- Ein zwischen einer Gemeinde und einem Plakatanschlagunternehmen abgeschlossener Werbenutzungsvertrag über die werbemäßige Nutzung öffentlicher Straßen, Wege und Plätze beinhaltet die Erteilung der generalisierbaren Teile der erforderlichen Sondernutzungserlaubnisse und ist deshalb ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ("Sondernutzungsvertrag").
- Die Kündigung eines öffentlich-rechtlichen Werbenutzungsvertrages durch die beteiligte Gemeinde zu dem Zweck, auf ihrem Gebiet ein über die bundesrechtlich angeordneten Beschränkungen hinausgehendes Werbeverbot für Tabakerzeugnisse und alkoholische Getränke durchzusetzen, ist wegen Verstoßes gegen Art 28 Abs 2 S 1 GG unwirksam. Tatbestand Die klagende Stadt und die Beklagte schlossen am 14.10.1969 als Folgevertrag zu früheren Verträgen einen Vertrag über das öffentliche Anschlagwesen. Darin übertrug die Klägerin der Beklagten als alleinberechtigtem Unternehmen das Recht zur planmäßigen Errichtung und Ausnutzung von Werbeanlagen, insbesondere von Anschlagsäulen und -tafeln auf öffentlichen und im Eigentum der Klägerin stehenden Straßen, Wegen und Plätzen (§ 1). Die Beklagte verpflichtete sich zur Zahlung einer jährlichen Nutzungsabgabe in Höhe von 45 % der erzielten Einnahmen (§ 2 Abs. 1). Vereinbart wurden mindestens 22 Anschlagstellen; die Auswahl der Standplätze sollte im Einvernehmen mit der Klägerin erfolgen (§ 3 Abs. 1). Die Kosten für die Errichtung der Anschlagstellen sollte die Beklagte tragen; das Eigentum an den Anschlagstellen sollte bei der Beklagten verbleiben (§ 3 Abs. 2). Die Klägerin verpflichtete sich, während der Dauer des Vertrages keinem anderen Unternehmen die Errichtung von Anlagen zu gleichen Zwecken auf öffentlichen Straßen und Plätzen sowie zur Benutzung der bereits vorhandenen Stellen zu erteilen (§ 6). Der Vertrag wurde auf die Dauer von 10 Jahren geschlossen. Vertragsbeginn war der 1.7.
- Sofern der Vertrag nicht sechs Monate vor seinem Ablauf durch eingeschriebenen Brief gekündigt würde, sollte er sich um jeweils fünf Jahre verlängern; im Falle der Kündigung durch die Klägerin sollte die Beklagte berechtigt sein, in vorliegende und spätere Angebote anderer Firmen einzutreten (§ 7). Ergänzend zu diesem Vertrag schlossen die Beteiligten am 28.7.1976 einen Vertrag über die Errichtung von Fahrgastunterständen mit werblicher Nutzung. Dieser Vertrag sollte die gleiche Laufzeit wie der Hauptvertrag über das allgemeine Anschlagswesen haben, jedoch nicht vor dem 31.12.1987 enden. Schließlich wurde am 12.3.1981 ein Nachtrag vereinbart, durch den die für einzelne Stadtteile früher bestehenden Besonderheiten beseitigt wurden. Für einige der nach 1969 errichteten Anschlagsäulen wurden der Beklagten in der Folgezeit Baugenehmigungen erteilt. Mit eingeschriebenem Brief vom 6.12.1988 kündigte die Klägerin den Vertrag über das öffentliche Anschlagwesen zum Ablauf des 30.6.
- Danach fragte sie bei der Beklagten an, ob sie am Abschluß eines Anschlußvertrages interessiert sei, in dem eine Werbung für Tabakerzeugnisse und alkoholische Getränke ausgeschlossen sei. Die Beklagte widersprach der Kündigung unter Hinweis darauf, daß der Hauptvertrag als öffentlich-rechtlicher Vertrag den Vorschriften des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes unterliege. Bei der Kündigung sei die Klägerin in gleicher Weise wie beim Erlaß von Verwaltungsakten an Gesetz und Recht gebunden. Da § 22 des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes die Plakatwerbung für Tabakerzeugnisse abschließend regele, beachte die Kündigung den Vorrang des Gesetzes nicht. Wegen dieser Rechtslage werde sie ihre Tätigkeit auch nach dem Ablauf des 30.6.1989 ohne jede inhaltliche Einschränkung fortsetzen. Am 21.7.1989 hat die Klägerin Klage beim Amtsgericht Freiburg erhoben und die Feststellung beantragt, daß der Vertrag über das öffentliche Anschlagwesen aus dem Jahre 1969 mit dem Nachtrag des Jahres 1981 sowie der Vertrag über die Errichtung von Fahrgastunterständen mit werblicher Nutzung aus dem Jahre 1976 durch die Kündigung vom 6.12.1988 beendet worden seien. Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Das Amtsgericht Freiburg hat sich durch Beschluß vom 8.12.1989 für sachlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit an das Landgericht Freiburg verwiesen. Durch Beschluß vom 6.4.1990 hat sich auch das Landgericht Freiburg für sachlich unzuständig erklärt und den Rechtsstreit auf Antrag der Klägerin an das Verwaltungsgericht Freiburg verwiesen. Mit Urteil vom 9.1.1991 hat das Verwaltungsgericht Freiburg der Klage in vollem Umfang stattgegeben. Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Der Verwaltungsrechtsweg sei aufgrund des bindenden Verweisungsbeschlusses des Landgerichts Freiburg gegeben. Die zwischen den Beteiligten geschlossenen Verträge seien durch die rechtmäßige Kündigung der Klägerin beendet worden. § 22 des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes, der für Zigaretten und Tabakerzeugnisse ein Verbot der Werbung im Rundfunk und im Fernsehen sowie weitere Regelungen für Bezeichnungen, Angaben, Aufmachungen, Darstellungen und sonstige Aussagen im Verkehr mit Tabakerzeugnissen und in der Werbung für Tabakerzeugnisse enthalte, stehe der Kündigung nicht entgegen. Diese Vorschrift regele lediglich Eingriffe in die Handlungsfreiheit der für Tabakerzeugnisse werbenden Unternehmen und wolle Verträge über die Errichtung von Werbeanlagen mit weitergehenden Einschränkungen der Tabakwerbung nicht verhindern. Ebenso sei ein Verstoß gegen Grundrechte der Beklagten, insbesondere gegen Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, nicht ersichtlich. Schließlich komme die Kündigung des Vertrages auch nicht dem Widerruf einer Sondernutzungserlaubnis gleich, so daß insoweit ebenfalls keine Einschränkungen des Kündigungsrechts bestünden. Gegen dieses ihr am 1.2.1991 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 28.2.1991 Berufung eingelegt. Sie trägt vor, die Klage sei wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 2 VwGO unzulässig. Zulässig sei allein eine Leistungs- bzw. Unterlassungsklage, da die Beklagte auch bei einem Unterliegen im Feststellungsprozeß die Anschlagstellen wegen der ihr erteilten Sondernutzungserlaubnisse und Baugenehmigungen voraussichtlich weiter benutzen würde. Die Vertragskündigung sei unwirksam, da sie einen Verstoß gegen das Willkürverbot und gegen den auch im öffentlichen Recht anwendbaren Grundsatz von Treu und Glauben gemäß § 242 BGB darstelle. Dieser Verstoß ergebe sich aus dem mit der Kündigung verfolgten Zweck, auf dem Gebiet der Gemeinde ein Werbeverbot für Tabak und Alkohol durchzusetzen. Dieser Zweck sei nicht rechtmäßig; er verstoße auch gegen § 26 Abs. 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen. Im übrigen habe die Klägerin ihr Sondernutzungserlaubnisse für die Außenwerbung auf dem Gemeindegebiet erteilt. Diese Erlaubnisse seien teilweise durch die streitigen Verträge und teilweise durch die nach Vertragsschluß erteilten Baugenehmigungen ausgesprochen worden. Sie seien bisher nicht erloschen. Insbesondere stelle die Vertragskündigung keinen wirksamen Widerruf dieser Erlaubnisse dar. Zunächst sei darauf hinzuweisen, daß die Schreiben der Beklagten vom 19.12.1988 und vom 16.5.1989, in denen deutlich gemacht worden sei, daß die Beklagte die Kündigung nicht hinnehme, als Widersprüche anzusehen seien und sie deshalb aufschiebende Wirkung entfalteten. Zum anderen habe die Klägerin durch die Kündigung das ihr im Rahmen einer Widerrufsentscheidung zustehende Ermessen rechtswidrig betätigt. Bei der Erteilung und dem Widerruf einer Sondernutzungserlaubnis dürften nur straßenrechtliche oder zumindest straßenbezogene Erwägungen angestellt werden. Schließlich sei auch im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG aus kompetenzrechtlichen Gründen die Berücksichtigung von gesundheitspolitischen Gesichtspunkten bei dieser von der Klägerin getroffenen Entscheidung ermessensfehlerhaft; es fehle an der spezifischen Ortsbezogenheit. Die Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom
- Januar 1991 - 1 K 580/90 - zu ändern und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigt das angefochtene Urteil und hebt hervor, daß die zwischen den Beteiligten geschlossenen Verträge privatrechtlicher Natur seien. Eine öffentlich-rechtliche Sondernutzungserlaubnis sei der Beklagten nicht erteilt worden. Bei der Kündigung des Vertrages habe es keine Ermessensbindung gegeben; vielmehr sei sie in der Entscheidung, die Vertragsverhältnisse aufrechtzuerhalten oder zu kündigen, völlig frei gewesen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Urteil des Verwaltungsgerichts, die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie auf den Inhalt der dem Senat vorliegenden Behördenakten verwiesen. Gründe Die Berufung der Beklagten ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hätte die Feststellungsklage abweisen müssen, denn die Verträge über das öffentliche Anschlagwesen und über die Errichtung von Fahrgastunterständen mit werblicher Nutzung sind durch die ordentliche Kündigung der Klägerin nicht beendet worden. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend als Folge der bindenden, durch den Beschluß des Landgerichts Freiburg vom 6.4.1990 angeordneten Verweisung von der Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs ausgegangen (vgl. §§ 17 Abs. 1 S. 2, Abs. 3 S. 1, Abs. 4 GVG a.F., 17 a Abs. 2 S. 1 und 3 GVG n.F.). Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, daß durch ihre Kündigung die zwischen den Beteiligten geschlossenen Verträge beendet worden seien, so daß das bisher daraus herrührende Rechtsverhältnis nicht mehr bestehe. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht die Subsidiaritätsregelung des § 43 Abs. 2 VwGO entgegen der Ansicht der Beklagten nicht entgegen. Zwar könnte die Klägerin ihr zentrales Anliegen, die Beklagte - zumindest bis zum Abschluß eines neuen Vertrages - an der Nutzung der Anschlagstellen und Fahrgastunterstände zu hindern, auch mit einer auf die entsprechende Unterlassung gerichteten allgemeinen Leistungsklage verfolgen. Nicht richtig ist aber die Auffassung der Beklagten, der Klägerin könne ein antragsgemäßes Feststellungsurteil nicht dienlich sein. Denn diese Ansicht beruht auf der Annahme der Beklagten, sie besitze auch nach einem solchen Feststellungsausspruch wirksame Sondernutzungserlaubnisse. Diese Begründung ist aus der Sicht der Klägerin jedoch unzutreffend, da sie offenbar davon ausgeht, die wirksame Vertragskündigung habe zugleich die Existenz vorhandener Sondernutzungserlaubnisse beendet. Hinzu kommt, daß die Subsidiarität einer Feststellungsklage nach ständiger Rechtsprechung nur dann anzunehmen ist, wenn durch sie die für eine Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage vorgeschriebenen Sonderregelungen, z. B. hinsichtlich der Klagefrist oder des Vorverfahrens, unterlaufen würden (vgl. BVerwG, Urt. v. 2.7.1976, BVerwGE 51, 69 , 75; Kopp, VwGO,
- Aufl., 1992, § 43 RdNr. 26). Dies ist hier aber nicht der Fall, da die Erhebung derartiger Klagen ersichtlich nicht möglich ist. Des weiteren wird die Feststellungsklage durch eine Unterlassungsklage nur dann ausgeschlossen, wenn durch diese ein wirksamerer, mit größerer Effektivität verbundener Rechtsschutz erreicht würde (vgl. BVerwG, Urt. v. 7.9.1989, DVBl. 1990, 155 , 156; Kopp, a.a.O., § 43 RdNr. 29). Auch hiervon kann vorliegend nicht ausgegangen werden, denn in einem Unterlassungsurteil könnte z. B. über den Bestand der sich aus § 6 des Hauptvertrages vom 14.10.1969 ergebenden Pflicht der Klägerin, anderen Unternehmen keine Genehmigung zur Außenwerbung zu erteilen, keine über den Inhalt eines Feststellungsurteils hinausgehende Aussage getroffen werden. Die Feststellungsklage bringt vielmehr das unmittelbare Begehren der Klägerin zum Ausdruck; die allgemeine Leistungsklage wäre im Sinne eines mittelbaren Ziels darauf gerichtet, die Folgen der Vertragskündigung durchzusetzen. Wie die Klägerin die Abwicklung des gekündigten Vertrages gestalten würde, steht aber noch nicht fest; darauf hat sie in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich hingewiesen. Die Feststellungsklage ist aber unbegründet. Im Gegensatz zur Auffassung des Verwaltungsgerichts sind die streitigen Verträge durch die formgerecht und fristgemäß nach § 7 des Vertrages von 1969 ausgesprochene Kündigung zum Ablauf des 30.6.1989 nicht beendet worden. Der Senat geht davon aus, daß zwischen den Beteiligten ein einheitlich zu beurteilender öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 LVwVfG zustande gekommen ist, bestehend aus dem Hauptvertrag vom 14.10.1969, dem Ergänzungsvertrag vom 28.7.1976 und dem Nachtrag vom 12.3.
- Maßgebend dafür ist die Erwägung, daß es für die Zuordnung eines Vertrages zum privaten oder öffentlichen Recht auf seinen Gegenstand ankommt (BVerwG, Urt. v. 27.6.1968, DVBl. 1968, 797 ff.). Ein Vertrag gehört danach dem öffentlichen Recht an, wenn er die Begründung, Aufhebung oder Änderung öffentlich-rechtlicher Rechte oder Pflichten regelt. Der hier vorliegende Rahmenvertrag von 1969 samt dem Folgevertrag von 1976 über die werbemäßige Nutzung öffentlicher Straßen, Wege und Plätze, die im Eigentum der Klägerin stehen (vgl. § 1 des Vertrages von 1969) und über die Errichtung und werbliche Nutzung von Fahrgastunterständen von 1976 ist danach jedenfalls insofern öffentlich-rechtlicher Natur, als er die für die Errichtung der Werbeanlagen nach dem Landesstraßengesetz (LStrG) zu erteilenden Sondernutzungserlaubnisse selbst verbindlich regelt. Die werbemäßige Nutzung der auf dem Gebiet der Klägerin vorhandenen, auf öffentlichen Wegen errichteten Anschlagsäulen und Fahrgastunterständen stellt eine nach § 16 LStrG zu beurteilende Sondernutzung dar. Dabei ist es unerheblich, in wessen Eigentum die Anschlagsäulen stehen. Selbst wenn, was nicht der Fall ist, sie im Eigentum der Klägerin stünden, ist das Anschlagen von Plakaten an diesen Säulen eine Sondernutzung der Beklagten, da die damit verbundenen Wirkungen über den widmungsgemäßen Gemeingebrauch hinausgehen (vgl. §§ 13 Abs. 1, 16 Abs. 1 LStrG). Soweit es um die mit dem ergänzenden Folgevertrag vom 28.7.1976 geregelten Fahrgastunterstände geht, ist eine nach § 16 LStrG zu beurteilende öffentlich-rechtliche Sondernutzung in den Fällen zu bejahen, in denen diese Anlagen auf den dem Gemeingebrauch gewidmeten öffentlichen Wegen und Straßen errichtet wurden und werblich genutzt werden. Die zwischen den Beteiligten geschlossenen Verträge beinhalten die erforderlichen Sondernutzungserlaubnisse. Zwar werden darin weder der Ort noch die Gestaltung der einzelnen Anschlagstellen und Fahrgastunterstände vereinbart; insofern enthalten die Verträge keine vollständigen Sondernutzungserlaubnisse. Sie regeln jedoch - rahmenrechtlich begleitend - einzelne wesentliche Bestandteile dieser Erlaubnisse, so die Geltungsdauer und die Höhe der Sondernutzungsgebühren. Dies bedeutet, daß die generalisierbaren Teile der Erlaubnisse bereits verbindlich durch den (Rahmen-)Vertrag geregelt werden; die individuellen Teile für die jeweilige konkrete Anschlagstelle müssen in einem späteren ergänzenden Verwaltungsakt durch die Klägerin bestimmt werden. Es bleibt daher festzuhalten, daß die hier abgeschlossenen Werbenutzungsverträge dem Grundsatz nach bereits die Erteilung der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse enthalten; es handelt sich insoweit - auch - um "Sondernutzungsverträge" (vgl. Bartlsperger, Die Werbenutzungsverträge der Gemeinden, 1975, S. 120, 121; Lorenz, Landesstraßengesetz Baden-Württemberg, 1992, § 16 RdNr. 45; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.4.1989 - 5 S 1990/87 - NVwZ-RR 1990, 225 ). Soweit für das beklagte Unternehmen eine Ausschließlichkeitsklausel festgelegt wurde (vgl. § 6 des Vertrages von 1969), ist dies als Zusage der Klägerin zu verstehen, konkurrierende Sondernutzungserlaubnisse nicht zu erteilen. Auch darin liegt eine Verpflichtung, die in die Zuständigkeit der Klägerin als einer Sachwalterin des öffentlichen Interesses fällt, so daß auch bezüglich dieser Regelung eine privatrechtliche Zuordnung nicht ersichtlich ist. Selbst wenn bei isolierter Betrachtung sonstige Vertragsbestandteile als privatrechtlich anzusehen wären, wäre dies für die Beurteilung des Gesamtvertrages nicht entscheidend. Denn für die öffentlich-rechtliche Qualifizierung des Rahmenvertrages von 1969/1976 in seiner Gesamtheit spricht insbesondere, daß er ein einheitliches Rechtsverhältnis begründet hat und daß Fragen seiner Zulässigkeit regelmäßig nur aus dem öffentlichen Recht entstehen. Es wäre daher nicht sinnvoll, eine Aufspaltung in öffentlich-rechtliche und privatrechtliche Bestandteile vorzunehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.4.1976, NJW 1976, 2360 ; Erichsen-Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht,
- Aufl., 1986, S. 282 m.w.N.; z. T. abweichend Loschelder, WRP 1991, 351, 352). Der Senat ist vielmehr der Auffassung, daß der Vertrag aus den dargelegten Gründen, insbesondere wegen der durch ihn bewirkten Erteilung der einschlägigen straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnisse, in vollem Umfang dem öffentlichen Recht zuzurechnen ist. Der zwischen den Beteiligten abgeschlossene Hauptvertrag einschließlich der ergänzenden Vereinbarung von 1976 teilt folglich die Rechtsnatur der durch ihn gestalteten - öffentlichrechtlichen - Benutzungsordnung für die werbemäßige Indienstnahme der gemeindlichen Straßen, Wege und Plätze. Die Kompetenz zum Abschluß der Verträge sowie die inhaltliche Gestaltung der Vertragsklauseln beurteilen sich daher allein nach öffentlichem Recht (vgl. Bartlsperger, a.a.O., S. 122 ff., Lorenz, a.a.O., § 16 RdNr. 45, VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.4.1989, a.a.O. ). Die hier abgeschlossenen, wie dargelegt als öffentlich-rechtlich zu qualifizierenden Werbenutzungsverträge begegnen weder hinsichtlich der Verwendung der Vertragsform noch nach ihrem Inhalt rechtlichen Bedenken. Die Vertragsform ist sowohl für die Regelung der Sondernutzungserlaubnisse als auch für die damit verbundenen Betriebsklauseln zulässig, da Rechtsvorschriften nicht entgegenstehen (vgl. § 54 S. 1 und 2 LVwVfG). Hinsichtlich des Vertragsinhalts gilt nach Art. 20 Abs. 3 GG der Vorrang des Gesetzes, so daß die vereinbarten Regelungen im Einklang mit den gesetzlichen Anforderungen stehen müssen (vgl. Erichsen-Martens, a.a.O., S. 292). Hingegen ist für die inhaltliche Gestaltung eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung im Sinne des Vorbehalts des Gesetzes nicht erforderlich (vgl. BVerwG, Urt. v. 6.7.1973, BVerwGE 42, 331 , 335). Die vorliegenden Verträge stellen sich inhaltlich, dem allgemeinen Typus des Werbenutzungsvertrages entsprechend, als Austauschverträge dar, in denen die dem Grunde nach erfolgte Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen mit wechselseitigen Verpflichtungen der Beteiligten verbunden ist. Die klagende Gemeinde ist unbeschadet ihrer Eigenschaft als Trägerin hoheitlicher Gewalt berechtigt, die in ihrem Eigentum stehenden öffentlichen Straßen, Wege und Plätze gegen Entgelt für Zwecke der Außenwerbung Dritten zu überlassen. Die darin liegende erwerbswirtschaftliche Betätigung verstößt nicht gegen Rechtsvorschriften; sie entspricht vielmehr den Anforderungen des § 91 Abs. 2 S. 1 GemO und ist auch kompetenzrechtlich im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG unbedenklich. Die vertragliche Regelung, allein der Beklagten Sondernutzungserlaubnisse für Werbezwecke zu erteilen, ist durch das der Gemeinde nach § 16 LStrG zustehende Ermessen gedeckt; dieses erfaßt auch den Inhalt der vertraglichen Gestaltung. Hinsichtlich der der Beklagten vertraglich auferlegten Verpflichtungen bestehen ebenfalls keine Bedenken; sie halten die von der Klägerin zu beachtenden grundrechtlichen Bindungen ein und stehen im gebotenen sachlichen Zusammenhang mit den von der Klägerin zu erbringenden Leistungen (vgl. § 56 Abs. 1 LVwVfG). Für ein etwaiges unzulässiges Koppelungsgeschäft gibt es keine Anhaltspunkte. Mit Rücksicht auf die technischen und finanziellen Aufwendungen der Plakatanschlagunternehmen ist es zulässig, in den öffentlich-rechtlichen Werbenutzungsverträgen Sondernutzungserlaubnisse auch auf Zeit zu vereinbaren, so daß ein vorheriger Widerruf regelmäßig nicht möglich ist. Wenn Kündigungsklauseln vereinbart werden, stellen sich diese auf seiten der Gemeinden materiell als Widerrufsvorbehalte bezüglich der Sondernutzungserlaubnisse dar (vgl. Bartlsperger, a.a.O., S. 124, 128). Im übrigen entspricht die Möglichkeit, ein ordentliches, von keinen weiteren Voraussetzungen als der Einhaltung einer näher zu bestimmenden Frist abhängiges Kündigungsrecht für beide Seiten zu vereinbaren, beim Fehlen entgegenstehender Sonderregelungen allgemeinen zivilrechtlichen Grundsätzen für die Beendigung von Dauerschuldverhältnissen. Diese Grundsätze gelten auch im vorliegenden Fall eines auf Dauer angelegten, vertraglich begründeten öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses (vgl. § 62 S. 2 LVwVfG). Die danach gegebene Befugnis der Klägerin, beim Vorliegen der zeitlichen Voraussetzungen den Vertrag fristgemäß zu kündigen, besteht allerdings nicht schrankenlos. Da es sich um die Kündigung eines öffentlich-rechtlichen Vertrages handelt, hat die Gemeinde, will sie kündigen, die aus ihrer Eigenschaft als Hoheitsträger bei entsprechendem Tätigwerden herrührenden öffentlich-rechtlichen Bindungen zu beachten. Zu diesen Bindungen gehört die Einhaltung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung, die die Wahrnehmung der hoheitlichen Befugnisse auf den Bund, die Länder und die Gemeinden verteilt. Einer Gemeinde kommen, wenn sie mit den Mitteln eines öffentlich-rechtlichen Vertrages tätig wird, abgesehen von den Befugnissen des hier ersichtlich nicht berührten übertragenen Wirkungskreises nur diejenigen Kompetenzen zu, die Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ihr zur eigenverantwortlichen Regelung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft überläßt. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Sinne von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG sind diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindeeinwohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der Gemeinde betreffen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988, BVerfGE 79, 127 ff., 151, 152; BVerwG, Urt. v. 14.12.1990, NVwZ 1991, 682 , 683). Eine Gemeinde muß also in bezug auf Probleme, die nicht in diesem Sinne in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln und die einer spezifischen Ortsbezogenheit ermangeln, sondern andere Bereiche betreffen, die Wertung des dafür zuständigen Bundes- oder Landesgesetzgebers beachten. Sie darf jedenfalls nicht mit hoheitlichen Mitteln eine eigene, von der Wertung des zuständigen Gesetzgebers abweichende "Gemeindepolitik" betreiben, indem sie bestimmte Verhaltensweisen für ihr Gemeindegebiet ausschließt, die nach der Gesetzeslage allgemein zulässig sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 22.5.1987, BVerwGE 77, 308 , 312). Zur Rechtfertigung eines solchen Verhaltens kann sie sich nicht auf das ihr durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG eingeräumte Recht auf Selbstverwaltung beziehen, denn Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft liegen gerade dann nicht vor, wenn die betreffende Materie in der Regelungskompetenz des staatlichen Gesetzgebers liegt. Der bloße Umstand, daß eine Gemeinde nur für ihr eigenes Gebiet handeln will, genügt dem Anspruch spezifischer Ortsbezogenheit schon deshalb nicht, weil sie damit unter Berufung auf die im Selbstverwaltungsrecht wurzelnde Allzuständigkeit der Gemeinde auch allgemeinpolitische Fragen zum Gegenstand ihrer Tätigkeit machen könnte. Die Gemeinde erlangt aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG jedoch nur ein kommunalpolitisches, kein allgemeines politisches Mandat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988, a.a.O ; BVerwG, Urt. v. 14.12.1990, a.a.O. ). Sie ist auch nicht befugt, unter Berufung auf ihr Selbstverwaltungsrecht sich zur Sachwalterin der Grundrechte ihrer Bürger zu machen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.7.1982, BVerfGE 61, 82 ff., 102 ff. = NJW 1982, 2173 ). Nach diesen Maßstäben erweist sich die Kündigung der Klägerin als rechtswidrig. Wie sich aus § 22 Abs. 1 des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes (LMBG) ergibt, hat der für die Regelung des Verkehrs mit Tabakerzeugnissen und für die Wirtschaftswerbung allein zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 72 , 74 Nrn. 11, 20 GG) für Zigaretten und sonstige ähnliche Tabakerzeugnisse ein allgemeines Werbeverbot im Rundfunk und im Fernsehen angeordnet. Außerhalb des Bereiches dieser Medien ist Werbung für Zigaretten und Tabakerzeugnisse in den durch § 22 Abs. 2 LMBG angeordneten Grenzen jedoch allgemein gestattet. Die Werbung für alkoholische Getränke ist von dem dafür ebenfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. §§ 1 bis 5 LMBG) nicht beschränkt worden; sie ist folglich im Rahmen der verfassungsrechtlich geschützten Gewerbefreiheit (vgl. Art. 12 GG) zulässig. Diese bundesrechtlichen Vorgaben beinhalten eine abschließende Regelung, die die Klägerin bei der Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnisse hinzunehmen hat; sie führen zu einer Beschränkung auch der Möglichkeit, durch eine - generell an sich zulässige - Kündigung eines Werbenutzungsvertrags eine neue Vertragsgestaltung durchzusetzen, bei der der Vertragspartner auf dem Gebiet der Klägerin Werbung für Tabak- und Alkoholerzeugnisse unterlassen müßte. Denn der von der Klägerin mit ihrer Kündigung unstreitig verfolgte Zweck geht allein dahin, auf ihrem Gebiet ein über die bundesrechtlich angeordneten Beschränkungen hinausgehendes Werbeverbot zu erreichen. Damit wird der Kündigung in Wahrnehmung eines öffentlichen Interesses ein Zweck beigegeben, der über den spezifischen örtlichen Bezug hinausgeht und sich mit der Kompetenz einer Gemeinde, wie sie durch das Recht auf Selbstverwaltung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umschrieben ist (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG), deshalb nicht mehr vereinbaren läßt. Da ein solches Werbeverbot nicht mehr als Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft im oben dargelegten Sinne verstanden werden kann, sondern die Wahrnehmung eines allgemeinpolitischen Mandats bedeutet, darf die Klägerin einen dahingehenden öffentlichen Zweck wegen der entgegenstehenden Kompetenz des Bundes nicht verfolgen. Eine Kündigung, die diesem Ziel dienen soll, ist mithin rechtswidrig und unwirksam (ebenso Loschelder, a.a.O., 358, 360; ZLR 1988, 488, 498 ff., 501). Zur Klarstellung bemerkt der Senat, daß eine vertragsgemäße Kündigung, die erkennbar aus anderen Gründen erfolgt wie im vorliegenden Fall, rechtlich nicht zu beanstanden wäre. Es ist daher keineswegs so, daß bei Annahme einer Kündigungsbeschränkung der dargestellten Art die Befugnis der Klägerin, den Werbenutzungsvertrag zu kündigen, gänzlich beseitigt wäre. Vielmehr ist es so, daß die vertragsgemäße Kündigung an sich zulässig ist, jedoch die Klägerin, da sie mit der Kündigung des öffentlichrechtlichen Vertrages hoheitliche Tätigkeit wahrnimmt, an etwaige öffentlich-rechtliche Verbote und Beschränkungen gebunden ist. Solche Verbote wären etwa bei einer Kündigung, die allein aus wirtschaftlichen Gründen und ohne Wahrnehmung sonstiger öffentlicher Interessen erfolgt, nicht ersichtlich. 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KI-Erklärung auf Basis des amtlichen Gesetzestextes. Orientierend, ersetzt keine Rechtsberatung.