeräumt werden sollte.
der Begründung des Gesetzentwurfs präzisiert § 30 MsbG zusammen mit den §§ 31 und 32 MsbG die Vorgaben aus § 29 MsbG. Klargestellt werde, dass von einer technischen Möglichkeit erst ausgegangen werden könne, wenn intelligente Messsysteme in bestimmter Weise im Marktangebot Niederschlag gefunden hätten. Um allgemeine Klarheit über den Zeitpunkt des Vorliegens der technischen Möglichkeit zu schaffen, sehe die Regelung vor, dass es Aufgabe des BSI sei, entsprechende Marktanalysen durchzuführen, die technische Möglichkeit festzustellen und auf seinen Internetseiten bekannt zu geben. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 91 . Danach ist eindeutig, dass dem BSI im Rahmen des § 30 MsbG (allein) eine Sichtung des Marktes dahingehend obliegt, ob eine für einen flächendeckenden Einbau von intelligenten Messsystemen genügende Anzahl von Smart-Meter-Gateways, die den Vorgaben in den Schutzprofilen und Technischen Richtlinien entsprechen, sowie mit diesen kompatible moderne Messeinrichtungen, Sicherheitsmodule und Administratorsysteme vorhanden sind, sowie eine Prüfung, ob die jeweiligen Hersteller voneinander unabhängig sind. Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass § 30 Satz 1 MsbG in der Fassung des zuvor genannten Gesetzentwurfs nicht Gesetz geworden ist, sondern sich ein Änderungsvorschlag des Ausschusses für Wirtschaft und Energie durchgesetzt hat, der dahin ging, die Wörter "in Schutzprofilen und Technischen Richtlinien des Bundesamts für Sicherheit in der Informationstechnik im Sinne von § 22 Absatz 2" durch die Wörter "des § 24 Absatz 1" zu ersetzen. Vgl. BT-Drs. 18/8919, S. 10 (unter Buchst. k). Damit ist (lediglich) das Bezugsobjekt des unverändert gebliebenen "Vorgaben" ausgetauscht worden (vormals: Vorgaben in Schutzprofilen und Technischen Richtlinien, nunmehr: Vorgaben des § 24 Abs. 1 MsbG). Ungeachtet der Frage, ob § 24 Abs. 1 MsbG überhaupt am Einsatzbereich des Smart Meter Gateways orientierte Vorgaben enthält oder enthalten kann, hatte die Änderung des Bezugsobjekts keinen Zusammenhang mit den dem BSI zustehenden "Feststellungskompetenzen" hinsichtlich der technischen Möglichkeit.
Auffassung des Ausschusses sollte die Änderung des Bezugsobjekts im Ergebnis (lediglich) bewirken, dass der
weis zur Interoperabilität beim Beginn des Rollouts noch nicht vorliegen oder vorgelegt werden muss. Vgl. in diesem Sinne BT-Drs. 18/8919, S. 25 (zweiter und dritter Absatz). Soweit in der vom Ausschuss gegebenen Begründung zudem die Vorstellung anklingt, die Feststellung gemäß § 30 Satz 1 MsbG müsse sich auf den konkreten Anwendungsfall beziehen, und zudem auf unterschiedliche Einsatzbereiche (z. B. Industriepark mit gleichzeitiger Erfassung mehrere Medien, Windturbine mit Funktionalitäten zum Einspeisemanagement und zur Direktvermarktung, PV-Kleinanlage mit Speicherung eines Steuerprofils) und sich daraus ergebende unterschiedliche Anforderungen an ein Smart-Meter-Gateway hingewiesen wird, vgl. BT-Drs. 18/8919, S. 24 (letzter Absatz) und S. 25 (zweiter Absatz), findet dies weder in den gesetzlichen Vorschriften der §§ 19 ff. MsbG, die die Anforderungen an intelligente Messsysteme bzw. Smart-Meter-Gateways regeln - hinsichtlich derer der Ausschuss für Wirtschaft und Energie im Übrigen keine Änderungen angeregt hat -, eine Grundlage noch in den seinerzeit bereits vorliegenden Technischen Richtlinien, insbesondere der TR-03109-1 in der Version 1.0 vom 18. März 2013. Den maßgeblichen Vorschriften des Gesetzes ist für eine von dem Ausschuss für Wirtschaft und Energie in den Blick genommene Spezialisierung der Smart-Meter-Gateways nichts zu entnehmen. Insoweit legt schon die Bezeichnung "Mindestanforderungen" in den Überschriften von § 21 und § 22 MsbG nahe, dass das Regelungskonzept des MsbG darauf abzielt, einheitliche (Mindest-)Standards für alle Smart-Meter-Gateways auszugestalten. Zudem verdeutlicht insbesondere die Regelung des § 21 Abs. 1 Nr. 1 MsbG mit den in ihr enthaltenen generellen Vorgaben für intelligente Messsysteme bzw. Smart-Meter-Gateways unter Einbeziehung verschiedener Gruppen (Letztverbraucher, Anlagen im Sinne des § 14a EnWG, Erzeugungsanlagen
dem EEG und dem KWK), dass Smart-Meter-Gateways für einen umfassenden Einsatz ausgestaltet werden sollen. Dieses Regelungsziel hat der Gesetzgeber in der Begründung zudem ausdrücklich betont, in der er ausgeführt hat, über die Smart-Meter-Gateways sollten möglichst viele energiewirtschaftlich notwendige Anwendungsfälle bedient werden können, um ihre vielseitige Einsetzbarkeit zu gewährleisten. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 63 f. Mit diesem gesetzgeberischen Ziel einher ging auch die zum Zeitpunkt der Entwurfsfassung des Gesetzes - und damit auch der Beschlussfassung des Ausschusses für Wirtschaft und Energie - bereits vorliegende TR-03109-1 in der Version 1.0, die mit einer Vielzahl verpflichtend ausgestalteter (Tarif-)Anwendungsfälle auf einen breit angelegten Einsatz ausgerichtet war (und auch in der Version 1.0.1
wie vor ist). Dieses Konzept schließt zwar nicht aus, dass Smart-Meter-Gateways zusätzlich zu den Anforderungen, die sie aufgrund der vorgegebenen Mindeststandards erfüllen müssen, weitere von dem jeweiligen Anschlussnutzer für sinnvoll erachtete Anwendungsfälle bedienen können. Das sieht im Übrigen auch die TR-03109-1 im Rahmen der optionalen (Tarif-)Anwendungsfälle vor. Maßgeblich für die Zertifizierung der Interoperabilitätsanforderungen
G und infolgedessen auch für die Feststellung
G sind jedoch die für alle Smart-Meter-Gateways geltenden verpflichtenden (Mindest-)Anforderungen. Eine
Einsatzbereichen und/oder Einbaugruppen differenzierende Feststellung der technischen Möglichkeit stünde zudem auch mit dem gesetzlichen Ziel des flächendeckenden Rollouts nicht im Einklang, der im Grundsatz einheitlich mit der Feststellung
G beginnen soll (vgl. § 29 Abs. 1 MsbG). Soweit der Gesetzgeber im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit des Einbaus in § 31 MsbG Regelungen zu verschiedenen Einbau- oder Verbrauchergruppen getroffen hat, betrifft dies von vornherein nicht die technische Möglichkeit gemäß § 30 Satz 1 MsbG. Würde die Feststellung der technischen Möglichkeit in Abhängigkeit von wie auch immer zu definierenden Einsatzbereichen - offensichtlich versteht das BSI den Begriff ausweislich der Marktanalyse vom 3. Februar 2020, S. 27, anders als der Ausschuss für Wirtschaft und Energie - erfolgen, müssten für jeden Einsatzbereich mindestens drei voneinander unabhängige Unternehmen intelligente Messsysteme anbieten. Dass dies angesichts notwendig werdender unterschiedlicher Entwicklungs- und Herstellungsprozesse zu einem zeitlich erheblich breiter gestreckten Einsatz intelligenter Messsysteme führen würde, als ihn der Gesetzgeber beabsichtigt und vorgesehen hat, liegt schon mit Blick auf den bisherigen Verlauf des Zertifizierungsverfahrens auf der Hand. Ausgehend von dem Vorstehenden ermächtigt § 30 Satz 1 MsbG das BSI nicht, im Rahmen der Feststellung der technischen Möglichkeit über die vorzunehmende Sichtung am Markt verfügbarer gesetzes- und richtlinienkonformer Messsysteme hinausgehende Betrachtungen anzustellen. Zwar erscheint nicht ausgeschlossen, dass es im Rahmen einer Annexzuständigkeit die Feststellung der technischen Möglichkeit modifizieren kann, um einen wirksamen Vollzug der gesetzlichen Bestimmungen zur Einbaupflicht zu ermöglichen und in diesem Zusammenhang insbesondere bestehenden normativen Widersprüchen - entweder innerhalb des MsbG oder zwischen dem MsbG und anderen gesetzlichen Vorschriften - oder einer in einem Sonderfall tatsächlich nicht bestehenden technischen Möglichkeit des Einsatzes von Smart-Meter-Gateways Rechnung zu tragen. In diesem Zusammenhang könnte etwa mit Blick auf den in § 31 Abs. 1 Nr. 1 MsbG geregelten Ausstattungszeitraum von 16 Jahren in Erwägung zu ziehen sein, die Feststellung der technischen Möglichkeit in zeitlicher Hinsicht zu modifizieren, weil angesichts des in § 19 Abs. 5 MsbG geregelten Einbauverbotes ab dem Zeitpunkt der Feststellung der technischen Möglichkeit
G und des - unter bestimmten Voraussetzungen gegebenen - Bestandsschutzes für bereits verbaute Messsysteme für die Dauer von 8 Jahren ab dem Einbau der gesetzlich vorgesehene Ausstattungszeitraum tatsächlich nicht zur Verfügung stehen dürfte. Entsprechendes könnte auch hinsichtlich der Einbaugruppe des § 31 Abs. 1 Nr. 6 MsbG in Betracht zu ziehen sein, die
dem Willen des Gesetzgebers erst drei Jahre
Beginn der Einbaupflicht - und damit auch des Einbauverbotes - in den "Rollout" einbezogen werden soll, damit diese zahlenmäßig größte Gruppe der verbrauchsstärkeren Mehrpersonenhaushalte und der Kleingewerbetreibenden von den Erfahrungen der Vorreitergruppe profitieren kann. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 94 . Solche Modifizierungen hat das BSI mit der angegriffenen Allgemeinverfügung indes nicht vorgenommen. Soweit die Allgemeinverfügung eine generelle Ausnahme von der Einbaupflicht hinsichtlich der Messstellen, bei denen eine registrierende Lastgangmessung (RLM) erfolgt, vorgenommen hat, also im Ergebnis diesbezüglich die technische Möglichkeit verneint hat, ist dies nicht zulässig. Es ist weder vorgetragen worden noch ersichtlich, dass zwingende rechtliche Gründe oder eine technische Unmöglichkeit im engeren Sinne einer Einbeziehung der Letztverbrauchergruppe mit RLM-Messung entgegenstehen könnten. Der Gesetzgeber hat die Gruppe der Letztverbraucher, die standardmäßig im Wege der registrierenden Lastgangmessung gemessen wird, ausdrücklich - wenn auch zeitlich gestreckt - in die Einbaupflicht einbezogen. Dies ergibt sich aus der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 31 Abs. 1 Nr. 1 MsbG, in der es heißt ( BT-Drs. 18/7555, S. 93 ): "Ein einheitlicher Datensicherheitsstandard macht perspektivisch auch die Einbeziehung der Gruppe in den Rollout erforderlich, die
aktueller Rechtslage im Wege der registrierenden Lastgangmessung (RLM) gemessen wird. Da die RLM-Messung zumindest schon die technischen Grundlagen für Verbrauchsveranschaulichung, variable Tarife und höhere Bilanzkreistreue bietet, muss bei dieser Gruppe ein technologischer Wechsel insoweit nicht vordringlich eingeleitet werden. Daher sieht Nummer 1 einen großzügigen Umrüstungszeitraum von 16 Jahren vor." An der gleichen Stelle geht die Begründung des Gesetzentwurfs auch darauf ein, dass bei der Einbaugruppe gemäß § 31 Abs. 1 Nr. 2 MsbG ebenfalls RLM-Messungen verbreitet sind. Dass dem - im Gesetz zum Ausdruck gekommenen - Willen des Gesetzgebers zur Einbeziehung von Letztverbrauchern mit RLM-Messungen in die Einbaupflicht technische Gründe entgegenstehen, zeigt das BSI nicht auf. Zwar hat es diesbezüglich in der der Allgemeinverfügung zugrundeliegenden Marktanalyse vom 3. Februar 2020 (Seite 32) ausgeführt, die Erfassung und Übermittlung von viertelstündigen Zählerstandsgängen erfolge mittels TAF 7. Eine Umrechnung der Zählerstandsgänge in Lastgänge sei mit den derzeit verfügbaren intelligenten Messsystemen jedoch noch nicht möglich. Die Begründung ist in dieser Form schon im Ausgangspunkt nicht
vollziehbar. RLM-Zähler - fernauslesbare Zähler, mit denen eine registrierende Leistungsmessung vorgenommen wird - sind eine in ein Kommunikationsnetz eingebundene Messeinrichtung und damit ein Messsystem im Sinne des § 2 Satz 1 Nr. 13 MsbG. So ausdrücklich BT-Drs. 18/7555, S. 74 . Diese Zähler entsprechen jedoch nicht den Anforderungen des § 19 Abs. 2 und 3 MsbG und dürfen daher
G ab dem Zeitpunkt der Feststellung
G nicht mehr eingebaut werden. Statt dessen sind Messstellen - in den Pflichteinbaufällen des § 29 Abs. 1 MsbG zwingend, in den Fällen des § 29 Abs. 2 MsbG optional - mit intelligenten Messsystemen im Sinne des § 2 Satz 1 Nr. 7 MsbG auszustatten. Inwiefern sich mit Blick auf den danach erforderlichen- und vom Gesetzgeber ausdrücklich so vorgesehenen, vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 93 - Austausch des RLM-Zählers durch ein intelligentes Messsystem die Frage
der Notwendigkeit einer Umrechnung von Zählerstandsgängen in Lastgänge stellen könnte, ist weder der Marktanalyse noch dem sonstigen Vorbringen des BSI im vorliegenden Verfahren zu entnehmen. Darüber hinaus hat das BSI mit Schriftsatz vom 26. Mai 2020 auf entsprechenden Vorhalt der Antragstellerin eingeräumt, dass die Umrechnung von Zählerstandsgängen in Leistungswerte technisch problemlos möglich sei. Soweit das BSI nunmehr unter Bezugnahme auf § 17 StromNEV offenbar Abrechnungsvorgaben als maßgeblich für die von ihm vorgenommene generelle Ausnahme für Fälle mit RLM-Messungen von der Feststellung
G erachtet, sind die Ausführungen insgesamt - soweit sie überhaupt verständlich sind - nicht
vollziehbar. Die diesbezüglichen Ausführungen auf Seite 4 des Widerspruchsbescheids vom
NEV eine Abrechnung mittels Leistungspreises ausgeschlossen, diese bleibe damit den RLM-Messungen vorbehalten, ist nicht zu erkennen, worauf das abzielt. Falls das BSI meinen sollte, Letztverbrauchern mit registrierender Lastgangmessung müsse auch zukünftig eine Abrechnung mittels Arbeits- und Leistungspreises ermöglicht werden, was bei einer mit dem Einbau intelligenter Messsysteme verbundenen Umstellung auf eine Zählerstandsgangmessung durch § 17 Abs. 6 Satz 1 StromNEV ausgeschlossen werde, sei darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber mit der durch Art. 4 Nr. 1 Buchst. a) des Gesetzes zur Digitalisierung der Energiewende erfolgten Änderung der Stromnetzentgeltverordnung § 17 Abs. 6 Satz 1 StromNEV bewusst durch die Aufnahme der Zählerstandsgangmessung ergänzt hat, um von ihm befürchteten erheblichen Netzentgeltsteigerungen entgegenzuwirken. Vgl. BT-Drs. 18/8919, S. 26 . Sofern das BSI im Übrigen meinen sollte, einer etwaigen Unstimmigkeit zwischen den Vorgaben des MsbG und den Abrechnungsvorgaben der StromNEV oder den Regelungen der StromNZV Rechnung tragen zu müssen, sei darauf hingewiesen, dass in erster Linie der Bundesregierung als Verordnungsgeberin die Aufgabe zukommt, soweit erforderlich die normhierarchisch unter dem MsbG stehenden Rechtsverordnungen an dessen Regelungen anzupassen. Hinsichtlich der Letztverbrauchergruppe des § 31 Abs. 1 Nr. 5 MsbG (Fälle des § 14a EnWG) war das BSI zu einer Ausnahme ebenfalls nicht befugt.
dieser Norm ist die Ausstattung einer Messstelle mit einem intelligenten Messsystem
G wirtschaftlich vertretbar, wenn ab 2017 Messstellen an Zählpunkten mit einer unterbrechbaren Verbrauchseinrichtung
WG vor der Teilnahme der unterbrechbaren Verbrauchseinrichtung am Flexibilitätsmechanismus
WG mit einem intelligenten Messsystem ausgestattet [...] werden. Für diese Gruppe hat der Gesetzgeber - anders als im Übrigen - einen Zeitrahmen für den Einbau nicht vorgegeben, was
der Gesetzesbegründung dem Umstand geschuldet ist, dass allein das Vorhandensein einer steuerbaren Verbrauchseinrichtung für die Einbauverpflichtung noch nicht ausreicht. Zwingend sei der Abschluss einer Vereinbarung mit dem Netzbetreiber
den Regeln, die eine "Lastmanagement-Verordnung", zu deren Erlass § 14a EnWG ermächtige, noch aufstellen werde. Vgl. BT-Drs. 18/7555, S. 94 . Eine solche Rechtsverordnung hat die Bundesregierung trotz des Umstandes, dass die mit Artikel I Nr. 13 des Gesetzes zur Neuregelung energiewirtschaftsrechtlicher Vorschriften vom
WG getroffen. Vgl. etwa https://www.energienetzemittelrhein.de/ enm/Downloads/Stromnetz/Netzzugang%20und%20Netzentgelte/Zusatzvereinbarung%2014a%20 EnWG/Zusatzvereinbarung_14aEnWG.pdf, https://www.bayernwerknetz.de/content/dam/revuglobal/bayernwerknetz/files/netz/netzzugang/ netzentgeltestrom/20191212-bagepreisblatt-14aenwg.pdf, https://www.stadtwerkebochumnetz.de/etc/ medialib/nmr/pdfs_nmr/strom/formulare__bedingungen/rahmenvereinbarung.Par.0001.File.tmp/Rahmenvereinbarung%20%C2%A7%2014a%20EnWG.pdf So führt der auch vom BSI in der Marktanalyse vom 3. Februar 2020 zitierte Monitoringbericht 2019 der Bundesnetzagentur insgesamt 1.054.789 Messlokationen im Segment Verbrauchseinrichtungen
WG auf. Sind danach aber - ungeachtet der vom Gesetzgeber erwarteten Rechtsverordnung - tatsächlich Vereinbarungen zwischen Verbrauchern und Netzbetreibern
WG geschlossen worden, nehmen diese Messstellen im Sinne des § 31 Abs. 1 Nr. 5 MsbG am Flexibilitätsmechanismus teil und unterliegen damit der Einbaupflicht. Zu einer Herausnahme der Einbaugruppen auf Seiten der Anlagenbetreiber
G war das BSI ebenso wenig ermächtigt. Soweit die Herausnahme ausweislich der Begründung in der Marktanalyse vom 3. Februar 2020 auf den Umstand zurückzuführen ist, dass die am Markt verfügbaren Smart-Meter-Gateways die für eine Einbindung von Erzeugungsanlagen
dem EEG und KWK erforderlichen TAF 9 und 10 nicht erfüllen, dürfte damit zwar ein einer technischen Unmöglichkeit vergleichbarer oder nahekommender Grund aufgezeigt sein. Auf diesen kann sich das BSI jedoch nicht mit Erfolg berufen, weil es ihn selbst geschaffen hat, indem es bei der Feststellung gemäß § 30 Satz 1 MsbG auf am Markt verfügbare Smart-Meter-Gateways abgestellt hat, die - wie ausgeführt - den gesetzlich vorgeschriebenen Interoperabilitätsanforderungen nicht genügen. Sofern die Fallgruppe des § 31 Abs. 2 Nr. 4 MsbG zudem im Hinblick auf die RLM-Messung (vgl. auch Tabelle 10 auf Seite 30 der Marktanalyse vom 3. Februar 2020) ausgenommen worden sein sollte, greift das
den vorstehenden Ausführungen nicht durch (vgl. auch § 55 Abs. 3 MsbG). Die nicht weiter substantiierte Behauptung auf Seite 32 der Marktanalyse vom
Maßgabe des MsbG zwingend entgegenstehen. Abschließend wird ergänzend darauf hingewiesen, dass es keine rechtliche Unmöglichkeit begründet, wenn eine der gesetzlichen Konzeption entsprechende Feststellung gemäß § 30 Satz 1 MsbG daran scheitert, dass die entwickelten und am Markt verfügbaren Smart-Meter-Gateways nicht die vom Gesetzgeber festgelegten Mindestanforderungen hinsichtlich der Interoperabilität erfüllen, und dementsprechend auch kein flächendeckender "Rollout" stattfinden kann. Sollten die Mindestanforderungen tatsächlich nicht erfüllbar sein, ist es gegebenenfalls Sache des Gesetzgebers, diese zu ändern. So weit reicht die oben erwähnte Annexzuständigkeit des BSI jedenfalls nicht. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG. Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Permalink: https://openjur.de/u/2331313.html ( https://oj.is/2331313 ) Volltext Druckansicht PDF Download Zitate 3 Zitiert 0 Referenzen 0 Schlagworte Problem melden Impressum Datenschutz Nutzungsbedingungen Über openJur English openJur e.V.
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