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Niedersächsisches OVG, Urteil vom 08.03.2006 - 7 KS 145/02 u.a.

1. Eine Gemeinde kann eine umfassende gerichtliche öffentlich-rechtliche Prüfung ohne Bezug zu Belangen, die ihrem Selbstverwaltungsrecht zugeordnet sind, auch im atomrechtlichen Planfeststellungsverfahren nicht beanspruchen.2. Bauleitplanungen, die durch bauliche Maßnahmen umgesetzt worden sind, begründen eine Klagebefugnis der Gemeinde auch im Hinblick auf ihre Planungshoheit regelmäßig nicht.3. Die mit der Beförderung der radioaktiven Abfälle außerhalb des Anlagengeländes verbundenen Risiken sind nicht Gegenstand des die Errichtung und den Betrieb des Endlagers gestattenden atomrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses.4. Entwicklungen, die nach sachverständiger Beurteilung frühestens in (mehreren) hunderttausend Jahren erwartet werden, sind nicht geeignet, einer Gemeinde unter dem Gesichtspunkt einer "Ewigkeitsgarantie" eine Klagebefugnis wegen des angeblich unzureichenden Nachweises der Langzeitsicherheit des Endlagers für radioaktive Abfälle zu vermitteln. Tatbestand Die Kläger wenden sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten für die Errichtung und den Betrieb des Bergwerkes Konrad in Salzgitter als Anlage zur Endlagerung fester oder verfestigter radioaktiver Abfälle mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung vom 22. Mai 2002 sowie die gleichzeitig erteilten wasserrechtlichen Erlaubnisse (Anhänge 1-4). Mit Schreiben vom 31. August 1982 beantragte die Physikalisch-Technische Bundesanstalt (PTB) beim Niedersächsischen Sozialminister als damals zuständiger atomrechtlicher Genehmigungsbehörde, das Planfeststellungsverfahren gemäß § 9b AtG zur Errichtung und zum Betrieb der Schachtanlage Konrad als Anlage des Bundes zur Endlagerung radioaktiver Abfälle durchzuführen. Zur Begründung des Antrags fügte die PTB zunächst zwei Bände des Planes bei, der im Fortgang des Verfahrens mehrfach überarbeitet und in jeweils revidierten Fassungen (im März 1985, März 1986, September 1986, März 1989 und April 1990) vorgelegt wurde. Neben dem Plan wurden unter anderem ca. 500 erläuternde Unterlagen (EU) und ca. 40 ergänzende Unterlagen (EG) in das Verfahren eingeführt. Zur Prüfung des Vorliegens der Planfeststellungsvoraussetzungen, insbesondere zur sicherheitstechnischen Begutachtung des Vorhabens, zog der Beklagte im Laufe des Verfahrens Sachverständige u.a. zu den Themenbereichen: geowissenschaftliche Beurteilung des Standortes; bergtechnische Machbarkeit des Vorhabens; sicherheitstechnische Begutachtung von Standort, Bau- und Anlagentechnik einschließlich der Radioökologie; Langzeitsicherheit; Vorbereitung der zusammenfassenden Darstellung und Bewertung der Umweltauswirkungen; bauordnungsrechtliche Prüfung, hinzu. Behörden und Naturschutzverbände, deren Aufgabenbereiche durch das Vorhaben berührt werden, wurden beteiligt. Das Vorhaben wurde am 8. Mai 1991 im Niedersächsischen Ministerialblatt und in den im Bereich des Standortes der geplanten Anlage verbreiteten örtlichen Tageszeitungen bekannt gemacht. Die Planunterlagen lagen in der Zeit vom 16. Mai bis 15. Juli 1991 zur Einsichtnahme aus. Der Kläger zu 1) war zu dieser Zeit und noch bei Klageerhebung Eigentümer eines landwirtschaftlichen Betriebes in einer Größe von ca. 104 ha landwirtschaftlicher Nutzfläche. Inzwischen ist das Eigentum an den Hofflächen auf den Kläger zu 2), Sohn des Klägers zu 1), übergegangen, der schon zuvor diese Flächen als Pächter bewirtschaftet hatte. Nach ihren Angaben wohnen die Kläger ca. 915 m nordwestlich des Diffusors am Schacht Konrad 2 und befinden sich genutzte Flächen in etwa 750 m bzw. 1.750 m Entfernung. Die Kläger erhoben mit mehreren Schreiben Einwendungen gegen das Vorhaben (Schreiben des Klägers zu 1) und des Klägers zu 2) jeweils v. 22.6.1991, Schreiben ihrer Bevollmächtigten v. 8.7.1991, Schreiben der „Familie C.“, eingegangen am 10.7.1991; Schreiben des Klägers zu 1) v. 12.7.1991; Schreiben des Klägers zu 1) v. 15.7.1991; Einwendungsvordruck Greenpeace e.V. - Kläger zu 2) -, undatiert; Sammeleinwendung Arbeitsgemeinschaft Schacht Konrad - Kläger zu 1) -, undatiert; Sammeleinwendung Arbeitsgemeinschaft Schacht Konrad - Kläger zu 2) -, undatiert). Mit diesen Einwendungen machten sie im Wesentlichen geltend: Ihnen werde durch die Errichtung des Endlagers die Existenzgrundlage unwiederbringlich entzogen, weil aufgrund des jetzt schon vorhandenen und sich weiter verstärkenden „Negativ-Image“ landwirtschaftliche Produkte - unabhängig von jeglicher tatsächlicher Belastung - unveräußerlich seien. Der geplante ökologische Anbau sei nicht mehr zu realisieren. Beim Normalbetrieb werde die Umgebung der Anlage durch radioaktiv verseuchte Abluft und Abwässer stetig belastet. Gesundheitsgefährdung durch Niedrigstrahlung bestehe nach gesicherten wissenschaftlichen Erkenntnissen auch unterhalb der gesetzlichen Grenzwerte. Durch die geplanten wasserrechtlichen Maßnahmen würden landwirtschaftlich genutzte Grundstücksflächen betroffen. So werde das Schmutz- und Grubenwasser in die Aue eingeleitet, in die ebenfalls Drainagerohre von den anliegenden Ackerflächen geführt würden. Die Einleitung von Gruben- und Schmutzwässern mittels Druckleitung führe zu einem Rückfluss radioaktiv kontaminierter Wässer in das Drainagesystem und damit zu einer Kontamination der gesamten landwirtschaftlichen Flächen. Unberücksichtigt sei geblieben, dass sie - die Kläger - bei Befahren der landwirtschaftlichen Flächen Feinstäube in beachtlichen Mengen inhalierten. Sie seien daher in besonderer Weise den mit der Errichtung des Endlagers verbundenen Risiken ausgesetzt, weil über den geplanten Diffusor radioaktiv kontaminierte Partikel emittiert würden. Die verschiedenen Anreicherungspfade seien insgesamt nicht erschöpfend und nachvollziehbar dargelegt. Angesichts der besonderen örtlichen Verhältnisse sei die Erstellung eines meteorologischen Gutachtens zwingend erforderlich gewesen. Es fehlten Untersuchungen über das Transportrisiko für die Umgebung des Endlagers, über das Zusammenwirken der bereits vorhandenen Schadstoffbelastungen mit den durch das Endlager hinzukommenden radioaktiven Belastungen, eine Umweltverträglichkeitsprüfung, Katastrophenschutzpläne und der Nachweis der Langzeitsicherheit. Die Störfallanalyse klammere die relevanten Gesichtspunkte aus ihrer Betrachtung aus. So müsse insbesondere mit wesentlich größeren Wärmeentwicklungen gerechnet werden. Aufgrund der in der unmittelbaren Umgebung vorhandenen drei Flughäfen bzw. Verkehrslandeplätze stelle die Möglichkeit eines Flugzeugabsturzes ein reales Schadensereignis dar. Die (insgesamt ca. 290.000) Einwendungen wurden in einem Erörterungstermin vom 25. September bis 12. Dezember 1992 und vom 7. Januar 1993 bis zum 6. März 1993 an 75 Tagen erörtert. Mit Schreiben vom 28. März 1996 übersandte das zuständig gewordene Bundesamt für Strahlenschutz (BfS) dem (nunmehr zuständigen) Beklagten die aus seiner Sicht im Planfeststellungsbeschluss festzuschreibenden Genehmigungsunterlagen. Nach Einholung weiterer Gutachten und ergänzender sachverständiger Stellungnahmen stellte der Beklagte mit Beschluss vom 22. Mai 2002 den Plan für die Errichtung und den Betrieb des im Gebiet der Stadt Salzgitter, Gemarkungen Beddingen, Watenstedt und Bleckenstedt, gelegenen Bergwerks Konrad als Anlage zur Endlagerung fester oder verfestigter radioaktiver Abfälle mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung in der Fassung der mit dem Beschluss verbundenen Genehmigungsunterlagen (A II.) und nach Maßgabe zahlreicher Nebenbestimmungen (A III.) ausschließlich für den nationalen Bedarf eines endlagerbaren Abfallgebindevolumens in Höhe von maximal 303.000 m³ fest. Ferner erteilte er der Beigeladenen zu 1) antragsgemäß vier wasserrechtliche Erlaubnisse (A Anhang 1-4). Der Plan sieht vor, im bestehenden Erzbergwerk Konrad die bezeichneten radioaktiven Abfälle in verpackter Form endzulagern. Die aus den beiden Schächten Konrad 1 und Konrad 2 bestehende Schachtanlage liegt im südöstlichen Niedersachsen zwischen Braunschweig und Salzgitter-Lebenstedt auf dem Gebiet der Stadt Salzgitter. Die im Eigentum der Beigeladenen zu 2) stehenden Grundstücke mit Schacht Konrad 1 befinden sich nordwestlich des Stadtteils Salzgitter-Bleckenstedt in einem landwirtschaftlich genutzten Gebiet. Der etwa 1600 m südöstlich gelegene Schacht Konrad 2 liegt am nordwestlichen Rand des Betriebsgeländes des Stahlwerkes Salzgitter der Salzgitter AG. Beide Schachtanlagen besitzen Gleis- und Straßenanschluss. Die jeweiligen Grundstücke sollen spätestens zum Zeitpunkt der Bestandskraft des Planfeststellungsbeschlusses in das Eigentum der Beigeladenen zu 1) übergehen. Aus der Eisenerzlagerstätte wurde nach Abteufung der Schächte Ende der 50er/Anfang der 60er Jahre des vorigen Jahrhunderts von 1961 bis zur Einstellung des Betriebs Ende September 1976 gefördert. Von 1975 bis 1982 wurden Untersuchungen zur Eignung des Bergwerks als Endlager für radioaktiver Abfälle und ab 1982 untertägige Erkundungsarbeiten durchgeführt. Das Konzept des Vorhabens geht dahin, Schacht Konrad 1 als Material- und Seilfahrtsschacht sowie zur Förderung des Haufwerks und als einziehender Wetterschacht zu nutzen. Schacht Konrad 2 wird mit Errichtung des Endlagers zum Einlagerungs- und Seilfahrtsschacht ausgebaut und dient als ausziehender Wetterschacht. Zu diesem Zweck werden die vorhandenen Tagesanlagen an Schacht Konrad 1 zum Teil abgebrochen, umgebaut oder neu errichtet und bestehen dann im Wesentlichen aus der Schachtanlage, den Verwaltungs- und Sozialgebäuden, dem Wachgebäude, den Fördermaschinengebäuden Nord und Süd, der Band- und Verladeanlage, dem Gebäude für Materialwirtschaft und dem Werkstattgebäude mit Schalthaus. Die an Schacht Konrad 2 vorhandenen Tagesanlagen werden im Zuge der Baumaßnahme abgebrochen und neu errichtet; sie umfassen im Wesentlichen die Umladeanlage mit Pufferhalle, Förderturm mit Schachthalle, Lüftergebäude mit Diffusor und Abwetterkanal, Grubenwässer-Übergabestation, Wachgebäude, Freiluft-Trafoanlage, Lokschuppen, Lager und Werkstatt, Friktionswindenhalle und Gebäude für Ersatzfördermittel, Gabelstapler und Garage. Mit radioaktiven Abfällen soll nur an Schacht Konrad 2 umgegangen werden. Schacht Konrad 1 hat eine Teufe von ca. 1232 m, Schacht Konrad 2 von ca. 998 m. Unter Tage ist das Grubenfeld mit einer Ausdehnung von ca. 6 km² durch 6 Sohlen zwischen 800 m und 1300 m aufgeschlossen. Die ebenen Sohlen und Strecken sind zum größten Teil mit Fahrzeugen befahrbar. Für die Einlagerung der radioaktiven Abfälle können je nach Bedarf (maximal 9) Einlagerungsfelder aufgefahren werden, die von den sechs Hauptsohlen aus erschlossen werden und in denen (maximal 59) Einlagerungskammern mit einem Einlagerungshohlraum von maximal insgesamt ca. 1.150.000 m³ errichtet werden können. Die Abfallgebinde werden per Bahn und per LKW angeliefert. Das Umladen der Container oder Tauschpaletten von den Anlieferungsfahrzeugen auf die Plateauwagen erfolgt in der Umladehalle. Beladene Plateauwagen werden einzeln mit der Gleisförderereinrichtung zu den Strahlenschutzmessplätzen transportiert. Dort erfolgt eine letzte Kontrolle der endzulagernden Gebinde. Abfallgebinde, die den Annahmebedingungen entsprechen, werden auf den Plateauwagen zur Einlagerung nach unter Tage transportiert und vom Füllort mit Transportwagen zu einer Einlagerungskammer gefahren. Dort übernimmt ein Stapelfahrzeug die Abfallgebinde und stapelt sie in der Einlagerungskammer. Abfallgebinde, die nicht sofort endgelagert werden, werden in einer Pufferhalle über Tage zwischengelagert. Nach der Einlagerung werden die Abfallgebinde abschnittsweise mit einem pumpfähigen Versatz verfüllt. Die Dauer der Betriebsphase hängt unter anderem von den anfallenden Abfällen ab; gegenwärtig wird mit einem ca. 80-jährigen Betrieb gerechnet. Nach Beendigung der Betriebsphase ist beabsichtigt, den Standort in einen Zustand zu versetzen, der grundsätzlich keiner weiteren Überwachung bedarf. Dazu ist im Wesentlichen geplant, den verbleibenden Hohlraum des Endlagers zu verfüllen, die Schächte zur Wiederherstellung der Barrierefunktion der Deckschichten des Endlagers zu verfüllen und abzudichten, die Gebäude der Tagesanlagen - sofern erforderlich - zu dekontaminieren, abzubrechen oder einer anderen Nutzung zuzuführen und das Gelände zu rekultivieren oder anderweitig nutzbar zu machen. Die Kläger haben am 17. Juni 2002 Klage erhoben. Zur Begründung machen sie im Wesentlichen geltend: Die Klage werde stellvertretend auch für die Kinder des Klägers zu 2) eingereicht. Auf ihren Äckern würden schwerpunktmäßig Zuckerrüben, Weizen, Gerste sowie Erdbeeren angebaut. Der Garten diene der Selbstversorgung. Ferner würden im kleinen Umfang Mutterkühe, Pferde, Hühner und Enten gehalten sowie als Mitglied einer Jagdgenossenschaft Wildhege und -pflege betrieben. Ein Teil der Wirtschaftsflächen liege im Bereich der Aue, in welche über eine Drainage die Felder entwässert würden. Vom Schacht führe ein verrohrter Graben in die Aue, so dass ein unmittelbarer Austausch von - dann auch kontaminierten - Wasserpartikeln stattfinde. Schadstoffe erreichten auch über diffuse Quellen wegen der vorhandenen Wasserwegsamkeiten den Pflanzenbereich. Dies gelte umso mehr, als die Zuckerrüben bis 2 m tief wurzelten. Zudem würden bei der Ernte durch die Aufwirbelung des Bodenstaubes kontaminierte Partikel in die Lunge inkorporiert. Der Planfeststellungsbeschluss sei nichtig, weil das ihn tragende Konzept nicht von dem Beklagten als Exekutive, sondern vom Parlament hätte normiert werden müssen. Die Endlagerung sei auch als solche verfassungswidrig. Davon abgesehen fehle dem Vorhaben die Planrechtfertigung. Im Zeitpunkt der Planfeststellung habe die Planreife gefehlt, denn es hätten zunächst standortunabhängige Kriterien entwickelt und eine Standortsuche durchgeführt werden müssen. Der vorgelegte Plan sei nicht erörterungsreif gewesen. Ein wesentlicher Teil der Verwaltungsvorgänge sei in den Jahren nach dem Erörterungstermin entstanden. Eine weitere Öffentlichkeitsbeteiligung sei deshalb - auch europarechtlich - notwendig gewesen. Das Vorhaben sei nicht erforderlich, weil angesichts der vorhandenen und noch entstehenden Abfallmengen und der gegebenen Lagerkapazitäten ein Bedarf nicht bestehe. Mit den vorhandenen und beantragten Zwischenlagerkapazitäten der kerntechnischen Industrie seien auf jeden Fall bis weit übers Jahr 2030 hinaus Zwischenlagerkapazitäten vorhanden. Die vorzugswürdige rückholbare Endlagerung könne im Übrigen nicht mit einer dauerhaften Zwischenlagerung gleichgesetzt werden. Auch unter sicherheitstechnischen Aspekten sei die Inbetriebnahme des Endlagers nicht erforderlich. Das entsorgungspolitische Ziel eines Ein-Endlager-Konzepts der (vormaligen) Bundesregierung sei folgerichtig und angemessen. Wenn der Beklagte aufgrund der Weisung des Bundesumweltministeriums die Planrechtfertigung für das Vorhaben bejaht habe, so beruhe dies auf unzureichenden und fehlerhaften Überlegungen. Die auch sonst in diesem Verfahren ergangenen Weisungen seien mit der anerkannten Verpflichtung zur Ergebnisoffenheit eines Planverfahrens bis zu seinem Abschluss nicht kompatibel und als solche rechtswidrig. Die Sachverständigen des TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt seien infolge ihrer gleichzeitigen Beauftragung mit Fragen der Endlagerung durch die beklagte Planfeststellungsbehörde und das antragstellende Bundesamt für Strahlenschutz befangen gewesen. Eine ähnliche Mehrfachbefassung habe auch bei zwei weiteren Gutachtern, nämlich der Gesellschaft für Reaktorsicherheit sowie der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe und dem Niedersächsischen Landesamt für Bodenforschung angesichts der zeitweise vorhanden gewesenen Personalunion in den Behördenleitungen bestanden. Was die Strahlenbelastung angehe, so sei bei der gegebenen Sachlage nicht auszuschließen, dass bei ihnen die Grenzwerte aus § 47 StrlSchV überschritten würden. Die in ca. 750 m Entfernung vom Diffusor des geplanten Endlagers gelegene landwirtschaftliche Nutzfläche befinde sich an der Grenze zum Sektor der Hauptwindrichtung. Die Fläche werde daher zu vielen Zeiten im Jahr durch die radioaktiven Abgaben kontaminiert. Die im Planfeststellungsbeschluss für den ungünstigsten Aufpunkt angegebenen Strahlenexpositionen könnten reduziert, aber in ähnlicher Größenordnung auch dort auftreten. Diese Werte gälten allerdings lediglich für eine „Durchschnittsperson“ aus der Bevölkerung. Durch die landwirtschaftliche Bearbeitung sei eine zusätzliche Belastung durch Aufwirbelung und Inhalation von kontaminiertem Staub möglich, so dass zwingend ein weiterer Belastungspfad zu bewerten sei. Zwar sei das Mähdreschen insoweit weniger problematisch, weil der Fahrer in einer klimatisierten und staubdichten Kabine, in die allerdings Feinstaub eintreten könne, sitze; eine gravierende Inhalation des kontaminierten Staubes trete aber vor allem bei den Arbeiten an der Getreideanlage im Hof auf. Weitere Tätigkeiten mit Staubentwicklung seien die Bodenbearbeitung auf dem Feld, die aus Sicht- und weiteren Gründen bei nichtgeschlossener Tür der Schlepperkabine erfolge, die Herbstbestellung des Getreides, die Arbeiten zum Ausbringen und Ernten der Zwischenfrucht und die Rübenbestellung im offenen Trecker und die Rübenabfuhr. Da die landwirtschaftliche Tätigkeit überwiegend mit schwerer körperlicher Arbeit verbunden sei, sei die Atemrate und damit auch die Strahlenbelastung unter diesen Umständen erhöht. Die insoweit fehlenden detaillierten Betrachtungen stellten ein erhebliches Ermittlungsdefizit dar. Durch die umliegende Industrie würden Stäube erzeugt, die zu einer höheren mittleren Staubbelastung in der Umgebung des Standortes führen könnten. Durch die verstärkte Ablagerung von Radionukliden an die in größerem Umfang zur Verfügung stehenden Staubteilchen könne es zu einer höheren Radioaktivität der Luft und zu einer vermehrten Aktivitätsablagerung auf dem Boden kommen. Zumindest fehle eine spezifische Betrachtung zu den Synergismen durch die unterschiedlichen und zahlreichen Schadstoffe. Die Erforderlichkeit einer vertieften Prüfung ergebe sich auch aus ihren Verzehrgewohnheiten. Sie seien, was ihre Versorgung mit den Gütern des täglichen Bedarfs angehe, nahezu autark. Eier, Fleisch, Gemüse, Kartoffeln, Obst, Getreide, Getreideprodukte, Marmelade und Säfte stammten aus der eigenen Produktion und würden auch intensiv verbraucht. Dazu habe der Planfeststellungsbeschluss keine Überlegungen angestellt, so dass auch hier ein Ermittlungsdefizit festzustellen sei. Die beantragte Abgabe von radioaktiven Stoffen aus den Abfällen schöpfe die Grenzwerte des § 47 StrlSchV in bedenklicher Weise aus. Für die Ausbreitung der im Normalbetrieb abgegebenen Radionuklide seien die meteorologischen Verhältnisse am Standort relevant. Insoweit liege aber keine belastbare meteorologische Datenbasis vor. Die Daten aus Braunschweig-Völkenrode seien nicht übertragbar. Hinsichtlich der Quellenannahmen und Ausbreitungsfaktoren seien der Beklagte und der Antragsteller zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangt; insoweit liege ein Bewertungsdefizit vor. Die Freisetzung natürlicher radioaktiver Stoffe aus dem Wirtsgestein der Grube Konrad sei dem Betrieb des Endlagers zuzurechnen und müsse den entsprechenden Vorschriften der Strahlenschutzverordnung für „Tätigkeiten“ unterliegen. Der Beklagte habe hingegen die Abgaben radioaktiver Stoffe aus den Abfällen und dem Wirtsgestein ungleich behandelt. Abgesehen davon, dass damit auch eine Überschreitung von Grenzwerten nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden könne, sei das Minimierungsgebot nach § 6 StrlSchV nicht ausreichend berücksichtigt worden. Die Ermittlungen zu den Störfällen seien ebenfalls defizitär. Bedenken bestünden insoweit hinsichtlich der Methodik für die Festlegung der zulässigen Aktivitätsinventare von Abfallgebinden, der Methodik für die Störfallanalyse und der Maßnahmen zur Auslegung gegen Störfälle. Die Störfallplanungswerte nach § 49 StrlSchV würden in sehr viel höherem Umfang ausgeschöpft als für andere Anlagen. Der Umfang der radioaktiven Freisetzung im Störfall sei ursächlich von der Höhe des Aktivitätsinventars in den betroffenen Abfallgebinden abhängig. Das zulässige Inventar sei vom Beigeladenen zu 1) mit Zustimmung des Beklagten durch Rückrechnung ausgehend von den Störfallplanungswerten festgelegt worden, um zu möglichst großen Aktivitätsinventaren kommen zu können. Die Störfallbetrachtungen seien in Anlehnung an die Störfall-Leitlinien für Druckwasserreaktoren durchgeführt, die Leitlinien jedoch nicht konsequent und fehlerfrei angewendet worden. Die relevanten Strahlenexpositionen durch Störfälle seien im Planfeststellungsbeschluss als Restrisiko eingeordnet worden, obwohl die radiologischen Auswirkungen dieser Störfälle größer sein könnten als die der anderen im Planfeststellungsverfahren näher betrachteten Störfälle. Dabei handele es sich um die Kollision eines LKW mit einer Fahrgeschwindigkeit über 4 m/s auf den Anlagengelände über Tage mit nachfolgendem Brand und die Kollision eines beladenen Transportfahrzeuges unter Tage mit einem anderen Fahrzeug und Folgebrand. Der Absturz eines Hubschraubers sei überhaupt nicht näher betrachtet worden, obwohl es in direkter Nachbarschaft zu den Abstellflächen für angekommene beladene Transportfahrzeuge einen Hubschrauberlandeplatz gebe. Der gezielte Absturz eines Großflugzeuges, bei dem es sich um einen Auslegungsstörfall handele, sei nur unzureichend behandelt worden. Zur Minimierung von radiologischen Auswirkungen bei einem Störfall seien lediglich sekundäre Maßnahmen ergriffen sowie die Argumentation auf probabilistische Betrachtungen gestützt worden. Damit sei keine ausgewogene deterministische Analyse für alle möglichen anlageninternen Störfälle durchgeführt worden, auf deren Basis Minimierungsmaßnahmen ergriffen werden könnten. Auch damit werde gegen das Minimierungsgebot verstoßen. Im Planfeststellungsbeschluss sei der durch den Beigeladenen zu 1) vorgenommenen Zuordnung von Störfällen in die Störfallklasse 2 in nicht sachgerechter Weise zugestimmt worden, obwohl sich diese Zuordnung wesentlich auf administrative Maßnahmen stütze und nicht ausreichend direkt wirkende technische Maßnahmen veranlasst seien. Darüber hinaus sei der Umfang der Wahrscheinlichkeitsverringerung durch die Maßnahmen nicht erkennbar, da über Erfahrungen mit solchen Anlagen nicht berichtet werde und auch keine Untersuchungen zur Funktionssicherheit durchgeführt worden seien. Insgesamt seien hinsichtlich der Störfallbetrachtungen Ermittlungs-, Bewertungs- und Regelungsdefizite festzustellen. Der vorliegende Nachweis der Langzeitsicherheit stelle nicht das nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche umfassende System der Sicherheitsbeurteilung dar, weil wesentliche methodische Ansätze und Nachweiselemente mangelhaft und unzureichend seien. Auch der wasserrechtliche Besorgnisgrundsatz sei nicht beachtet worden. Im Übrigen nähmen sie auf das Vorbringen der Klägerinnen in den Parallelverfahren Bezug. Die Kläger beantragen, den Planfeststellungsbeschluss für die Errichtung und den Betrieb des Bergwerks Konrad in Salzgitter als Anlage zur Endlagerung fester oder verfestigter radioaktiver Abfälle mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung vom 22. Mai 2002 einschließlich seiner Anhänge 1 - 4 (wasserrechtliche Erlaubnisse) aufzuheben, hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss sowie seine Anhänge mit Nebenbestimmungen zu ihrem Schutze zu versehen. Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen. Er erwidert im Wesentlichen: Den Klägern stehe ein Anspruch auf Vollprüfung nicht zu. Sie könnten den Planfeststellungsbeschluss nur unter Gesichtspunkten und mit Blick auf Normen angreifen, die jedenfalls auch ihrem Schutz zu dienen bestimmt seien. Insoweit bestünden keine Defizite. Die Vorschrift des § 9a Abs. 3 Satz 1 AtG zeige, dass gerade die nichtrückholbare Endlagerung vom Willen des Gesetzgebers getragen sei. Unter dem Blickwinkel der Planrechtfertigung und der Alternativenprüfung seien die Kläger im Hinblick auf die Besonderheiten das atomrechtlichen Planfeststellungsverfahrens, das eine gebundene und keine Abwägungsentscheidung zum Gegenstand habe, nicht rügebefugt. Selbst wenn man jedoch insoweit die Grundsätze des Fachplanungsrechts zugrunde lege, vermittele der Gesichtspunkt der Planrechtfertigung keinen Drittschutz. Davon abgesehen sei das Vorhaben, was den konkreten Bedarf und das Entsorgungskonzept angehe, planerisch gerechtfertigt. Ein Abwägungsfehler infolge unterlassener Alternativbetrachtungen liege - sofern solche in diesem Verfahren überhaupt erforderlich gewesen seien - nicht vor. Weder das sogenannte Ein-Endlager-Konzept noch die rückholbare Endlagerung sei eine Vorhabensalternative. Jedenfalls hätten sich diese Konzepte nicht aufgedrängt. Ein dem Planverfahren vorgelagertes Standortsuchverfahren sei gesetzlich nicht vorgesehen. Die verfahrensrechtlichen Rügen der Kläger seien nicht geeignet, ihre Klagebefugnis zu begründen. Sie hätten nicht dargelegt, welche materiell-rechtlichen Positionen durch angebliche Verfahrensmängel hätten beeinflusst werden können. Im Übrigen stelle weder die Dauer des Planfeststellungsverfahrens einen Mangel dar, noch sei eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung rechtlich geboten gewesen. Die fachaufsichtlichen Weisungen des Bundesumweltministeriums hätten ausschließlich behördeninterne Wirkung und für sich genommen keinen Einfluss auf die Rechtsstellung Dritter. Diese Weisungen seien zulässig gewesen und hätten die Möglichkeit der Kläger, zu den darin angesprochenen Fragen Stellung zu nehmen, unberührt gelassen. Da mit den Weisungen nicht in die Abwägung - so sie denn überhaupt erforderlich gewesen sei - eingegriffen worden sei, hätten sie auch nicht gegen die „Ergebnisoffenheit“ des Planverfahrens verstoßen. Hinsichtlich der Strahlenbelastung im Normalbetrieb hätten die Kläger nicht substantiiert geltend gemacht, möglicherweise in eigenen Rechten verletzt zu sein. Eine Überschreitung der Dosisgrenzwerte werde nicht fundiert dargetan. Jedenfalls bestünden Ermittlungs- oder Bewertungsdefizite nicht. Er - der Beklagte - habe die Werte des Gutachters für die Langzeitausbreitungsfaktoren zugrunde gelegt; insoweit bestünden keine Widersprüche. Die Wetterdaten aus Braunschweig-Völkenrode seien auf die Verhältnisse an der Schachtanlage Konrad 2 - wie umfangreiche Betrachtungen der meteorologischen Daten im unmittelbaren und weiteren geografischen Umfeld der Anlage durch den Antragsteller, den Gutachter und die Planfeststellungsbehörde ergeben hätten - übertragbar. Die Angriffe der Kläger gegen die angebliche Ungleichbehandlung natürlicher Radionuklide in den Abwettern gingen bereits deshalb ins Leere, weil im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens die Freisetzung radioaktiver Stoffe aus Abfallgebinden und natürlichen Ursprungs aus dem Wirtsgestein des Endlagers Konrad bei der Berechnung der Strahlenexposition in der Umgebung durch Abwetter und Abwässer fachlich völlig gleichwertig behandelt worden sei. Auch unter Berücksichtigung der Abgabe natürlicher Radionuklide würden die Dosisgrenzwerte nicht überschritten. Eine Gleichbehandlung sei im Übrigen auch unter dem Blickwinkel der Minimierung erfolgt. Sämtliche relevanten Expositionspfade seien berücksichtigt worden. Die Strahlenexposition durch Inhalation von Bodenstaub habe der Sachverständige abgeschätzt und als unerheblich bewertet. Im Planfeststellungsbeschluss seien auch Synergismen betrachtet worden. Die gewählte Atemrate sei abdeckend auch für anstrengende körperliche Tätigkeiten. Die Ernährungsgewohnheiten der Kläger würden selbst dann hinreichend erfasst, wenn sie sämtliche Nahrungsmittel selbst produzieren würden und diese Produktion ausschließlich am ungünstigsten Aufpunkt stattfinden würde, der indes weit vom Wohnhaus der Kläger und deren landwirtschaftlichen Flächen entfernt liege. Was die Betrachtung der Störfallrisiken angehe, so hätten die Kläger eine Überschreitung der maßgeblichen Störfallplanungswerte nicht behauptet. Auch in der Sache greife ihre Kritik nicht durch. Die maßgeblichen Störfallplanungswerte seien mehr als eingehalten. Dem nicht drittschützenden Minimierungsgebot sei auch durch die Absenkung des Planungswertes auf 20 mSv ausreichend Rechnung getragen worden. Die Bestimmung der optimalen Größe der Abfallgebinde sei nur in einem ersten Schritt an dem Ziel einer möglichst weitreichenden Ausschöpfung der Störfallplanungswerte orientiert worden. Im Ergebnis komme es durch unterschiedliche Verfahrensschritte zu einer erheblichen Reduzierung der angestrebten Aktivitätsinventare. Da die Abfallgebinde, die das Summenkriterium zu mehr als 10 % ausschöpften (begrenzt auf 1 % aller Abfallgebinde und damit Restrisiko), in einem Störfall maximal zu einer errechneten effektiven Dosis von 20 mSv führen könnten, sei selbst in diesem Fall das Minimierungsgebot ausreichend beachtet worden. Eine deterministische Störfallanalyse fehle nicht, sie sei vielmehr durch eine probabilistische Betrachtung ergänzt worden. Der Einwand der Kläger, dass die Zuordnung der untersuchten Störfälle in Störfallklasse 2 sich im Wesentlichen auf administrative Maßnahmen stütze, sei unrichtig. Vielmehr seien administrative Maßnahmen ergänzend zu den technischen und baulichen Maßnahmen bei der Verkehrslenkung und beim Brandschutz aufgenommen worden. Der Vorwurf der Kläger, wegen der Einordnung der entsprechenden Ereignisse in die Störfallklasse 2 seien die möglichen radiologischen Auswirkungen einiger Störfälle nicht betrachtet bzw. in ihren Auswirkungen unterschätzt worden, verkenne die in den Störfall-Leitlinien vorgegebene Systematik der Störfallklassen und deren definitionsgemäße Konsequenzen für die Untersuchung der radiologischen Auswirkungen. Die einzelnen Störfälle, z. B. Fahrzeugkollision mit Folgebrand unter Tage, Kollision von LKW über Tage bzw. Brand infolge einer Kollision des LKW, Hubschrauberabsturz, seien ausreichend und korrekt betrachtet worden. Unter dem Blickwinkel eines terroristischen Angriffs, wie eines gezielten Flugzeugabsturzes, sei die Klage unzulässig. Die Vorschrift des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG vermittele insoweit keinen Drittschutz. Im Übrigen seien derartige Ereignisse nach fehlerfreier Ermittlung und Bewertung im Hinblick auf die sehr geringe Eintrittswahrscheinlichkeit einerseits und das Ausbleiben deterministischer Wirkungen sowie der Risikobeherrschbarkeit durch Maßnahmen des Katastrophenschutzes andererseits dem Restrisiko zuzuordnen. Soweit die Kläger bezweifelten, dass die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage in Bezug auf die Langzeitsicherheit getroffen worden sei, fehle es ihnen ebenfalls an der Klagebefugnis, denn sie könnten sich nicht zu Sachwaltern kommender Generationen machen. Im Übrigen seien alle denkbaren und realistisch möglichen zukünftigen Entwicklungen der Endlagerregion nach dem Stand von Wissenschaft und Technik betrachtet und bewertet worden. Insgesamt stelle sich der Schutz nachfolgender Generationen nicht schlechter als für die heutigen dar. Die Beigeladene zu 1), die keinen Antrag stellt, tritt der Klage ebenfalls entgegen. Diese sei mangels Klagebefugnis unzulässig, weil eine Rechtsverletzung der Kläger auch bei Betrachtung sämtlicher von ihnen geltend gemachter Einwände ausgeschlossen sei. Dies gelte im Hinblick auf eine behauptete Befangenheit der Sachverständigen des TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt e.V., die angeblich unzureichende Beteiligung der Öffentlichkeit und fehlende Planrechtfertigung, das behauptete Risiko eines gezielten Flugzeugabsturzes auf das Endlager, die Ableitung von radioaktiven Stoffen im bestimmungsgemäßen Betrieb, die geltend gemachten Mängel des Langzeitsicherheitsnachweises und im Hinblick auf Störfallrisiken. Jedenfalls sei die Klage auch unbegründet, denn der angefochtene Planfeststellungsbeschluss sei rechtmäßig und verletze die Kläger nicht in ihren Rechten. Weder sei erkennbar, dass in das Planfeststellungsverfahren Sachverständige einbezogen worden seien, deren Beauftragung unzulässig gewesen sei, noch hätten in der Person eines der Sachverständigen Gründe zur Besorgnis der Befangenheit bestanden. Die durchgeführte Öffentlichkeitsbeteiligung sei ausreichend, ein erneuter Erörterungstermin wegen Planänderungen oder wegen Zeitablaufs nicht erforderlich gewesen. Eine Rechtsverletzung der Kläger durch die Betrachtung und Beurteilung eines gezielten Flugzeugabsturzes auf das Endlager sei schon deshalb ausgeschlossen, weil auch unter Zugrundelegung des Vortrags der Kläger nicht ersichtlich sei, dass der Beklagte den ihm bei der Bewertung eines solchen Ereignisses zustehenden Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum überschritten haben könnte. Zutreffend sei keine Bewertung dieses Ereignisses am Maßstab der Störfallplanungswerte vorgenommen worden. Im Zusammenhang mit der genehmigten Ableitung von radioaktiven Stoffen mit den Wettern im bestimmungsgemäßen Betrieb des Endlagers hätten die Kläger begründete Zweifel nicht vorgebracht. Die dadurch verursachte potentielle Strahlenexposition sei ordnungsgemäß ermittelt und bewertet worden. Im Ergebnis bleibe auch bei Berücksichtigung der Abgabe von natürlichen radioaktiven Stoffen die potentielle Strahlenexposition weit unterhalb der Dosisgrenzwerte aus § 47 Abs. 1 StrlSchV. Die von den Klägern vorgetragenen angeblichen Sonderfaktoren infolge ihrer landwirtschaftlichen Tätigkeiten und ihrer Verzehrgewohnheiten seien nicht geeignet, ein Ermittlungsdefizit zu begründen. Eine Beeinträchtigung ihrer Flächen durch die Ableitung radioaktiver Stoffe mit den Abwässern sei aufgrund der örtlichen Lage der maßgeblichen Einleitstelle, die über eine Rohrleitung erreicht werde und sich unterhalb der Rückhaltebecken in Salzgitter-Üffingen auf dem Gebiet der Gemeinde Vechelde befinde, ausgeschlossen. Die von den Klägern benannten weiteren Minimierungsmaßnahmen im Hinblick auf die Abgabe von Radon natürlichen Ursprungs seien teilweise schon vorgesehen, teilweise aber ungeeignet. Was die Betrachtung der Störfallrisiken angehe, so sei die Auffassung der Kläger, die Endlagerungsbedingungen ließen zu hohe radioaktive Aktivitätsinventare der einzulagernden Abfallgebinde zu und seien auf eine weitgehende Ausschöpfung der Störfallplanungswerte ausgerichtet, unzutreffend. Vielmehr werde die effektive Dosis durch eine Reihe von Maßnahmen begrenzt, wie durch die gestellten Anforderungen an die endzulagernden Abfälle, den festgelegten anlagespezifischen Planungswert im Rahmen der freiwilligen Selbstbeschränkung auf 20 mSv, durch Sicherheitsreserven im Wege der pauschalen Reduzierung der zulässigen radioaktiven Inventare der Abfallgebinde sowie durch eine weitere Beschränkung der Aktivitätsinventare in der Weise, dass nur 1 % der anzuliefernden Abfallgebinde den Summenwert, der aus den störfallbezogenen Aktivitätsgrenzwerten für jedes Gebinde zu ermitteln sei, zu mehr als 10 % ausschöpfen dürften. Soweit störfallfeste Verpackungen zum Einsatz kämen, stellten die erhöhten Anforderungen an diese Verpackungen sicher, dass die Freisetzung radioaktiver Stoffe infolge von Störfällen um mehrere Größenordnungen niedriger sei als bei nicht störfallfesten Verpackungen. Die Einordnung der Störfalle „Kollision von LKW mit nachfolgendem Brand über Tage“ und „Kollision eines Transportfahrzeugs unter Tage mit nachfolgenden Brand“ in die Störfallklasse 2 sei angesichts der insoweit jeweils getroffenen technischen und der zulässigen ergänzenden administrativen Maßnahmen fehlerfrei. Das für den Nachweis der Langzeitsicherheit gewählte methodische Vorgehen entspreche dem Stand von Wissenschaft und Technik. Auch die Modellrechnungen zum Transport von Radionukliden vom Endlager in die Biosphäre seien nicht zu beanstanden. Insgesamt sei der Nachweis geführt, dass selbst unter den sehr konservativen Annahmen zur Ausbreitung von Radionukliden aus den endgelagerten radioaktiven Stoffen in der Geosphäre eine Kontamination des oberflächennahen Grundwassers, die nach dem international anerkannten Stand von Wissenschaft und Technik eine Gefährdung von zukünftigen Generationen darstellen könnte, ausgeschlossen sei. Die Beigeladene zu 2) beantragt, die Klage abzuweisen. Sie erwidert: Die Klage sei unzulässig. Die Kläger hätten nicht dargelegt, inwieweit im Normalbetrieb des Endlagers oder unter Störfallbedingungen eine Verletzung der Dosisgrenzwerte möglich sein solle. Sonstige von ihnen geltend gemachte Umstände seien entweder nicht nachbarschützend oder gehörten nicht zum Prüfprogramm des Planfeststellungsbeschlusses. Die Werte des § 47 StrlSchV seien so konservativ angelegt, dass individuelle Umstände - wie von den Klägern geltend gemacht - nicht berücksichtigt werden müssten. Das Konzept der „Referenzperson“ sei abdeckend. Das Vorbringen der Kläger zum Strahlenminimierungsgebot sei von vornherein nicht geeignet, ihre Klagebefugnis zu begründen, denn es diene lediglich der Reduzierung des Kollektivrisikos und habe keine drittschützende Wirkung. Das Risiko eines gezielten Flugzeugabsturzes habe der Beklagte ungeachtet der Frage der grundsätzlichen Anwendbarkeit des Atomgesetzes zutreffend als Ereignis gewertet, gegen das wegen der sehr geringen Eintrittswahrscheinlichkeit und der begrenzten Auswirkungen Schutzmaßnahmen unter keinem Gesichtspunkt erforderlich seien. Derartige Ereignisse lägen im Bereich des Restrisikos, in dem Dritte individualschützende Maßnahmen nicht verlangen könnten. Die Kläger könnten sich zur Darlegung ihrer Klagebefugnis auch nicht darauf berufen, dass die Langzeitsicherheit des Endlagers möglicherweise nicht gewährleistet sei, denn sie könnten Rechte zukünftig lebender Generationen weder im eigenen Namen noch in einer Art Prozessstandschaft für ihre Nachkommen geltend machen. Jedenfalls sei die Klage unbegründet. Der auf § 9b iVm § 7 AtG beruhende Planfeststellungsbeschluss sei rechtmäßig. Verfahrensvorschriften seien nicht verletzt. Die Verfahrensdauer von 10 Jahren zwischen dem Erörterungstermin und dem Erlass des Planfeststellungsbeschlusses sei rechtlich nicht zu beanstanden. Es liege auch kein Verfahrensmangel darin, dass die Planfeststellungsbehörde in ihrer Tätigkeit der Bundesaufsicht unterworfen sei, Weisungen des Bundes nachzukommen habe und im konkreten Fall auch nachgekommen sei. Transporte radioaktiver Abfälle zum geplanten Endlager seien zu Recht nicht in das Verfahren einbezogen worden, denn sie unterlägen selbständigen Genehmigungsverfahren, zumindest aber den Vorschriften des Gefahrgutrechts. Entgegen der Auffassung der Kläger sei der Planfeststellungsbeschluss nicht nach den Grundsätzen für die Überprüfung von behördlichen Planungsentscheidungen zu beurteilen, da es sich dabei um eine gebundene Entscheidung handele. Das Vorhaben bedürfe auch nicht einer gesonderten Planrechtfertigung. Ungeachtet dessen sei es gerechtfertigt, denn die Frage der Erforderlichkeit sei bereits vom Gesetzgeber mit der Verpflichtung des Bundes, Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle bereit zu stellen, entschieden. Es bestehe ein konkreter Bedarf für ein Endlager für radioaktive Abfälle mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung. Die zeitnahe Endlagerung radioaktiver Abfälle in tiefen geologischen Formationen, für die sich der Bund im Rahmen des ihm bei der Umsetzung der Entsorgungsaufgabe zustehenden Gestaltungsspielraums entschieden habe, habe unbestreitbare sicherheitstechnische Vorteile gegenüber einer längerfristigen übertägigen Zwischenlagerung. Insbesondere werde eine zusätzliche Strahlenbelastung des Personals der Abfalllager sowie der Landessammelstellen durch Überwachungs- und gegebenenfalls erforderliche Umkonditionierungsarbeiten vermieden. Der Hinweis der Kläger auf zwischenzeitlich reduzierte Bedarfsprognosen sei unerheblich. Vorhandene Zwischenlagerkapazitäten bei den Landessammelstellen und den Energieversorgungsunternehmen reichten für die anfallenden Abfallmengen nicht aus, so dass neue Zwischenlagerkapazitäten geschaffen werden müssten, falls das Endlager Konrad nicht in Betrieb ginge. Der Planrechtfertigung stehe auch nicht entgegen, dass die im Herbst 1998 gewählte Bundesregierung ein Ein-Endlager-Konzept für alle Arten von radioaktiven Abfällen angestrebt habe. Dabei habe es sich lediglich um politische Zielvorstellungen gehandelt, die keinen Eingang in Vereinbarungen mit den Energieversorgungsunternehmen gefunden hätten. Ob ein einziges Endlager für alle Arten von radioaktiven Abfällen überhaupt sinnvoll realisierbar wäre, sei im Übrigen bislang nicht geklärt. Auch der vom Bundesumweltministerium für die Entwicklung eines Konzeptes zur Standortsuche eingesetzte „Arbeitskreis Endlagerung“ habe Zweifel an der politischen Vorgabe zum Ausdruck gebracht. International werde durchgängig das Konzept getrennter Endlager für wärmeentwickelnde Abfälle und solche mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung verfolgt. Ob der Salzstock Gorleben für alle Arten radioaktiver Abfälle geeignet sei, könne gegenwärtig noch nicht beurteilt werden. Im Übrigen stünde ein Endlager für alle Arten radioaktiver Abfälle - seine Realisierbarkeit unterstellt - realistischerweise erst in Jahrzehnten zur Verfügung, während die bereits heute vorhandenen Abfallmengen einen konkreten Bedarf für das schneller verfügbare Endlager Konrad begründeten. Abwägungsmängel bestünden nicht, weil - wie die Kläger meinten - Alternativen hinsichtlich des Standortes oder anderer technologischer Lösungsmöglichkeiten nicht hinreichend bedacht worden seien. Gegenstand des atomrechtlichen Planfeststellungsverfahrens sei nicht die Standortauswahl, sondern die Eignungsprüfung nach vorheriger Standortfestlegung. Im Übrigen sei der Standort nach sorgfältigen Untersuchungen ausgewählt und festgestellt worden, dass sich keine anderen Standorte für die Einlagerung radioaktiver Abfälle in vergleichbar günstigen geologischen Formationen aufdrängten. Die außerordentlich vorteilhafte und in der Bundesrepublik Deutschland einmalige geologische Situation der Eisenerzgrube Konrad sei durch Untersuchungen bestätigt worden. Auch sonstige technische Alternativen drängten sich nicht auf. Insbesondere stelle die rückholbare Lagerung von Abfällen mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung keine belastbare technische Alternative dar. Von dem Betrieb des Endlagers gingen keine Gefahren aus. Die erforderliche Vorsorge sei getroffen. Die maßgeblichen Grenzwerte auch der Neufassung der Strahlenschutzverordnung würden eingehalten. Dies gelte sogar ohne die Inanspruchnahme der Überleitungsvorschriften. Dabei seien auch die Radionuklide natürlichen Ursprungs in die Berechnungen einbezogen worden, obwohl dies rechtlich nicht vorgegeben sei. Durch die Begrenzung der Gesamtabgabe über Abwetter und Abwässer sowohl von künstlicher als auch natürlicher Radioaktivität habe der Beklagte über die gesetzlichen Regelungen hinausgehend sichergestellt, dass die Grenzwerte der Strahlenschutzverordnung unter Einschluss der natürlichen Strahlung eingehalten würden. Damit sei auch dem Minimierungsgebot hinreichend Genüge getan. Anhaltspunkte dafür, dass dem Beklagten im Rahmen der ihm zustehenden Einschätzungsprärogative ein Ermittlungs- oder Bewertungsdefizit unterlaufen sein könnte, lägen nicht vor. Auch die Störfallplanungswerte des § 49 Abs. 1 StrlSchV würden eingehalten. Darüber hinaus werde durch den Planfeststellungsbeschluss der Planungswert für die effektive Dosis von 50 mSv auf 20 mSv abgesenkt. Die Vorgehensweise, die maximal zulässigen Abfallgebinde zunächst durch Rückrechnung aus den Dosisgrenzwerten bzw. Störfallplanungswerten zu ermitteln, sei nicht zu beanstanden. Es sei dafür Sorge getragen, dass trotz der Rückrechnung bei der Planung der Anlage im Ergebnis die Störfallplanungswerte nur zu einem Bruchteil ausgeschöpft werden könnten. Quasi-kriegerische Ereignisse wie die Herbeiführung eines gezielten Absturzes eines Großflugzeuges würden von § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG nicht erfasst. Jedenfalls gehörten derartige Gefahren zum Risiko der Gesamtbevölkerung, aus dem Einzelne keine Ansprüche gegen den Staat ableiten könnten. Anhaltspunkte dafür, dass dem Beklagten bei der Risikobeurteilung hinsichtlich eines möglichen terroristischen Angriffs ein Ermittlungs- oder Bewertungsdefizit unterlaufen sein könnte, lägen auch nicht vor. Die Eintrittswahrscheinlichkeit derartiger Ereignisse sei bezogen auf das Endlager sehr gering, und Schutzmaßnahmen seien insoweit angesichts der begrenzten Auswirkungen unter keinem Gesichtspunkt erforderlich. Selbst beim unterstellten Absturz eines zivilen Großflugzeugs seien keine katastrophenartigen Auswirkungen zu erwarten. Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge, Plan- und sonstigen Unterlagen Bezug genommen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren. Gründe A. Die Klage ist zulässig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss ein Kläger bei Anfechtung einer atomrechtlichen Genehmigung seine materielle Rechtsbetroffenheit dadurch geltend machen, dass er substantiiert einen Sachverhalt vorträgt, aus dem sich ergeben könnte, dass die Dosisgrenzwerte des § 45 StrlSchV (jetzt § 47 StrlSchV) oder die Störfallplanungsdosis des § 28 Abs. 3 StrlSchV (jetzt § 49 StrlSchV) entweder beim Normalbetrieb oder bei einem Störfall überschritten werden. Daran hat das Bundesverwaltungsgericht auch bei einer als Planfeststellungsbeschluss fortgeltenden Betriebsgenehmigung festgehalten (vgl. Urt. v. 21.5.1997 - 11 C 1.96 -, BVerwGE 105, 6 ; ferner Urt. v. 22.12.1980 - 7 C 84.78 -, BVerwGE 61, 256 , 267; Urt. v. 19.12.1985 - 7 C 65.82 -, BVerwGE 72, 300 , 319 ff.). Die Kläger haben Umstände angeführt, die im Hinblick auf den Normalbetrieb des Endlagers und die erforderliche Vorsorge gegen Störfälle bei Berücksichtigung der Nähe ihres Lebensmittelpunktes zum Aufbewahrungsort und weiterhin - dies gilt jedenfalls für den Kläger zu 2) - angesichts möglicherweise relevanter besonderer Expositionspfade bei der Arbeit auf benachbarten landwirtschaftlichen Nutzflächen immerhin Anhaltspunkte dafür bieten, dass eine Beeinträchtigung in ihren Rechten nicht von vornherein ausgeschlossen werden kann. Dass die Dosisgrenzwerte überschritten werden, behaupten die Kläger zwar nicht ausdrücklich; erst recht legen sie insoweit keine sachverständigen Stellungnahmen vor, die geeignet wären, die dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden gutachterlichen Feststellungen fundiert in Zweifel zu ziehen. Sie tragen aber vor, es sei nicht auszuschließen, dass bei ihnen die Grenzwerte aus § 47 StrlSchV oder Störfallplanungswerte nach § 49 StrlSchV überschritten würden (etwa Schr. v. 19.9.2003, S. 65, 70, 76). Damit genügt ihr Vorbringen noch den dem Ausschluss der Popularklage dienenden Anforderungen. Ob nach den vorliegenden Gutachten die der streitigen Zulassung zugrunde gelegte Risikobewertung, dass sowohl beim Normalbetrieb als auch im Hinblick auf Störfallrisiken die maßgeblichen Dosisgrenzwerte ausreichend sicher unterschritten werden, angesichts der Einwände noch überzeugt, ist wegen der Komplexität der Materie im Rahmen der Sachprüfung zu beurteilen. Eine weitergehende Substantiierungslast liefe auf eine eingehende Auseinandersetzung mit den sicherheitstechnischen Begutachtungen, gegebenenfalls durch Sachverständige, schon in der Zulässigkeitsstation hinaus, die die Anforderungen an die Klagebefugnis überstiege. Was das Grundeigentum und den landwirtschaftlichen Betrieb angeht, ist allerdings - da es für das Vorliegen der Sachurteilsvoraussetzungen maßgeblich auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung ankommt - allein der Kläger zu 2) als gegenwärtiger Eigentümer befugt, eine Verletzung in eigenen Rechten geltend zu machen. Soweit es in der Klageschrift heißt, die Klage werde stellvertretend auch für die minderjährigen Kinder des Klägers zu 2) eingereicht, fehlt es offensichtlich an einer Rügebefugnis. Die Kinder des Klägers zu 2) sind nicht als klagende Personen aufgetreten; die grundsätzlich zur gemeinschaftlichen Vertretung berufenen Eltern (§ 1629 Abs. 1 Satz 2 BGB) haben die Klage nicht im Namen ihrer Kinder und als Vertreter erhoben. B. Soweit die Klage zulässig ist, ist sie unbegründet. Die Kläger werden durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss nicht in ihren Rechten verletzt, so dass dem Aufhebungsantrag nicht stattgegeben werden kann. I. Beachtliche Verfahrensfehler sind nicht festzustellen. 1.

  1. a)Dies gilt zum einen für den Einwand der Kläger, es seien von befangenen oder vom Planfeststellungsverfahren gesetzlich ausgeschlossenen Sachverständigen - die Kläger nennen vornehmlich die Sachverständigen des TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt e.V. - Gutachten im Auftrag des Beklagten erstellt worden. Die Kläger beziehen sich wegen einer angeblichen Befangenheit des TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt auf (frühere) Einschätzungen des Beklagten. Dieser hatte im Jahr 1995 den TÜV angewiesen, die Arbeiten im Rahmen des von ihm als Planfeststellungsbehörde erteilten Auftrages wegen Besorgnis der Befangenheit im Hinblick auf eine unzulässige Doppelbeauftragung ruhen zu lassen. Dem lag zugrunde, dass die Deutsche Gesellschaft für den Bau und Betrieb von Endlagern für Abfallstoffe mbH (DBE) - vom Bundesamt für Strahlenschutz (BfS) als Dritte im Sinne des § 9 a Abs. 3 AtG beauftragt - und der TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt einen Rahmenvertrag geschlossen hatten. In der Präambel zu diesem Vertrag heißt es, aufgrund der Festlegungen im Planfeststellungsverfahren seien für das Endlager Konrad begleitende Kontrollen bei Anlagenteilen, Systemen und Komponenten mit sicherheitstechnischer Bedeutung nach dem Atomgesetz notwendig. Das BfS habe in Funktion der Eigenüberwachung den TÜV mit Schreiben vom 20. April 1994 auf der Grundlage von § 20 AtG für Prüf- und Überwachungsaufgaben herangezogen und ihn gleichzeitig berechtigt, Verträge über die Durchführung begleitender Kontrollen mit der DBE abzuschließen. Zur Erfüllung dieser Aufgaben schließe DBE auf Anweisung des BfS den Rahmenvertrag. Nach § 1 Abs. 1 des Rahmenvertrages übernimmt der TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt begleitende Kontrollen bei Anlagenteilen, Systemen und Komponenten des Endlagers Konrad nach § 20 AtG. Am 3. Juni 1994 wurde der einzige Vorprüfauftrag von DBE - nach vorheriger Zustimmung des BfS - dem TÜV erteilt, und zwar für die Hauptseilfahrtanlage der Schachtförderanlage Konrad 2. Nachdem am 27. Oktober 1995 die Vertragsbeziehungen zwischen dem TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt und BfS (Eigenaufsicht) beendet worden waren, bat der Beklagte den TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt, seine Tätigkeit als Gutachter im Planfeststellungsverfahren Konrad wieder aufzunehmen. Nach Auflösung des Vertrages sei ein Ausschlusstatbestand im Sinne der §§ 20 f. VwVfG für die Arbeit des TÜV als Sachverständiger im Sinne von § 20 AtG im Planfeststellungsverfahren Konrad für die Zukunft entfallen. Für den Zeitraum von Anfang 1994 bis Oktober 1995 sei jedoch nach wie vor eine ergänzende Begutachtung erforderlich. Das Bundesumweltministerium entschied dann mit Weisung vom 27. März 1996, dass ein Ausschlussgrund nach § 20 VwVfG oder eine Besorgnis der Befangenheit nach § 21 VwVfG für den TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt sowie dessen Mitarbeiter als Sachverständige zu keinem Zeitpunkt vorgelegen habe. Gegen diese Beurteilung haben die Kläger durchgreifende Bedenken nicht vorgebracht. Es ist nicht ersichtlich, dass in das Planfeststellungsverfahren Sachverständige einbezogen worden sind, deren Beauftragung § 20 VwVfG entgegengestanden hat. Es ist auch nicht erkennbar, dass in der Person eines der während des Planfeststellungsverfahrens beauftragten Sachverständigen Gründe zur Besorgnis der Befangenheit im Sinne des § 21 VwVfG bestanden haben. Was § 20 Abs. 1 Nr. 6 VwVfG angeht, so kann offen bleiben, ob diese Vorschrift auch auf juristische Personen anwendbar ist. Jedenfalls hat der TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt nicht „in der Angelegenheit ein Gutachten abgegeben … oder (ist) sonst tätig geworden“. Ein Ausschluss nach § 20 Abs. 1 Nr. 6 VwVfG liegt nach Sinn und Zweck der Regelung nur dann nahe, wenn das frühere Tätigwerden in engem Zusammenhang mit dem zu beurteilenden Lebenssachverhalt steht. Die beiden hier in Rede stehenden Tätigkeiten wiesen indes eine völlig unterschiedliche Aufgabenstellung auf. Die Heranziehung des TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt war auch nicht nach § 21 VwVfG im konkreten Fall unzulässig. „Besorgnis der Befangenheit“ im Sinne dieser Vorschrift besteht, wenn ein Grund vorliegt, der geeignet ist, bei einem Amtsträger Misstrauen gegen dessen unparteiliche Amtsausübung zu begründen. Diese Voraussetzung ist bei einem Amtsträger dann gegeben, “wenn aufgrund objektiv feststellbarer Tatsachen die subjektiv vernünftigerweise mögliche Besorgnis nicht auszuschließen ist, (
  2. er)werde in der Sache nicht unparteiisch, unvoreingenommen oder unbefangen entscheiden“ (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 21 Rn. 5 m.w.N.). Bei einem Sachverständigen muss dementsprechend die Besorgnis begründet sein, dass er sein Gutachten nicht unparteiisch, objektiv und nur der wissenschaftlichen Wahrheit verpflichtet erstatten werde. Maßgebend ist hierbei die Sicht des Betroffenen, betrachtet freilich mit den Augen eines verständigen Dritten. Auf die Sicht der Behörde und die Frage, ob der Sachverständige tatsächlich befangen ist, kommt es hingegen nicht an. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Die Möglichkeit, dass der TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt im Rahmen der Eigenüberwachung des Endlagers würde tätig werden können, begründete nicht die Besorgnis, er werde im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens seinen Aufgaben nicht unparteiisch, objektiv und nur der wissenschaftlichen Wahrheit verpflichtet nachkommen. Konkrete, objektiv feststellbare Tatsachen, die aus Sicht eines verständigen Beteiligten auf eine die Tätigkeit des Sachverständigen beeinflussende Voreingenommenheit schließen lassen, so dass eine nicht mehr ausschließlich an den Maßstäben und Methoden wissenschaftlicher Arbeit orientierte Gutachtenerstattung zu befürchten war, behaupten auch die Kläger nicht. Sie ziehen auch die Solidität der erstellten Gutachten und sachverständigen Stellungnahmen nicht begründet in Zweifel. Das von ihnen unterstellte allgemeine wirtschaftliche Interesse des TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt am Ergehen des Planfeststellungsbeschlusses reicht dafür jedenfalls nicht aus.
  3. b)Die Besorgnis der Befangenheit ist auch nicht deshalb begründet, weil die Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit im Planfeststellungsverfahren als Gutachter zum Betrieb des Endlagers für den Antragsteller und gleichzeitig im Unterauftrag des TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt für die Planfeststellungsbehörde zum Thema Langzeitsicherheit tätig geworden ist oder die Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR) zu den geologischen Fragen im Planfeststellungsverfahren für den Antragsteller und zudem das Niedersächsische Landesamt für Bodenforschung (NLfB) bei angeblich zumindest zeitweiliger Identität der Behördenleitungen für die Planfeststellungsbehörde gutachtliche Stellungnahmen abgegeben hat. Ebenso wie keine Bedenken dagegen bestehen, einen bereits im Verwaltungsverfahren von der entscheidenden Behörde vorbeauftragten Sachverständigen im Verwaltungsgerichtsverfahren noch einmal als gerichtlichen Sachverständigen heranzuziehen, ist nicht zu beanstanden, wenn ein von einer Behörde erstbeauftragter Sachverständiger im Verwaltungsverfahren von einer anderen Behörde ebenfalls als Sachverständiger bestellt wird (vgl. nur Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 98 Rn. 15a m.w.N.).
  4. c)Davon abgesehen würde allein eine Verletzung von Vorschriften des (atomrechtlichen) Verwaltungsverfahrens nicht zu einer Aufhebung der ergangenen Entscheidung führen können. Ein Kläger muss darüber hinaus geltend machen, dass sich der von ihm gerügte Verfahrensfehler auf seine materiell-rechtliche Position ausgewirkt haben könnte (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 7.6.1991 - 7 C 43.90 -, BVerwGE 88, 286 m.w.N.). Dazu tragen die Kläger jedoch nichts vor. 2. Die Rüge der Kläger, zwischen dem Abschluss der Öffentlichkeitsbeteiligung und der Beschlussfassung hätten fast zehn Jahre gelegen, damit sei der zu tolerierende Zeitraum überschritten und - da eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung nicht stattgefunden habe - das durchgeführte Verfahren fehlerhaft, ist ebenfalls unbegründet. Auch ein in einer unzureichenden Öffentlichkeitsbeteiligung zu erblickender Verfahrensfehler könnte die Aufhebung der angefochtenen Entscheidung nicht rechtfertigen, sondern würde lediglich zu einer Verminderung der Substantiierungspflicht der Kläger nach § 42 Abs. 2 VwGO führen, denn die atomrechtlichen Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung gewähren Drittschutz nur „im Hinblick auf die bestmögliche Verwirklichung der materiellen Rechtsposition“ (BVerwG, Urt. v. 17.12.1986 - 7 C 29.85 -, BVerwGE 75, 285 , 291). In den Vorteil dieser Verminderung können die Kläger jedoch nicht gelangen, weil ein Verfahrensfehler nicht vorliegt. Gemäß § 9b Abs. 5 AtG gelten für das Planfeststellungsverfahren die §§ 72 - 75 , 77 und 78 des Verwaltungsverfahrensgesetzes mit der Maßgabe (Nr. 1), dass die Bekanntmachung des Vorhabens und des Erörterungstermins, die Auslegung des Plans, die Erhebung von Einwendungen, die Durchführung des Erörterungstermins und die Zustellung der Entscheidungen nach der Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 4 Satz 3 AtG vorzunehmen sind. Entgegen der Auffassung der Kläger war die Auslegung der Planunterlagen durch den Beklagten ausreichend. § 6 der Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomrechtliche Verfahrensverordnung - AtVfV) beschreibt die auszulegenden Unterlagen abschließend. Den Anforderungen dieser Vorschrift ist die vom Beklagten durchgeführte Auslegung gerecht geworden. Unter welchen Voraussetzungen eine erneute Bekanntmachung und Auslegung zu erfolgen hat, bestimmt § 4 Abs. 1 Satz 2 AtVfV. Sie ist nur nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 erforderlich. Wird das Vorhaben während des Genehmigungsverfahrens wesentlich geändert, so darf die Genehmigungsbehörde von einer zusätzlichen Bekanntmachung und Auslegung absehen, wenn im Sicherheitsbericht keine zusätzlichen oder anderen Umstände darzulegen wären, die nachteilige Auswirkungen für Dritte besorgen lassen (§ 4 Abs. 2 Satz 1 AtVfV). § 4 Abs. 3 AtVfV enthält eine entsprechende Regelung für den Fall, dass ein der Umweltverträglichkeitsprüfung unterliegendes Vorhaben geändert wird. Ferner werden in § 4 Abs. 2 Satz 3 AtVfV einzelne Tatbestände aufgeführt, bei denen eine zusätzliche Bekanntmachung und Auslegung erforderlich ist. Gemessen an diesen Voraussetzungen ist nicht erkennbar, dass es einer zusätzlichen Bekanntmachung und Auslegung bedurfte. Gegenteiliges haben auch die Kläger nicht vorgetragen und sich insbesondere nicht mit den Darlegungen des Beklagten im Planfeststellungsbeschluss auseinandergesetzt, mit denen die Notwendigkeit einer zusätzlichen Bekanntmachung und Auslegung im Einzelnen verneint worden ist. Der Beklagte hat die während des Verfahrens vorgenommenen Änderungen nach Themenbereichen geordnet und daraufhin überprüft, ob durch sie nachteilige Auswirkungen für Dritte oder die Umwelt hervorgerufen werden können (PFB, C I-2 ff., S. 410 ff.). Er ist unter Berücksichtigung aller Änderungen zu der Feststellung gelangt, dass diese für das Sicherheitsniveau der Anlage ohne Belang sind und nur Detailänderungen betreffen; Auswirkungen dieser Änderungen auf Belange Dritter seien in keinem Fall anzunehmen. Unter diesen Umständen hätte es näherer Darlegungen der Kläger bedurft, warum gleichwohl eine erneute Öffentlichkeitsbeteiligung erforderlich gewesen sein soll. Allein mit der Verfahrensdauer kann sie jedenfalls nicht begründet werden. Das lässt im Übrigen auch die Regelung des § 73 Abs. 8 VwVfG erkennen, die ebenfalls darauf abstellt, ob durch eine beabsichtigte Planänderung der Aufgabenbereich einer Behörde oder Belange Dritter erstmalig oder stärker als bisher berührt werden. Unter diesen Umständen ist auch eine Vorlage zum EuGH - anders als die Kläger meinen - nicht angezeigt, zumal sie weder dargelegt haben noch sonst ersichtlich ist, inwiefern eine (nur) einmalige Öffentlichkeitsbeteiligung europarechtswidrig gewesen sein soll. 3. Ein Verfahrensmangel liegt schließlich nicht darin, dass das zuständige Bundesministerium durch mehrere Weisungen auf die Verfahrensgestaltung und den Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses Einfluss genommen hat und dadurch - wie die Kläger meinen - ihre Beteiligungsrechte verkürzt worden wären. Im Bereich der hier berührten Auftragsverwaltung (§ 24 Abs. 1 Satz 1 AtG, Art. 85 GG) unterstehen die Landesbehörden den Weisungen der zuständigen obersten Bundesbehörden. Von der Weisungskompetenz wird die gesamte Vollzugstätigkeit des Landes erfasst. Gegenstand der Weisung kann also sowohl eine nach außen hin zu treffende verfahrensabschließende Entscheidung wie auch das ihrer Vorbereitung dienende Verwaltungshandeln sein. Dabei können sich Weisungen sowohl auf Art und Umfang der Sachverhaltsermittlung und -beurteilung, wie auch auf eine bestimmte Gesetzesauslegung oder eine sonstige Frage der Rechtsanwendung richten (BVerfG, Urt. v. 22.5.1990 - 2 BvG 1/88 -, BVerfGE 81, 310 , 335). Der Bund kann nach Art. 85 Abs. 3 GG auch Weisungen in einem Verfahren erteilen, in dem er selbst als Antragsteller auftritt. Die Sachkompetenz, die er mit der Weisung in Anspruch nimmt, ist verfassungsrechtlich begründet. Sie wird nicht dadurch infrage gestellt, dass der Bund durch den Antrag einer Bundesbehörde seinen gesetzlichen Pflichten zur atomaren Entsorgung nachkommt (BVerfG, Urt. v. 10.4.1991 - 3 BvG 1/91 -, BVerfGE 84, 25 ). Die Weisungen wirken aber nur im Innenverhältnis zwischen Bund und Land; sie haben keine Außenwirkung zu Lasten der Kläger. Die Weisungsbefugnis hat keinen drittschützenden Charakter (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.3.1970 - IV C 39.66 -, DVBl. 1970, 578 ; Beschl. v. 1.9.1976 - VII B 101.75 -, NJW 1977, 118 ). Für die rechtliche Beurteilung im Außenverhältnis ist es ohne Belang, ob die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde auf einer Weisung beruht oder nicht. Ihr Inhalt kann, sofern und soweit er Niederschlag im Planfeststellungsbeschluss gefunden hat, gerichtlich überprüft werden. Im Übrigen waren die Kläger im Verwaltungsverfahren nicht daran gehindert, zu den mit den Weisungen aufgeworfenen Fragen inhaltlich Stellung zu nehmen; sie haben davon auch Gebrauch gemacht. II. Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht werden die Kläger durch den Planfeststellungsbeschluss nicht in ihren Rechten verletzt. 1. Rechtsgrundlage des Planfeststellungsbeschlusses ist § 9b AtG.
  5. a)Die Kläger äußern Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit und Gültigkeit dieser Rechtsgrundlage, weil der Gesetzgeber das Konzept einer nicht rückholbaren Endlagerung nicht ausdrücklich vorgegeben habe. Damit zielen die Kläger der Sache nach auf den Vorbehalt des Gesetzes und die Grenzen des Parlamentsvorbehalts (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 8.8.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 - Kalkar -). Indes liegt eine Entscheidung des Gesetzgebers über die Errichtung und den Betrieb von Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle vor (§ 9a Abs. 3 Satz 1 AtG). Diese Vorschrift ist mit Art. 1 Nr. 5 des Vierten Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 30. August 1976 ( BGBl. I, S. 2573 ) in das Atomgesetz eingefügt worden. Im Gesetzentwurf der Bundesregierung wird der Inhalt dieser Regelung mit den Worten erläutert: „... der Bund hat Anlagen zur dauerhaften Sicherstellung und sicheren Endlagerung radioaktiver Abfälle einzurichten“ ( BT-Drs. 7/4794, S. 8 ). An anderer Stelle heißt es: ... „um einen dauerhaften Abschluss der zum Teil sehr langlebigen radioaktiven Abfälle gegenüber der Biosphäre zu gewährleisten, sind diese im Regelfall an staatliche Einrichtungen abzuliefern“ (aaO, S. 8). An noch anderer Stelle wird die Endlagerung radioaktiver Abfälle mit deren Langzeitsicherstellung gleich- und der Zwischenlagerung gegenübergestellt („da die Langzeitsicherstellung bzw. Endlagerung radioaktiver Abfälle aus Sicherheits- und Strahlenschutzgründen zentral an einer Stelle oder an nur wenigen Stellen in der Bundesrepublik Deutschland erfolgen soll, wird diese Aufgabe dem Bund, den Ländern dagegen die Aufgabe zur Errichtung von Sammelstellen zur Zwischenlagerung übertragen“ (aaO, S. 9). Damit sprechen gewichtige Anzeichen dafür, dass der Gesetzgeber bei seiner Entscheidung für die Endlagerung radioaktiver Abfälle das Konzept einer Lagerung in tiefen geologischen Schichten, die wartungsfrei und zeitlich unbefristet ist und eine Rückholung der Abfälle nicht vorsieht, zugrunde gelegt hat. Auf eine so definierte „wartungsfreie, zeitlich unbefristete und sichere Beseitigung dieser Abfälle ...nach Verfahren und Methoden ..., bei denen eine Rückholbarkeit der Abfälle nicht erforderlich ist“, beziehen sich auch die Sicherheitskriterien für die Endlagerung radioaktiver Abfälle in einem Bergwerk (unter 1.) vom 20. April 1983 (GMBl. 1983 S. 220). Demgegenüber würde eine fortbestehende Rückholbarkeit nicht in gleicher Weise den Schutz von Mensch und Umwelt vor der Schädigung durch ionisierende Strahlung dieser Abfälle gewährleisten (vgl. Nr. 2 der Sicherheitskriterien). Mithin genügt die gesetzliche Regelung dem allgemeinen Gesetzesvorbehalt. Eines besonderen Bundestagsbeschlusses über die konzeptionelle Ausgestaltung der Endlagerung - wie er den Klägern offenbar im Anschluss an eine in der Literatur vertretene Meinung (Garms-Babke, Die Unvereinbarkeit nicht-rückholbarer Endlagerung radioaktiver Abfälle mit dem Grundgesetz, 2002) vorschwebt - bedurfte es daneben wegen der Bedeutung für zukünftige Generationen nicht. Abgesehen davon, dass solche in die (ferne) Zukunft weisenden Entwicklungen die Kläger nicht in ihren Rechten berühren und die plangemäße, dauerhafte Endlagerung für sie auch schon in der Einlagerungsphase des Endlagers einen Sicherheitsgewinn gegenüber einer rückholbaren Lagerung darstellt, sind seit Schaffung der Rechtsgrundlage auch keine Entwicklungen eingetreten, die den Gesetzgeber im Hinblick auf neuere Erkenntnisse zur Überprüfung hätten veranlassen müssen, ob die ursprüngliche Entscheidung auch unter veränderten Umständen aufrechtzuerhalten ist. Es fehlt an jeglichen Anhaltspunkten dafür, dass die vorgesehene Endlagerung nicht mehr, sondern (allein) die rückholbare Endlagerung dem Stand von Wissenschaft und Technik entspricht. Noch kürzlich hat sich der Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlager in seinem Bericht „Auswahlverfahren für Endlagerstandorte“ vom Dezember 2002 für die nicht rückholbare Endlagerung in tiefen geologischen Formationen ausgesprochen (S. 1, 30 ff.). Auch die vom Bundesumweltministerium in Auftrag gegebene Fortschreibung der Sicherheitskriterien sieht keine Rückholbarkeit der endzulagernden Abfälle vor (Gemeinsame Stellungnahme der RSK und der SSK betreffend BMU-Fragen zur Fortschreibung der Endlagersicherheitskriterien vom 5./6.12.2002, S. 4, 10, 41, 95, 127, s. www.rskonline.de ). Die Kläger tragen nicht in Auseinandersetzung mit dem Planfeststellungsbeschluss und den zugrunde liegenden gutachtlichen Feststellungen vor, dass das Konzept der nicht rückholbaren Endlagerung dem Stand von Wissenschaft und Technik nicht mehr entspreche. Dafür ist auch sonst nichts ersichtlich. Dass in anderen Staaten unter bestimmten Voraussetzungen eine rückholbare Lagerung von radioaktiven Abfällen diskutiert wird und möglicherweise andere Konzepte verfolgt werden, erlaubt einen solchen Schluss jedenfalls nicht.
  6. b)Die Klägerin im Verfahren 7 KS 146/02 hat demgegenüber die Auffassung vertreten, „die unbegrenzte Offenhaltung eines Endlagers“ werde von der gesetzlichen Ermächtigung in § 9a Abs. 3 Satz 1 AtG nicht gedeckt, so dass der Planfeststellungsbeschluss deswegen das verfassungsrechtliche Gebot des Gesetzesvorbehalts verletze. Dieser Einwand geht indes ebenso fehl wie die Vorstellung, dass als Endlager nur die (unterirdische) Anlage anzusehen sei, in der die Abfälle zeitlich unbegrenzt und wartungsfrei gegen die Biosphäre abgeschirmt seien, während die überirdische Anlage, die den Einlagerungsvorgang gewährleiste, als Anlage zur Sicherstellung der Abfälle zu verstehen sei. Das Konzept einer solchen „unbegrenzten Offenhaltung“ liegt dem Plan nicht zugrunde. Ungeachtet dessen muss hier nicht im Einzelnen und abschließend erörtert werden, unter welchen Voraussetzungen (lediglich) eine Anlage zur „Sicherstellung“ von radioaktiven Abfällen im Sinn des § 9a Abs. 3 Satz 1 AtG vorhanden und wie sie von einer Anlage zur „Endlagerung“ abzugrenzen ist. Als „Sicherstellung“ durch den Bund mag die konzentrierte Verwahrung der Abfälle in Gestalt einer staatlichen Zwischenlagerung zu verstehen sein (vgl. dazu Haedrich, AtG, § 9a Rn. 45 unter Bezugnahme auf die amtl. Begr., BT-Drs. 7/4794, S. 8 f.; ferner Fischerhof, Deutsches Atomgesetz und Strahlenschutzrecht, Bd. I, 2. Aufl., § 9a Rn. 10). Jedenfalls handelt es sich bei dem zur Zulassung gestellten streitigen Projekt „Schacht Konrad“ um eine Anlage (auch) zur Endlagerung radioaktiver Abfälle. Die Endlagerung besteht aus der Einlagerungsbetriebsphase, der Stilllegung des gesamten Endlagerbergwerkes und der Nachbetriebsphase nach der Stilllegung, die gekennzeichnet ist durch den dauerhaften und wartungsfreien Einschluss der Abfälle - die Endlagerung im engeren Sinn. Die oberirdischen Anlagenteile und die dort stattfindenden Arbeitsvorgänge dienen ausschließlich der Vorbereitung der Abfälle auf die Lagerung in tiefen Schichten und sind damit notwendige Verfahrensschritte und Instrumente der beabsichtigten Endlagerung; ein selbständiger Zweck, etwa eine Zwischenlagerung, wird damit nicht verfolgt. Zudem geht das Einlagerungskonzept dahin, dass nach Befüllung die Einlagerungskammern und sonstigen Grubenräume abschnittweise verfüllt und die Zugänge mit einem Kammerabschluss verschlossen werden. Mithin werden die Einlagerungsräume nur so kurzzeitig wie möglich offen gehalten; die Anzahl der offenen Einlagerungsräume wird unter Beachtung der betrieblichen Erfordernisse minimiert. Da auch der oberirdische Betrieb der Anlagen die gesetzlichen Anforderungen unabhängig davon einzuhalten hat, ob die Einlagerungsbetriebsphase 40 Jahre - worauf die wasserrechtlichen Erlaubnisse, Anhang 2 bis 4 zum Planfeststellungsbeschluss, (zunächst) abgestellt sind - oder bis zu 80 Jahre - wovon der Planfeststellungsbeschluss ausgeht (C I-19, S. 427) - oder abhängig von den dort genannten die Gesamtdauer der Einlagerung prägenden Faktoren noch länger dauert, ist auch nicht zu erkennen, dass die Kläger durch einen späteren Beginn der sog. Nachbetriebsphase - soweit sich in diesem Verfahren zu beurteilende Fragen stellen - rechtserheblich beeinträchtigt werden könnten.
  7. c)Soweit die Kläger darüber hinaus allgemein die Verfassungsmäßigkeit der Endlagerung als solcher in Zweifel ziehen, sind ihre Bedenken ebenfalls unbegründet. Die normative Entscheidung (§ 1 Nr. 1 AtG a.F.) für die rechtliche Zulässigkeit der friedlichen Nutzung der Kernenergie war - wie das Bundesverfassungsgericht festgestellt hat (Beschl. v. 8.8.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 - Kalkar -) - mit dem Grundgesetz vereinbar. Diese Feststellung schließt im Grundsatz die Zulässigkeit einer geordneten Beseitigung der bei der Nutzung notwendig entstehenden radioaktiven Abfälle ein. Für die von den Klägern begehrte Vorlage an das Bundesverfassungsgericht besteht deshalb kein Anlass. 2. Die angeblich fehlende Planreife und Planrechtfertigung des Vorhabens können die Kläger nicht mit Erfolg rügen. Sie knüpfen insoweit an die Rechtsprechung zu Planungsentscheidungen an. Selbst wenn die insoweit aufgestellten Maßstäbe hier anwendbar wären (dazu unter 3.), wäre es den Klägern verwehrt, sich ohne Bezug auf ihnen zustehende eigene Rechte auf die angeblich fehlende Planrechtfertigung des Vorhabens zu berufen.
  8. a)Die Notwendigkeit einer Planrechtfertigung ist im Hinblick auf die enteignende Vorwirkung von Planfeststellungsbeschlüssen entwickelt worden. Gemäß Art. 14 Abs. 3 GG dürfen Enteignungen nur zum Wohle der Allgemeinheit und nur aufgrund eines Gesetzes erfolgen. Daher muss bei einer Planungsentscheidung, die sich auf ein Vorhaben bezieht, für das privater Grundbesitz notfalls im Enteignungsverfahren in Anspruch genommen werden soll, die Übereinstimmung mit den Zielen des Gesetzes festgestellt werden, das die Enteignung vorsieht und die danach zulässigen Vorhaben generell den eine Enteignung legitimierenden Gemeinwohlaufgaben zuordnet (BVerwG, Urt. v. 22.3.1985 - 4 C 15.83 -, BVerwGE 71, 166 , 168). Eine solche enteignungsrechtliche Vorwirkung hat die Entscheidung nach § 9b AtG aber nicht. Die mit der achten Novelle zum Atomgesetz ( BGBl. 1998 I, S. 694 ) erstmals aufgenommenen Enteignungsbestimmungen der §§ 9d bis 9f AtG sind mit der Novelle 2002 wieder aufgehoben worden. Unter diesem Gesichtspunkt ist somit eine Bedarfsprüfung nicht geboten. Ob eine Enteignung zur Errichtung und zum Betrieb eines Endlagers ungeachtet einer fehlenden Rechtsgrundlage im Atomgesetz, jedenfalls soweit das Eigentum an Grundstücken betroffen ist, durch § 126 Abs. 3 in Verbindung mit §§ 77 ff. BBergG gesetzlich zugelassen ist (so Gaentzsch, Struktur und Probleme des atomrechtlichen Planfeststellungsverfahrens, in: Ossenbühl (Hg.), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 115 ff., 123 f.; a.A. de Witt, ebenda, S. 125 ff., 130 ff.), kann hier offen bleiben, denn Grundeigentum der Kläger wird in Ausführung des Vorhabens nicht in Anspruch genommen werden. Die gerichtliche Prüfung der Planrechtfertigung, welche Ausdruck ausschließlich öffentlicher Belange ist, kann aber nur beanspruchen, wer von einem Planvorhaben nach Art. 14 GG enteignend betroffen wird, denn dann muss das Vorhaben auch „zum Wohle der Allgemeinheit“ erforderlich sein (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 8.7.1998 - 11 A 30.97 -, NVwZ 1999, 70 , 71; Senat, Urt. v. 29.10.2002 - 7 KS 68/01 -, UA S. 16). Der in dieser Weise Betroffene hat deshalb Anspruch auf eine gerichtliche Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Beschlusses auch im Hinblick auf öffentliche Belange. Demgegenüber kann sich ein mittelbar betroffener Privater - wie die Kläger - nur auf solche Gesichtspunkte berufen, die seine eigenen Rechte unmittelbar berühren.
  9. b)Hielte man gleichwohl die Prüfung der Planrechtfertigung für notwendig, so würde diese ein positives Ergebnis erbringen.
  10. aa)Nach § 9a Abs. 3 Satz 1 AtG hat der Bund Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Fälle einzurichten. Dem Bund ist damit eine Handlungspflicht auferlegt (vgl. zu § 6 Abs. 4 AtG BVerwG, Beschl. v. 5.1.2005 - 7 B 135.04 -, NVwZ 2005, 817 - öffentliches Interesse kraft Gesetzes; ferner OVG Münster, Urt. v. 3.10.1996 - 21 D 2/89 .AK -, RdE 1997, 222 ff.; Beschl. v. 26.4.1993 - 21 B 1563/92 .AK -, NVwZ-RR 1994, 143 , 146; VGH München, Urt. v. 2.1.2006 - 22 A 04.40016 -) und die Frage der Erforderlichkeit vom Gesetzgeber beantwortet (vgl. Gaentzsch, Struktur und Probleme des atomrechtlichen Planfeststellungsverfahrens, aaO, S. 119 f.; de Witt, aaO, S. 129). Auf die konkrete Prüfung eines Bedarfs kommt es nicht an, weil ein solcher schon kraft Gesetzes angenommen wird. Eine derartige gesetzliche Bedarfsfeststellung ist von den Gerichten hinzunehmen. Sie könnte nur dann beanstandet werden, wenn die Festlegung des Bedarfs evident unsachlich wäre (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.6.1998 - 1 BvR 650.97 u.a. -, NVwZ 1998, 1060 ). Eine Überschreitung der gesetzgeberischen Ermessensgrenzen läge z.B. vor, wenn für ein Vorhaben jegliche Notwendigkeit fehlte (BVerwG, Urt. v. 8.6.1995 - 4 C 4.94 -, BVerwGE 98, 339 , 347). Bedenken in dieser Richtung werden aber nicht bereits dadurch ausgelöst, dass bestimmte Erwartungen bislang nicht in dem angenommenen Umfang eingetreten sind. Nur wenn die gesetzgeberische Entscheidung in jeder Hinsicht ihre ursprüngliche Berechtigung verloren hat, kann dies nachträglich zu ihrer Verfassungswidrigkeit führen (BVerwG, Beschl. v. 17.2.1997 - 4 VR 17.96 -, NuR 1998, 305 ). Dafür ist hier nichts ersichtlich.
  11. bb)Davon abgesehen findet eine bestimmte Planung ihre Rechtfertigung darin, dass für das mit ihr beabsichtigte Vorhaben nach Maßgabe der vom anzuwendenden Fachgesetz allgemein verfolgten Ziele ein Bedürfnis besteht. Erforderlich ist eine Planung dabei nicht erst, wenn das Vorhaben unausweichlich erscheint, sondern bereits dann, wenn es „vernünftigerweise geboten ist“. Die konkret verfolgten Ziele müssen mit den Zielsetzungen des Fachgesetzes vereinbar und generell geeignet sein, auch entgegenstehende Eigentumsinteressen zu überwinden (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.1985 - 4 C 15.83 -, BVerwGE 71, 166 , 168; Urt. v. 6.12.1985 - 4 C 59.82 -, BVerwGE 72, 282 , 285). Auch diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Nach Angaben des Bundesamtes für Strahlenschutz gab es Ende 1999 in der Bundesrepublik Deutschland annähernd 100.000 m³ an konditionierten Abfällen mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung, unbehandelten Reststoffen und radioaktiven Zwischenprodukten. Bis etwa 2030 wird auch unter Berücksichtigung neuerer Prognosen das Volumen des vorhandenen Bestandes und der bis dahin noch zu erwartenden Abfallmengen aus Betrieb und Stilllegung der in Deutschland betriebenen Kernkraftwerke rund 170.000 m³ betragen. Einschließlich der Abfälle aus Forschungseinrichtungen und Landessammelstellen wird vom Bundesamt für Strahlenschutz bis zum Jahr 2080 der Anfall von 280.000 m³ konditionierter radioaktiver Abfälle mit vernachlässigbarer Wärmeentwicklung prognostiziert (PFB C.II.1, S. 429 ff.). Dass die Bedarfsprognosen damit zwischenzeitlich reduziert worden sind, ändert an der Notwendigkeit des Vorhabens gemessen an den gesetzlichen Zielen nichts. Unrichtig ist auch die Annahme, die Bedarfsprognose beruhe lediglich auf Erhebungen aus den achtziger Jahren. Die Bedarfsprognose ist vielmehr mit dem im Planfeststellungsbeschluss auf S. 18 in Bezug genommenen Schreiben des Bundesamtes für Strahlenschutz vom 05.09.2000 (in Kenntnis der am 14.6.2000 paraphierten und am 11.6.2001 unterzeichneten Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen, so ausdrücklich PFB B III, S. 307) aktualisiert worden. In diesem Schreiben sind Angaben zu den aktuellen Planungsvorgaben und Eingangsgrößen für die Ermittlung des Abfallspektrums enthalten. Gleichzeitig wird verdeutlicht, dass die Prognose sich auf eine Vielzahl von Abfallströmen und auf künftige Entwicklungen wie z.B. Fortschritte bei der Konditionierungstechnik beziehen müsse, weshalb eine gewisse Flexibilität bei der Festlegung von Antragswerten für einzelne Nuklide und für die einzulagernde Gesamtaktivität unabdingbar sei.
  12. cc)Der Bedarf kann auch nicht damit bezweifelt werden, dass die Prognose des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses zu den Gesamtabfallmengen für Beta/Gamma-Strahler und Plutoniumisotope überhöht und die Einlagerungsphase zeitlich nicht begrenzt sei. Diese Erwägungen betreffen die Erforderlichkeit der Anlage in dem bezeichneten Sinn nicht, denn der Bedarf als solcher hängt nicht von den endgültigen Quantitäten ab. Sie gehen auch deshalb ins Leere, weil die Einlagerungskammern sukzessive aufgefahren werden und die Dimensionierung der Anlage jedenfalls unter den hier gegebenen Umständen die planerische Rechtfertigung unberührt lässt (vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 13.3.1995 - 11 VR 2.95 -, NVwZ 1995, 905 ). Davon abgesehen geht von der Dimensionierung des Endlagers keine die Abfallproduktion oder die Einlagerungsmenge steigernde Wirkung aus. Zudem begrenzt der Planfeststellungsbeschluss nicht nur Art und Menge der einlagerungsfähigen Abfälle, sondern auch die zulässigen Aktivitätswerte. Eine Nichtauslastung der Gesamtlagerkapazitäten wäre für die Kläger unter sicherheitstechnischen Aspekten von Vorteil, denn den Sicherheitsbetrachtungen liegt ein Betrieb mit voller Kapazität zugrunde. Auch von einem Einlagerungsbetrieb, der über den im Planfeststellungsbeschluss erwarteten Zeitraum von bis zu achtzig Jahren (PFB, C I-19, S. 427) hinausginge, wären die Kläger nicht nachteilig betroffen.
  13. dd)Die Notwendigkeit des Vorhabens kann auch nicht mit dem Vorhandensein und der möglichen Errichtung von (weiteren) Zwischenlagern bezweifelt werden. Die gesetzliche Bedarfsfeststellung hat die Endlagerung radioaktiver Abfälle zum Gegenstand, die - wie oben ausgeführt - definiert wird als „wartungsfreie, zeitlich unbefristete und sichere Beseitigung dieser Abfälle“ (vgl. die mit Rundschreiben des BMI vom 20.4.1983 bekannt gemachten „Sicherheitskriterien für die Endlagerung radioaktiver Abfälle in einem Bergwerk“, GMBl. S. 220). Dieser Endlagerbegriff liegt ersichtlich auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde, wenn es zum Nachweis der Langzeitsicherheit fordert, dass ein „wartungsfreier Verbleib der eingelagerten radioaktiven Abfälle auf Dauer gefahrlos ist“ (BVerwG, Urt. v. 21.5.1997 - 11 C 1.96 -, BVerwGE 105, 6 , 20 - Morsleben). Der gesetzlich bestimmte Bedarf für ein Endlager kann somit nicht durch die Bereitstellung von Zwischenlagern, die der Gesetzgeber als nur vorübergehend hinnehmbar beurteilt hat (vgl. auch §§ 76 und 78 StrlSchV), gedeckt werden.
  14. ee)Der Planrechtfertigung steht auch nicht entgegen, dass die vormalige Bundesregierung mit der Koalitionsvereinbarung des Jahres 1998 ein Ein-Endlager-Konzept verfolgt hat. Dieses Konzept ist über das Stadium unverbindlicher politischer Absichtserklärungen nicht hinausgekommen. § 9a Abs. 3 Satz 1 AtG spricht von „Anlagen zur Sicherstellung und zur Endlagerung radioaktiver Abfälle“ und lässt damit eine notwendige Beschränkung auf eine einzige Anlage nicht erkennen. Es mag zwar sein, dass ein solches Endlager für alle Arten von radioaktiven Abfällen prinzipiell realisierbar ist. Es spricht aber viel dafür, dass dieses Konzept mit erheblichen sicherheitstechnischen Nachteilen verbunden wäre. Ungeklärt ist auch, ob sich überhaupt ein Standort finden ließe, an dem die an die Lagerung sämtlicher Abfallarten zu stellenden unterschiedlichen Anforderungen zu realisieren wären. Auch der „Arbeitskreis Endlagerung“ (AKEnd) hat in seinem Arbeitspapier „Auswirkungen des Ein-Endlager-Konzeptes auf die Entwicklung und Durchführung des Auswahlverfahrens für Endlagerstandorte“ aus dem Jahr 2002 die räumliche Trennung verschiedener Abfallarten unter Sicherheits- und Nachweisaspekten als unerlässlich bezeichnet und darauf hingewiesen, dass die Verwirklichung des Ein-Endlager-Konzepts im Hinblick auf die räumliche Trennung verschiedener Abfallarten, den Nachweis der Langzeitsicherheit und die Identifizierung von günstigen geologischen Lagen und Standorten schwieriger sei und größere Anforderungen stelle. Allerdings hatte der Präsident der seinerzeit zuständigen Physikalisch-Technischen Bundesanstalt schon mit Schreiben vom 28. Juli 1977 beantragt, das Planfeststellungsverfahren für eine Anlage des Bundes zur Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfälle im Rahmen des am Standort Gorleben geplanten „integrierten Entsorgungszentrums“ durchzuführen. Diese Einrichtung sollte nach damaligen Vorstellungen die für die Wiederaufarbeitung und die Endlagerung erforderlichen Anlagen vereinen (s. Haedrich, AtG, § 9b Rn 22, § 9a Rn 23). Es kann dahinstehen, ob dieser für alle Arten von Abfällen gestellte Antrag förmlich zurückgenommen worden ist oder nicht. Das Konzept ist jedenfalls in der damals vorgesehenen Form nicht weiterverfolgt worden, so dass sich der Antrag insoweit erledigt hat und im Übrigen durch den dieses Verfahren einleitenden Antrag (jedenfalls teilweise) ersetzt beziehungsweise ergänzt worden ist. Ob der Salzstock Gorleben zum Standort für ein Endlager und gegebenenfalls für welche Arten von radioaktiven Abfällen bestimmt werden wird, ist auch derzeit ungeklärt. Selbst wenn die bisher bestehende Eignungshöffigkeit (vgl. auch die Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 11.6.2000, abgedruckt bei Posser/Schmans/ Müller-Dehn, Atomgesetz, Kommentar zur Novelle 2002, S. 285, 297) zur Feststellung der Eignung für alle Arten radioaktiver Abfälle erstarken würde, stünde ein solches Endlager realistisch betrachtet erst in Jahrzehnten zur Verfügung. Auch unter diesen Umständen kann die Erforderlichkeit des streitigen Vorhabens daher nicht durchgreifend bezweifelt werden. 3. Ein von den Klägern zu rügender Mangel besteht auch nicht darin, dass alternative Standorte nicht umfassend erkundet und vergleichend untersucht worden sind. Ein derartiges Standortsuchverfahren ist nach den geltenden gesetzlichen Bestimmungen nicht vorgesehen. Seine Erforderlichkeit ergibt sich insbesondere nicht aus der einschlägigen Rechtsgrundlage des Planfeststellungsbeschlusses in § 9b Abs. 1 Satz 1 AtG etwa in Verbindung mit allgemeinen Grundsätzen des Fachplanungsrechts oder aus sonstigen Vorschriften.
  15. a)§ 9b Abs. 1 Satz 1 AtG bestimmt, dass die Errichtung und der Betrieb der in § 9a Abs. 3 AtG genannten Anlagen des Bundes sowie die wesentliche Veränderung solcher Anlagen oder ihres Betriebes der Planfeststellung bedürfen. Eine Regelung, die die Errichtung und den Betrieb einer Anlage von einer vorherigen Planfeststellung abhängig macht, enthält damit im Allgemeinen zugleich die materielle Ermächtigung der Planfeststellungsbehörde zur Planung und eröffnet ihr regelmäßig planerische Gestaltungsfreiheit (vgl. z.B. zur abfallrechtlichen Planfeststellung BVerwG, Urt. v. 24.11.1994 - 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143 ; Beckmann, in: Landmann/Rohmer, UmwR, Bd. III, § 32 KrW-/AbfG Rn 7). Zu deren fehlerfreier Ausübung gehören die vollständige Zusammenstellung des Abwägungsmaterials und damit auch die Pflicht, sich anbietende oder aufdrängende Alternativen in die Prüfung einzubeziehen. Allerdings kann von der Art des Verfahrens, in dem eine Zulassungsentscheidung zu treffen ist, nicht zwingend auf die in ihrem Rahmen zu beachtenden materiell-rechtlichen Anforderungen geschlossen werden. Allein der Umstand, dass ein bestimmtes Vorhaben in einem Planfeststellungsverfahren zuzulassen ist, besagt nicht automatisch, dass der zuständigen Behörde ein dem Abwägungsgebot unterliegender Gestaltungsspielraum zukommen muss. Die Planfeststellung ist ein besonders ausgestaltetes Zulassungsverfahren für im Allgemeinen komplexe Vorhaben, das insbesondere durch die Öffentlichkeit des Verfahrens und die Konzentrations- und Ersetzungswirkung gekennzeichnet ist. Die materiellen Zulassungsvoraussetzungen hängen nicht an der Form des Verfahrens, sondern ergeben sich aus den bereichsspezifischen Regelungen der jeweiligen Fachgesetze. Danach entscheidet sich auch, ob die im Planfeststellungsverfahren zu treffende Behördenentscheidung gebunden ist oder ob es Ermessens- und Beurteilungsspielräume im Sinne von planerischer Gestaltungsfreiheit gibt. Planerische Gestaltungsfreiheit ist somit nicht schlechthin das Wesensmerkmal der Planfeststellung, wenngleich sie häufig mit ihr wegen ihrer konkreten fachgesetzlichen Ausgestaltung verbunden ist (vgl. Gaentzsch, Die bergrechtliche Planfeststellung, in: Festschr. f. H. Sendler, S. 403, 411 f.; ders., Die Planfeststellung als Anlagenzulassung und Entscheidung über die Zulässigkeit der Enteignung, in: Festschr. f. O. Schlichter, S. 517, 519 ff.; Paetow, Genehmigung statt Planfeststellung, in: Festschr. f. O. Schlichter, S. 499, 505 f). Hier ist zwar die angegriffene Zulassungsentscheidung in Gestalt eines Planfeststellungsbeschlusses ergangen, es sprechen aber gewichtige Gründe dafür, dass es sich dabei um eine gebundene Entscheidung handelt und der zuständigen Behörde bei der Planfeststellung für eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle nach § 9b AtG planerische Gestaltungsfreiheit nicht eröffnet ist.
  16. aa)Von der Planfeststellung im (sonstigen) Fachplanungsrecht unterscheidet sich die atomrechtliche Planfeststellung grundlegend. Während der Gesetzgeber sonst regelmäßig bestimmt, dass bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen sind (z.B. § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG, § 28 Abs. 1 Satz 2 PBefG, § 18 Abs. 1 Satz 1 AEG, § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG, § 14 Abs. 1 Satz 2 WaStrG) fehlt eine solche Abwägungsklausel in § 9b AtG. Vielmehr regelt § 9b Abs. 4 Satz 1 AtG die Erteilungsvoraussetzungen eingehend unter Verweisung auf das atomrechtliche Genehmigungsverfahren und die dort in § 7 Abs. 2 Nr. 1, 2, 3 und 5 AtG aufgeführten Voraussetzungen. Daneben benennt § 9b Abs. 4 Satz 2 AtG zwei Versagungsgründe. Damit sind die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses (nicht nur) unter atomrechtlichen Gesichtspunkten umfassend im Gesetz geregelt. Diese Voraussetzungen unterscheiden sich nach Struktur, Normprogramm und Detailreichtum nicht von den Genehmigungstatbeständen des Atomgesetzes. Schon das legt den Schluss nahe, dass die Planfeststellungsbehörde insoweit striktes Recht anzuwenden hat (vgl. Gaentzsch, Struktur und Probleme des atomrechtlichen Planfeststellungsverfahrens, in: Ossenbühl (Hg), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 115, S. 120 ff.; de Witt, aaO, S. 129; im Ergebnis ebenso Wagner, DVBl. 1991, 24, 30 f., 33; Rosin, in: Büdenbender/Heintschel von Heinegg/Rosin, Energierecht I, 1999, Rn. 1132; Dörpmund, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, 2004, Rn. 2349; Huntemann, Recht der unterirdischen Endlagerung radioaktiver Abfälle, 1989, S. 61 f.; Hoppe/Beckmann/Kauch, Umweltrecht, 2. Aufl. 2000, § 24 Rn. 129; a.A. Hoppe/Bunse, DVBl. 1984, 1033). Im Übrigen fragt sich, welche Gesichtspunkte gegebenenfalls noch Gegenstand einer Abwägung sein könnten, wenn das Gesetz die Zulassungsentscheidung im Einzelnen durch Erteilungsvoraussetzungen und Versagungsgründe strukturiert. Eine Zulassung des Vorhabens trotz der Nichterfüllung von Erteilungsvoraussetzungen oder bei Vorliegen von Versagungsgründen scheidet von vornherein aus. Der Zweck der Abwägung könnte nur darin bestehen, die Zulassung des Vorhabens zu verweigern, obwohl die tatbestandlichen Voraussetzungen, mit denen die spezifisch atomrechtlichen, aber auch sonstigen Anforderungen bestimmt werden, gegeben sind. Es fällt indessen schwer, dafür eine Rechtfertigung zu erkennen, zumal der Genehmigungsbehörde mit der Formulierung in § 7 Abs. 2 AtG „die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn...“ nach herrschender Meinung ein Versagungsermessen eingeräumt ist, welches über die Verweisungsnorm des § 9b Abs. 4 Satz 1 AtG auch der Planfeststellungsbehörde zusteht (vgl. Haedrich, AtG, § 7 Rn. 47 ff.). Ein derartiges „atypisches“ Versagungsermessen ist indes nicht mit einer Befugnis zu planerischer Abwägung gleichzusetzen (vgl. Gaentzsch, aaO, S. 122 m.w.N.). Die Einräumung eines Ermessensspielraums in § 7 Abs. 2 AtG oder in entsprechender Anwendung im Rahmen des § 9b AtG ist verfassungsrechtlich (nur) angesichts der hohen potentiellen Gefahren der nach § 7 Abs. 1 AtG genehmigungspflichtigen oder nach § 9b AtG planfeststellungsbedürftigen Anlagen und mit dem Ziel vertretbar, der Exekutive die Möglichkeit zu geben, eine an sich zu erteilende Genehmigung oder Zulassung abzulehnen, falls besondere und unvorhergesehene Umstände es notwendig machen (BVerfG, Beschl. v. 8.8.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 ). Der Einräumung eines allgemeinen Planungsermessens bedarf es dazu im Rahmen des § 9b AtG nicht. Mit den in § 9b Abs. 4 Satz 2 AtG genannten und den in § 7 Abs. 2 AtG in Bezug genommenen Tatbestandsmerkmalen ist sichergestellt, dass der Zweck des Atomgesetzes, Schutz vor den Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen zu bieten, gewährleistet wird. Hier kommt hinzu, dass dem Bund eine gesetzliche Handlungspflicht auferlegt worden ist, Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle einzurichten und zu betreiben. Liegen aber alle gesetzlich vorgeschriebenen Voraussetzungen vor, so spricht vor diesem Hintergrund viel dafür, dass sich das noch verbleibende Versagungsermessen - von Ausnahmefällen abgesehen - verengt und der Handlungspflicht jedenfalls praktisch ein Anspruch auf Erteilung des Planfeststellungsbeschlusses korrespondiert.
  17. bb)Aus der Verweisung in § 9b Abs. 5 AtG auf § 75 VwVfG und damit auch auf dessen Abs. 1a ergibt sich nichts anderes. Abgesehen davon, dass diese Verweisung noch aus einer Zeit stammt, als Abs. 1a noch nicht eingefügt war, begründet § 75 Abs. 1a VwVfG keinen fachplanerischen Abwägungsspielraum, sondern setzt eine Abwägungsentscheidung voraus (vgl. Gaentzsch, aaO, S. 115, 120 ff.; de Witt, Struktur und Probleme des atomrechtlichen Planfeststellungsverfahrens, in: Ossenbühl (Hg), Deutscher Atomrechtstag 2004, S. 125, 127 f.; vgl. ferner Gaentzsch, Die bergrechtliche Planfeststellung, aaO, S. 403, 412).
  18. cc)Vergleicht man im Übrigen die Tatbestandsvoraussetzungen für die Erteilung eines atomrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses mit den Bestimmungen über das bergrechtliche Zulassungsverfahren, so stellt man bedeutsame strukturelle Ähnlichkeiten fest. Die Errichtung und der Betrieb eines untertägigen Endlagers bedürfen nach geltendem Recht der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans durch bergrechtliche Planfeststellung (§ 126 Abs. 3, § 52 Abs. 2a Satz 1, § 57c Satz 1 Nr. 1 BBergG), welche von dem atomrechtlichen Planfeststellungsverfahren eingeschlossen wird (§ 9b Abs. 5 Nr. 3 AtG iVm § 78 VwVfG, § 57b Abs. 3 Satz 2 BBergG). In § 55 BBergG sind die Zulassungsvoraussetzungen (ebenfalls) im Einzelnen aufgeführt. Für die im Planfeststellungsverfahren zu erteilende Zulassung eines bergrechtlichen Rahmenbetriebsplans (§ 52 Abs. 2a, § 57a BBergG) ist indes anerkannt, dass es sich dabei um eine gebundene Entscheidung handelt und die Planfeststellungsbehörde im Unterschied zu sonstigen Planfeststellungsverfahren eine planerische Gestaltungsfreiheit in Form eines Planungsermessens nicht besitzt (vgl. BVerwG, Urt. v. 2.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 ; Gaentzsch, aaO, S. 403, 411 f.; Boldt/Weller, BBergG, Ergänzungsband, Rn. 48 ff. zu § 57a).
  19. dd)Auch die Entstehungsgeschichte des § 9b AtG zwingt nicht zu der Annahme, dass der Planfeststellungsbehörde planerische Gestaltungsfreiheit eingeräumt werden sollte. Diese Vorschrift ist mit Art. 1 Nr. 5 des Vierten Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 30. August 1976 (BGBl. S. 2573) in das Atomgesetz eingefügt worden. Hinsichtlich des Planfeststellungsverfahrens verwies § 9b Abs. 5 AtG mit Maßgaben auf die §§ 21 bis 29 des Abfallbeseitigungsgesetzes in der seinerzeit geltenden Fassung. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung gibt zur Begründung insoweit an, die Planfeststellung sei ein besonders geeignetes Verfahren, ein von der öffentlichen Hand getragenes Vorhaben unter Berücksichtigung aller berührten öffentlichen und privaten Belage in die Umwelt einzuordnen ( BT-Drs. 7/4794, S. 9 ). Diese gesetzgeberischen Überlegungen besagen nichts darüber, ob der Planfeststellungsbehörde eine planerische Gestaltungsaufgabe eingeräumt werden sollte. Wenn das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 24.11.1994 - 7 C 25.93 -, BVerwGE 97, 143 ) in den §§ 7, 8 AbfG nicht nur eine verfahrensrechtliche Regelung, sondern auch die materiell-rechtliche Ermächtigung zur abfallrechtlichen Planung erblickt hat, so sind die dieser Entscheidung zugrunde liegenden Erwägungen schon deshalb nicht ohne weiteres auf den vorliegenden Fall übertragbar, weil sich die Normstruktur des § 9b AtG mit seinem umfassenden Regelungsansatz nicht unerheblich von der des § 8 AbfG (a.F.), der nur einige Versagungsgründe enthielt, unterscheidet. Dass nunmehr die Nachfolgevorschrift des § 32 Abs. 1 KrW-/AbfG in der Art eines Anlagengenehmigungstatbestandes im Einzelnen bestimmte Erteilungsvoraussetzungen der abfallrechtlichen Planfeststellung für die Errichtung und den Betrieb von Deponien (§ 31 Abs. 2 KrW-/AbfG) benennt und diese abfallrechtliche Planfeststellung als eine Mischform aus Planungsentscheidung und gewerbe- bzw. immissionsschutzrechtlicher Anlagengenehmigung verstanden wird (vgl. Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Aufl., § 31 Rn. 106 ff.), erlaubt Schlüsse auf den materiell-rechtlichen Gehalt der atomrechtliche Planfeststellung ebenfalls nicht.
  20. ee)Für die Beurteilung des Rechtscharakters eines Planfeststellungsbeschlusses nach § 9b AtG ist schließlich ohne Bedeutung, dass zu dessen Durchführung das Atomgesetz zeitweise mit den Vorschriften der §§ 9d ff. AtG (eingefügt mit dem 8. ÄndG v. 6.4.1998, BGBl. I, S. 694 ) eine Enteignung ermöglichte. Zum einen sind diese Vorschriften mit der Atomrechtsnovelle 2002 (Gesetz v. 22.4.2002, BGBl. I, S. 1351 ) wieder aufgehoben worden und ist der angefochtene Planfeststellungsbeschluss zu einem Zeitpunkt ergangen, als diese Änderung bereits wirksam geworden war, denn die Novelle 2002 war am 27. April 2002 in Kraft getreten. Ob unabhängig davon und gegebenenfalls inwieweit das Bundesberggesetz (§ 126 Abs. 3 iVm §§ 77
  21. ff)nach wie vor eine tragfähige Grundlage für eine zulässige Enteignung bietet (vgl. dazu Gaentzsch, aaO, S. 123 f.), muss in diesem Zusammenhang nicht vertieft werden. Zum anderen ist die Planfeststellung als solche - wie schon ausgeführt - zunächst nur ein verfahrensrechtliches Instrument der öffentlich-rechtlichen Anlagenzulassung. Aus dem Verfahrensrecht ergibt sich weder eine Planungsbefugnis der Planfeststellungsbehörde noch eine Aussage über eine enteignungsrechtliche Vorwirkung des Planfeststellungsbeschlusses. Der Umstand indes, dass ein Planfeststellungsbeschluss kraft gesetzlicher Anordnung - wie zumeist - eine enteignungsrechtliche Vorwirkung besitzt, erlaubt umgekehrt nicht den Schluss auf eine Planungsbefugnis. Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, auch eine als Genehmigung zu charakterisierende Zulassungsentscheidung mit einer entsprechenden Rechtswirkung auszustatten, sofern diese Zulassungsentscheidung mit ihrem inhaltlichen Entscheidungsprogramm die Anforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG erfüllt. Entscheidend kommt es immer auf die materiellrechtliche Ausgestaltung der jeweiligen Zulassung an (vgl. Gaentzsch, Festschr. Schlichter, S. 517, 528 ff.; Paetow, ebenda, S. 499, 505 ff.). Auch der fortbestehenden Regelung des § 9g AtG über die Veränderungssperre lässt sich für die hier zu beurteilende Frage nichts Aussagekräftiges entnehmen. Die Annahme, dass eine Veränderungssperre nur zur Sicherung einer auch materiellrechtlich als Planungsentscheidung zu verstehenden Zulassung in Betracht komme, überzeugt nicht. Insoweit fehlt es an einem untrennbaren Zusammenhang. Im Übrigen steht diese Auffassung im Widerspruch zur gesetzlichen Regelung selbst, denn § 9g AtG erstreckt die Veränderungssperre auch auf Vorhaben zur untertägigen vorbereitenden Standorterkundung für Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle auf der Grundlage der Vorschriften des Bundesberggesetzes und damit auf Planfeststellungsverfahren nach § 57a BBergG. Mit der Planfeststellung nach dieser Norm ist indes - wie ausgeführt - eine planerische Gestaltungsfreiheit nicht verbunden.
  22. b)Selbst wenn man der Meinung wäre, dass das Prüfprogramm des § 9b Abs. 4 AtG auch planerische Elemente enthielte und über die dort normierten strikten Rechtsvoraussetzungen hinaus noch Raum für eine Abwägung ließe, wären jedenfalls eine flächendeckende Standortsuche und eine Prüfung von Standortalternativen nach geltender Rechtslage nicht materiell- oder verfahrensrechtliche Voraussetzung der Planfeststellung eines Endlagers und auch nicht Teil der vorausgehenden bergrechtlichen Erkundung des Standorts.
  23. aa)Auch nach allgemeinen fachplanerischen Grundsätzen ist die Planfeststellungsbehörde im Rahmen der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials nicht gehalten, jede nur denkbare Alternative zu ermitteln und zu überprüfen. Unzureichend ist die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials nur dann, wenn ernsthaft in Betracht kommende planerische Alternativen nicht beachtet werden. Das ist jedoch nur der Fall, wenn sich eine bestimmte Alternativlösung nach Lage der Dinge anbietet oder aufdrängt (vgl. etwa BVerwG, Urt. v. 14.5.1996 - 7 NB 3.95 -, BVerwGE 101, 166 , 173 f.; Urt. v. 8.7.1998 - 11 A 53.97 -, BVerwGE 107, 142 , 149). Derartige Alternativen haben die Kläger indes weder vorgetragen, noch sind sie sonst unter den bereits bestehenden oder in der Erkundung befindlichen Endlagerstandorten ersichtlich. Weitere Einlagerungen in das zur Stilllegung vorgesehene Endlager Morsleben sind rechtlich nicht möglich. Der Standort Gorleben befindet sich in der - unterbrochenen - Erkundung, deren Ausgang ungewiss ist. Demzufolge ist auch offen, ob es einmal ein Endlager geben wird, das für alle Arten von radioaktiven Abfällen zur Verfügung stehen wird. Dass das Ein-Endlager-Konzept eindeutig vorzugswürdig ist, lässt sich - wie dargelegt - auch unter Berücksichtigung aktueller Erkenntnisse nicht mit Erfolg behaupten. Der Umstand, dass theoretisch noch andere Standorte im Bundesgebiet infrage kommen, die insbesondere aufgrund der Geologie für ein Endlager geeignet wären, erlaubt nicht die Feststellung sich anbietender oder sich aufdrängender Alternativen. Insoweit fehlt es an Untersuchungsansätzen oder gar Erkundungsmaßnahmen, mithin an jeglicher Konkretisierung. Überdies wäre der Beklagte gar nicht in der Lage, eine solche alternative Standorte einbeziehende Abwägungsentscheidung zu treffen. Als Landesbehörde hätte er eine bundesweite Alternativenprüfung schon mangels seiner Zuständigkeit nicht betreiben können.
  24. bb)Hier tritt hinzu, dass die durch atomrechtlichen Planfeststellungsbeschluss zuzulassende Errichtung und der Betrieb eines untertägigen Endlagers nicht möglich sind ohne die vorausgehende Erkundung eines geeigneten Standorts für die Endlagerung radioaktiver Stoffe. Diese untertägige Erkundung unterliegt ihrerseits nicht der atomrechtlichen Planfeststellung (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.3.1990 - 7 C 23.89 -, BVerwGE 85, 54 ; Urt. v. 2.11.1995 - 4 C 14.94 -, BVerwGE 100, 1 ). Weder gehört die Untersuchung der Endlagereignung anderer Standorte noch die Erkundung am Standort der geplanten Anlage zur Errichtung einer Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle. Die bergrechtliche Zulassung eines Erkundungsbergwerks in Gestalt eines Rahmenbetriebsplans stellt sich indes - wie ausgeführt - nicht als Planungsentscheidung im materiellen Sinn, sondern als gebundene Entscheidung dar. Damit ist aber auch durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass das atomrechtliche Planfeststellungsverfahren auf den Ergebnissen einer bereits zuvor außerhalb dieses Verfahrens durchgeführten Standorterkundung aufsetzt. Gegenstand des atomrechtlichen Planfeststellungsverfahrens ist nicht die Standortauswahl, sondern die Eignungsprüfung nach vorheriger Standortfestlegung. Davon bleibt unberührt, dass die bergrechtliche Zulassung eines Erkundungsbergwerks keine bindende Vorwirkung für die atomrechtliche Planfeststellung hat, wenn die Erkundung die Eignung des Standorts ergeben hat und das - bergrechtlich zugelassene - Erkundungsbergwerk ganz oder teilweise unverändert für die Endlagerung genutzt werden soll. Die Ergebnisse der Erkundung haben lediglich - vorbehaltlich neuerer Erkenntnisse - indizielle Wirkung bei der erforderlichen weiteren Prüfung der Eignung des festgelegten Standorts im atomrechtlichen Planfeststellungsverfahren (vgl Gaentzsch, Struktur und Probleme des atomrechtlichen Planfeststellungsverfahrens, aaO, S. 117).
  25. cc)Auch unter dem Gesichtspunkt einer enteignungsrechtlichen Vorwirkung oder dem Gebot der Ausschöpfung möglicher und verhältnismäßiger Minderungen von Betroffenheiten (z.B. durch Lärm oder Luftverunreinigungen) mittels entsprechender Lokalisierung des Vorhabens lässt sich die Notwendigkeit einer Alternativenprüfung nicht ableiten (vgl. Gaentzsch, Struktur und Probleme des atomrechtlichen Planfeststellungsverfahrens, aaO, S. 119). Eine enteignende Vorwirkung hat die atomrechtliche Planfeststellung jedenfalls nach Maßgabe des geltenden Atomgesetzes - wie dargelegt - nicht. Auch der Gesichtspunkt der die Betroffenheiten möglichst mindernden Lokalisierung des Vorhabens spielt bei einem Endlager, jedenfalls soweit es um das spezifisch atomrechtlich relevante Gefährdungspotential geht, nicht die Rolle, die ihr etwa bei anderen planfeststellungsbedürftigen Vorhaben hinsichtlich der dort relevanten potenziellen Betroffenheiten regelmäßig zukommt; denn das Endlager ist so zu errichten und zu betreiben, dass die radioaktiven Abfälle überhaupt nicht mit der Biosphäre in Berührung kommen und eine radioaktive Umgebungsbelastung aus der Endlagerung ausgeschlossen ist. Diese Anforderungen wären auch an jedem anderen Standort zu erfüllen, so dass aus nachbarrechtlicher Sicht ein Anspruch auf eine vergleichende Standortsuche nicht begründbar ist. Im Übrigen fehlt es aus den oben genannten Gründen an greifbaren Standortalternativen, die zum Gegenstand der Prüfung der Planfeststellungsbehörde gemacht werden können.
  26. dd)Auch der Vorhabensträger ist nach geltender Rechtslage nicht zu einer bundesweiten, ergebnisoffenen Suche nach geeigneten Endlagerstandorten verpflichtet (teilweise a.A. Rossnagel/Hentschel, UPR 2004, 291, 293 ff.). Dafür bedürfte es einer die Anforderungen und Maßstäbe im Einzelnen regelnden gesetzlichen Grundlage. Daran fehlt es bis heute. Insbesondere folgt eine Pflicht zur Alternativenprüfung nicht aus dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung. Aus § 6 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 UVPG ergibt sich nur eine verfahrensrechtliche Pflicht des Vorhabensträgers, den Antragsunterlagen eine Übersicht über die wichtigsten von ihm geprüften anderweitigen Lösungsmöglichkeiten und Angaben über die wesentlichen Auswahlgründe im Hinblick auf die Umweltauswirkungen des Vorhabens beizufügen. Diese Vorschrift begründet ebenso wenig wie Art. 5 Abs. 3 Spiegelstr. 4 UVP-Richtlinie 85/337/EWG eine Pflicht zur Alternativenprüfung (BVerwG, Beschl. v. 14.5.1996 - 7 NB 3.95 -, BVerwGE 101, 166 ). Weder die UVP-Richtlinie noch das UVPG stellen eigenständige, über das jeweilige Fachgesetz hinausgehende materielle Zulassungsvoraussetzungen auf. Ob und in welchem Umfang eine Alternativenprüfung erfolgen muss, bestimmt sich allein nach den jeweiligen fachgesetzlichen Anforderungen. Die Pflicht zur förmlichen Umweltverträglichkeitsuntersuchung nach Maßgabe des UVPG setzt selbst nach dem Ausscheiden in Betracht kommender Alternativen erst ein, wenn sich der Vorhabensträger für ein bestimmtes Projekt entschieden hat und dessen Zulassung beantragt. Hingegen lässt sich dem UVP-Recht selbst keine Aussage über die Verpflichtung zu einer Alternativenprüfung entnehmen. Davon abgesehen war nach der im Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses geltenden Gesetzeslage keine Notwendigkeit gegeben, eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Zwar bestand gemäß den §§ 3 Abs. 1 Satz 1, 22 Abs. 1 UVPG 1990 i.V.m. Nr. 3 der Anlage zu § 3 UVPG 1990 zunächst eine UVP-Pflicht für das Endlagervorhaben. Demzufolge waren der Antrag und die erforderlichen Unterlagen einschließlich „1 Band Zusammenfassende UVP-Unterlagen“ und „1 Band Wegweiser zur Umweltverträglichkeitsprüfung und zum Rahmenbetriebsplan“ ausgelegt worden (PFB, B.I.4.2, S. 244) und auch Gegenstand des Erörterungstermins. Nach Inkrafttreten des novellierten UVPG mit Wirkung vom 3. August 2001 war indes die zuvor bestehende UVP-Pflichtigkeit entfallen. Denn nach § 25 Abs. 3 UVPG 2001, der eine neue Übergangsregelung für Altverfahren beinhaltet, findet das Gesetz in seiner aktuellen und in seiner bis zum 3. August 2001 geltenden Fassung keine Anwendung auf Verfahren, die - wie hier - vor dem 3. Juli 1988 begonnen worden sind. Dass es allein auf die Vorschrift des § 25 Abs. 3 UVPG 2001 ankommt, bringt für das Atomrecht der im Zusammenhang mit der Änderung des UVPG im Jahr 2001 eingefügte § 58a AtG noch einmal explizit zum Ausdruck, der ebenfalls am 3. August 2001 in Kraft getreten ist.
  27. c)Wenn nach den geltenden atomrechtlichen Bestimmungen in Frage kommende alternative Standorte nicht umfassend und vergleichend untersucht werden müssen, so sind damit für die Kläger rechtlich erhebliche Nachteile nicht verbunden, denn die Prüfung der Planfeststellungsbehörde hat in gerichtlich nicht zu beanstandender Weise ergeben, dass der vorgesehene Standort geeignet (s. PFB, B II, S. 259 ff., C II.2.1.2.1, S. 435 ff.) und die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden und Risiken getroffen worden ist. Die Entscheidung der Planfeststellungsbehörde unterliegt - anders als die Kläger meinen - einer Art. 6 EMRK genügenden gerichtlichen Kontrolle unabhängig davon, ob sie in Ausübung eines planerischen Ermessens oder als gebundene Entscheidung ergeht.
  28. d)Ebenso wenig können die Kläger eine rückholbare Endlagerung beanspruchen. Dabei handelt es sich - wie die Kläger nicht verkennen und bereits ausgeführt worden ist - um ein im Vergleich zu dem Planvorhaben anderes Konzept als es der Gesetzgeber mit seiner Entscheidung für eine wartungsfreie, zeitlich unbefristete und sichere Beseitigung der Abfälle, die eine Rückholung nicht erforderlich macht, verfolgt und wie es nach wie vor Gegenstand der RSK-Sicherheitskriterien ist, die geeignet sind, die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Schadensvorsorge gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 iVm § 9b Abs. 4 Satz 1 AtG zu konkretisieren. 4. Eine Rechtswidrigkeit des Planfeststellungsbeschlusses und Verletzung der Kläger in ihren Rechten kann sich nicht daraus ergeben, dass Transportrisiken nicht betrachtet worden sind und sich die Erörterung verkehrlicher Fragen auf die unmittelbare Verkehrsanbindung des Endlagers beschränkt.
  29. a)Die Transportbewegungen zu der geplanten Anlage gehören nicht zum Prüfprogramm des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses. Das Planfeststellungsverfahren bezieht sich nach § 9b Abs. 1 Satz 1 AtG auf die Errichtung und den Betrieb des Endlagers. Der Transport zu der Anlage gehört weder zu deren Errichtung noch zu ihrem Betrieb. Von einem funktionalen Zusammenhang der Transporte mit der Anlage kann - soweit es nicht um Bewegungen auf dem Betriebsgelände und in unmittelbarer Nähe geht - nicht gesprochen werden. Die Anlieferung der Abfallgebinde ist Voraussetzung für den Betrieb des Endlagers, nicht jedoch Bestandteil dieses Betriebs. Zwar bedingen sich in der Praxis Anlage und Verkehr wechselseitig, die Zulässigkeit des letzteren ist aber rechtlich vom Bestehen der Anlage unabhängig (vgl. Senat, Beschl. v. 6.4.1984 - 7 OVG B 16/83 -, DVBl. 1984, 890 , 893 - Flüssiggasterminal Emden; Urt. v. 20.1.1993 - 7 K 5/90 -, OVGE 43, 360 = NVwZ-RR 1994, 17 , 18 - 1. atomrechtliche Teilgenehmigung PKA Gorleben). Auch wenn sonst nach anderen Rechtsvorschriften der Betriebsinhaber oder Anlagenbetreiber Verantwortung für den Zu- und Abgangsverkehr trägt, wie dies etwa bei einem Gastwirt oder dem Betreiber einer nach § 4 BImSchG genehmigungsbedürftigen Anlage der Fall ist, erstreckt sich diese lediglich auf die auf dem Betriebsgelände oder in unmittelbarer Nähe des Betriebs entstehenden, nicht jedoch auf sämtliche von Fahrzeugen auf dem Weg zur Anlage verursachte Emissionen. Das ist hier nicht anders zu beurteilen, weil die Zulassungsentscheidung in der Gestalt eines Planfeststellungsbeschlusses ergangen ist. Von dem Vorstehenden abgesehen ist auch nicht erkennbar, dass die Einbeziehung (sämtlicher) Transporte im Planfeststellungsverfahren möglich oder sinnvoll wäre. Gegenwärtig wird von einem über Jahrzehnte andauernden Einlagerungsbetrieb ausgegangen. In diesem Zeitraum können sich zahlreiche für die Beurteilung der Transporte wesentliche Rahmenbedingungen ändern, die es geradezu notwendig machen, die Transportvorgänge gesondert und unter Würdigung der aktuellen Verhältnisse zu beurteilen. Nur auf diese Weise kann die erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Beförderung radioaktiver Stoffe dauerhaft getroffen und der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter gewährleistet werden.
  30. b)Die Rechtsordnung hält auch ein Regelungssystem bereit, welches auf die Transporte und deren Gefahren zugeschnitten ist. Die Beförderung von Kernbrennstoffen außerhalb eines abgeschlossenen Geländes, auf dem Kernbrennstoffe staatlich verwahrt werden oder eine nach den §§ 6 , 7 und 9 AtG genehmigte Tätigkeit ausgeübt wird, bedarf der Genehmigung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 AtG. Die Beförderung von sonstigen radioaktiven Stoffen nach § 2 Abs. 1 AtG oder von Kernbrennstoffen nach § 2 Abs. 3 AtG auf öffentlichen oder der Öffentlichkeit zugänglichen Verkehrswegen bedarf der Genehmigung nach § 16 Abs. 1 Satz 1 StrlSchV. Die Genehmigung ist dem Absender, dem Beförderer oder demjenigen zu erteilen, der es übernimmt, die Versendung oder Beförderung zu besorgen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 AtG, § 16 Abs. 3 Satz 1 StrlSchV). Auch daraus wird deutlich, dass Transportfragen nicht im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses, der dem Vorhabensträger zu erteilen ist, zu behandeln sind. Die genannten Genehmigungstatbestände sehen vor, dass die Genehmigung nur erteilt wird, wenn gewährleistet ist, dass die radioaktiven Stoffe unter Beachtung der für den jeweiligen Verkehrsträger geltenden Rechtsvorschriften über die Beförderung gefährlicher Güter befördert werden oder, soweit solche Vorschriften fehlen, auf andere Weise die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Beförderung der radioaktiven Stoffe getroffen ist (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 AtG, § 18 Abs. 1 Nr. 3 StrlSchV). Genehmigungsvoraussetzung ist neben anderen ferner, dass der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter gewährleistet ist (§ 4 Abs. 2 Nr. 5 AtG, § 18 Abs. 1 Nr. 5 StrlSchV) und überwiegende öffentliche Interessen der Wahl der Art, der Zeit und des Weges der Beförderung nicht entgegenstehen (§ 4 Abs. 2 Nr. 6 AtG, § 18 Abs. 1 Nr. 7 StrlSchV). Damit können die mit dem Transport zusammenhängenden Sicherheitsfragen im Verfahren auf Erteilung der Beförderungsgenehmigung umfassend geprüft werden. Dies gilt auch für Fragen, die z.B. die Kumulation der Transporte, die Sicherheit der Transportstrecken, mögliche Standzeiten, die Transportrouten und oder die Gefahr terroristischer Angriffe betreffen. Dass § 4 Abs. 2 Nr. 6 AtG keinen Drittschutz vermittelt (Senat, Beschl. v. 11.10.2004 - 7 ME 221/04 -, NVwZ-RR 2005, 538 ), ist eine Frage der Struktur und Zielrichtung jener Norm. Das Prüfprogramm des § 9b AtG bleibt davon unberührt. Für eine Einbeziehung der Transporte in das Planfeststellungsverfahren lässt sich nicht anführen, dass wesentlicher Zweck des Endlagers die Entgegennahme radioaktiver Stoffe und diese erheblich häufiger sei als bei sonstigen Anlagen. Abgesehen davon, dass nicht der Transport zur Anlage, sondern die Endlagerung selbst Zweck des Vorhabens ist, stellen die Vorschriften über die Erteilung der Beförderungsgenehmigung nach § 4 AtG und § 16 , 18 StrlSchV nicht auf die Häufigkeit und die Bedeutung der für die Anlage vorgesehenen Transporte oder deren Ziel ab. Nur Art, Zeit und Weg der Beförderungsvorgänge können insoweit entgegenstehende öffentliche Interessen begründen (§ 4 Abs. 2 Nr. 6 AtG, § 18 Abs. 1 Nr. 7 StrlSchV). Das ist auch folgerichtig, weil die Abwehr möglicher Transportgefahren unabhängig davon gewährleistet werden muss, ob diese Transporte mehr oder weniger häufig und in welche Anlage auch immer durchgeführt werden. Soweit die Beförderung von radioaktiven Stoffen einer Genehmigung nicht bedarf (§ 4 , § 4b AtG; § 17 StrlSchV), hat der Gesetzgeber bewusst von einem Genehmigungserfordernis abgesehen. Auch insoweit bleiben aber die für die jeweiligen Verkehrsträger geltenden Rechtsvorschriften über die Beförderung gefährlicher Güter unberührt (§ 4 Abs. 6 Satz 2 AtG, § 16 Abs. 6 StrlSchV).
  31. c)Der Senat hat seinen Ausgangspunkt, dass Transportfragen nicht Gegenstand der Anlagengenehmigung sind, allerdings bereits in der Vergangenheit insoweit eingeschränkt, als der Standort einer Anlage ungeeignet sein kann, wenn dieser von vornherein nur unter Inkaufnahme von Gefahren oder erheblichen Belästigungen für die Umgebungsbevölkerung erreicht werden kann, etwa weil die einzige vorhandene Straßenzufahrt - notwendig - durch ein dicht besiedeltes Wohngebiet führt (vgl. Beschl. v. 6.4.1984 - 7 OVG B 16/83 -; Urt. v. 20.1.1993 - 7 K 5/90 -, aaO). Von einer Nichteignung des Standorts in diesem Sinne kann hier (auch) im Hinblick auf die verkehrsmäßige Erschließung nicht die Rede sein. Derartige Bedenken sind auch von den Klägern nicht vorgebracht worden. Das Endlager verfügt über mehrere Verkehrsanbindungen. Nach Art und Lage der in Betracht kommenden Verkehrswege besteht keinerlei Grund zu der Annahme, dass infolge ungünstiger Standorteigenschaften die Transportgefahren über die normale Betriebsgefahr hinaus erhöht werden oder den Transporten unüberwindbare Hindernisse entgegenstehen.
  32. d)Auch sonst sind Anhaltspunkte dafür, dass Transporte radioaktiver Abfälle zum Endlager Konrad unter Beachtung aller dafür geltenden atomrechtlichen, gefahrgutrechtlichen und sonstigen einschlägigen Vorschriften von vornherein nicht möglich sind, nicht gegeben und werden auch nicht geltend gemacht.
  33. aa)Treten während solcher Transporte Überschreitungen der in der Genehmigung festgelegten Werte auf, so handelt es sich um ein Problem des Transportrechts, das in die Zuständigkeit der jeweiligen Aufsichtsbehörden fällt. Soweit die Klägerin im Verfahren 7 KS 146/02 behauptet hat, dass die im Plan bzw. Planfeststellungsbeschluss vorgesehenen Überprüfungen nicht geeignet seien, etwaige unzulässige Kontaminationen oder sonstige Verstöße gegen die Endlagerungsbedingungen oder andere Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses sicher festzustellen, ist dies von ihr nicht näher begründet worden (S. 42 f. der Klagebegründung vom 26.09.2003). Tatsächlich ist vorgesehen, dass die Abfallgebinde nach ihrem Eintreffen im Endlager einer Eingangskontrolle unterzogen werden. Kontrolliert werden die Masse, der Schwerpunkt, die Dokumentation, die Kontaminationsfreiheit und die Ortsdosisleistung. Wenn ein Abfallgebinde die Eingangskontrolle in einem Punkt nicht besteht, obliegt dem Strahlenschutzbeauftragten die Entscheidung über das weitere Vorgehen. Nicht spezifikationsgerechte Abfallgebinde werden vorrangig nach einer Überführung in einen spezifikationsgerechten Zustand endgelagert. Nur wenn dies technisch nicht möglich ist - was insbesondere bei Nichteinhaltung der Massebeschränkungen der Fall sein kann -, werden Abfallgebinde unter Beachtung der transport- und gefahrgutrechtlichen Bestimmungen zurückgeschickt (vgl. zum Vorstehenden insgesamt: EU 226, BfS, Systembeschreibung Abruf und Einlagerungsvorgang (Verknüpfungen, Meldungen, Aufschreibungen), S. 39 ff./50 ff).
  34. bb)Diese Klägerin macht ferner unter Berufung auf die GRS-Transportstudie geltend, ihr Gemeindegebiet werde durch die Transporte radioaktiver Abfälle zum Endlager Konrad Strahlenexpositionen in Höhe von 0,2 mSv/a ausgesetzt (S. 38 der Klagebegründung von 26.09.2003). Diese Auffassung trifft auch unabhängig von ihrer fehlenden Relevanz im vorliegenden Verfahren nicht zu. Der GRS-Transportstudie ist zu entnehmen, dass sich lediglich für die Bewohner der unmittelbar an das Gelände des Rangierbahnhofs Braunschweig angrenzenden Gebäude im Bereich der dortigen Sa. Straße die genannte effektive Individualdosis von bis zu 0,2 mSv/a ergeben kann, die unter sehr konservativen Annahmen berechnet wurde (vgl. GRS-Transportstudie 1991, S. 47, Tb. 7.2). Daraus lassen sich keine Rückschlüsse auf Strahlenexpositionen für das Gebiet der Stadt Salzgitter ziehen. Für auf diesem Gebiet tätige Personengruppen ist in der GRS-Transpor

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